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 N° 2883 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 janvier 2001 RAPPORT D'INFORMATION FAIT AU NOM DE LA DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE (1) sur les services publics et les territoires. PAR MM. Pierre COHEN ET Henri NAYROU, Députés. -- (1) La composition de cette délégation figure au verso de la présente page. Aménagement du territoire. La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire est composée de : M. Philippe Duron, président ; MM. Félix Leyzour, Jean-Michel Marchand, Patrick Ollier, vice-présidents ; MM. Yves Coussain, Nicolas Forissier, secrétaires ; MM. Pierre Cohen, Jean-Claude Daniel, Jean Espilondo, Gérard Hamel, René Mangin, Henri Nayrou, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, MM. Serge Poignant, François Sauvadet. INTRODUCTION 7 I - LE SERVICE PUBLIC EST, EN FRANCE, UNE NOTION ANCIENNE QUI ÉVOLUE 9 A. L'INTERVENTION ANCIENNE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE ÉCONOMIQUE 9 B. UNE REMISE EN CAUSE RÉCENTE 10 C. LA SPÉCIFICITÉ DU CAS FRANÇAIS ? 10 II - L'ÉTAT DES LIEUX : DES RÉALISATIONS DÉJÀ IMPORTANTES 11 A. LES DIFFÉRENTS POINTS DE PROXIMITÉ 12 1. les "points publics" 12 2. Les espaces ruraux pour l'emploi et la formation 12 3. Les plates-formes de services publics 13 4. Les maisons des services publics 14 a) Des formes variées 14 b) Un bilan contrasté 15 B. LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION 17 1. Les prémices 17 2. Le programme d'action gouvernemental 18 C. LA POLITIQUE D'IMPLANTATION TERRITORIALE D'EMPLOIS PUBLICS 19 D. LES APPORTS LÉGISLATIFS 19 1. La modernisation des services publics 20 2. Le développement des maisons des services publics 21 3. Un accès au droit facilité 22 III - LE SERVICE PUBLIC : UNE DÉFINITION QUI LAISSE À DÉSIRER 23 A. QU'EST-CE QUE LE SERVICE PUBLIC ? 23 1. Un concept flou 23 2. Services publics ou services au public ? 24 3. Les 36 équipements de l'inventaire communal de l'INSEE 25 B. QUELS SONT LES BESOINS DES USAGERS ? 25 1. Les besoins quantitatifs 25 2. Les besoins qualitatifs 26 3. Des impératifs contraires 26 4. Mettre l'usager au centre de la réflexion 27 C. QUELLES SONT LES ÉVOLUTIONS DE LA POPULATION ? 27 IV - DES PROGRÈS NÉCESSAIRES 29 A. QUELS TYPES DE RESTRUCTURATIONS FAUT-IL ENVISAGER ? DES ÉQUILIBRES DIFFICILES À TROUVER 29 1. Une constatation : des fermetures récentes apparemment peu nombreuses 29 2. Qu'est-ce qu'une "bonne" réorganisation ? 30 3. Le coût 31 4. Des horaires à aménager 32 5. Comment rendre plus accessibles les services publics en tous points du territoire : les technologies de l'information et de la communication 33 a) Prendre en compte les besoins des usagers 34 b) Redéfinir les missions et le fonctionnement de l'administration 35 c) Compléter les délocalisations 36 6. Développer la concertation et refuser les normes 37 a) Les commissions départementales d'organisation des services publics 37 b) Les commissions départementales de présence postale 37 c) La réforme de la carte judiciaire 39 d) D'autres expériences de concertation décentralisée 40 B. LA NÉCESSAIRE TRANSVERSALITÉ 41 1. Les projets territoriaux de l'Etat, une innovation clé pour renforcer l'interministérialité 41 2. La nécessaire réforme de l'ordonnance de 1959 42 3. La transversalité grâce aux maisons des services publics 43 4. La transversalité de l'information 45 C. QUEL EST LE NIVEAU PERTINENT ? DÉCONCENTRATION ET DÉCENTRALISATION 45 1. La nécessaire déconcentration 45 a) Les récentes étapes du développement de la déconcentration 45 b) Des insuffisances réelles 46 c) La réaffirmation du rôle du préfet 47 2. L'échelon des nouveaux territoires et le renforcement de la démocratie 48 a) Les chartes et les contrats de pays et d'agglomérations 49 b) Le volet territorial des contrats de plan Etat-région 50 POINT DE VUE DE M. PIERRE COHEN 51 POINT DE VUE DE M. HENRI NAYROU 59 EXAMEN PAR LA DÉLÉGATION 75 RECOMMANDATIONS ADOPTÉES PAR LA DÉLÉGATION 83 LISTE DES PERSONNALITÉS ENTENDUES PAR LA DÉLÉGATION 85 LISTE DES PERSONNALITÉS ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS 87 AUDITIONS 89 ANNEXES 127 L'inventaire communal de l'INSEE de 1999 129 La densité de population en 1999 (carte) 133 Mesdames, Messieurs, Pour son deuxième rapport, la Délégation à l'aménagement du territoire a choisi de travailler sur le thème "services publics et territoires". Le déclin des services publics que l'on constate trop souvent ne doit pas être une fatalité : la nécessaire modernisation des administrations ne doit pas porter atteinte à la vitalité de certaines zones et à l'égal accès de tous les citoyens à ces services. Cette accessibilité doit être d'ailleurs recherchée tant en milieu rural qu'en milieu urbain ou péri-urbain. Il est de surcroît naturel que la Délégation s'intéresse à l'implantation des services publics sur les territoires, puisque ceux-ci émergent partout grâce à la loi d'orientation du 25 juin 1999, avec un succès croissant, qu'il s'agisse des pays ou des agglomérations. Leur constitution doit tenir compte des besoins de la population en services publics, elle doit en être le vecteur. La territorialisation doit aller de pair avec une réflexion et une action sur les services publics. Les rapporteurs ont choisi de présenter en premier lieu un socle commun qui, d'une part, montre les actions menées jusqu'à présent pour rendre les services publics plus accessibles, mais aussi les obstacles contribuant à leur stagnation, voire à leur déclin, et qui, d'autre part, recense les progrès restant à réaliser afin de parvenir à une meilleure prise en compte des besoins des citoyens dans ce domaine. Ils ont souhaité faire part ensuite de leurs propres points de vue, souvent proches, mais en tenant compte de leurs expériences respectives, l'une urbaine, l'autre rurale, avant de présenter quelques propositions qui leur paraissent de nature à favoriser l'organisation et l'implantation harmonieuse et efficace des services publics sur les territoires. I - LE SERVICE PUBLIC EST, EN FRANCE, UNE NOTION ANCIENNE QUI ÉVOLUE A. L'INTERVENTION ANCIENNE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE ÉCONOMIQUE L'intervention de l'Etat en France dans le domaine économique remonte à une époque ancienne. Le colbertisme apparaît dans la seconde partie du XVIIème siècle : pour stimuler la vie économique et développer les exportations, Colbert a créé des manufactures, subventionné des compagnies de commerce, passé des contrats de travaux publics pour les ports et les canaux, construit des arsenaux militaires. Le secteur public se présente donc largement comme l'héritage de l'Ancien Régime. Toutefois, le rôle de l'Etat est réduit au minimum pour ce qui concerne la réglementation et la gestion d'entreprise. C'est l'Etat encore, qui, poursuivant cette tradition au XIXème siècle, développe les réseaux routiers et ferrés, le télégraphe ; des équipements collectifs se mettent peu à peu en place. L'intervention de l'Etat s'accroît au tournant du siècle. Il se substitue à l'initiative privée non seulement pour créer des infrastructures, mais aussi pour gérer des services d'intérêt collectif en matière éducative, sociale ou économique. On pourrait en donner pour exemple les réseaux de gaz, d'électricité, l'enseignement. Il a donc fallu tenir compte des progrès nouveaux de l'action de la puissance publique. La doctrine élaborée au début du siècle a mis l'accent sur l'idée de service rendu par l'Etat. Le service public s'est créé à partir d'une notion jurisprudentielle, un arrêt du Conseil d'Etat de 1925. Il s'est constitué progressivement et sans logique, sans réflexion collective. Ainsi la notion de service public est variable. La conception de l'Etat prestataire de services se fait jour. La jurisprudence du Conseil d'Etat dégage les trois grands principes du service public, continuité, égalité, adaptabilité. Au cours du premier tiers du XXème siècle, certaines activités des communes sont légalisées (abattoirs en 1905, voies ferrées d'intérêt local en 1913). La gestion des services de proximité est de plus en plus le fait des collectivités locales, qu'il s'agisse des eaux, des ordures, des transports urbains ou du chauffage collectif. Les services publics se développent rapidement à partir de la crise des années1930. Au lendemain de la deuxième guerre mondiale, l'Etat a dû mettre en place en priorité les infrastructures nécessaires à la croissance. En 1946, le service public trouve sa consécration dans le préambule de la Constitution avec le développement des nationalisations : "tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité". Il faut toutefois souligner que toutes les entreprises publiques n'ont pas à remplir de mission de service public. C'est le cas en particulier de certaines entreprises nationalisées en 1982. B. UNE REMISE EN CAUSE RÉCENTE Parallèlement à cette confusion relative, une nouvelle évolution s'impose aux services publics. Les années 1980 ont été caractérisées par leur remise en cause, tant en France que dans l'Union européenne, en raison de l'inadaptation de certains d'entre eux, de l'internationalisation des économies, de la rapidité des mutations technologiques, de la demande croissante des usagers devenus plus exigeants, de services de plus en plus différenciés et, plus généralement, de l'influence croissante des idées néo-libérales dans un contexte de mondialisation. Ce changement radical de contexte suppose de repenser la place des services publics. Le Traité d'Amsterdam a toutefois pris acte de la fonction essentielle de ces services. Son article 7 D dispose qu'"eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, la Communauté et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives... veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettront d'accomplir leurs missions". C. LA SPÉCIFICITÉ DU CAS FRANÇAIS ? Cette évolution pose le problème de l'existence d'un service public à la française, qui serait spécifique à notre pays. L'idée du service public lié à l'intérêt général, à l'indépendance nationale et à l'utilité sociale est dominant depuis la Libération. A la différence d'autres pays européens, la France fait du service public un outil pédagogique de reconquête économique et sociale. Au plan juridique, le service public s'appuie sur trois principes, la continuité, l'égalité et l'adaptabilité en fonction de l'évolution des besoins. D'un point de vue économique, les services publics permettent de remédier aux carences du marché. Plus généralement, le service public fait partie d'un mode d'organisation de la société qui met l'accent sur l'importance du lien social. Il permet l'expression de l'intérêt général de la collectivité. Il doit en permanence faire face à une double logique de cohésion sociale et de lutte contre l'exclusion et d'offre de ressources