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 N° 1991 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er décembre 1999. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES (1) , PAR M. François LAMY, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : 1952 et 1992. Lois de finances rectificatives. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Arthur Paecht, Jean-Claude Sandrier, vice-présidents ; M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Yves Fromion, Robert Gaïa, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Guy Menut, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Emile Vernaudon, Jean-Claude Viollet, Michel Voisin, Aloyse Warhouver, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane. INTRODUCTION 5 PREMIÈRE PARTIE : LA GESTION DU BUDGET DE LA DÉFENSE EN 1999 7 I. - PRÉSENTATION GÉNÉRALE 7 II. - L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES 8 A. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 9 1. Des surcoûts importants 9 2. Des dépenses couvertes par des ouvertures de crédits adéquates 11 B. LES AUTRES OUVERTURES DE CRÉDITS 13 1. L'abondement des crédits de rémunérations 13 2. L'abondement des crédits de fonctionnement 14 III. - LES ANNULATIONS DE CRÉDITS 16 A. DES MONTANTS ÉLEVÉS 16 B. QUELLES CONSÉQUENCES POUR L'ÉQUIPEMENT DES ARMÉES ? 18 C. UNE SITUATION QUI DOIT ÊTRE MAÎTRISÉE 22 1. Des causes partiellement identifiées 22 2. La nécessaire poursuite d'une modernisation indispensable 23 DEUXIÈME PARTIE : QUELLES OPÉRATIONS MILITAIRES EN 1999 POUR LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE ? 25 I. - PRÉSENTATION GÉNÉRALE 25 II. - LES OPÉRATIONS DANS LES BALKANS 27 A. LE CONFLIT DU KOSOVO 28 1. Les missions de vérification 29 2. Les opérations liées à la campagne aérienne 30 3. La KFOR et le soutien à l'administration du Kosovo par l'ONU 32 B. LES AUTRES OPÉRATIONS 33 1. Le maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine 33 2. L'assistance de l'UEO à la police albanaise 35 III. - LA PRÉSENCE MILITAIRE DE LA FRANCE EN AFRIQUE 35 A. DES MISSIONS DIVERSIFIÉES 35 1. Une action préventive permanente : les forces prépositionnées et l'opération Corymbe 35 2. Des opérations extérieures nombreuses 36 B. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES BILATÉRALES 37 C. LES OPÉRATIONS MULTILATÉRALES DE MAINTIEN DE LA PAIX 39 D. LES MISSIONS D'OBSERVATION 40 IV. - LES AUTRES OPÉRATIONS 42 A. LES OPÉRATIONS AU MOYEN-ORIENT 42 1. La surveillance des accords entre Israël et les pays arabes 42 2. Le maintien de la paix au Sud-Liban 43 3. Le contrôle coercitif de l'Irak 44 4. Récapitulation 45 B. LES AUTRES MISSIONS SOUS L'ÉGIDE DE L'ONU 46 C. LES OPÉRATIONS DE PROTECTION D'AMBASSADES 47 V. - CONCLUSION 48 A. LES ORIENTATIONS DE L'ACTION MILITAIRE DE LA FRANCE À L'ÉTRANGER 48 1. Les opérations militaires extérieures 48 2. Une approche qui mérite d'être globalisée 51 B. DES ACTIONS AUX COÛTS IMPORTANTS DONT LE PARLEMENT DOIT ÊTRE MIEUX INFORMÉ 52 TRAVAUX EN COMMISSION 55 I. - AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE 55 II. - EXAMEN DE L'AVIS 61 OBSERVATION DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE 67 ANNEXE : CARTE DES OPÉRATIONS CONDUITES EN 1999 69 Mesdames, Messieurs, L'examen annuel du projet de loi de finances rectificative est devenu pour la Commission de la Défense nationale et des Forces armées un élément traditionnel et essentiel d'exercice de son contrôle. En effet, outre les ajustements de gestion habituels, par ailleurs particulièrement importants en 1999 du fait de la mise en _uvre de la professionnalisation des armées, ce projet de loi comporte des dispositions de fond pour la politique de défense et de rayonnement international de la France. D'abord, les modifications qu'il impose au budget d'équipement du ministère de la défense sont toujours significatives, soit des orientations de la politique d'équipement, soit des conditions de la gestion de celle-ci. L'évolution en cours d'année de la gestion d'un ensemble de crédits de paiement de 86 milliards de francs ne saurait