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 N° 2542 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 juillet 2000. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 22 décembre 1999 (2), ET PRÉSENTÉ PAR M. Pierre FORGUES, Député. -- MM. AUGUSTIN BONREPAUX ET JEAN-PIERRE DELALANDE, Présidents M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. (2) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. Handicapés.
La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila. * * * La mission d'évalution et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande, présidents ; M. Henri Emmanuelli, président de la Commission des Finances ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; Mme Nicole Bricq, MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Francis Delattre, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Jean-Jacques Jegou, Marc Laffineur, Jean Rigal, Michel Suchod, membres titulaires ; MM. Jacques Barrot, Gilles Carrez, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Gilbert Gantier, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Gilbert Mitterrand, membres suppléants. M. Francis Hammel, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a également participé à ses travaux. INTRODUCTION 7 RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS 12 I._ LES COTOREP SONT AFFECTÉES PAR DE GRAVES DYSFONCTIONNEMENTS 14 A.- DES COMMISSIONS QUI NAVIGUENT À VUE, SANS PILOTE ET DANS LE BROUILLARD 14 1.- La dyarchie emploi/solidarité entraîne un éclatement des responsabilités 14 a) Les COTOREP travaillent sans budget propre 15 b) Les deux sections travaillent de façon trop cloisonnée 16 2.- Les COTOREP ne disposent que de peu de données fiables 19 a) Les COTOREP rencontrent trop peu souvent les demandeurs 19 b) La collégialité des COTOREP est devenue une fiction 21 c) Les COTOREP ne sont pas informées de la disponibilité des places en établissement 24 d) Les COTOREP sont déconnectées des organismes de sécurité sociale 24 e) Les COTOREP ne sont pas informées de l'évolution de la jurisprudence 25 f) Les COTOREP manquent de données statistiques 25 3.- Les COTOREP ne sont pas en mesure de suivre les placements qu'elles ont elles-mêmes décidés 26 B.- LES MOYENS DES COTOREP SONT INÉGALEMENT RÉPARTIS 27 1._ Les personnels 28 a) Le personnel administratif 28 b) Les médecins 29 c) Les autres personnels techniques 31 2._ Les moyens matériels 31 a) Les locaux 31 b) L'informatique 34 C.- LES DYSFONCTIONNEMENTS DES COTOREP SE TRADUISENT 1.- Le système favorise les inégalités de traitement 35 2.- Les délais de décision des COTOREP demeurent trop longs 36 3.- Les conditions d'accueil et d'information doivent encore être améliorées 37 4.- Les décisions des COTOREP suscitent un contentieux important 37 II.- RECONSIDÉRER L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES COTOREP 39 A.- DÉFINIR UNE NOUVELLE ARCHITECTURE 39 1.- Abandonner la division en deux sections 40 2.- Envisager la mise en place d'un établissement public 41 B.- METTRE L'ACCENT SUR L'INFORMATION ET LE TRAVAIL EN RÉSEAU 42 1.- Sensibiliser les services et institutions qui orientent les demandeurs vers les COTOREP 42 2.- Organiser la fonction médicale autour des médecins coordonnateurs 44 3.- Assurer un véritable suivi des orientations 44 4.- Renforcer les relations avec les organismes de sécurité sociale 45 C.- POURSUIVRE LA REMISE À NIVEAU DES MOYENS 45 EXAMEN EN COMMISSION 48 AUDITIONS 45 1.- Mme Fabienne Jegu, directrice du Service « Défense et droit du handicap », et M. Joseph Fricot, administrateur bénévole (Association des paralysés de France, APF) ; M. Philippe Bourges, directeur du Centre de réadaptation professionnelle de Coubert, Seine-et-Marne, et Mme Laurence Dubos, Centre Jean-Moulin de Sainte-Geneviève-des-Bois, Essonne (Fédération des associations gestionnaire set des établissements de réadaptation pour handicapés, FAGERH) ; Mme Marie-Delphine Bénech, conseiller du secrétaire général de la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés (FNATH) ; MM. Philippe Calmette, directeur général, et Frédéric Lefret, responsable des relations institutionnelles (Syndicat national des associations de parents d'enfants handicapés, SNAPEI) ; M. Yann Le Berre, au nom de l'Union nationale des parents et amis de personnes handicapées mentales (UNAPEI) ; Mme Catherine Agius, conseiller technique « Handicap » à l'URIOPSS-Île-de-France », et M. Yves Touzé, directeur du CAT « La Cardon » de Palaiseau, Essonne (Union nationale interfédérale des _uvres et organismes privés sanitaires et sociaux, UNIOPSS) 47 2.- MM. Jean Vanhoorebeke, directeur départemental, et Régis Dubos, inspecteur du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle du Nord-Lille) ; Mmes Évelyne Sylvain, directrice départementale, et Isabelle Piron, médecin (Direction départementale des affaires sanitaires et sociales du Nord) 79 3.- MM. Pascal Bodin, directeur départemental, et Gérard Frey, contrôleur du travail (Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de la Haute-Savoie) ; M. Jean-Rolland Fontana, inspecteur principal, et Mme Josette Quintin, secrétaire-adjointe de la COTOREP (Direction départementale des affaires sanitaires et sociales de la Haute-Savoie) 97 4.- M. Michel Bernard, directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et de Mme Penin-Cheval (ANPE) 115 5.- MM. Gilbert Hyvernat, directeur général de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), Guy Jeannerot, directeur de l'Institut national de l'orientation et de l'insertion professionnelles, et Jean-François Danon, directeur financier et des systèmes d'information (AFPA) 131 6.- MM. Pierre Lubek, inspecteur général des finances, Michel Laroque, inspecteur général des affaires sociales, et Sylvain Picard, inspecteur des affaires sociales 151 7.