avec une répartition équilibrée dans l'espace et dans le temps. Singularité, exception française ? Le service public est l'expression de la République. Le problème se pose de savoir dans quelle mesure les services publics confrontés à ces nouveaux défis doivent évoluer et ne pas rester figés, pour s'adapter à ces mutations, tout en gardant leurs missions. A l'ère de l'intégration européenne, de la mondialisation et de l'ultra-libéralisation, l'idéologie du service public est mise à mal et l'Etat se doit de redéfinir son rôle dans notre société. C'est ainsi que des progrès certains, bien qu'insuffisants, ont déjà été réalisés, comme en témoigne un rapide état des lieux. II - L'ÉTAT DES LIEUX : DES RÉALISATIONS DÉJÀ IMPORTANTES La loi du 5 janvier 1988 relative à l'amélioration de la décentralisation a créé, dans les 22 départements comportant une zone de montagne, une commission chargée de veiller à la densité et à la qualité des services publics. Puis le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) du 28 novembre 1991 a décidé l'élaboration de schémas départementaux d'organisation et l'amélioration des services publics (SDOASP) dans 25 départements à dominante rurale. En 1992, un moratoire suspendant les fermetures et les réductions des services publics en milieu rural a été décidé. Mais cette politique n'était pas une réponse satisfaisante. Parallèlement, de nombreux systèmes ont déjà été mis en place pour développer les services publics de proximité, que ce soit en milieu rural ou en milieu urbain. A. LES DIFFÉRENTS POINTS DE PROXIMITÉ Les "points publics" existent depuis 1992 et ont été officialisés lors du comité interministériel de développement et d'aménagement rural (CIDAR) du 30 juin 1994, puis par une circulaire du Premier ministre d'août 1994. Ils doivent permettre la présence et l'accessibilité des services publics sur le territoire, grâce à la mise en commun de moyens et une coopération entre les divers services. Le point public doit promouvoir en un même lieu et au sein d'une structure polyvalente de nombreuses actions courantes (accueil, renseignement, orientation, documentation, constitution de dossiers, délivrance de prestations). Ces structures ont donc pour objectif d'affirmer la présence physique de l'Etat, tout en gardant une grande souplesse. L'accès de ces points a été étendu aux entreprises publiques - voire même à des acteurs privés - grâce à la conclusion de conventions locales. Des subventions ont été versées par l'intermédiaire du préfet. Une évaluation de cette politique a été réalisée en 1997. Quelque 64 points publics ont été créés entre 1994 et 1997, chacun desservant en moyenne 12.000 personnes. Les dépenses d'investissement s'élèvent en moyenne à 230 millions de francs, la contribution du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) atteignant en moyenne également 127 millions de francs. Quant aux dépenses de fonctionnement, leur montant moyen est de 216 millions de francs. La direction générale de l'administration et de la fonction publique a aidé la plupart des points publics en leur accordant, pour la première année de leur fonctionnement, 135 millions de francs en moyenne. L'opérateur pilote est variable selon les cas : il peut s'agir d'une commune, d'une association, d'un service déconcentré de l'Etat, d'un établissement ou d'une entreprise publics, d'une assemblée consulaire. La création en 1994 également, de points publics mobiles, traduit encore la volonté d'aller vers l'usager. 2. Les espaces ruraux pour l'emploi et la formation Le même comité interministériel de développement et d'aménagement rural a mis l'accent sur la nécessité de favoriser le développement d'espaces ruraux pour l'emploi et la formation (EREF). Ceux-ci apportent une offre globalisée de services dans ces deux domaines et celui de l'insertion. Ils reposent sur la notion de partenariat entre les différents services déconcentrés de l'Etat, l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), les structures locales d'accueil, les établissements publics ou les acteurs privés du secteur social, tels que la mutualité sociale agricole (MSA), la caisse d'allocations familiales (CAF), les différents acteurs de la vie économique, telles que les entreprises locales et les entreprises nationales publiques. Plus récente est la création des guichets initiative-emploi regroupant l'ANPE, les ASSEDIC, l'URSSAF et la direction départementale du travail et de l'emploi. En milieu rural, la réponse fournie est donc fondée sur les notions de regroupement des services, afin de remédier au déficit de présence des services publics. Or, en milieu urbain défavorisé, le traitement ne peut pas être identique : le problème à traiter doit être plutôt celui de l'inadéquation et de l'illisibilité du service public. 3. Les plates-formes de services publics C'est pourquoi, parallèlement, ont été mises en place, par circulaire en 1994, les "plates-formes de services publics". En 1996, dans le cadre du Pacte de relance pour la ville, est organisé un appel national à projet organisé par la délégation interministérielle à la ville, afin de promouvoir ces structures. Le constat avait, en effet, établi qu'une présence des services publics dans les quartiers en difficulté était très inégalement assurée et que l'uniformisation des prestations rendues ne permettrait pas d'adapter les réponses aux besoins effectifs des usagers. Or, cette inégalité devant le service public était analysée comme un des facteurs générateurs de l'exclusion sociale. La création de plates-formes avait donc pour but, dans un quartier inscrit dans un contrat de ville, de créer un lien unique regroupant différents services lorsque ceux-ci ne sont pas implantés dans le quartier ou, dans le cas contraire, de favoriser la mise en réseau de services existants. Les structures mises en place ont été majoritairement une émanation de collectivités locales : elles sont, en effet, axées sur des services sociaux au sens large ; les services de l'Etat sont assez peu présents dans ce domaine. Un concept fédérateur des diverses structures préalablement créées a semblé s'imposer et leur expérimentation a été décidée en comité interministériel. Il a paru souhaitable d'encourager, sur la base d'une circulaire du ministère de la fonction publique d'août 1996, la mise en place de services publics polyvalents de proximité sous l'appellation de "maisons des services publics", afin de permettre aux usagers d'avoir accès en un lieu unique à des services publics de nature différente, d'assurer, par une mise en commun de moyens et la coopération entre les services, une plus grande polyvalence dans la prise en charge des difficultés et d'offrir aux usagers une vaste palette de prestations et une meilleure lisibilité des services publics. 4. Les maisons des services publics Plusieurs structures ont été créées, à titre expérimental, jusqu'à ce que le législateur leur fournisse un cadre juridique pour faciliter leur constitution et leur fonctionnement. La délégation interministérielle à la réforme de l'Etat a envoyé un questionnaire à tous les préfets de départements afin de recenser les maisons des services publics et d'en connaître les principales caractéristiques. L'étude, réalisée à la fin de 1999, concerne 261 maisons, réparties dans 94 départements. Elles sont pour la plupart récentes, puisque les deux tiers ont été créées entre 1996 et 1999 ; toutefois, cinq structures datent d'avant 1990. Leur but est variable, puisque 83 % d'entre elles s'adressent à un large public, alors que 17 % ont une vocation thématique (par exemple, l'emploi, l'insertion, le développement local). Il est à noter que leur répartition est à peu près équitable, puisque 47,6 % d'entre elles sont implantées en zone rurale et 49,3 % en zone urbaine, les autres (3,1 %) estimant qu'elles agissent à la fois en milieu rural et urbain. Il est frappant de constater que la création de ces structures a, jusqu'à cette date, semblé relever plus d'une logique d'offre que d'une logique de réponse à une demande : en effet, 79 % des structures ont été mises en place sans étude préalable et, dans le cas contraire, les promoteurs ont plus souvent recensé les disponibilités des partenaires potentiels que des besoins de la population locale. Les structures sont nées dans la plupart des cas d'une initiative commune à plusieurs organismes. Les porteurs de ces initiatives sont en majorité les collectivités locales (dans 57 % des cas), viennent ensuite les associations (11 %), les préfectures et sous-préfectures (8 %). Dans quelques autres cas, il s'agit des chambres consulaires, de La Poste, d'EDF-GDF ou de l'ANPE ou de la mission locale. Avant le vote de la loi du 12 avril 2000, seules quelque 29 % des structures déclaraient avoir une personnalité juridique, et pour nombre d'entre elles, le statut juridique était celui de l'association, le mode de constitution majeur étant la convention. Quant à leur organisation, on relève que, parmi les structures rurales, une majorité s'insèrent dans le cadre du schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics (prévu par la loi de 1992), deux s'insèrent dans le cadre d'un contrat de pays et que, en zone urbaine, 60 % des structures s'inscrivent dans un contrat de ville. Les équipes sont très diversifiées, et composées d'agents publics dans 61,4 % des cas, ainsi que d'agents du secteur privé, ou d'emplois-jeunes. En ce qui concerne les prestations, la plupart des maisons des services publics proposent essentiellement une aide aux démarches administratives et à la délivrance de titres administratifs, des prestations dans le secteur de l'emploi et de l'action sociale, des conseils ou une aide juridique. L'appellation "maisons des services publics" revêt donc en fait jusqu'à présent sous un terme unique une très grande diversité et de multiples formes. Elles ont été le plus souvent créées dans un souci de rationalisation et d'aménagement du territoire, de compensation thématique à l'échelle du territoire. Elles sont l'_uvre du terrain. Elles constituent des réponses pour pallier des fermetures définitives ou des insuffisances de services publics mais cette démarche novatrice peut être considérée dans certains cas comme un indicateur de modernisation du service public. Les différentes expériences menées sont très variables tant au niveau des projets que de la qualification du personnel, de l'échelle, des partenariats... Leur succès tient le plus souvent à l'élaboration en amont d'un véritable projet sur la base de l'analyse des besoins locaux, par la mise en place d'une coordination interne, d'un comité de pilotage, d'une volonté politique et de la capacité des préfets à se positionner en terme de relais. L'Etat est peu présent, excepté pour les caisses d'allocations familiales (CAF), car les besoins, qui sont essentiellement