laisser indifférente la commission compétente au fond pour la programmation des équipements militaires, dont la gestion annuelle des crédits d'équipement constitue la mise en _uvre. Ensuite, les crédits demandés pour le ministère de la défense en loi de finances rectificative ont d'abord pour objet la ratification du financement des surcoûts dus aux opérations militaires extérieures conduites au cours de l'année, que leur caractère au moins partiellement imprévisible ne permet pas d'inscrire en loi de finances initiale. Appelée à ratifier le financement des opérations extérieures, l'Assemblée nationale a le droit d'en connaître l'ampleur et le bilan. Il appartient à la Commission de la défense de faciliter l'exercice de ce contrôle. L'importance des opérations militaires extérieures cette année en montre le bien-fondé. Ce contrôle fait l'objet du présent avis. PREMIÈRE PARTIE L'exécution de la loi de finances pour 1999 en ce qui concerne le budget de la défense, aura été marquée par cinq étapes majeures : · Le décret d'avance du 2 septembre 1999, dont la ratification est demandée par l'article 9 du projet de loi de finances rectificative, a autorisé l'ouverture de 4,05 milliards de francs de crédits, dont 3,45 milliards de francs pour les rémunérations et 600 millions de francs pour le fonctionnement courant et l'alimentation des forces ; · le décret de virement du 29 novembre 1999 a redéployé 907 millions de francs de crédits pour couvrir le reliquat des insuffisances de crédits de rémunérations du ministère (775 millions de francs) et une partie de ses besoins en fonctionnement (132 millions de francs), notamment au titre de la Gendarmerie ; · le projet de loi de finances rectificative ouvre au ministère de la Défense, en son article 5, 798 millions de francs supplémentaires de crédits de fonctionnement. Ces crédits sont ouverts au profit principal de l'armée de Terre, de l'armée de l'Air et de la Gendarmerie. · l'arrêté du 2 septembre 1999 associé au décret d'avance a annulé 4,05 milliards de francs, dont 4 milliards de francs au titre des dépenses en capital et 50 millions de francs au titre des rémunérations des volontaires. · l'arrêté du 24 novembre 1999 associé au projet de loi de finances rectificative a annulé 5,3 milliards de francs de crédits d'équipement en crédits de paiement. En cours d'année, le titre III aura ainsi été abondé de 4,848 milliards de francs. Plus précisément, du fait du décret de virement du 29 novembre 1999, la mobilisation des ressources disponibles aura permis de doter les chapitres adéquats du titre III du ministère de 5,755 milliards de francs supplémentaires, 4,225 milliards de francs pour les rémunérations de personnels militaires, dont 1,943 milliard de francs au titre des opérations extérieures, et 1,53 milliard de francs pour les crédits de fonctionnement. Sur ces crédits, 560 millions de francs viennent apurer les reports de charges au titre de 1998. En revanche, les titres V et VI sont diminués de 9,3 milliards de francs, le solde des mouvements faisant apparaître une contribution de 4,5 milliards de francs du budget de la défense à l'équilibre du collectif. PRINCIPAUX MOUVEMENTS DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES (crédits de paiement en millions de francs)
II. - L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES S'agissant des ouvertures de crédits, le projet de loi de finances rectificative ratifie l'ouverture de 4,05 milliards de francs en décret d'avances et ouvre 798 millions de francs de crédits de fonctionnement au titre III de la défense. En cours d'année le titre III aura ainsi été abondé de 4,85 milliards de francs, ou plus exactement de 4,8 milliards de francs si l'on tient compte des 50 millions de francs annulés en septembre sur les crédits de rémunération des volontaires. A. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES En 1999, les besoins liés aux opérations extérieures auront représenté 4,58 milliards de francs, 2,963 milliards de francs au titre III et 1,617 au titre V. Ils représentent plus du double de ceux de l'année 1998 et traduisent l'implication de la France dans les opérations de maintien de la paix de par le monde. En réalité, la différence par rapport à 1998 est intégralement due aux opérations menées au Kosovo, comme le détaille la seconde partie du présent rapport. La comparaison avec les données de l'année 1997, mentionnées ci-dessous pour mémoire, ne serait en revanche pas pertinente, un nouveau dispositif de rémunération des militaires en opérations extérieures, profondément rénové, étant entré en vigueur en 1998. Votre rapporteur avait, l'an dernier, présenté longuement cette réforme, qui a entraîné de notables économies en matière de surcoûts dus à ces opérations. Le tableau ci-après retrace l'évolution des surcoûts annuels liés aux opérations extérieures, tel qu'établis par le ministère de la Défense. SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES DE 1997 À 1999 (crédits de paiement en millions de francs)
S'agissant des dépenses d'équipement, l'exercice 1999 a été marqué par 9,3 milliards de francs d'annulations de crédits. Les surcoûts imputés au titre V n'ont donc donné lieu à aucun abondement, mais sont au contraire financés sous enveloppe. A vrai dire, leurs répercussions sur le budget de l'année mériterait sans doute d'être examinées de plus près, leur imputation traduisant d'abord, mis à part les munitions, un taux d'usure plus important ayant en effet des conséquences en termes de maintien en condition opérationnelle et de renouvellement, mais à des échéances diverses. Les dépenses du titre III sont, elles, d'exécution immédiate. Elle sont de 2,963 milliards de francs, 2,103 milliards de francs au titre des surcoûts de rémunérations et 860 millions de francs au titre du fonctionnement. On trouvera ci-dessous le détail des surcoûts, par catégorie et par armée, et, en ce qui concerne les dépenses du titre III, par catégorie et par théâtre, aux termes de prévisions également établies par le ministère de la Défense. SURCOÛTS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 1999 (crédits de paiement en millions de francs)
SURCOÛTS EN DÉPENSES ORDINAIRES DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 1999 PAR THÉÂTRE*
2. Des dépenses couvertes par des ouvertures de crédits adéquates Face aux dépenses ainsi exposées, le décret d'avances du 2 septembre ouvre, sur un montant total de 4,05 milliards de francs, 2,493 milliards de francs au titre des opérations extérieures, 1,943 milliard de francs pour les rémunérations et charges sociales (RCS) et 550 millions de francs environ pour le fonctionnement, alimentation comprise. Eu égard aux crédits provisionnés en loi de finances initiale et à l'évolution des prévisions au titre des rémunérations et charges sociales, c'est la totalité des surcoûts de personnel dus aux opérations extérieures qui est ainsi couverte par des crédits supplémentaires, et non pas financée par redéploiements internes au titre III. S'agissant des dépenses de fonctionnement, les crédits ouverts sont de 731 millions de francs pour 860 millions de francs de dépenses engagées. Cependant, il faut retrancher les crédits d'entretien programmé du matériel, soit 54 millions de francs, ces crédits ne faisant généralement pas l'objet de remboursement, ainsi que la part non remboursée des coûts d'alimentation, soit 75 millions de francs. Compte tenu de 153 millions de francs de crédits supplémentaires demandés par le collectif, ces 129 millions de francs représentent l'exacte différence à la fois entre le total des surcoûts de fonctionnement et celui des crédits ouverts à ce titre, et entre l'estimation totale des surcoûts, de 2,963 milliards de francs, et le total des crédits supplémentaires ouverts, soit 2,834 milliards de francs. Au titre III, les crédits ouverts en gestion 1999 auront donc permis de couvrir la totalité des surcoûts de rémunérations et de fonctionnement éligibles à remboursement. Il faut aussi rappeler que ces surcoûts conservent jusqu'à l'établissement des comptes d'exécution un caractère de prévision. LE FINANCEMENT DES SURCOÛTS DU TITRE III (en millions de francs)