- M. Patrick Segal, Délégué interministériel aux personnes handicapées 167 8.- M. Jean-Marc Boulanger, délégué adjoint à l'emploi et à la formation professionnelle, Mme Claire Descreux, chef de la mission « Emploi des personnes handicapées » et M. Jacques Cochard, chargé de mission, mission « Emploi des personnes handicapées » (Ministère de l'emploi et de la solidarité, Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, DGEFP) ; M. Yves Buey, sous-directeur des finances, de la logistique et de l'informatique, Mme Christine Abrossimov, adjoint au sous-directeur, et Mme Marie-Claude Égéa, adjoint au chef du bureau de la sous-direction des ressources humaines (Ministère de l'emploi et de la solidarité, Direction de l'administration générale et la modernisation des services, DAGEMO) 183 9.- Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil, chef de projet « Mission d'appui sur le fonctionnement des COTOREP » (Ministère de l'emploi et de la solidarité, Direction de l'action sociale, DAS) ; M. Éric Trottmann, sous-directeur, et Mme Ambroise, chargée du suivi des crédits des agrégats sociaux (Ministère de l'emploi et de la solidarité, Direction de l'administration générale, du personnel et du budget, DAGPB) 197 10.- Mme Dominique Gillot, secrétaire d'État à la santé et aux handicapés 215 ANNEXE : Le système allemand de reconnaissance du handicap 227 Laisser cette page blanche sans numérotation. Instituées par la loi n° 75-534 d'orientation en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975, les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ont pour mission d'évaluer les aptitudes des personnes handicapées, de les orienter et, le cas échéant, de leur accorder des aides financières et sociales (cf. encadré pages suivantes). Ces commissions se situent donc, depuis vingt-cinq ans, au c_ur du dispositif d'insertion des personnes handicapées. A cet égard, il suffit d'avoir à l'esprit qu'elles sont amenées à se prononcer sur quatorze types de décisions différentes, parmi lesquelles le reclassement professionnel, l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ou la carte d'invalidité. Pourtant, au fil du temps, rapport après rapport (1), il est apparu qu'elles sont affectées par de graves dysfonctionnements. Ainsi M. Bruno Rémond relevait-il dès 1990 : « La COTOREP n'est pas un véritable outil d'exploitation des capacités de la personne en vue de bâtir avec elle un parcours de formation et d'insertion qui soit autre chose qu'un classement entre des solutions d'orientation administratives classiques ». De ce fait, les propositions de réforme n'ont pas manqué. M. Yves Carcenac entendait, en 1993, « promouvoir un service public de qualité », tandis que le comité interministériel pour la réforme de l'État avait placé, en 1996, les COTOREP parmi les « services-tests » de l'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers. Mais ces propositions n'ont pas rencontré, dans la pratique, une volonté de réforme suffisamment résolue. Instructions, notes d'orientation, circulaires et même décrets semblent s'enliser dans les sables administratifs. Il est d'ailleurs emblématique, à cet égard, que le Ministère de l'emploi et de la solidarité n'ait pu fournir à votre Rapporteur spécial aucun élément d'information sur les suites données aux conclusions de
MM. Carcenac ou à celles des inspections générales des finances et des affaires sociales. Votre Rapporteur spécial en est donc réduit à l'alternative suivante : soit les suggestions faites n'ont pas été considérées comme bonnes, soit elles n'ont pu être appliquées en raison de dysfonctionnements structurels. Lorsque la secrétaire d'État à la santé et aux personnes handicapées évoque un « système sans pilotage, sans orientation et sans coordination », une « juxtaposition de responsabilités administratives avec une collégialité de façade », et une égalité de traitement, « à l'évidence », non assurée, la Mission d'évaluation et de contrôle est légitimement fondée à considérer que le fruit est mûr, sinon davantage. Ses travaux, qui ont permis de mettre à nouveau en lumière ces dysfonctionnements, montrent qu'il serait vain de continuer à injecter des moyens supplémentaires dans un système dont le fonctionnement même est en cause. L'échec des solutions traditionnelles implique donc des propositions plus audacieuses qui doivent être soutenues par une volonté politique. Cette volonté est celle de la Mission d'évaluation et de contrôle. Votre Rapporteur spécial ne doute pas qu'elle soit également celle du Gouvernement et que les conclusions de la Mission seront rapidement mises en _uvre.
LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMEROTATION I._ LES COTOREP SONT AFFECTÉES Absence de vision globale, moyens inégalement répartis, manque de considération pour les personnes handicapées. Telles sont les conclusions, déjà formulées par le passé par les missions, inspections et autres rapports qui se sont intéressés au fonctionnement des COTOREP. Les auditions effectuées par la Mission d'évaluation et de contrôle ont cependant eu - et auront, du fait de leur publication dans le présent rapport - le mérite de contribuer à porter ces dysfonctionnements sur la place publique. Avant de présenter ses propositions de réforme, votre Rapporteur spécial considère qu'une récapitulation systématique de ces profonds dysfonctionnements s'impose. A.