d'ordre social, relèvent peu de son champ de compétence. La plupart des structures, s'appuyant sur l'évolution de la fréquentation, estiment leur bilan positif. Elles permettent effectivement de rapprocher les services publics de la population locale en s'adaptant à ses besoins et en constituant un interlocuteur unique. Il faut toutefois souligner que, parmi celles qui ont participé à l'enquête, 11 seulement établissent des statistiques mensuelles ou annuelles d'évolution de leur fréquentation et que, dans la majorité des cas, aucun suivi de la satisfaction des usagers n'est prévu. Les problèmes qu'elles rencontrent tiennent principalement au financement. Elles bénéficient, en quasi-totalité, de crédits de provenance multiples : - Etat (83 %), - collectivités locales (78 %), - subventions européennes (29 %), - participation de différents autres partenaires. L'aide de l'Etat intervient principalement lors de leur mise en place, sous forme d'aides à la création ; elle est moindre dans le budget de fonctionnement. Les maisons de services publics estiment que les apports sont tardifs, irréguliers, peu sûrs et peu pérennes ; elles regrettent de ne pas pouvoir disposer de vision à long terme, ce qui peut peser sur leur développement. Certaines d'entre elles se plaignent d'un financement unique, ce qui entraîne dépendance et aléas accrus. La gestion des agents pose aussi problème, qu'il s'agisse d'effectifs insuffisants ou peu stables, ce qui peut expliquer la lenteur ou la pauvreté de certaines réponses apportées aux usagers. Quand les agents sont gérés par le service auquel ils appartiennent, l'absence d'un responsable ayant autorité sur tous les agents nuit au dynamisme de la structure. L'assise juridique floue peut également rendre difficile les relations entre les différents partenaires qu'elles rassemblent. Certaines maisons de services publics n'ont pas su dépasser les nécessités de regroupement d'ordre matériel et financier pour élaborer un véritable projet commun suivi par un comité de pilotage qui permettrait d'éviter les effets pervers jusqu'alors identifiés : isolement du fait d'une très grande spécialisation autour des prestations sociales et de l'absence de coordination, survalorisation de la relation professionnelle. Certaines, enfin, mettent l'accent sur le relatif échec de leurs relations avec leurs usagers, ce qui peut paraître alarmant : elles regrettent la faiblesse de la fréquentation, soulignent que le site est excentré par rapport à la population visée, ou que la population est peu importante numériquement. Il en ressort donc que les maisons de services publics sont une réponse adaptée, mais que faute d'étude approfondie préalable et de règles plus claires de financement et de gestion des personnels, la démarche peut être compromise. B. LES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION Elles ont connu un développement fulgurant et peuvent être un des instruments de l'aménagement du territoire. Les nouveaux réseaux d'information offrent des perspectives prometteuses pour la modernisation de l'Etat et pour améliorer ses relations avec les citoyens. Elles permettent d'imaginer de nouvelles modalités de mise à disposition des informations utiles au public et offrent la possibilité de s'affranchir de contraintes d'éloignement géographique. Ces technologies ont déjà permis de rapprocher, dans une certaine mesure, l'administration des usagers, de les informer, de leur offrir de nouveaux moyens d'accès et de développer l'interactivité. Il convient de souligner qu'avant même l'arrivée d'Internet une telle démarche avait été entreprise. Sans en dresser une liste exhaustive, rappelons que, dès 1959, les centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) orientent les usagers vers les services compétents et leur fournissent les renseignements nécessaires à l'accomplissement des formalités : En 1996, environ 1,4 million d'appels ont été reçus par les 9 CIRA. Le succès du minitel n'est plus à démontrer : 16 millions de personnes en sont dotées ; l'administration a développé près de 150 services télématiques. 2. Le programme d'action gouvernemental Mais pour répondre à cette préoccupation déjà ancienne, les nouvelles technologies représentent un saut sans équivalent. En janvier 1998, le comité interministériel pour la société de l'information a adopté un "programme d'action gouvernemental pour préparer l'entrée de la France dans la société de l'information" (PAGSI). L'accès a été mis sur la nécessité de mettre en ligne les données publiques et de rendre l'administration accessible par voie électronique. De très nombreux progrès ont été réalisés en ce sens, et des mesures concrètes ont été mises en _uvre. Le développement des sites publics met la France au même niveau que les pays de développement comparables, mis à part le cas des Etats-Unis. A ce jour, 1500 sites publics sont recensés, dont 1000 pour les collectivités locales. Le portail "Admifrance" propose un moteur d'interrogation et une base d'information sur l'ensemble des démarches que le public effectue avec les administrations et reçoit 350 000 visites par mois. Quant à Legifrance, il diffuse gratuitement des grands textes du droit français. Les téléprocédures ont été développées : la commission pour la simplification des formalités (COSIFORM) a élaboré un schéma directeur interministériel des téléprocédures, chaque ministère devant préparer un plan triennal de développement des téléprocédures. C'est ainsi que commencent à être dématérialisées les déclarations et les règlements des cotisations sociales, les déclarations fiscales (1,5 million de consultations du calcul de l'impôt sur le revenu ont été constatées), l'obtention des cartes grises (un million en 1999). Les lieux d'accueil du public des principales administrations de proximité (sous-préfectures, maisons de services publics, agences locales pour l'emploi, etc...) se dotent de points d'accès Internet afin de faciliter l'accès des usagers aux serveurs d'informations proposés par l'administration. La Poste a mis à la disposition du public, en 1998, dans mille de ses bureaux, situés aussi bien en zone rurale que dans les villes, notamment dans les quartiers sensibles, des terminaux d'accès à Internet. Plus généralement , divers lieux publics (maisons de services publics, points publics, ANPE etc...) sont équipés de points d'accès aux services en ligne de l'Etat. C. LA POLITIQUE D'IMPLANTATION TERRITORIALE D'EMPLOIS PUBLICS Les premières opérations de transfert d'emplois publics ou "délocalisations" datent du début des années 1960 ; le mouvement s'est poursuivi depuis, mais s'est considérablement accéléré depuis 1992. En effet, 25 350 emplois ont été transférés entre 1960 et 1991 et 17 260 emplois entre 1992 et 1999, dont 8000 pour La Poste. Le comité interministériel d'aménagement du territoire de décembre 1997 a revu la méthode en mettant l'accent sur le renforcement de la concertation, tant lors de la préparation que lors de l'exécution, sur la recherche de la constitution de pôles de compétence et sur le suivi des actions conduites Le comité interministériel d'aménagement durable du territoire (CIADT) du 18 mai 2000 a poursuivi cette politique en prévoyant le transfert de 4 818 emplois. Les études d'évaluation ont montré que l'impact au plan local et régional des délocalisations était particulièrement positif lorsque l'organisme concerné était un établissement à caractère scientifique ou technique : il permet, en effet, de renforcer le rôle de la capitale régionale, de provoquer l'émergence d'un pôle de compétence, ou de stimuler l'économie locale. De façon plus générale, l'effet des délocalisations est positif en terme de qualité des prestations produites. Toutefois, des freins subsistent, notamment l'insuffisante prise en compte de la perte d'emploi du conjoint. En outre, cette politique, qui a conduit à renforcer les villes principales de la région, ne permet pas toujours d'irriguer convenablement les territoires. On assiste en fait à une recentralisation ou à un développement au niveau des grandes métropoles. Le moratoire des services publics ne pouvait être ni satisfaisant ni durable car il fige les situations. Toutefois, sa suppression devait s'accompagner de certaines règles. C'est pourquoi plusieurs lois très récentes ont pour objectif de dynamiser les services publics. La LOADDT du 25 juin 1999, précisant la loi du 4 février 1995, fixe des règles pour favoriser la répartition harmonieuse des services publics, instaure les schémas de services collectifs et fournit un cadre juridique pour les maisons de services publics. Ce cadre est complété par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Quant à la loi du 18 septembre 1998, elle a consacré les maisons de justice et du droit. 1. La modernisation des services publics La loi du 25 juin 1999 prévoit que des conventions, contrats ou cahiers des charges fixeront les obligations d'aménagement du territoire, des organismes, établissements publics ou entreprises nationales. Les contrats de plan ou de services publics doivent définir des objectifs en terme d'aménagement du territoire et de service rendu aux usagers (méthode de concertation, accessibilité au service, garantie des services, qualité du service en tout point du territoire, partenariat, évolution d'organisation). EDF et GDF disposent de contrats de service public en plus de leurs contrats de plan ; La Poste a un contrat d'objectifs et de progrès qui équivaut à un contrat de plan, et l'ANPE a signé un contrat d'objectifs. Quant à la SNCF et France Télécom, elles ont un cahier des charges approuvé par décret. Les organismes qui ne font pas déjà l'objet de conventions ou de cahiers des charges devront se doter d'un plan d'organisation au niveau départemental, au moins triennal, global et intercommunal, couvrant l'ensemble du département, approuvé par le préfet, après avis de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics. En cas de non respect des dispositions de ces documents, la décision prise sera suspendue et une étude d'impact réalisée. Il en sera de même en cas de suppression simultanée de plusieurs services sur une même commune, d'un même service sur deux communes limitrophes, ou de plusieurs services au sein d'un groupement de communes. La loi a donc renforcé le pouvoir du préfet sur les services publics. La LOADDT, en deuxième lieu, encourage la constitution de maisons des services publics, en leur fournissant pour la première fois un cadre juridique souple. Celles-ci avaient été expérimentées depuis plusieurs années en vue d'améliorer les réponses aux attentes des usagers concernant l'accessibilité et la proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural mais sans règles définies a priori, ce qui était source d'incertitudes et même d'échecs. La loi prévoit que divers partenaires peuvent mettre en commun leurs moyens dans un local commun : l'Etat et ses établissements publics, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public. Enfin, la LOADDT innove sur un troisième point, en promouvant les schémas de services collectifs. L'objectif est d'assurer une accessibilité effective de tous les services. La perspective traditionnelle est inversée : à la logique habituelle de planification prioritairement centrée sur une offre standardisée d'équipements, la notion de schémas de services collectifs substitue une démarche plus attentive aux besoins. 