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le 6 décembre 1999

N° 1992

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 décembre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 1999 (n° 1952),

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur général,

Député

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TOME II

EXAMEN EN COMMISSION

TABLEAU COMPARATIF

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances rectificatives.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Noël Mamère, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Dominique Paillé, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

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Pages

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EXAMEN EN COMMISSION 7

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article premier : Reconduction de l'exonération de la taxe intérieure sur les produits pétroliers en faveur des biocarburants 7

Article 2 : Équilibre général 12

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 1999

I.- Opérations à caractère définitif

A.- Budget général

Article 3 : Dépenses ordinaires des services civils. - Ouvertures 15

Article 4 : Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures 17

Article 5 : Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouvertures 20

B.- Budgets annexes

Article 6 : Budgets annexes. - Ouvertures 21

C.- Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

Article 7 : Comptes d'affectation spéciale. - Ouvertures 22

ii.- opérations à caractère temporaire

Article 8 : Comptes de prêts. - Ouvertures 25

iii.- autres dispositions

Article 9 : Ratification des crédits ouverts par décret d'avance 27

Article 10 : Modification de la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle 32

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

i.- mesures concernant la fiscalité

Article 11 : Mise en conformité du régime fiscal des contrats d'assurance-vie investis en actions 38

Article additionnel après l'article 11 : Éligibilité au plan d'épargne en actions des actions émises par des sociétés ayant leur siège dans un autre Etat membre de la Communauté européenne reçues en échange d'actions cotées détenues dans un plan à la date de l'échange 48

Article 12 : Mesures d'adaptation au droit communautaire 55

Article 13 : Extinction du régime intracommunautaire des comptoirs de vente, modernisation et simplification des contributions indirectes 75

Article 14 : Conséquences fiscales du changement de mode d'exploitation de certaines entreprises 146

Article 15 : Interdiction du cumul de l'abattement de 20% pour adhésion à un centre de gestion agréé ou une association agréée avec d'autres déductions forfaitaires ou abattements d'assiette 204

Article 16 : Paiement par virement direct sur le compte du Trésor à la Banque de France 219

Article 17 : Transmission par voie électronique des déclarations des particuliers 226

Article 18 : Compétence territoriale des receveurs des impôts et motivation des avis de mise en recouvrement 235

Article 19 : Aménagement de l'article L. 80 D du livre des procédures fiscales prévoyant la motivation des pénalités 244

Article 20 : Aménagement du régime des groupes de sociétés 261

Article 21 : Aménagement des régimes fiscaux des SOFERGIE et du crédit-bail mobilier 277

Article additionnel après l'article 21 : Réduction d'impôt pour investissement outre-mer 287

ii.- autres dispositions

Article 22 : Affectation du CFO au compte d'affectation spéciale n° 902-17 288

Article additionnel après l'article 22 : Cession par l'ERAP d'une partie du capital d'ERAMET et de SLN 293

Article 23 : Modification des catégories de recettes susceptibles d'alimenter le compte d'affectation spéciale n° 902-24 299

Article 24 : Mise en _uvre de l'accord du 27 mai 1997 entre la France et la Fédération de Russie sur le règlement définitif des créances réciproques financières et réelles apparues antérieurement au 9 mai 1945 302

Explications de vote et vote sur l'ensemble 336

TABLEAU COMPARATIF 339

ÉTATS ANNEXÉS 415

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 419

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 433

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a procédé à l'examen du présent projet de loi de finances rectificative pour 1999 au cours de sa réunion du 1^er décembre 1999.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article premier

Reconduction de l'exonération de la taxe intérieure sur les produits pétroliers en faveur des biocarburants.

Texte du projet de loi :

Les dispositions du I de l'article 1^er de la loi de finances rectificative pour 1998 (n° 98-1267 du 30 décembre 1998) sont applicables du 1^er janvier 1999 au 31 décembre 1999.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de reconduire, pour l'année 1999, le taux d'exonération de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, fixé à 240 F par hectolitre, accordé aux esters méthyliques d'huiles végétales incorporés au gazole ou au fioul domestique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de reconduire, du 1^er janvier au 31 décembre 1999, le relèvement, de 230 francs à 240 francs par hectolitre, de l'exonération de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) mis en _uvre, pour la seule année 1998, au profit des esters méthyliques d'huiles végétales incorporés au gazole et au fioul domestique, par l'article premier de la loi de finances rectificative pour 1998.

Cette mesure, qui témoigne du souci constant des pouvoirs publics de soutenir l'utilisation des biocarburants dans notre pays, ne soulève pas de difficulté sur le plan technique, s'agissant d'une simple reconduction. Elle appelle, néanmoins, un certain nombre de rappels et de d'observations.