- DES COMMISSIONS QUI NAVIGUENT À VUE, SANS PILOTE ET DANS LE BROUILLARD « Il est évident que nous ne disposons pas du système d'information qui permette de piloter vraiment le dispositif ». Les propos tenus devant la Mission par Mme Évelyne Sylvain, directrice départementale des affaires sanitaires et sociales du Nord, résument parfaitement le désarroi dans lequel se trouvent aujourd'hui les COTOREP. M. Gilbert Hyvernat, directeur général de l'AFPA, confirmait à son tour ce diagnostic : « Notre vision de ces systèmes est qu'ils sont lourds, onéreux en temps, chargés en réunions, et que nous ne sommes peut-être pas dans des dispositifs correspondant à la densité des flux qui, aujourd'hui, déferlent sur ces organismes-là ». Marquées par l'impossibilité de faire travailler ensemble deux administrations pourtant actuellement regroupées en un seul ministère, les COTOREP manquent d'informations susceptibles tant, en amont, de les éclairer sur leurs décisions, qu'en aval, de mesurer les incidences de ces décisions. 1.- LA DYARCHIE EMPLOI/SOLIDARITÉ ENTRAÎNE UN ÉCLATEMENT DES RESPONSABILITÉS Deux administrations, celle du travail et de l'emploi, d'une part, celle des affaires sociales et de la santé, d'autre part - certes réunies en un seul ministère depuis 1997 -, assument la responsabilité du fonctionnement des COTOREP. Cette dyarchie se reproduit tant à l'échelon central - où le phénomène est compliqué par l'intervention de huit directions d'administration centrale (2) (quatre côté emploi : DGEFP, DAGEMO, DRT, DARES ; quatre côté solidarité : DAS, DAGPB, DSS, DREES) - Devant la Mission, M. Michel Laroque, inspecteur général des affaires sociales, résumait ainsi le sentiment qu'inspire une telle organisation : « Il nous a semblé que ce partage entre deux administrations ne pouvait que nuire à la bonne gestion administrative de telles institutions qui étaient un peu justement à la marge de deux administrations, ce qui fait qu'aucune d'entre elles ne s'y impliquait autant qu'elles le devraient, d'autant plus que s'agissant de tâches de gestion individuelle, ces administrations sont mal armées. Elles sont plus habituées à des tâches de gestion collective et à des tâches de contrôle ». Deux phénomènes sont particulièrement emblématiques des incidences de cette dyarchie : l'impossibilité de déterminer un budget des COTOREP et le cloisonnement qui affecte l'activité de ces commissions. a) Les COTOREP travaillent sans budget propre Les crédits délégués à l'échelon déconcentré dans les DDTEFP et dans les DDASS proviennent de deux sections ministérielles parfaitement étanches : d'un côté, le budget de l'emploi, qui supporte les dépenses de fonctionnement des COTOREP (chapitre 37-61) ainsi que la prise en charge de dépenses de vacations (chapitre 31-96), de l'autre, le budget de la solidarité, qui contribue par des personnels mis à disposition (chapitre 37-13) et par la prise en charge de dépenses de vacations (chapitre 31-96). Ces moyens sont délégués à l'échelon régional, qui en assure la répartition entre les départements. De ce fait, ainsi que le notait M. Jean Vanhoorebeke, directeur départemental du travail du Nord, lors de son audition par la Mission : « Nous n'avons pas un budget COTOREP, parce que la COTOREP n'est pas identifiée comme une entité juridique au sein de la direction départementale. Elle fonctionne donc sur le budget général de la direction départementale ». Non sans mal, les responsables ministériels auditionnés par la Mission ont pu évaluer le coût global des COTOREP à 272 millions de francs, répartis en 229 millions de coûts de personnel (84 %) et 43 millions de coûts de fonctionnement (16 %). Les auditions n'ont toutefois pas permis de faire apparaître la part respective des deux sections du budget de l'emploi et de la solidarité dans la prise en charge de l'ensemble de ces coûts. A fortiori, la Mission a pu vérifier le constat établi notamment par les inspections générales en 1998 : « L'absence de budget propre se révèle porteuse de plus d'inconvénients que d'avantages : difficulté d'évaluer le coût réel de fonctionnement d'une COTOREP, d'adapter de manière rationnelle les moyens à des objectifs précis, de programmer la modernisation des outils de gestion, d'affecter et d'animer de façon cohérente les personnels ». Incidemment, votre Rapporteur spécial relève que ces coûts de fonctionnement ne peuvent être tenus pour excessifs : 220 francs par demande traitée ou 440 francs par demandeur, puisqu'une personne présente en moyenne près de deux demandes. Ceci étant, l'essentiel demeure : à l'échelon central, dans la perspective lointaine d'une comptabilité analytique, on en est à peine à évaluer le coût global des COTOREP, tandis qu'à l'échelon déconcentré, les responsables de la COTOREP ne disposent pas de cette base minimale d'information et de gestion consistant à pouvoir connaître avec précision les moyens financiers qui leur sont alloués. b) Les deux sections travaillent de façon trop cloisonnée L'article L. 323-11 du code du travail dispose que la COTOREP « peut comporter des sections spécialisées selon la nature des décisions à prendre ». De fait, l'article D. 323-3-8 du même code retient une organisation en deux sections. L'article D. 323-3-4 prévoit la désignation d'un secrétaire et d'un secrétaire-adjoint chargés de diriger le secrétariat de la commission. Généralement, le secrétaire est le responsable de la première section, dépendant de la DDTEFP, tandis que le secrétaire-adjoint est le secrétaire de la seconde section, relevant de la DDASS. La Cour des comptes estime que « des progrès significatifs ont été accomplis dans ce domaine, puisque treize COTOREP sur les quinze examinées disposent aujourd'hui d'un secrétariat commun ». Toutefois, comme le relève le rapport conjoint des inspections générales, « cette hiérarchie théorique, imposée au nom de l'unicité de commandement, n'a d'influence que lorsque l'agent placé à la tête du secrétariat unique manifeste la compétence et le savoir-faire nécessaires. Sinon, chacune des deux sections continue à être animée en relative autonomie par « son » secrétaire, quel que soit son titre, le terme