2. Le développement des maisons des services publics La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations précise les modalités de constitution des maisons des services publics. Elle énumère les collectivités et organismes chargés d'une mission de service public susceptibles de participer à la mise en place de ces maisons (services publics relevant de l'Etat ou de ses établissements publics, collectivités locales ou leurs établissements publics, organismes de sécurité sociale, autres organismes chargés d'une mission de service public) et exige la présence d'au moins une personne morale de droit public. La maison des services publics fonctionnera grâce à des agents mis à sa disposition par les collectivités et organismes fondateurs et régis par les dispositions prévues par leur statut ou les dispositions législatives ou réglementaires les concernant, le responsable de la structure devant être soumis au statut général de la fonction publique. La création de la maison des services publics résulte soit d'une convention, soit de la mise en place d'un groupement d'intérêt public, au choix des participants. La convention, qui doit être soumise à l'avis de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics, et approuvée par le préfet, doit comporter la délimitation du cadre géographique de ses activités, la liste des missions à remplir, les prestations délivrées, les modalités de désignation de son responsable, les conditions selon lesquelles pourra prendre des décisions, et les conditions de mise à disposition de la maison des services publics de personnels relevant des personnes morales parties à la convention. La loi prévoit également que les maisons de services publics peuvent prendre la forme d'un groupement d'intérêt public. Créés par la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982, les groupements d'intérêt public (GIP) ont vocation à servir de cadre à un partenariat entre personnes publiques et privées, dans les domaines les plus divers. Ces importantes précisions juridiques devraient permettre de donner un nouvel élan aux maisons de services publics et de sensibiliser davantage les préfets et les élus à leur travail. Les premières maisons de justice et du droit sont nées dès 1990. Cette expérience a été consacrée par la loi du 18 décembre 1998. Ces maisons sont créées pour remédier à l'éloignement des palais de justice de certaines communes ou certains quartiers, souvent vécu par les habitants comme une carence de la justice. L'objectif est que celle-ci soit plus proche et plus accessible. Elle assure une présence judiciaire grâce à la mobilisation de différents acteurs (magistrats, policiers, élus, associations, éducateurs, enseignants, travailleurs sociaux). Elle répond à la petite délinquance quotidienne par des mesures adaptées, elle traite des petits litiges d'ordre civil en mettant en _uvre des solutions à l'amiable, elle est aussi un lieu d'accueil où chacun peut obtenir les informations juridiques dont il a besoin, elle offre enfin une assistance pour accomplir certaines démarches administratives ou juridiques. Par ailleurs, l'aide à l'accès au droit, créée par la loi du 10 juillet 1990, n'ayant pas connu tous les développements espérés (seuls 27 départements ont constitué un conseil départemental de l'aide juridique), la loi a modifié les modalités de création et a redéfini les missions du conseil désormais appelé conseil départemental de l'accès au droit. Il est toujours chargé de recenser les besoins, de définir une politique locale mais aussi, dorénavant, de dresser et diffuser l'inventaire des actions menées. Par ailleurs, la loi prévoit qu'il est informé de tout projet d'action préalablement à sa mise en _uvre et, consulté sur toute demande de concours financier de l'Etat préalablement à son attribution. Il évalue la qualité et l'efficacité des dispositifs auxquels il apporte son concours. Il a toujours le statut de groupement d'intérêt public. La généralisation des conseils départementaux sur l'accès au droit sur l'ensemble du territoire devrait être achevée à la fin 2001. Tels sont les tout derniers apports législatifs visant à développer les services publics, mais il est évident que de nombreuses initiatives autres que législatives ont été prises et ont permis des progrès significatifs. Ces avancées sont donc indéniables. Mais la modernisation des services publics ne pourra être effective sans une réflexion sur ce qui est et ce que doit être le service public. Or le service public est un concept flou. Ces progrès, pour réels qu'ils soient, rencontrent un obstacle, l'insuffisante définition du service public. III - LE SERVICE PUBLIC : UNE DÉFINITION QUI LAISSE À DÉSIRER A. QU'EST-CE QUE LE SERVICE PUBLIC ? Le concept, en France, bénéficie d'une forte valeur ajoutée. Mais on ne dispose pas actuellement de vision d'ensemble des services publics, leur réalité est méconnue. Il s'agit d'une notion mal définie qui recouvre plusieurs aspects différents : l'expression "service public" peut faire référence à une activité, comme les transports et elle peut aussi s'appliquer à des missions résultant d'impératifs sociaux ; elle renvoie également au statut de la fonction publique ; elle peut être synonyme d'un mode de gestion, celui des entreprises publiques. Enfin, elle peut évoquer une situation de monopole. De même, la notion d'accessibilité est mal cernée. Elle n'a pas de valeur juridique, même si elle figure dans l'article 30 de la LOADDT. Le droit français connaît la notion d'"égal accès", mais pas celle d'accessibilité. Il en résulte que chaque service public se donne sa propre définition de l'accessibilité. Ce flou ne facilite pas l'appréhension des problèmes. Il n'est en effet pas évident de comparer l'accessibilité dans le Massif central et en région parisienne : dans le premier cas, le critère sera plutôt la distance, et dans l'autre le temps. Il ne faut d'ailleurs pas oublier que l'accessibilité du service public dépend également de l'environnement social de l'usager. Cette absence de définition du service public et de l'accessibilité est regrettable car il serait souhaitable de disposer de notions homogènes au niveau du territoire national. La déconcentration doit en effet, pour être efficace, être accompagnée de définition des critères nationaux et d'une méthodologie. Les administrations centrales peuvent actuellement fixer des règles, ou des enveloppes globales, mais sans qu'une définition soit pour autant élaborée. Si le concept est flou, la réalité des services publics l'est également : c'est ainsi qu'une enquête réalisée auprès des préfets par la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain, afin de disposer d'un diagnostic sur les services publics, a permis de collectionner des données quantitatives, mais peu d'informations sur l'aspect qualitatif : on sait encore mal selon quelles modalités ils fonctionnent, quand ils fonctionnent, selon quels horaires, avec combien d'agents, ce qui est insuffisant. En outre, le service public est peu "lisible" pour nombre de nos concitoyens, dont la plupart ne savent pas faire la différence entre une caisse d'allocations familiales et un centre communal d'action sociale, par exemple. Ce vide politique est dommageable. 2. Services publics ou services au public ? Faut-il d'ailleurs employer l'expression services publics, ou services aux publics ? Au sens étroit du terme, les services publics recouvrent les fonctions classiques et anciennes de la puissance publique, telles que, par exemple, la police, l'enseignement, l'armée, la justice. Mais les modalités d'intervention de l'Etat se sont diversifiées et les différents types d'opérateurs se sont multipliés. Les caractéristiques techniques de certaines activités marchandes, notamment les réseaux, conduisent à leur donner la qualification de service public (la poste, l'électricité par exemple). Ces services sont assurés par des établissements publics, des entreprises publiques ou des opérateurs publics. Il existe également des services publics locaux, créés par les collectivités locales en cas de défaillance ou d'insuffisance manifeste de l'initiative privée. Ils sont gérés soit par une régie administrative, soit au contraire, par des personnes privées. En particulier, la pratique de la délégation du service public de l'eau s'est développée ; les trois grands groupes privés dominant le marché (Compagnie générale des eaux, Société lyonnaise des eaux, Bouygues) couvrent aujourd'hui une grande partie des services urbains, du génie urbain au bâtiment et aux travaux publics. Les services publics englobent également les services sociaux (ANPE, caisses d'assurances sociales, etc.) ou les services culturels, qu'ils soient gérés par des organismes de droit public ou de droit privé. Il est apparu en effet des services publics à gestion privée et des organismes privés investis d'une mission de service public. Tout devient-il donc service public ? Aucun domaine ne lui paraît étranger, de ce fait on distingue mal la ligne de partage en ce qui relève du service public et ce qui n'en relève pas. La situation devient donc de plus en plus confuse, ce qui a amené certains juristes à évoquer le délitement du service public, et la définition des services publics est de plus en plus hasardeuse. 