B. LES AUTRES OUVERTURES DE CRÉDITS 1. L'abondement des crédits de rémunérations La gestion 1999 du ministère fait apparaître également des insuffisances de crédits de personnel moins conjoncturelles que celles dues aux opérations extérieures, car liées à la montée en puissance de la professionnalisation. Elles sont provoquées par l'augmentation des indemnités pour charges militaires, ainsi que de celles liées à la mobilité, elles même conséquences des restructurations, mais aussi par l'accroissement des montants servis au titre des indemnités de départ des sous-officiers et militaires du rang entre huit et onze ans de service, et enfin par le recours, de la part de l'Armée de terre, à des volontaires service long pour compenser les postes vacants d'appelés. Pour faire face à ces dépenses, 947 millions de francs y ont été consacrés par le décret d'avances. En outre le décret de virement du 29 novembre 1999 redéploie 907 millions de francs de crédits non consommés dont 775 millions de francs de crédits de personnels. Pour la quasi-totalité, il s'agit de virements de crédits de rémunérations non consommés de personnels civils pour couvrir le reliquat d'insuffisance des crédits de rémunérations, et plus exactement d'indemnités, des personnels militaires. DÉCRET DE VIREMENT DU 29 NOVEMBRE 1999
Au bout du compte, hors opérations extérieures, 1,722 milliard de francs sont venus abonder en cours d'exercice les crédits de rémunérations des personnels militaires pour 1999 votés en loi de finances initiale. 2. L'abondement des crédits de fonctionnement L'abondement des crédits de fonctionnement est la troisième caractéristique du présent projet de loi de finances rectificative. Les 798 millions de francs de crédits ouverts à l'article 5 se ventilent en 375 millions de francs de remboursements à la SNCF, et 423 millions de francs de crédits pour le fonctionnement des armées, répartis entre 123 millions de francs pour l'Armée de l'air, 130 pour l'Armée de terre, et 170 millions de francs pour la Gendarmerie. OUVERTURES DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE PROJET (en millions de francs)
Par ailleurs, le décret de virement du 29 novembre 1999 redéploie 132 millions de francs de crédits de fonctionnement non consommés pour diminuer une partie des reports de charges sur d'autres chapitres. La Gendarmerie reçoit 102 de ces 132 millions, à la fois pour ses crédits de fonctionnement proprement dits, et pour couvrir les surplus de charges au titre des indemnités journalières d'absence temporaire (IJAT) de la Gendarmerie mobile. En fonctionnement, la Gendarmerie aura ainsi reçu 272 millions de francs de crédits supplémentaires pendant l'exercice. DÉCRET DE VIREMENT DU 29 NOVEMBRE 1999
Ainsi, c'est 930 millions de francs qui viennent couvrir les insuffisances constatées au titre de la gestion 1999, auxquels s'ajoutent 560 millions de francs du décret d'avances pour apurer les reports de charges de la gestion de l'année 1998, dont il semble bien qu'ils concernent des dépenses de personnels, en matière d'opérations extérieures notamment. Le collectif budgétaire permet donc à la fois de couvrir les surcoûts causés par les opérations extérieures, d'assurer la bonne fin de la gestion 1999 et de purger les reports de charges de la gestion 1998. Dès lors, il faut saluer le remarquable assainissement de la gestion du titre III du ministère de la Défense. En effet, les reports de charges, qui étaient de 3,3 milliards de francs à la fin 1997, et encore de 1,8 milliards de francs à la fin de 1998 seraient réduits à des montants limités, de l'ordre de 300 à 400 millions de francs au total, dont la moitié au titre de créances de la SNCF. Pour la première fois depuis le début de la décennie qui s'achève, l'exécution de l'année garantit un début de gestion de l'année suivante d'une grande netteté. La gestion 2000 marquera ainsi une grande première, attendue depuis longtemps. III. - LES ANNULATIONS DE CRÉDITS L'excellence du titre III en gestion a cependant un revers, le