d'adjoint n'étant même jamais utilisé dans certains cas ». La situation de la COTOREP du Nord-Lille, telle que décrit devant la Mission par M. Régis Dubos, inspecteur du travail à la DDTEFP du Nord-Lille, s'inscrit tout à fait dans ces constatations : « Le secrétariat est commun. Il est dirigé par deux secrétaires, une qui est contrôleur du travail et l'autre qui est un agent DDASS, deux cadres B. Elles ont aussi une fonction mixte, sachant qu'il y a une petite spécialité du contrôleur sur l'emploi, et de la DDASS sur le social. Ceci dit, cela fonctionne de plus en plus en mixte ». En outre, l'unicité des équipes techniques est encore bien moins avancée. Le rapport conjoint des inspections générales constate des disparités considérables dans l'organisation adoptée sur ce point d'un département à l'autre. Bien plus, l'équipe technique de seconde section, lorsqu'elle existe - ce qui ne semble pas être le cas dans tous les départements - « peut se réduire parfois à un tandem formé par le médecin coordonnateur et le secrétaire de la section, ou un agent administratif ». Nul ne conteste l'opportunité de désigner un médecin coordonnateur unique par département, compte tenu de la nécessité de rationaliser l'activité des deux sections. Pourtant, interrogé par votre Rapporteur spécial, le Ministère de l'emploi et de la solidarité indique, dans ses réponses écrites, que seuls 31 médecins coordonnateurs avaient été recensés en 1998 et que l'objectif, traduit par des créations de postes dans la loi de finances pour 2000, était de disposer d'au moins un médecin coordonnateur par région. Dès lors, ainsi que le note le rapport conjoint des inspections générales, dans « trois des dix COTOREP visitées, l'étanchéité entre la première et la deuxième section est de règle » dans le traitement des dossiers. La Cour des comptes relève, de son côté, que « les liaisons [informatiques] sont quasi inexistantes » alors qu'une « coordination s'impose afin de permettre une meilleure collaboration des représentants des deux sections ». Enfin, l'article D. 322-3-13 du code du travail dispose que la commission doit se réunir en formation plénière au moins deux fois par an, avec la participation des équipes techniques. Dans ses réponses au questionnaire adressé par votre Rapporteur spécial, le ministère ne dissimule pas qu'il « n'existe pas d'information récente sur le nombre de réunions plénières tenues pour chaque département ». Les travaux de la Cour des comptes (3) permettent cependant de se faire une idée plus précise de la question : sur les quinze COTOREP examinées, seule l'une d'entre elles tient les deux réunions prévues, tandis que neuf autres tiennent une réunion annuelle. Un département n'en organise jamais. Surtout, « il s'agit le plus souvent d'une réunion formelle qui ne permet guère l'élaboration d'orientations stratégiques d'une véritable politique locale en faveur des personnes handicapées ». Pourtant, compte tenu de sa composition partenariale, la COTOREP paraissait fournir une instance appropriée de consultation sur l'ensemble de cette politique locale. Cette carence peut d'ailleurs être rapprochée du fait que trop peu de départements ont adopté leur plan d'insertion des travailleurs handicapés (PDITH). 2.- LES COTOREP NE DISPOSENT QUE DE PEU DE DONNÉES FIABLES Le constat, pour être connu, n'en est pas moins accablant : les COTOREP travaillent, le plus souvent, loin des demandeurs et ont abandonné, de fait, leur caractère collégial. En outre, elles ne disposent que de peu d'informations sur les débouchés concrètement offerts aux personnes qu'elles orientent, entretiennent des relations trop lointaines avec les organismes de sécurité sociale, prennent leurs décisions dans l'ignorance de la jurisprudence les concernant et manquent de statistiques sur les populations dont elles ont la charge. a) Les COTOREP rencontrent trop peu souvent les demandeurs L'article L. 323-11 du code du travail dispose que « l'adulte handicapé ou son représentant est convoqué par la commission ». Quant à l'article D. 323-3-5, il précise que « dans tous les cas, un ou plusieurs membres de l'équipe [technique] prend contact avec le handicapé et, s'il y a lieu, avec les parents de celui-ci ou avec les personnes qui en ont la charge effective ou qui sont ses représentants légaux ». Enfin, l'article D. 323-3-12 prévoit que « le handicapé et, s'il y a lieu, son représentant légal ou la personne qui en a la charge effective sont convoqués [...] à la séance au cours de laquelle la commission examine la demande ». Ces prescriptions de bon sens, dans la perspective d'une évaluation globale des aptitudes de la personne handicapée, sont pourtant loin d'être respectées dans la pratique. Le rapport conjoint des inspections générales relève ainsi que « 30,8 % des primo-demandeurs ont fait l'objet en 1997 d'un examen clinique effectué par un médecin de la COTOREP ou un médecin désigné par elle [...], l'examen par département confirme la variété des pratiques : 90 % dans le Rhône, 27 % dans le Loiret ». Toutefois, en première section, « tous les handicapés sont vus par un médecin de main d'_uvre ou du travail ». Quant à la Cour des comptes, elle a pu constater que dans un département de la région parisienne, « l'instruction des demandes est effectuée uniquement sur pièces ». Comme le rappelait M. Joseph Fricot, au nom de l'Association des paralysés de France (APF), devant la Mission, « les personnes convoquées étaient plus nombreuses durant les premières années. Nous estimons [...] qu'il est nécessaire de convoquer la personne en première section quand il s'agit d'orientation pour le milieu protégé ou de décisions concernant une formation. L'intéressé doit être tenu au courant ». Dès lors, la convocation n'est désormais systématique que