3. Les 36 équipements de l'inventaire communal de l'INSEE "Le gaz mais pas le pain, le courrier mais pas le logement, la télévision, mais pas la presse, l'école mais pas les vacances, le chemin de fer, mais pas l'automobile, la santé mais pas la santé" (E. Pisier). Comment se fait la distinction ? Faut-il considérer que les services au public comprennent les 36 équipements déterminés par l'inventaire communal de l'INSEE ? (cf. annexe). Parmi ceux-ci figurent la police et la trésorerie, missions régaliennes assurées par l'Etat, les établissements scolaires ou les établissements de santé, gérés par les collectivités locales, les bureaux de poste, gérés par un exploitant public et à l'opposé, les cinémas, supermarchés, et autres commerces privés. Compte tenu de cette diversité, l'expression "services au public" paraît plus adaptée que celle de "services publics", la notion de service public, tout au moins au sens régalien du terme, étant trop étroite en ce qui concerne la nécessaire implantation sur les territoires. Un important travail de définition reste toutefois à accomplir : que souhaite-t-on mettre sous les mots "services au public" ? Cette question impose d'en poser une autre, tout aussi essentielle, celle de la définition des besoins des usagers. B. QUELS SONT LES BESOINS DES USAGERS ? Il ne semble pas qu'une réflexion approfondie ait porté sur les services minima ou le service minimum qui doit être fourni aux usagers quelle que soit leur localisation sur le territoire. Chaque administration tente de se fixer des critères de répartition de ses services en fonction par exemple du nombre d'habitants, en élaborant des ratios, mais il n'existe aucune réflexion d'ensemble. On peut se demander en outre comment sont élaborés ces critères, et s'ils résultent d'une étude fine des besoins. Ils ne résultent pas toujours d'un panel précisément constitué. De toute façon, il ne peut y avoir de vision unique sur tout le territoire. Par exemple, pour la police, les besoins ne doivent pas être fixés, a priori, en fonction de règles générales, mais en fonction des problèmes rencontrés dans chaque quartier, près de tel centre commercial, ou de tel lycée. Qualitativement, les différentes administrations s'efforcent d'intégrer la réalité qui est la leur, en fonction des moyens dont elles disposent. Il n'existe pas toujours d'interactivité entre la demande de l'usager et la réalité du terrain, comme en témoigne le bilan sur les maisons de services publics. On relève peu d'enquêtes sur les besoins spécifiques des usagers selon l'espace géographique ou selon le type de service public. Le suivi de la satisfaction des citoyens est rarement effectué. Toutefois, plus la déconcentration est forte, plus la décision tient compte des besoins des usagers : pour La Poste, le directeur départemental prend les décisions en fonction de l'activité du bureau de poste concerné ; pour l'éducation nationale, la décision est le fait du rectorat. La réponse aux attentes des usagers est d'autant plus difficile qu'il existe des impératifs contraires à leur satisfaction. Le souci de rentabilité est le premier d'entre eux. Si l'Etat poursuit cet objectif, cela peut, éventuellement, entraîner un meilleur service - encore que cela puisse également conduire à une logique de marché dans ses aspects négatifs - mais les citoyens concernés craignent souvent que, de cette démarche, résulte moins de service. Or l'Etat doit se demander si, parallèlement à un accroissement de rentabilité, il peut garantir l'accessibilité et la qualité du service rendu. Il doit veiller à une adéquation harmonieuse entre les moyens et les besoins, sinon la réorganisation sera dominée par la contrainte résultant de l'insuffisance des moyens. On constate trop souvent, depuis dix ou quinze ans, une recentralisation des services sur le terrain, une concentration insidieuse. les restructurations en cours ne s'appuient pas sur la logique des nouveaux territoires que sont les pays et les agglomérations : c'est manifestement le cas des administrations confrontées à une logique de budget limité et à des mouvements de population divers et qui appliquent une politique définie à Paris, et non pas en fonction des besoins locaux. Le désengagement de l'Etat est très mal perçu par la population et les élus. 4. Mettre l'usager au centre de la réflexion Ce flou est d'autant plus regrettable que nos concitoyens sont de plus en plus consommateurs de services. Ils sont également de plus en plus exigeants, y compris les ruraux, dont une partie ont habité en ville et ont gardé les mêmes habitudes. Ils connaissent mieux leurs droits que les ruraux autrefois. Or, il faut mettre au centre de la réflexion et de la refonte l'usager et non pas le service public lui-même, que ce soit à travers des comités consultatifs de quartier ou toute autre structure participative. Il serait même souhaitable que les usagers eux-mêmes contribuent à établir les systèmes d'évaluation. Des efforts commencent à être réalisés en ce sens : c'est ainsi que viennent d'être créés des médiateurs de la République qui ont pour vocation de traiter dans les quartiers les rapports entre les usagers et le service public. Cette absence de définition précise est d'autant plus dommageable que le service public est porteur de valeurs enrichissantes pour la société. Il permet de renforcer le sentiment d'appartenance à une société qui pratique un traitement égalitaire et solidaire de ses citoyens, repoussant l'intérêt individuel aux frontières de l'intérêt général. Le service public résulte du pacte républicain et il en garantit le respect sur l'ensemble du territoire ; il permet de lutter contre l'exclusion, de renforcer la cohésion sociale, d'être au service des usagers et notamment des plus fragiles : il a une fonction d'intégration pour l'ensemble de la population. Plus précisément, le service public a deux missions : une sociale et économique (l'accès aux services publics garantit la répartition des aides et des prestations) et l'autre politique (il représente le bien collectif qui est le même pour tous les citoyens). On ne pourra pas faire l'économie de cette réflexion sur les besoins à satisfaire pour faire progresser la question de l'implantation des services au public sur les territoires. C. QUELLES SONT LES ÉVOLUTIONS DE LA POPULATION ? Le dernier recensement en 1999 montre que les variations de la population ne sont pas homogènes. Entre 1936 et 1999, la population des villes a doublé, passant de 22 à 44 millions d'habitants, alors que la population française métropolitaine n'augmentait que de 40 %. Mais ce changement n'est pas linéaire. Jusqu'au milieu des années 1970, la population se concentre dans les villes qui cumulent solde naturel (naissances moins décès) et solde migratoire (arrivées moins départs) positifs. Il en résulte un accroissement des déséquilibres entre les territoires et du poids des pôles urbains. Cet afflux de la population est lié aux derniers mouvements de l'exode rural. On constate au cours des années 1970 une inversion des mouvements migratoires et un desserrement de la population autour des villes, les habitants quittant les pôles urbains pour s'installer dans les couronnes péri-urbaines. La population vivant dans ces territoires augmente ainsi fortement. Le dernier recensement confirme le rééquilibrage entre les pôles urbains et leur périphérie. Dans les six régions les plus urbaines (Ile-de-France, Provence Alpes-Côtes d'Azur, Alsace, Nord-Pas-de-Calais, Haute-Normandie, Rhône-Alpes), ce desserrement urbain est marqué et la capitale régionale est moins dynamique que le reste de la région : il en résulte un fort redéploiement de la population, c'est-à-dire une forte réduction des inégalités de densité. Le desserrement de la population s'étend même au delà des ères urbaines : la péri-urbanisation gagne la périphérie lointaine des pôles urbains, elle se produit autour des petites villes, appelées pôles ruraux, ainsi que dans les zones rurales. Ce desserrement profite même à l'espace rural isolé. L'augmentation des effectifs ruraux est forte à proximité des aires urbaines en croissance. Les autres régions suivent un modèle différent. Dans neuf d'entre elles, au contraire (Lorraine, Franche-Comté, Bourgogne, Aquitaine, Picardie, Centre, Languedoc-Roussillon, Basse-Normandie, Corse), la zone d'emploi de la capitale régionale prend un poids croissant, ce qui freine le redéploiement de la population. Dans ces régions, sauf la Corse, le poids démographique des zones rurales isolées diminue encore. Dans trois autres (Champagne-Ardenne, Pays-de-la-Loire, Bretagne et Poitou-Charentes) la population se concentre à nouveau depuis 1990 dans les villes-centres, sans étalement urbain. Les zones rurales isolées continuent de se dépeupler. Enfin, un dernier groupe est formé de trois régions (Limousin, Auvergne, Midi-Pyrénées) où l'évolution est atypique puisque la population continue de s'y concentrer. En ce qui concerne plus précisément les zones rurales, on remarque le même retournement au cours des années 1970. Le solde migratoire devient positif, l'excédent des arrivées sur les départs se généralise. Les communes des zones rurales sous faible influence urbaines ont eu le plus tôt, dès la période 1975-1982, et le plus nettement, en une dynamique démographique positive. Entre 1990 et 1999, la population de cet espace augmente de 0,53 % par an. Mais la grande nouveauté de la période 1990-1999 est que le solde migratoire de l'espace rural isolé devient positif (+ 0,29 % par an), même s'il reste cependant insuffisant pour compenser un bilan naturel globalement défavorable (- 0,34 % par an). La croissance des espaces ruraux montre une forte inégalité, la moitié de la croissance de la population de l'espace à dominante rurale se réalisant dans les zones proches des aires urbaines dynamiques. La carte insérée en annexe montre les différences de densité de population sur le territoire en 1999. Trois problèmes se posent essentiellement, celui du type de restructuration nécessaire, celui du niveau pertinent à retenir et celui de la nécessaire transversalité. A. QUELS TYPES DE RESTRUCTURATIONS FAUT-IL ENVISAGER ? DES ÉQUILIBRES DIFFICILES À TROUVER 1. Une constatation : des fermetures récentes apparemment peu nombreuses Le moratoire achevé, la LOADDT, dans son article 30, a fixé les règles applicables aux organismes, établissements publics ou entreprises nationales qui sont parties prenantes à l'aménagement du territoire. La DATAR vient de réaliser une enquête auprès des préfets portant sur les fermetures des services publics réalisées dans chaque département en 2000. Les réponses actuellement disponibles (environ la moitié), montrent qu'il existe un nombre infime de fermetures (il s'agit d'écoles à classe unique, d'agences postales, de petites brigades de gendarmerie etc...), mais qu'on constate au contraire un nombre élevé de changements d'organisation, sans que l'accès en soit apparemment modifié pour le public. On ne peut que s'en féliciter, à moins qu'il ne s'agisse, dans certains cas, d'une démarche plus pernicieuse, car cette réorganisation peut être, en fait, un prélude à une raréfaction du service, puis à sa fermeture. 