· Le terme de « biocarburants » désigne des carburants obtenus à partir de matières premières végétales. Il existe, essentiellement, deux filières :

- celle des esters méthyliques d'huiles végétales (EMHV), plus communément appelés « diesters », obtenus par réaction entre une huile végétale extraite de plantes oléagineuses (le colza et le tournesol notamment, mais aussi le soja et le maïs) et un alcool, le méthanol. Ces produits peuvent être substitués (sous réserve de modifications techniques importantes sur les moteurs), mais surtout incorporés, au gazole, ainsi qu'au fioul domestique ;

- celle de l'éthanol d'origine agricole, ou « bioéthanol », obtenu à partir de céréales et de betteraves notamment, et dont le débouché le plus significatif est un dérivé, l'ethil tertio butyl éther (ETBE), produit par réaction de l'éthanol avec l'isobutène. Ces produits sont incorporés, à hauteur de 15% au maximum dans le cadre de la réglementation actuelle, aux supercarburants et aux essences.

· Depuis de nombreuses années, les pouvoirs publics favorisent le développement des biocarburants, pour des raisons :

- agricoles : les biocarburants sont apparus comme un débouché nouveau de nature à compenser les effets négatifs de l'obligation de mise en jachère de certaines terres ;

- énergétiques : les énergies renouvelables, dont font partie les biocarburants, permettent de limiter la dépendance énergétique des Etats vis-à-vis des importations de pétrole brut ;

- environnementales : l'utilisation des biocarburants réduit les émissions de dioxyde de soufre (SO2) et de dioxyde de carbone (CO2). Ce bilan environnemental est sans doute le plus controversé, la production de biocarburants étant parfois considérée comme un facteur d'intensification des cultures agricoles, avec un risque d'utilisation excessive d'engrais et de produits phytosanitaires.

· Cette volonté s'est traduite, depuis le début de la présente décennie, par de nombreuses mesures fiscales tendant à réduire le niveau de la TIPP sur les biocarburants pour compenser leur prix de revient plus élevé par rapport aux essences et au gazole issus du pétrole brut (articles 32 de la loi de finances pour 1992, 89 de la loi de finances pour 1993, 30 de la loi de finances rectificative pour 1993, 9 de la loi de finances rectificative pour 1994). Ces décisions ayant été contestées au niveau communautaire (une procédure de contentieux a même été engagée par la Commission européenne en juin 1995, sur le fondement de l'article 93, paragraphe 2, du traité C.E.), l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 a procédé à une réforme d'ensemble du régime fiscal des biocarburants. Ces produits, qui doivent être élaborés sous contrôle fiscal, bénéficient, dans la limite de quantités déterminées par des agréments désormais accordés sur appel à candidatures communautaire (publié au Journal officiel des Communautés européennes), d'une exonération de TIPP fixée à :

- 230 francs/hl pour les EMHV, taux relevé à 240 francs pour 1998 et que le présent article propose de maintenir à ce niveau pour 1999. On rappellera que le taux de TIPP applicable au gazole est de 248,18 francs/hl en 1999 et qu'il sera de 255,18 francs/hl en 2000 ;

- 329,5 francs/hl pour l'ETBE. Le taux de TIPP du supercarburant sans plomb est de 384,62 francs/hl en 1999 comme en 2000.

Le Gouvernement propose, donc, de reconduire, pour 1999, le relèvement de l'exonération des diesters voté l'année dernière pour 1998. Les unités concernées pourront donc solliciter, auprès de la Direction générale des douanes et droits indirects, le remboursement d'une fraction de la TIPP acquittée au titre de l'année en cours.

Cette mesure semble s'inscrire dans le prolongement des accords de Berlin sur la réforme de la Politique agricole commune (PAC), dont les résultats ont été peu favorables à la filière oléagineuse. Son régime sera aligné progressivement sur celui des céréales, ce qui se traduira par une forte baisse des aides directes à l'hectare. Le ministre de l'agriculture se serait engagé à prendre des décisions spécifiques pour les cultures les plus menacées, comme le tournesol et le soja.

Par ailleurs, elle tendrait à prendre en considération un contexte économique particulier : la hausse des cours des graines oléagineuses destinées aux usages alimentaires se traduirait par une désaffection croissante des producteurs agricoles et par une dévalorisation des graines industrielles.

Son coût serait modeste, de l'ordre de 31 millions de francs.