lorsque l'intéressé la sollicite lui-même ou en cas de recours gracieux. Cette pratique n'est pas sans incidences sur les difficultés que rencontrent les COTOREP, particulièrement en seconde section, à traiter, contrairement à leur vocation initiale, le « handicap social ». Votre Rapporteur spécial ne vise pas ici l'exclusion sociale que le handicap physique ou psychique peut provoquer, mais les dossiers indûment soumis aux commissions parce qu'en amont, une personne ou un organisme a suggéré, faute d'autre solution d'insertion ou en cédant à la facilité, le dépôt d'une demande d'AAH. Or, compte tenu de leur composition et de leur rôle, les COTOREP sont désarmées face à cette évolution, corroborée par le fait que 42 % des demandes d'AAH sont fondées sur un motif tenant aux « déficiences intellectuelles ou troubles du psychisme ou du comportement ». En outre, comme l'a fort bien souligné M. Pierre Lubek, inspecteur général des finances, devant la Mission, « l'impossibilité de se procurer un emploi » permettant d'attribuer l'AAH pour un taux d'incapacité compris entre 50 et 80 % n'est pas partout interprétée de la même manière. En effet, avec l'évolution du marché du travail consécutive à la crise économique, il devient extrêmement difficile d'opérer la distinction entre le fait de ne pas pouvoir se procurer un emploi du fait du handicap, ce que voudrait la loi, et de ne pas pouvoir se procurer un emploi tout court. Dès lors, « on peut très bien affirmer qu'une personne se trouve, du fait de son handicap dans l'incapacité non pas théorique mais pratique de trouver un emploi », ce qui signifie que « les COTOREP, vraisemblablement, n'adoptent pas toutes la même vision et que peut-être certaines précisions des textes deviendraient nécessaires pour harmoniser les pratiques ». En tout état de cause, les COTOREP ne sont pas du tout préparées à aborder correctement le « handicap social », comme l'indiquait M. Patrick Segal, délégué interministériel aux personnes handicapées, devant la Mission : « Cette appellation qui, à mon sens, est fallacieuse, qui a trompé son monde et qui a contraint les COTOREP à faire un métier qui n'était pas le leur, c'est-à-dire à amalgamer, dans les COTOREP, des handicapés physiques, mentaux, sensoriels et polyhandicapés à ceux que l'on appelle des handicapés sociaux. A mon sens, c'est là une erreur sémantique, une erreur fonctionnelle. C'est ce qui a engorgé les COTOREP et c'est ce qui les a tuées. En outre, c'est ce qui fait que nous avons aujourd'hui un mélange des dossiers. [...] Aujourd'hui, il y a presque une forme de provocation à dire aux personnes handicapées physiques, mentales, sensorielles et polyhandicapées qu'elles sont amalgamées à des personnes qui sont dans le stress du chômage. Ce sont deux choses totalement séparées. Or, dans la mesure où un amalgame des deux a été fait, on a tué les COTOREP ». b) La collégialité des COTOREP est devenue une fiction Il s'agit là de la conséquence ultime du phénomène précédemment décrit : sans avoir rencontré les personnes handicapées et, en réalité, sans avoir véritablement délibéré sur leur cas, les COTOREP prennent un nombre important de décisions en approuvant des listes préparées par le secrétariat suivant les indications de l'équipe technique. Bien que « validée », en quelque sorte, par une note d'orientation des ministres des affaires sociales et du travail sur l'activité et le fonctionnement des COTOREP en date du 1er août 1994, cette pratique n'en reste pas moins contraire à la lettre de la loi. La description qu'en fait le rapport conjoint des inspections générales correspond à ce que votre Rapporteur spécial a pu lui-même constater dans un département de la région parisienne : « Cette pratique consiste, avec des variantes selon les départements, à présenter à la section des listes de décisions, relatives à des cas examinés par un médecin ou par l'équipe technique, et pour lesquels une discussion en séance est jugée inutile. Un bordereau récapitulatif comprenant les principaux éléments d'information et les propositions du médecin ou de l'équipe technique est soumis à la section, qui l'approuve sans débat en début ou en fin de séance ». Plus grave, toujours selon les inspections générales, « ces listes, qui aux termes de la note d'orientation du 1er août 1994, devraient être limitées à certains cas types [...] recouvrent en fait aujourd'hui, au gré des départements et des périodes, tous les cas de figure ». Au nom de la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés (FNATH), Mme Marie-Delphine Bénech déclarait en outre devant la Mission : les personnes handicapées et leurs représentants « ont un sentiment de frustration d'avoir à déblayer les listes et non pas à entrer dans les dossiers de ces personnes ». En définitive, l'approbation sur listes illustre parfaitement le caractère purement formel des délibérations de la seconde section en matière d'AAH. Au demeurant, ainsi que le relève le rapport conjoint des inspections générales, « les taux d'incapacité fixés par les médecins des COTOREP sont entérinés par les commissions dans la quasi-totalité des cas ». Votre Rapporteur spécial estime que ce constat n'est pas condamnable en soi, d'autant qu'il mérite d'être rapproché de l'appréciation favorable portée sur l'application du guide-barème (« la qualité d'ensemble d'application du barème apparaît correcte »). Mais, ainsi qu'il a pu l'observer lui-même en assistant à une réunion de seconde section, le caractère collégial de la décision de la commission est, dans la plupart des cas, une fiction. Ici aussi, il ne s'agit pas nécessairement de condamner cet état de fait, mais il faut souligner avec force que le droit ne correspond plus, depuis longtemps, aux faits. En outre, la Cour des comptes a établi que