2. Qu'est-ce qu'une "bonne" réorganisation ? Encore faut-il s'interroger sur ce qu'est une "bonne" réorganisation, dès lors que l'on convient que toutes les administrations, que tous les services, ne peuvent être disponibles sur chaque territoire. Qu'est-ce qu'une bonne réorganisation ? Selon quels critères pourrait-on en juger ? Doit-on estimer qu'une bonne réorganisation est synonyme d'absence totale de fermetures ? Est-elle satisfaisante si les citoyens ne se déplacent pas davantage, ou l'est-elle s'ils se déplacent éventuellement plus, mais pour un service supérieur ? Les citoyens doivent-ils pouvoir accéder à tous les services publics, à toutes les administrations, ou simplement aux plus essentiels d'entre eux, et dans quel périmètre, dans quel territoire ? Dans ce dernier cas, quels sont les services essentiels ? Les réorganisations peuvent, en effet, revêtir des formes variables et avoir des conséquences très différentes. Un équilibre, souvent difficile, doit être trouvé entre le maintien de services publics en sous-activité et le retrait de ces services. Certaines restructurations paraissent être à bannir a priori : ce sont celles qui conduisent à diminuer le nombre d'agents, le nombre d'implantations, entraînant quasi-obligatoirement une diminution réelle du service à l'usager. Le problème, à cet égard, est délicat, notamment en milieu rural : les élus des collectivités locales de petite taille craignent souvent un désengagement progressif, puis définitif de l'Etat. Pour répondre à cette inquiétude, une démarche de concertation sur les besoins réels s'impose. La réponse peut résider dans un découpage différent de celui qui existe, un regroupement selon d'autres critères, l'instauration d'une maison des services publics, ou tout au moins la coproduction entre plusieurs services, à condition de déterminer quel est le niveau pertinent où on doit les implanter et à condition qu'une réelle transversalité puisse s'instaurer. Faute d'une réflexion approfondie, un nouveau découpage risque d'être pernicieux et, dans certains cas, le prélude à une raréfaction du service, puis à sa fermeture. Mais certaines réorganisations n'ont pas de conséquences relatives sur la qualité, à condition d'y consacrer des moyens suffisants, et à condition que certains usagers parcourent une distance plus grande, notamment en milieu rural. La qualité peut même en être renforcée, encore faut-il savoir si l'on tolère une distance plus grande, et quelle distance supplémentaire reste envisageable. Ce problème doit être appréhendé en prenant compte de la fréquence d'utilisation des divers services publics : on peut en effet accepter d'effectuer un trajet plus long, lorsque le besoin du service public est rare (par exemple, on ne dépose un permis de construire qu'une ou deux fois dans une vie). Mais il faut également tenir compte de la proximité en cas d'urgence, même en cas de rareté du besoin (certaines ne recourent également à une maternité qu'une ou deux fois dans leur vie, mais la sécurité impose que la distance ne soit pas trop importante). Il est logique en effet que nos concitoyens veuillent disposer de services facilement accessibles et suffisamment proches ; il est nécessaire de renforcer la présence de ces services dans les parties du territoire qui connaissent des difficultés particulières, de nature économique ou sociale. Mais pour rendre des services efficaces, il convient de disposer d'une masse critique suffisante et d'agents formés. Si l'on implante des services dans le chef-lieu de canton, on ne pourra pas toujours assurer le même niveau de service que si on les prévoit au chef-lieu d'arrondissement. La réflexion doit porter sur les moyens de concilier au mieux ces deux exigences, accessibilité et qualité. Dans tous les cas, il est primordial que ce travail de réorganisation ne soit pas effectué à partir de Paris : il ne peut être mené que localement, ce qui impose de développer la déconcentration et la coordination transversale afin de prendre en compte la réalité du territoire. Le niveau de transversalité -pays, agglomération ou département-doit se décider sur le terrain, en fonction des besoins propres à chaque territoire. Le problème du coût reste essentiel. Il est évident que les réformes touchant aux services publics perçues comme un moyen d'augmenter la rentabilité ont été rejetées par la population et les élus qui ont craint que plus de rentabilité n'équivaille à moins de services, tant il est vrai que les deux valeurs semblent antinomiques. Le problème de fond est que l'Etat doit garder ses valeurs, le service rendu, l'accessibilité. Le problème du coût du maintien des services publics sur l'ensemble du territoire ne doit pourtant pas être éludé. Par exemple, pour La Poste, il est, d'après un calcul de l'Inspection générale des finances, de 3,8 milliards de francs (3,5 milliards de francs pour les zones rurales et 500 millions de francs pour les zones urbaines sensibles), dont l'Etat compense 1,9 milliard de francs en réduisant les bases de la taxe professionnelle. Plus généralement, il est de la responsabilité des élus de ne pas occulter ce problème financier qui reste considérable. Il n'est en effet pas possible que toutes les administrations soient présentes en tant que telles dans tous les territoires. Le préfet a, dans ce domaine, un rôle essentiel et compliqué. Il lui incombe en effet la charge de concilier deux logiques, celle des administrations qui disposent de moyens limités et souhaitent réaménager leurs services selon une architecture décidée à Paris et celle du terrain, qui est souvent très différente de la précédente. Les nouvelles techniques de l'information et de la communication peuvent contribuer à maîtriser les coûts en rapprochant des administrations soit directement, soit par l'intermédiaire des maisons des services publics et en économisant, dans une certaine mesure, certains effectifs et certains locaux. La restructuration peut être synonyme de changement de lieu d'implantation, d'évolution du nombre des agents et des tâches qui leur sont confiées, elle implique souvent une modification des horaires. Un important travail de réflexion s'impose également sur ce thème. Faut-il ouvrir certains services publics dans une commune rurale un jour de la semaine, puis dans une commune voisine, le lendemain, ou faut-il prévoir une implantation unique, dans un lieu judicieusement choisi, avec un agent bien formé et disposant des nouvelles techniques de l'information et de la communication, en coproduction, le cas échéant, avec d'autres administrations ? Sur ce point aussi, les conceptions divergent selon les cas. Il n'est pas possible d'envisager une solution unique. De plus, les heures d'ouverture à retenir ne sont pas forcément les mêmes en milieu rural et en milieu urbain et surtout péri-urbain. En milieu péri-urbain, le problème posé est davantage celui de la répartition des heures de fonctionnement entre les heures ouvrables classiques et la nuit : s'il n'est pas nécessaire que le commissariat reste ouvert au-delà de 18 ou 20 heures, il est en revanche indispensable qu'une présence sur le terrain soit assurée au cours de la nuit. Cette constatation entraîne plusieurs types de difficultés. La première est qu'il n'est pas simple de trouver le personnel idoine au moment adéquat, et que faire fonctionner certains services publics 24 heures sur 24 ou presque, pose des problèmes de disponibilité à régler et de conditions de travail. On peut mobiliser du personnel pour répondre à un problème précis à des heures très tardives, c'est plus difficile à gérer sur la continuité d'une carrière. Pour répondre aux besoins de présence nocturne, la mise en place d'agents de médiation et de correspondants de nuit apportent des prémices de solutions. La deuxième difficulté, liée à la première, est que, les problèmes changeant, les solutions doivent également évoluer. Pour prendre à nouveau un exemple en milieu urbain, il peut être nécessaire, dans une même ville, de disposer d'éducateurs de 20 à 23 heures, et quelques mois, ou quelques années après, plutôt de minuit à deux heures. Cette évolution indispensable ne concerne pas seulement les horaires d'ailleurs, mais aussi les types d'interventions à réaliser. L'application des 35 heures entraîne une plus grande fluidité des heures ouvrables, comme en témoigne l'exemple des structures de gardes d'enfants : on constate un allongement des durées d'ouverture des crèches et des halte-garderies, dont certaines assurent un service 18 heures sur 24, de manière à permettre aux femmes qui travaillent le soir, par exemple, de faire garder leurs enfants. 5. Comment rendre plus accessibles les services publics en tous points du territoire : les technologies de l'information et de la communication Ces nouvelles techniques auront, et ont déjà des conséquences majeures sur l'organisation et la qualité du service public et sur les disparités du développement des territoires. La poursuite de leur développement doit permettre assurément une meilleure accessibilité géographique et sociale, mais elle nécessite une réflexion approfondie sur les besoins des usagers auxquels elles doivent répondre et sur les missions de l'administration et les conditions dans lesquelles elles sont développées et utilisées. Ces techniques doivent permettre de mieux pénétrer les territoires en développant une dimension interministérielle, puisqu'on peut trouver en un lieu unique des renseignements concernant de nombreux domaines. a) Prendre en compte les besoins des usagers Les techniques de l'information et de la communication doivent aider à répondre aux besoins des usagers. C'est un impératif qu'il faut avoir à l'esprit ; elles ne doivent être qu'un outil et non une fin en soi ; il est indispensable de s'interroger sur ce que sont ces besoins, et de se demander si la mesure prévue correspond effectivement aux attentes. Cette réflexion est d'autant plus nécessaire qu'il faut prendre conscience qu'elles créent, de surcroît, de nouvelles exigences. Les usagers souhaitent en particulier des services publics plus accessibles, personnalisés, plus interactifs, des services de qualité. La réalité des besoins des utilisateurs et non la logique propre à l'administration doit être prise en compte le plus en amont possible dans la mise en place du projet. La consultation des besoins des usagers par divers moyens (enquêtes, panels, etc) devrait être intégrée dans la démarche d'élaboration des nouveaux services. Pour traduire ces attentes, une démarche de projet s'avère indispensable. Mais les technologies de l'information et de la communication doivent en outre éviter deux écueils. Elles ne doivent en aucune façon se substituer aux modes d'accès traditionnels à l'administration. Il est évident que ceux-ci perdureront, ainsi que les contacts humains, qui sont irremplaçables. Elles ne doivent pas non plus conduire à un service public minimal destiné à remédier aux carences de l'administration réelle. Alors qu'elles sont un moyen de lutter contre l'isolement, de désenclaver, de développer la proximité, elles risquent au contraire de renforcer la marginalisation et l'exclusion. De nombreux Français n'ont pas accès à Internet, et ne veulent pas, ou ne peuvent pas s'équiper en ordinateurs. Paradoxalement, le développement d'Internet peut conduire à un facteur supplémentaire de marginalisation. Ces risques d'inégalité sont liés à l'âge (certaines personnes âgées étant plus