Il est cependant difficile de ne pas faire certaines observations quant à la politique pratiquée, depuis quelques années, à l'égard des biocarburants.

· La succession de « coups de pouce fiscaux » accordés pour un an et a posteriori en loi de finances rectificative n'est pas de bonne méthode.

· La hausse actuelle des cours du pétrole brut, qui renouvelle l'intérêt des carburants de substitution, réduit l'opportunité de la mesure proposée par le présent article : le contexte est, en fait, très favorable aux biocarburants.

· Le relèvement de l'exonération ne concerne que l'EMHV. L'ETBE ne bénéficie pas de la même « générosité », bien que cette filière soutienne des projets d'agrément de nouvelles unités de production qui peinent à se développer.

· Dans le même temps, les pouvoirs publics freinent, paradoxalement, le développement des biocarburants, en ne publiant pas les décrets d'application de plusieurs mesures pourtant votées par le législateur. On pensera, en particulier, à deux dispositions de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, qui prévoient leur incorporation obligatoire dans les carburants routiers utilisés par les flottes captives et, à terme, par l'ensemble des véhicules :

- son article 24-III, qui dispose que dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi, et dans des conditions précisées par un décret en Conseil d'Etat, l'Etat, les établissements publics, les entreprises nationales, les collectivités territoriales et leurs groupements, lorsqu'ils gèrent directement ou indirectement une flotte de plus de vingt véhicules à usage de transport public en commun de voyageurs, devront utiliser, dans certains périmètres urbains, et sous réserve des contraintes liées aux nécessités du service, des véhicules fonctionnant à l'aide de carburants dont le taux minimum d'oxygène a été relevé (ce qui suppose une incorporation de biocarburants) ;

- son article 21-III, qui fixe un objectif plus général, pour tous les véhicules et carburants : « un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles le fioul domestique, le gazole, l'essence et les supercarburants devront comporter un taux minimum d'oxygène avant le 1^er janvier 2000 ».

Ces deux dispositions sont, pour l'instant, dépourvues d'effet, en raison du défaut de parution des décrets d'application prévus par la loi.

Dans ce contexte, il est souhaitable que notre collègue, Mme Béatrice Marre, intègre cette question dans le cadre de la mission sur la fiscalité agricole que lui a confiée le Gouvernement : la politique suivie en matière de biocarburants pourrait faire preuve de plus de cohérence et de stabilité. La définition d'objectifs précis semble plus que jamais nécessaire. Dans cette perspective, le fait que le présent article ne porte que sur l'année 1999 permet au moins de présenter cette mesure comme une proposition d'attente.

*

* *

La Commission a adopté l'article premier sans modification.

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Article 2

Equilibre général.

Texte du projet de loi :

L'ajustement des recettes tel qu'il résulte des évaluations révisées figurant à l'état A annexé à la présente loi et le supplément de charges du budget de l'Etat pour 1998 sont fixés ainsi qu'il suit :

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget de 1999 des dispositions des textes réglementaires affectant l'équilibre et figurant en annexe du présent projet de loi et de l'arrêté d'annulation du 24 novembre 1999.

Le tableau ci-après présente la situation du budget de 1999 après intervention de ces textes :

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

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DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 1999

I.- opérations à caractère définitif

A.- Budget général

Article 3

Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 1999, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme totale de 39.588.543.906 F, conformément à la répartition par titre et par ministère qui en est donnée à l'état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements proposés au titre des dépenses ordinaires des services civils, dont l'analyse par grandes masses est donnée dans l'exposé général des motifs et le détail en partie D du présent projet, entraînent une augmentation de dépenses de 39.588.543.906 F.

La décomposition de cette augmentation, par titre et par ministère, est la suivante :

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 3 sans modification.

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Article 4

Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses en capital des services civils pour 1999, des autorisations de programme et des crédits de paiement supplémentaires s'élevant respectivement aux sommes de 21.361.153.344 F et de 4.066.205.409 F, conformément à la répartition par titre et par ministère qui en est donnée à l'état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements proposés au titre des dépenses en capital des services civils, dont l'analyse par grandes masses est donnée dans l'exposé général des motifs et le détail en partie D, ont pour effet d'accroître de 21.361.153.344 F les autorisations de programme et de 4.066.205.409 F les crédits de paiement.

La décomposition de ces augmentations se présente, par titre et par ministère, ainsi qu'il suit :

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5

Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert au ministre de la Défense, au titre des dépenses ordinaires des services militaires pour 1999, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme de 798.000.000 F.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements proposés portent sur les crédits de fonctionnement des armées de l'air et de terre, de la gendarmerie et sur l'apurement de dettes vis-à-vis de la SNCF.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 5 sans modification.