dans certaines COTOREP, pour certains types de dossiers, « c'est le président de la commission qui statue, seul, par délégation de la commission, ou même le secrétaire de la COTOREP par subdélégation du président », mentionnant un département dans lequel « une liste type des dossiers pouvant être approuvés directement sans saisine des commissions a été établie » pour chacune des deux sections. Assistant aux délibérations de la première section d'une COTOREP de la région parisienne, votre Rapporteur spécial a cependant pu constater que le caractère collégial y était plus affirmé qu'en seconde section, même si les propositions de l'équipe technique étaient, le plus souvent, suivies, et que l'audition de quelques-uns des demandeurs avait permis une approche plus constructive et donné lieu à de véritables échanges entre les membres de la commission. c) Les COTOREP ne sont pas informées de la disponibilité des places en établissement Prenant part à la réunion de la seconde section d'une COTOREP, votre Rapporteur spécial a pu mesurer la précarité des conditions dans lesquelles celle-ci était amenée à prendre ses décisions. La situation actuelle, dans laquelle la personne handicapée est orientée dans un établissement d'hébergement indépendamment de toute considération sur l'offre existant dans le département ou dans la région est non seulement absurde, mais incompréhensible pour la personne considérée. Et ce d'autant plus que les listes d'attente prennent, dans certaines régions, des proportions préoccupantes, que le plan pluriannuel (1998-2002) de créations de places commence tout juste à améliorer. d) Les COTOREP sont déconnectées des organismes de sécurité sociale L'AAH est versée à ses bénéficiaires par les caisses d'allocations familiales (CAF). Compte tenu du fait que les COTOREP ne disposent pas d'éléments sur les revenus des demandeurs, elles sont parfois amenées à reconnaître qu'une personne remplit les conditions pour bénéficier de l'AAH, alors même que les CAF vont devoir opposer un refus à cette personne, si celle-ci ne remplit pas la condition de ressources. Si l'on peut admettre, avec Mme la Secrétaire d'État à la santé et aux personnes handicapées, que la situation d'une personne peut évoluer entre le moment du dépôt de la demande et celui de la décision de la commission, et que l'approche de la personne handicapée, doit aller au-delà de la seule question des ressources, il n'en paraît pas moins choquant à votre Rapporteur spécial que certaines personnes se voient successivement notifier une décision d'attribution d'AAH par la COTOREP, puis de refus par la CAF. S'agissant par ailleurs des relations avec l'assurance maladie, il est regrettable que les médecins-conseils des caisses primaires (CPAM) ne participent plus, dans la pratique, aux travaux de la seconde section. e) Les COTOREP ne sont pas informées de l'évolution de la jurisprudence Alors qu'un volume important de leurs décisions, particulièrement en seconde section, fait l'objet de procédures contentieuses (cf. infra page 37), les COTOREP sont totalement dépourvues d'informations sur l'issue de ces procédures. En effet, la juridiction d'appel n'étant pas en mesure d'établir de recueil de jurisprudence, les COTOREP, aussi bien que les tribunaux de première instance, prennent leur décision dans l'ignorance totale des décisions de la juridiction d'appel, où, selon le rapport conjoint des inspections générales, « la majorité des cas [...] donnerait lieu à des décisions d'espèce et non de principe ». Un tel constat se passe de tout autre commentaire. f) Les COTOREP manquent de données statistiques En raison des insuffisances de l'application informatique sur laquelle est fondé le fonctionnement de l'ensemble des COTOREP, celles-ci ne disposent pas du minimum de données leur permettant de mieux connaître les populations dont elles ont la charge. Selon la Cour des comptes, les COTOREP sont actuellement en mesure de présenter des statistiques en ce qui concerne le volume des demandes, les délais de traitement, l'ancienneté du stock et les effectifs de personnels administratifs. Encore qu'elle ait identifié une COTOREP ne disposant d'aucune donnée antérieure à 1998... À titre d'exemple, Mme Isabelle Piron, médecin à la DDASS du Nord, interrogée par la Mission, insistait en ces termes : « Nous n'avons pas, dans le département du Nord, le chiffre total de bénéficiaires décisions COTOREP, première et seconde sections. On a des statistiques annuelles de nombre de demandes traitées en COTOREP, tant en première section qu'en deuxième section ». En outre, la connaissance précise de la population dont la COTOREP a la charge se heurte à l'obsolescence du système de codification des déficiences, comme le rappelait devait la Mission M. Gérard Frey, contrôleur du travail à la DDTEFP de la Haute-Savoie : « Les seules capacités que nous avons de pouvoir évaluer ce genre de choses dépendent de deux codes qui sont en machine, qui sont cryptés, qui s'appellent « type » et « origine du handicap ». Mais ces codes sont relativement obsolètes et ne correspondent pas à l'évolution de la COTOREP ; c'est un problème pour les médecins. Nous attendons une nouvelle application informatique. Je ne sais pas quels seront les nouveaux codes que nous aurons dans cette application, mais il est vrai que les médecins sont souvent en difficulté pour faire une codification ». Dès lors, près des deux tiers des dossiers examinés par cette COTOREP en 1998 apparaissaient dans la rubrique « autres maladies »... Indépendamment du fait qu'il ne puisse, en conséquence, collecter que peu de données provenant des services déconcentrés, l'échelon central n'est pas mieux loti, puisqu'aucune indication ne peut être donnée, par exemple, sur le nombre de personnels travaillant à temps partiel, sur le coût de fonctionnement des COTOREP par poste de dépenses, sur les recours formés contre les décisions des COTOREP et sur les suites données à ces contentieux. Cet état de fait est d'autant plus regrettable que, comme le notait Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil à la Direction de l'action sociale, au cours de son audition par la Mission, « la COTOREP est une mine importante de renseignements, puisque quasiment toutes les personnes adultes handicapées transitent par la commission. Il faut donc un système d'information plus pertinent et plus performant ». 