réticentes à utiliser les nouvelles technologies), au niveau social (l'utilisation d'Internet constitue un coût non négligeable) et à la localisation géographique (les différentes parties du territoire ne sont pas équipées de la même façon en câbles, fibres optiques, ou téléphonie mobile, ce qui induit des inégalités sensibles de tarification, au détriment des régions rurales). L'utilisation de ces technologies comme outil de l'aménagement du territoire peut être importante, mais ne réglera pas tous les problèmes. b) Redéfinir les missions et le fonctionnement de l'administration La mise en place de ces technologies exige des réflexions étroitement liées sur les missions et l'organisation des services concernés : les projets "plaqués" sur des organisations figées ne sont pas réellement viables Elles sont, en effet, l'occasion de repenser les relations entre l'administration et les citoyens et de réfléchir sur la transformation du fonctionnement des services publics, sur le décloisonnement entre services. Cette utilisation des nouvelles technologies, pour être réussie, passe par une nouvelle culture administrative, reposant sur l'autonomie des agents dans la prise de décision, par la formation des fonctionnaires et par le renforcement des équipes. Le gouvernement a décidé, lors du dernier comité interministériel pour l'aménagement durable du territoire, la création dans chaque région d'un pôle de compétence dans le domaine des technologies de l'information et de la communication, qui aura pour mission d'assurer la maîtrise d'ouvrage stratégique des projets locaux de l'Etat dans toutes leurs dimensions et d'assurer la représentation de l'expertise de l'Etat dans les projets communs avec les collectivités locales. Un des autres objectifs est le développement des procédures en ligne ; dans les cinq ans, les usagers devraient pouvoir remplir en ligne tous les documents nécessaires et effectuer toutes les procédures administratives dont ils ont besoin, ce qui sera un réel progrès. Il en existe actuellement une dizaine, dont la plus connue est la déclaration d'impôts. Autre exemple : la plupart des vendeurs d'automobiles neuves établissent les cartes grises de leur bureau, sans se déplacer à la préfecture. La nécessité d'une coopération plus étroite entre l'Etat et les collectivités locales a conduit à la mise en place des systèmes d'informations territoriaux sur un même territoire. Il s'agit d'extranets permettant les échanges électroniques, le travail électronique et la gestion des procédures entre services déconcentrés de l'Etat à l'origine, puis progressivement, entre ceux-ci et les autres acteurs publics engagés dans des démarches partenariales avec l'Etat, c'est-à-dire les collectivités locales et les établissements publics. Le troisième comité interministériel pour la société de l'information, qui s'est tenu le 10 juillet 2000, a arrêté que plus de 7000 lieux publics permettant un accès à Internet seront ouverts d'ici à 2003 (agences locales pour l'emploi, missions locales, bibliothèques publiques, etc...). Parmi ceux-ci, 2500 nouveaux espaces publics numériques offriront une première formation générale gratuite, ouverte à tous. Les nouvelles techniques de l'information et de la communication seront également un outil essentiel du développement des maisons des services publics où les usagers pourront venir consulter les sites publics. Un progrès notable peut être de surcroît réalisé si un agent, dont les compétences sont polyvalentes, peut aider l'usager qui ne sait pas utiliser cette technique. La vision nouvelle du service public résultant de ces techniques doit englober les publics en plus grande difficulté qui, même à terme, ne pourront y accéder. Polyvalence, transversalité, nouvelles techniques, ces trois impératifs sont indissolublement liés. Il a également décidé que, pour garantir un développement équilibré du territoire, l'essor des réseaux régionaux à haut débit sera encouragé et les conditions d'investissement des collectivités locales assouplies. Le gouvernement a considéré que les collectivités locales devaient avoir la liberté, en cas de carence des acteurs du marché, d'installer des infrastructures modernes et les mettre à la disposition des opérateurs de télécommunication, en respectant les règles du droit à la concurrence, encore faudrait-il peut-être que l'Etat revoie les méthodes d'attribution qui ont servi pour la boucle locale radio afin qu'il n'y ait pas d'équipement à deux ou trois vitesses selon les zones. c) Compléter les délocalisations Les nouvelles techniques sont un excellent moyen de renforcer Les nouvelles technologies permettront de remédier à cette lacune et de territorialiser certains services publics : il n'est pas en effet nécessaire que tous les services de décision ou d'instruction d'études soient concentrés dans la capitale ou dans les grandes métropoles. De la même façon, grâce à cette évolution technologique, les emplois industriels ne doivent plus obligatoirement être regroupés dans un même lieu, alors que, pendant des décennies, l'industrie a provoqué d'importantes concentrations. Il est impératif de parvenir à certaines formes de "relocalisation", c'est-à-dire d'implantation de services au public au c_ur des territoires en déconcentrant les zones urbaines. 6. Développer la concertation et refuser les normes Les implantations, pour être réussies, ne doivent pas être décidées à partir de Paris. La solution relève du partenariat local. Diverses pistes ont été explorées en ce sens, qui sont décrites ci-après à titre d'exemple, sans que cette description soit exhaustive. a) Les commissions départementales d'organisation des services publics Instaurées par la loi du 4 février 1995 afin d'améliorer l'organisation et la présence sur le territoire des services publics qui relèvent de la compétence respective de l'Etat ou du département, elles comprennent, outre le préfet, des représentants des servies de l'Etat dans le département (dont le trésorier payeur général, le directeur des services départementaux de l'éducation nationale et un représentant du ministère de la justice) des représentants des établissements, organismes publics et entreprises nationales chargées d'un service public, des représentants du département et des services publics qui dépendent de lui, des représentants d'associations d'usagers, d'organisations syndicales, d'organismes consulaires ou professionnels ou d'organismes assurant des missions de service public. Organes de réflexion et de proposition, elles doivent être consultées sur le schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics. Elles n'ont pas eu l'efficacité escomptée. Elles ont, en général, peu et mal fonctionné et n'ont pas réussi à adopter une vision transversale à propos des problèmes qui ont pu leur être soumis. Toutefois, la réflexion sur la concertation doit être poursuivie, et les outils la favorisant développés. b) Les commissions départementales de présence postale La Poste, dont il ne faut pas oublier que la première contribution à l'aménagement du territoire est la péréquation tarifaire avec le prix unique du timbre et la distribution du courrier moyennant ce prix en quelque point que ce soit du territoire, vient de mettre en place des commissions départementales de présence postale (CDPP). Celles-ci ont fait l'objet des circulaires du 3 septembre 1998 et du 18 novembre 1998 prises en application du contrat d'objectifs et de progrès portant contrat de plan entre La Poste et l'Etat qui a pour but d'instaurer une concertation locale rénovée entre La Poste et ses partenaires locaux. Les conseils postaux locaux, créés au niveau intra-départemental, n'étaient pas suffisamment efficaces car ils réunissaient des interlocuteurs aux problématiques trop différentes. Si, avec 17000 points de contact, La Poste est partout présente sur le territoire, ce qui en fait l'un des services publics les mieux implantés, le maillage du réseau postal a peu évolué depuis le début du siècle et s'est peu adapté aux évolutions démographiques et économiques ; La Poste doit donc rechercher des partenariats avec les collectivités locales qui le souhaitent et les autres services publics, afin d'apprécier les besoins exacts des populations et de maintenir et d'enrichir l'offre de proximité. C'est pourquoi a été mise en _uvre une concertation locale rénovée avec l'ensemble des partenaires concernés. Les commissions départementales de présence postale sont composées du représentant de l'Etat, de trois représentants des communes du département, de deux représentants du conseil général, de deux représentants du conseil régional et de trois représentants de La Poste, ces membres élisant un président en leur sein. Leur objectif est de garantir l'information préalable des élus sur tout projet concernant l'évolution des points de contacts de La Poste et d'optimiser les solutions permettant la présence postale sur tout le territoire. Elles doivent donner un avis sur les projets d'intérêt local notamment de services publics incluant La Poste et, plus généralement, pour tout partenariat avec d'autres acteurs publics ou privés. Un bilan de la première année de fonctionnement de ces commissions a été dressé : 73 réunions, tenues en 1999 dans 50 départements, ont permis l'adaptation d'horaires de 175 bureaux dans 11 départements, 24 jumelages dans 4 départements, la création de 4 agences postales communales dans 4 départements et 9 fermetures dans 4 départements. Sur un plan plus qualitatif, le dialogue local permet d'éviter l'émergence de conflits. Peu de blocages ont été relevés. Des difficultés subsistent néanmoins. En premier lieu, la circulaire confie un pouvoir de décision à La Poste au terme de six mois (elle ne peut fermer aucun point de contact dans les six mois suivant l'annonce du projet), ce qui est logique puisque La Poste est une entreprise publique responsable de son résultat dans un monde concurrentiel. Mais cette disposition, même si elle se justifie, peut laisser un doute sur la réalité de la concertation, tout au moins dans certains cas. D'ailleurs, certains élus ont refusé par avance de cautionner les travaux et décisions des commissions pouvant aboutir notamment à des fermetures de bureaux de poste. On constate également parfois l'absence volontaire des maires qui siègent à la commission afin de protester contre les restructurations envisagées. De surcroît, certaines commissions départementales ont très peu siégé : la moitié d'entre elles seulement se sont réunies au moins deux fois depuis leur création. Le bilan réalisé montre que pour en améliorer l'efficacité, il faudrait sensibiliser davantage les préfets, ou tout au moins certains d'entre eux à l'importance de ces commissions, ainsi que les présidents des commissions avec lesquels les directeurs départementaux de La Poste doivent