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B.- Budgets annexes

Article 6

Budgets annexes.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, au titre des dépenses des budgets annexes pour 1999, des crédits de paiement supplémentaires s'élevant à la somme de 3.000.000 F ainsi répartie :

Exposé des motifs du projet de loi :

Monnaies et médailles :

Ces crédits correspondent à un ajustement aux besoins des crédits de charges sociales.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

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C.- Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

Article 7

Comptes d'affectation spéciale.- Ouvertures.

Texte du projet de loi :

Il est ouvert au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au titre des comptes d'affectation spéciale pour 1999, des autorisations de programme et des crédits de paiement supplémentaires s'élevant à la somme de 200.000.000 F.

Exposé des motifs du projet de loi :

L'ajustement proposé concerne le compte d'affectation spéciale n° 902-22 « Fonds d'aménagement pour l'Ile-de-France ». Le montant des crédits non utilisés sur le chapitre 1 permet de redéployer des crédits au profit des acquisitions foncières en Ile-de-France dont les crédits sont imputés sur le chapitre 2.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'ouvrir 200 millions de francs d'autorisations de programme et de crédits de paiements supplémentaires au chapitre 2 de dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-22 « Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France » (FARIF). Cette opération est neutre s'agissant de l'équilibre, puisque l'arrêté du 24 novembre 1999 associé au présent projet procède à une annulation d'un montant équivalent d'autorisations de programme et de crédits de paiements sur le chapitre 1 du même compte.

On notera que cette opération intervient avant la clôture du compte, prévue pour le 31 décembre 1999 par l'article 44 du projet de loi de finances pour 2000.

· Les deux chapitres précités interviennent dans le domaine du logement social et de l'aménagement urbain.

Le chapitre 1 a pour objet les aides au financement de logement à usage locatif social en région Ile-de-France.

Ainsi, en 1997, 532,9 millions de francs de crédits de paiement ont été disponibles pour le logement social, dont 395,4 millions de francs affectés au financement de la surcharge foncière des opérations de construction de logements locatifs bénéficiant de prêts locatifs aidés de type PLA-CDC (ordinaires et très sociaux), PLA-CFF et de prêts locatifs intermédiaires (PLI) (article 10). Pour la contribution de l'Etat au logement social des fonctionnaires (article 20), 599 réservations de logements, dont 150 à Paris et 287 en petite couronne, ont été financés pour un montant total de 87,93 millions de francs.

En 1998, 489 millions de francs ont été disponibles au total pour ces actions, dont 363,15 millions de francs sur l'article 10 précité. Pour le logement des fonctionnaires, 292 réservations de logements, dont 41 à Paris et 91 en petite couronne, ont été financées pour un montant total de 87,93 millions de francs.

Enfin, en 1999, 490 millions de francs étaient inscrits en loi de finances initiale sur le chapitre 1.

Le chapitre 2 de dépenses du compte concerne les acquisitions d'immeubles, ainsi que les frais annexes y afférents, dans les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de l'Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis.

En 1997, 102 millions de francs étaient inscrits sur ce chapitre. L'essentiel de ces crédits (94,9 millions de francs) a été consacré aux acquisitions foncières en secteurs stratégiques de grande couronne, ainsi que dans les villes nouvelles (82,9 millions de francs) et aux acquisitions foncières en secteurs stratégiques de petite couronne (12 millions de francs).

En 1998, sur un total disponible de 128 millions de francs, 72,2 millions de francs ont été destinés aux acquisitions foncières en ZAD, secteurs stratégiques et villes nouvelles en grande couronne (dont l'essentiel, soit 85%, au profit des villes nouvelles), 5 millions de francs aux acquisitions foncières en ZAD et secteurs stratégiques en petite couronne, 18,3 millions de francs pour les frais de gestions et divers et 32,5 millions de francs à des subventions dans le cadre de trois contrats de développement urbain : Seine-Amont, Plaine-Saint-Denis, Mantois.

Pour 1999, 150 millions de francs ont été inscrits sur ce chapitre. 132 millions de francs sont destinés aux acquisitions foncières en ZAD, secteurs stratégiques et villes nouvelles en grande couronne, aux acquisitions foncières en ZAD et secteurs stratégiques en petite couronne et aux frais de gestion et divers. 18 millions de francs seraient consacrés aux subventions.

· Les niveaux d'exécution de ces deux chapitres d'inégale importance s'agissant des montants de crédits inscrits, révèlent des taux de consommation des crédits forts différents, comme l'indique le tableau
ci-après :