3.- LES COTOREP NE SONT PAS EN MESURE DE SUIVRE LES PLACEMENTS QU'ELLES ONT ELLES-MÊMES DÉCIDÉS Les incidences des décisions des COTOREP sur les finances publiques sont considérables. Il suffit en effet de considérer que la première section oriente vers des formations soutenues par les collectivités publiques, tandis que la seconde section conditionne le versement de l'AAH (26 milliards de francs en 2000) et le placement dans des établissements relevant de la solidarité nationale ou de l'assurance maladie. Dans ces conditions, votre Rapporteur spécial s'étonne des lacunes du suivi des décisions des COTOREP. Ce constat n'est pourtant pas nouveau. Le rapport présenté par Mme Poupon au Conseil économique et social (1992) estimait ainsi que « trois fois sur quatre, l'orientation ordinaire en milieu de travail équivaut à la recherche d'un emploi et au renvoi vers l'ANPE. En outre, lorsque la personne handicapée est adressée à un établissement de formation ou de travail protégé, il est fréquent que la décision ne se concrétise pas et soit prise en quelque sorte pour la forme ». Le rapport de M. Carcenac s'en inquiétait à son tour et proposait des orientations dans ce domaine. Lors de son audition par la Mission, M. Jean Vanhoorebeke, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle du Nord, faisait part du même sentiment : « Nous sommes bien souvent dans le brouillard, tout au moins au niveau qualitatif, vis-à-vis des orientations vers le milieu ordinaire de travail où les gens sont « renvoyés » vers les EPSR, les OIP ou l'ANPE pour la recherche d'emploi, et la COTOREP ne sait pas si la personne a trouvé un emploi. Nous savons indirectement quand la personne revient nous voir ». Malgré le caractère profondément insatisfaisant de la situation, aucun progrès ne semble avoir été accompli. En première section, votre Rapporteur a certes pu constater que la commission tentait parfois d'apprécier les effets d'une formation ou d'un stage aidé en assortissant sa décision d'une exigence de présentation d'un rapport final, voire, pour des opérations plus lourdes, d'un rapport d'étape. Mais ceci reste très insuffisant, comme le soulignait M. Michel Bernard, directeur général de l'ANPE, devant la Mission : « Il arrive fréquemment que les CAT ou ateliers protégés soient des fins en soi plutôt que des sas. En d'autres termes, une fois la personne entrée dans l'atelier protégé ou dans le CAT, plus personne ne s'occupe de l'en faire sortir, hors cas très spécifiques qui tiennent souvent à des rencontres entre un patron de CAT et un conseiller de l'ANPE qui ont décidé de s'investir. Cette alchimie un peu particulière doit se faire jour pour que cela se passe. Or, c'est chose trop rare ». En seconde section, il apparaît clairement que le traitement des flux passe avant le souci d'un accompagnement social des personnes handicapées. C'est pourquoi M. Philippe Calmette, entendu par la Mission au nom du SNAPEI, est fondé à remarquer que « l'environnement des COTOREP inclut également l'absence de suivi, en matière de handicap mental, des personnes handicapées. Elles fonctionnement un peu en aveugle, avec une méconnaissance des parcours [...] Les COTOREP prennent une décision d'orientation. Est-elle bonne ou mauvaise ? Nous n'en savons rien. Il n'existe pas d'évaluation de la qualité de la décision d'orientation prise par la COTOREP ». B.- LES MOYENS DES COTOREP SONT INÉGALEMENT RÉPARTIS C'est à dessein que votre Rapporteur spécial ne se place pas sur le terrain de l'insuffisance des moyens, et ce, pour deux raisons au moins. Non seulement il serait inopportun de se placer d'emblée du point de vue de l'insuffisance de moyens lorsque c'est une remise à plat préalable du système qui s'impose, mais les premières enquêtes effectuées par la mission d'appui conduite depuis 1999 par M. Claude Fonrojet à la demande de la ministre de l'emploi et de la solidarité, montrent qu'il est impossible d'établir une corrélation entre les moyens, particulièrement le nombre de médecins, et l'activité des COTOREP, notamment en termes de délais. En revanche, la répartition des moyens alloués aux COTOREP frappe par son inégalité. Il suffit par exemple de savoir que le ratio entre les effectifs administratifs et le nombre de dossiers varie, d'un département à l'autre, de un à six, l'écart se situant même entre un et seize pour les personnels médicaux. Il convient de distinguer entre la situation du personnel administratif des secrétariats, celle des médecins des COTOREP et celle des autres personnels techniques (psychologues, assistants sociaux). Au fil de ses travaux successifs précités (1982, 1993, 2000), la Cour des comptes a pu retracer l'évolution du nombre des agents affectés aux secrétariats des COTOREP : 1 083, en équivalent temps plein, à la fin de 1991 (soit autant qu'en 1982), 958 fin 1995, 820 fin 1996, 967 en 1997 et 1 024 fin 1998. Il est d'ailleurs intéressant de noter que selon le Ministère de l'emploi et de la solidarité, les chiffres sont respectivement de 990 en 1998 et 1 019 en 1999. Autrement dit, les secrétariats, certes soutenus par l'introduction de l'informatique, ont dû faire face, avec des moyens en stagnation, voire