montant considérable des annulations de dotations d'équipement en crédits de paiement. En effet, s'il n'est pas annulé d'autorisations de programme, la loi de finances rectificative prévoit 5,3 milliards de francs d'annulation de crédits de paiement destinés à l'équipement, en sus des 4 milliards ayant fait l'objet de l'arrêté d'annulation du 2 septembre 1999. Les annulations portant sur les dépenses en capital pour 1999 sont donc de 9,35 milliards de francs, soit 10,87 % des crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale, qui étaient de 86 milliards de francs, ou encore 10,07 % de l'ensemble des crédits de paiement disponibles, soit 92,8 milliards de francs si l'on veut ajouter aux 86 milliards de francs de la dotation initiale les reports de crédits (5,5 milliards de francs) et les fonds de concours (1,3 milliard de francs). Certains chapitres sont touchés de façon considérable. Au chapitre 53-71 (équipement des armées) sont annulés 3,32 milliards de francs et 15,21 % des crédits votés en loi de finances initiale ; le chapitre 51-61 (espace) perd 1,18 milliard de francs, soit 16,35 % des crédits votés ; le chapitre 54-41 (infrastructures) perd 1,09 milliard de francs soit 15,21 % de ces mêmes crédits ; enfin le chapitre 55-21 (entretien programmé du matériel) perd 1,33 milliard de francs, soit 12,17 % de ses crédits initiaux. ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT (1)
Par services et armées, la répartition est plus équilibrée. ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT (1) (en millions de francs)
La gestion d'un budget d'équipement est moins contrainte que celle d'un budget de fonctionnement. Un tel budget est en effet constitué, en quelque sorte, de bons de commande (les autorisations de programme) et de bons d'achat (les crédits de paiement). De légères variations sont donc logiques sans porter gravement à conséquence. Cependant, le volume des annulations atteint 10 % du total. On pourrait donc penser que les réductions ainsi opérées ont des conséquences sur la réalisation des programmes. B. QUELLES CONSÉQUENCES POUR L'ÉQUIPEMENT DES ARMÉES ? Il est tout à fait remarquable que le Ministre de la Défense ait pu faire valoir devant la Commission que ces annulations n'avaient aucune conséquence sur la réalisation des programmes d'armement dans la mesure où elles se situaient en-deçà des prévisions de non-consommation des crédits émanant des services. Il a été fait remarquer, en effet, que lors de l'annulation de 4 milliards de francs de crédits de paiement du 2 septembre 1999, les reports prévus étaient supérieurs à 7 milliards de francs pour la période, et que lors de celle de 5,3 milliards de francs du 24 novembre 1999, ils étaient de 11 milliards de francs environ. L'examen du taux de consommation des crédits de paiement relatifs aux dépenses en capital au 31 octobre 1999 conforte cette analyse. Aux cinq sixièmes de l'exécution de l'exercice, le volume de crédits consommés est de 48 milliards de francs seulement, soit 59,2 % des crédits ouverts, 55,9 % des crédits votés en loi de finance initiale et 51,8 % des crédits disponibles, reports et fonds de concours compris. Les annulations présentées par le projet de loi de finances rectificative ne représentent ainsi que 16 % des 40,8 % des crédits de l'année non encore ordonnancés deux mois avant la fin de l'exercice. Les chapitres les plus touchés par les annulations sont aussi ceux sur lesquels il a été le moins consommé. Ainsi, au 31 octobre 1999, il n'avait été consommé que 54,8 % des crédits de paiement ouverts au chapitre 51-61, 52,2 % de ceux du chapitre 54-41, 48,6 % de ceux du chapitre 55-11, relatif au soutien des forces et pourtant non touché par les annulations, et, même si la proportion est plus importante, 62,9 % de ceux du chapitre 53-81 et 62 % de ceux du chapitre 51-21. TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS
En termes de moyens disponibles, la situation est plus nette encore. En effet, mis à part le chapitre 51-71, relatif aux forces nucléaires, dont la situation est spécifique, les crédits disponibles étaient supérieurs d'environ 7 % en moyenne aux crédits ouverts. MOYENS DISPONIBLES DES TITRES V ET VI EN 1999