entretenir un dialogue direct ; il faudrait également diffuser et échanger les expériences réussies ou innovantes et informer les commissions suffisamment à l'avance sur les projets de réorganisation. Ce développement de la concertation, qui a pu être une solution appropriée dans certains cas, devrait bientôt trouver son régime de "croisière". c) La réforme de la carte judiciaire A l'origine, la réforme de la carte judiciaire des tribunaux de commerce avait pour but principal de remédier à l'insécurité juridique due au fait que le soin de trancher les litiges commerciaux était dévolu à des commerçants, cadres, chefs d'entreprises élus par leurs pairs dans des ressorts étroits où la connaissance personnelle que les juges avaient des parties était un inconvénient. L'impartialité risquait, de ce fait, d'être remise en cause. C'est pourquoi le gouvernement, en octobre 1998, a décidé de rationaliser la carte des tribunaux de commerce. De plus, la carte en vigueur était presque identique à celle du début du 19è siècle alors que la répartition de la population a considérablement changé, ainsi que les modes de vie. Il fallait donc prendre en compte ces états de faits, en ayant le souci de concilier la logique judiciaire et l'aménagement du territoire. Cette réforme a été réalisée sans que soit posé de critère absolu, de seuil qui aurait conduit, de manière automatique, à supprimer une juridiction. Il n'a pas été décidé, a priori, de garder une seule juridiction commerciale par département, ce qui aurait eu pour résultat de nier la diversité des territoires et d'appliquer une solution stéréotypée à des départements de taille différente, et aurait concentré les activités aux chefs-lieux, en nuisant à un maillage fin de l'espace. Il n'a même pas été exclu des solutions interdépartementales qui s'avéreraient pertinentes, par exemple dans le cas des pays. Il a même parfois été admis que l'existence de plusieurs tribunaux de commerce dans un département était envisageable eu égard aux circonstances particulières (ex : en Haute Marne, dans l'Aveyron). Le but n'a donc pas été de parvenir à un nombre pré-établi de tribunaux. La méthode employée a reposé sur la concertation. Dans chaque cas, des réunions se sont tenues en trois phases principales. Le préfet de département a réuni les élus politiques concernés. Au siège de la cour d'appel ou au tribunal de grande instance, les chefs de cour ont convié les chefs de juridiction, les présidents de tribunaux de commerce, les présidents de chambre de commerce et d'industrie, les représentants des professions judiciaires et juridiques et les organisations syndicales. Parallèlement, à la chancellerie, cette réforme a été confiée à une équipe pluridisciplinaire, composée de géographes cartographes, de démographes, de spécialistes de l'aménagement du territoire, sous l'autorité d'un délégué. La suppression d'un tribunal de commerce n'a pas conduit à une desertification car, même en l'absence d'autres juridictions, il peut subsister un greffe annexe pour l'établissement de formalités courantes et des audiences périodiques. De plus, le nombre de juges consulaires a été augmenté dans tous les cas de fusion pour faciliter l'accueil au tribunal de rattachement de ceux appartenant à une juridiction supprimée. d) D'autres expériences de concertation décentralisée Sous la dénomination de conseil, commission, comité, bassin ou conférence, d'autres instances de concertation décentralisées ont été mises en place sur des territoires à échelle variable, mais dont le niveau apparaît plus adapté à l'organisation des services et à la spécificité de chacun. Elles prennent pour cadre de référence les découpages administratifs traditionnels comme la région, le département, mais elles peuvent également avoir une implantation beaucoup plus locale et concerner un territoire considéré comme plus pertinent et qui correspond souvent à la notion de bassin de vie ou bassin d'activité. Ces instances regroupent la plupart du temps des élus, des représentants des milieux social, culturel, économique, des responsables d'établissements ; la présence de délégués syndicaux y est plus aléatoire. Elles favorisent la réflexion à l'échelle d'une zone d'animation, lieu de vie cohérent et pertinent pour faciliter l'appréhension des attentes des citoyens et l'approche de la problématique de façon globale. Elles concernent plus particulièrement le comité départemental technique d'aménagement du territoire, le bassin d'éducation et de formation, le comité académique d'éducation nationale, la conférence régionale de la santé, le comité régional d'organisation sanitaire et sociale. B. LA NÉCESSAIRE TRANSVERSALITÉ Quel que soit le niveau retenu, l'action de l'Etat ne pourra être efficace et les services publics harmonieusement répartis que si la transversalité est pleinement réalisée. Or le cloisonnement demeure entre les services publics. On le constate en milieu urbain, où les deuxièmes contrats de ville ont difficilement permis de prendre des mesures cohérentes en fonction d'un objectif défini. On le constate également en milieu rural ou l'on doit s'adresser trop souvent à plusieurs ministères à la fois pour régler un problème. La question est donc de déterminer non seulement un territoire mais de réaliser cette transversalité. 1. Les projets territoriaux de l'Etat, une innovation clé pour renforcer l'interministérialité Le projet territorial constitue la clé de voûte du dispositif : dans ce document, le préfet et l'ensemble des chefs de services déconcentrés définissent la stratégie de l'Etat pour une période pluriannuelle d'au moins trois ans en tenant compte à la fois des orientations nationales et des problèmes locaux. Ces projets seront adressés aux élus. Tous les départements seront dotés d'un tel projet avant la fin de l'année. Ces projets ne seront pas entérinés par les administrations centrales. Le préfet en sera responsable. La situation semble inégale selon les départements ; dans certains cas, on a pu remarquer un décalage entre, d'une part, un état des lieux et un diagnostic précis, et, d'autre part, une définition des priorités trop générales, ainsi que l'absence de traduction de ces priorités dans un schéma de répartition des compétences entre services. Mais ces projets ne sont pas achevés et ils ont le mérite de résulter de la concertation. Ils permettront une clarification des enjeux, des objectifs et des missions de l'Etat en tenant compte des réalités du terrain. L'autre volet de la réforme est constitué par la mise au point des systèmes d'information territoriaux, qui sont le premier élément d'un nouveau mode de fonctionnement en réseau des services de l'Etat. Cet outil est essentiel pour promouvoir une réelle interministérialité des politiques. L'interministérialité est effectivement un moyen fondamental pour offrir des services publics plus adaptés. Le fonctionnement vertical a largement montré ses limites ; en effet, les politiques publiques ont une dimension de plus en plus interministérielle, elles nécessitent une expertise de plus en plus interdisciplinaire et sont souvent partagées avec les collectivités territoriales. Le préfet doit être de plus en plus le coordonnateur de l'ensemble des services de l'Etat dans son département, même s'il est vrai qu'aujourd'hui certains services, l'éducation nationale, les services financiers, la justice ont tendance à échapper à son autorité et que les cloisonnements restent importants. Il doit être l'interlocuteur fondamental. 2. La nécessaire réforme de l'ordonnance de 1959 L'interministérialité progressera également grâce à la réforme de l'ordonnance de 1959. Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, a présenté une proposition de loi organique qui tend à réformer l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances et comporte des mesures en ce sens. Afin d'améliorer la gestion publique, il était devenu impératif de responsabiliser l'administration, en passant d'une logique de moyens à une logique de résultats. La proposition comporte donc l'instauration de véritables programmes ministériels et une classification plus opérationnelle des catégories de dépenses, par opposition à la règle de spécialisation des crédits par chapitre, afin de rendre plus lisible l'utilisation des crédits publics, ainsi que l'autorisation de transferts de crédits au sein d'un même programme modifiant la détermination du ministre responsable de l'autorisation de la dépense. Ces dispositions devraient encourager le développement d'actions interministérielles, la présentation des budgets ministériels par programme s'inscrivant dans une logique d'objectifs et de résultats. La proposition de loi vise en outre à introduire une fongilibité des dépenses au sein des programmes ministériels. Le Parlement sera amené à se prononcer sur cette importante réforme au cours des mois prochains. D'ores et déjà, une structure de pilotage interministérielle dirigée par la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat et la direction du budget est mise en place afin d'examiner les évolutions de gestion induites par cette réforme. Elle articulera ses travaux autour de huit thèmes, dont la définition des programmes, les mesures des résultats et des démarches performance, ainsi que la déconcentration, la délégation et la gestion des crédits. Par ailleurs, le comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 12 octobre a mis l'accent sur la nécessité de lever les obstacles qui pèsent sur le développement des délégations interservices, notamment en termes de mutualisation de leur financement entre l'ensemble des services concernés ; il a décidé que des propositions en ce sens devraient être soumises aux différents ministères avant le 31 décembre 2000. Le développement de l'interministérialité suppose également que les agents soient mieux formés. En outre, les préfets installeront des commissions interministérielles de coordination, composées à parité de représentants de l'administration et des agents, afin d'examiner les questions relevant de l'interministérialité (mise en _uvre des projets territoriaux et des systèmes d'information territoriaux, mise en place de délégations interservices, gestion des ressources humaines). D'ici à l'été 2001, chaque préfecture ouvrira un site internet interministériel, qui présentera dans sa globalité l'action de l'Etat et assurera une fonction de portail local vers les sites des services de l'Etat. 3. La transversalité grâce aux maisons des services publics Afin de fournir une réponse satisfaisante aux attentes des usagers, en milieu urbain, comme en milieu rural, la LOADDT donne une nouvelle impulsion aux maisons de services publics, en précisant leur régime. La loi du 12 avril 2000 apporte des précisions supplémentaires. L'objectif est de stabiliser leur situation, car jusque-là, elle |