En réalité, alors que l'exercice n'a fait l'objet d'aucune régulation budgétaire à proprement parler, puisque les annulations sont sans cesse restées en-deçà des prévisions de non-consommation des services, il apparaît que le rythme de consommation a été le même que celui de 1998, année de « l'encoche », et ce en dépit de crédits disponibles plus importants, les écarts de l'année 1999 par rapport à 1998 n'apparaissant rétrospectivement que comme des variations, à la hausse ou à la baisse, sans doute en fonction du volume des contrats payés, par rapport à une pente constante. Au 31 octobre 1999 en effet, 47,59 milliards de francs avaient été ordonnancés, à comparer avec 48,78 milliards de francs en 1998. Dès lors, il n'est pas surprenant que les prévisions de consommation totale soient les mêmes qu'en 1998, soit 70 milliards de francs environ, faisant apparaître plus de 10 milliards de francs de crédits de paiement non utilisés (compte tenu des reports de crédits accordés) en fin d'année, et préparant des reports de crédits du même ordre que de 1996 à 1997 (5 273,493 millions de francs),1997 à 1998 (6 770,803 millions de francs) ou 1998 à 1999 (5 471,441 millions de francs). COMPARAISON DES DÉPENSES EN CAPITAL (en milliards de francs courants)
* Ordonnances de paiement direct, ordonnances de virement de compte et mandats des ordonnateurs secondaires ** Prévisions (Source : Agence Comptable Centrale du Trésor)  C. UNE SITUATION QUI DOIT ÊTRE MAÎTRISÉE Si cet état de fait enlève tout caractère de choix politique à ces annulations, le fait que des annulations d'une telle ampleur puissent avoir lieu en application de l'article 13 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, aux termes duquel « tout crédit qui devient sans objet en cours d'année peut être annulé par arrêté du ministre des finances après accord du ministre intéressé » amène cependant à s'interroger sur leurs causes. 1. Des causes partiellement identifiées Le premier élément invoqué est la répercussion des annulations d'autorisations de programmes des derniers exercices. En effet, les paiements de l'année résultant de marchés passés les années précédentes, les contrats qui n'ont pas été signés du fait de la disparition des autorisations de programmes nécessaires à leur conclusion laissent ensuite sans emploi les crédits de paiements prévus en programmation pour payer les factures qui auraient dû leur correspondre. Or des autorisations de programmes ont été annulées pour 21,8 milliards de francs en 1995, 8,5 milliards de francs en 1996, 10 milliards de francs en 1997 et encore 12,5 milliards de francs en 1998. Du fait des échéanciers particulièrement longs du ministère de la Défense, ainsi que de la complexité technique et de la diversité des matériels acquis, c'est après 2, 3 ou 4 ans que ces annulations se répercutent sur les paiements. A ce propos, il faut constater que le ministère de la Défense a réussi à faire valoir ses analyses au sein du Gouvernement, puisqu'il n'est pas proposé d'annulations d'autorisations de programmes en 1999. On ne peut que s'en réjouir. La réforme des procédures de gestion des crédits d'équipement du ministère de la Défense a sans doute pesé également encore sur la bonne exécution des dépenses d'équipement, qu'il s'agisse de la mise en place de la comptabilité spéciale des investissements (CSI) pourtant déjà en vigueur depuis longtemps dans les administrations civiles, qui a notamment conduit les services de programmes de la DGA, qui sont les services notificateurs des contrats aux industriels, à revoir leur système informatique, de l'institution du contrôle financier déconcentré, qui a obligé, pour assurer les connexions locales entre les réseaux informatiques de la défense et ceux du ministère des finances, à développer la NDL (Nouvelle Dépense Locale), et la création des opérations budgétaires d'investissement (OBI), destinées à rétablir le lien entre autorisations de programmes et crédits de paiement. Il en est sans doute de même des changements de nomenclature effectués en 1999. Les services du ministère estiment que ces modifications, chaque fois conjoncturelles mais chaque année renouvelées, pourraient expliquer une certaine part de la sous-consommation des crédits, de l'ordre du cinquième. Enfin, la revue des programmes menée en 1998 dans l'optique de procurer au pays l'outil suffisant au prix nécessaire, sans surplus ou spécifications inutiles, ainsi que la politique de réduction du coût des programmes menée par la DGA, dont fait partie le développement des commandes globales, doivent forcément se traduire par des besoins de financement plus réduits pour un même équipement des armées. On trouvera ci-dessous, communiqués par le ministère de la Défense, quelques exemples significatifs de prévisions de coût final de certains programmes. (en millions de francs, au coût des facteurs 1999)
2. La nécessaire poursuite d'une modernisation indispensable Outre les causes identifiées ci-dessus, il faut tenir également compte d'éléments de gestion internes au ministère de la Défense. Le Ministre de la Défense, lors de son audition par la Commission, a exposé que : « les programmes majeurs sont moins affectés par les annulations de crédits, car les dépenses sont optimisées pour chacun d'entre eux. Ainsi, sur les 25 programmes qui disposent de lignes propres dans la loi de finances, les taux de réalisation budgétaire sont les plus élevés ». Il a poursuivi en expliquant qu'« il n'en va pas de même pour les programmes de cohérence opérationnelle portant notamment sur les rechanges ou équipements mineurs. La consommation des crédits est dans ce cas plus faible ». Ces propos sont confirmés par la situation respective des chapitres 53-71, relatif aux équipements communs, 54-41 (infrastructures) et 55-11 (soutien des forces) évoqués ci-dessus. Par ailleurs, leur fait écho l'analyse que consacre aux dépenses en capital du ministère de la Défense la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1998. La Cour relève en effet « les difficultés » que rencontrent certains gouverneurs de crédits « à consommer leurs crédits » et les explique non seulement par les contraintes imposées par la régulation budgétaire, pour les années sous revue, mais aussi « par la complexité de la gestion du ministère et les faiblesses de son système d'information ». « Le ministère, note la Cour, est en particulier confronté chaque année à des "remontées de crédits", c'est-à-dire à des crédits délégués et non mandatés, qui n'ont pas été exécutés par les ordonnateurs secondaires ». Ces « remontées » de crédits non dépensés se montent pour 1997 et 1998 à 2 milliards de francs par an environ. On en arrive ainsi à envisager l'idée que, du fait de l'insuffisance des instruments de gestion du ministère, par exemple de ses difficultés à prévoir précisément ses besoins ou à traduire finement en termes de crédits de paiement les conséquences des suppressions d'autorisations de programmes, le titre V est peut-être en quelque sorte « surcalibré » par rapport aux équipements qu'il doit financer compte tenu des économies décidées en cours de programmation. Cependant, comme on ne peut en faire autrement la démonstration, il n'est pas possible d'écarter de façon argumentée l'idée inverse, selon laquelle la complexité et la confusion de ses procédures empêchent le ministère de la Défense de mener à bien les programmes pour lesquels il est correctement doté. La poursuite de la modernisation de la gestion du ministère, l'amélioration des conditions de bonne information de ses gestionnaires et de ses responsables, l'affinement du suivi des dossiers d'équipement et le développement de la maîtrise des procédures sont donc les éléments sur lesquels votre rapporteur est paradoxalement amené à mettre l'accent à titre de commentaire principal sur les 9,3 milliards de francs d'annulation de crédits de paiement du ministère de la Défense au titre des dépenses en capital. DEUXIÈME PARTIE Les crédits ouverts en loi de finances rectificative correspondant pour l'essentiel au financement des opérations extérieures, l'avis que donne la Commission de la défense suppose donc qu'elle contrôle la bonne utilisation de ces fonds. En réalité, un avis favorable vaut approbation de leur utilisation, et donc du bien fondé des opérations menées. Cela suppose un examen approfondi de la raison d'être et de l'évolution des opérations extérieures. Il doit y avoir une logique de déclinaison entre la politique étrangère française, qui reconnaît au plus haut point le cadre juridique international de l'ONU, et les opérations extérieures menées par la France. La Charte des Nations Unies prévoit que, pour faire valoir la loi internationale, l'ONU puisse employer la force. L'envoi de forces d'interposition voire de forces de coercition est prévu par les chapitres VI et VII de la Charte. Sous chapitre VI, la sécurité des forces, qui sont donc des forces d'interposition et d'observation, est de la responsabilité des pays hôtes. Sous chapitre VII en revanche, les forces dépêchées sont habilitées à assurer par elles-mêmes les conditions de sécurité nécessaires à la bonne fin de leur mission. Par ailleurs, l'article 51 de la Charte continue d'autoriser l'aide militaire bilatérale, d'un pays à un autre, pour répondre à une agression ou menace d'agression. Enfin, un pays a toujours le droit d'assurer la sécurité de ses ressortissants. Il existe ainsi plusieurs types d'opérations militaires internationales : les missions d'observation, les missions de police civile, qui relèvent de la notion de maintien de la paix, les missions de rétablissement ou d'imposition de la paix, qui supposent l'usage de forces armées dans un contexte conflictuel ou hostile, les missions bilatérales, d'appui à un partenaire et les missions unilatérales de protection ou d'évacuation. Les modalités de conduite des opérations militaires extérieures ne recoupent cependant pas strictement la séparation entre opérations internationales et opérations bilatérales. En effet, la façon dont l'ONU a conduit les opérations lourdes qu'elle avait décidées, comme la FORPRONU, en Bosnie-Herzégovine, de 1992 à 1995, l'ONUSOM, en Somalie, ou plus encore, la MINUAR au Rwanda, a fait l'objet de critiques extrêmement vives. Aujourd'hui, les actions directement conduites par le département des opérations de la paix de l'ONU ne sont plus guère que des missions d'observation ou de police civile. Les opérations les plus lourdes ou les plus conflictuelles sont en revanche confiées à des coalitions régionales, qui déterminent les cadres et les modalités de leur conduite. _ L'ONU conduit actuellement quinze opérations de maintien de la paix. Ces opérations sont celles qui ont été expressément ordonnées par une résolution du Conseil de Sécurité et qui sont placées aussi sous l'autorité du Secrétaire général de l'ONU, via le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP). Elles font l'objet d'un réexamen tous les six mois. La France participe à huit d'entre elles, quatre opérations de surveillance d'un accord ou d'un cessez-le-feu, l'ONUST (frontières israéliennes), la MINURSO (Sahara occidental), la MONUG (Géorgie) et la MONUIK (Koweit), deux opérations de formation de la police (MINUBH-GIP en Bosnie-Herzégovine et MIPONUH en Haïti), et deux opérations plus lourdes ou plus ambitieuses, la FINUL au Liban et la MINURCA en Centrafrique. Les cinq opérations auxquelles elle ne participe pas sont la force de maintien de la paix à Chypre (UNFICYP) et les missions d'observation de la frontière indo-pakistanaise (UNMOGIP), du plateau du Golan (UNDOF), de la péninsule de Prevlaka en Croatie (MONUP), au Tadjikistan (MONUT). Deux nouvelles missions d'observation, la MONUSIL en Sierra Leone et la MONUC au Congo semblent par ailleurs devoir bénéficier d'une présence française. Celle-ci ne dépassant pas, pour chacune des deux missions, trois observateurs, et ayant été décidée de façon tout à fait récente, il n'en sera pas autrement fait & | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