en régression, à la très forte augmentation du nombre des dossiers (+ 37 % entre 1992 et 1997). En outre, les auditions effectuées par la Mission ont permis de confirmer qu'en général, les agents des secrétariats appartiennent aux catégories C et D et que l'encadrement est de niveau B, exceptionnellement de niveau A. À ce problème objectif de qualification s'ajoute un phénomène sans doute plus diffus, mais illustré par les propos tenus par M. Michel Laroque, inspecteur général des affaires sociales, au cours de son audition par la Mission : « On ne met pas toujours les meilleurs agents dans ces commissions ». Il est vrai, comme le déplorait M. Joseph Fricot, entendu, au nom de l'APF, par la Mission que « des cadres B de la fonction publique font de leur mieux pour assumer la direction et le secrétariat des COTOREP. Ces personnes ne sont pas récompensées de leurs efforts. Elles sont souvent bloquées dans leur promotion. Les salariés qui font de la saisie de données et préparent les réunions de l'équipe technique et de l'équipe COTOREP ne sont pas invités à évoluer dans leur fonction ». Même si les études de la mission d'appui font apparaître que le ratio entre les délais de traitement des demandes et l'effectif des secrétariats n'est pas significatif, votre Rapporteur spécial n'en est pas moins convaincu que certaines COTOREP souffrent de sous-effectifs, ainsi que le soulignent les récents travaux de la Cour des comptes. Il convient donc de saluer l'effort consenti, dans le cadre de la loi de finances pour 2000 et d'un plan triannuel (2000-2002) de renforcement des moyens de fonctionnement, au travers de la création de dix emplois supplémentaires de catégorie B. Hormis la question plus spécifique de la coordination médicale, précédemment évoquée (cf. page 18), votre Rapporteur spécial n'hésite pas à qualifier de scandaleuse la situation des praticiens au sein des COTOREP, compte tenu du rôle central qu'ils y tiennent. Cinq graves anomalies lui semblent en effet devoir être relevées. Première anomalie : on dénombrait, en 1998, 554 médecins de COTOREP, soit un effectif de 187 en équivalent temps plein. Rapporté à la centaine de commissions existantes, ce simple chiffre est d'autant plus éloquent que le nombre total de médecins a diminué, passant de 990 en 1991 à 454 en 1998. Deuxième anomalie : la plupart des médecins de COTOREP sont rémunérés à la vacation, soit, depuis un arrêté en date du 28 décembre 1999, 126,60 francs l'heure pour les spécialistes et 103,52 francs pour les autres praticiens. On peut cependant douter que cette réévaluation, la première à intervenir depuis... 1979, mette fin à l'illégalité, reconnue par nombre de personnes auditionnées par la Mission, tenant à ce que, dans certaines commissions et pour reprendre les termes choisis par la mission conjointe des inspections générales, « les horaires effectués seraient inférieurs aux horaires théoriques sur la base desquels sont forfaitairement décomptées les vacations ». En tout état de cause, il n'est pas normal qu'un tel écart subsiste avec la rémunération des psychologues de l'AFPA intervenant en première section. De fait, ainsi que l'observait Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil à la Direction de l'action sociale, lors de son audition par la Mission, « le coût de l'évaluation médicale au sein des COTOREP a été mesuré à 39 millions de francs à partir de l'enquête que nous avons réalisée. C'est moins que le coût des psychologues du travail qui est évalué avec la convention AFPA à 50 millions de francs ». La situation décrite par M. Jean-Rolland Fontana, inspecteur principal des affaires sanitaires et sociales à la DDASS de la Haute-Savoie, devant la Mission est, à cet égard, très parlante : « Je constate, lorsque nous prévoyons un poste de praticien hospitalier dans un établissement, dans un hôpital local, que nous prévoyons 600 000 francs pour le rémunérer. [...] Comment fait-on [pour la COTOREP] ? Nous faisons uniquement appel au système des vacations. Nous avons 350 000 francs grosso modo au titre des vacations à la DDASS de Haute-Savoie. On voit bien qu'un problème statutaire est posé pour le recrutement des médecins en COTOREP ». M. Michel Bernard, directeur général de l'ANPE, confirmait ce diagnostic devant la Mission : les conditions de rémunération des médecins « ne me paraissent plus être à la hauteur du service qu'ils rendent, des qualifications qui leur sont demandées et de la société dans laquelle nous vivons. Sur ce point, des améliorations importantes sont certainement à faire ». Troisième anomalie : les médecins de COTOREP ne bénéficient d'aucun statut. On trouve, dans les commissions, aussi bien des médecins contractuels à temps plein ou à temps partiel, que des vacataires rémunérés à l'heure ou à l'acte. Au cours de son audition par la Mission d'évaluation et de contrôle, Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil à la Direction de l'action sociale, apportait un éclairage saisissant sur cette question : « Les conditions de recrutement sont, pour l'instant, un peu aléatoires, puisque c'est chacun des directeurs départementaux qui recrute à la demande du secrétaire des COTOREP par voie d'annonce dans le « Quotidien du médecin » [...]. Il aurait été mieux qu'une fiche de poste soit faite au départ ». Quatrième anomalie : la qualification des médecins est globalement insuffisante. Ceci tient à la fois à la difficulté de traiter des situations de plus en plus complexes, qui exigeraient des qualifications plus poussées dans certaines disciplines (cardiologie, ophtalmologie, ORL, rhumatologie), et à la disparition de certaines catégories de médecins (médecins du travail, médecins de l'aide sociale, médecins de la sécurité sociale), dont la présence en COTOREP serait pourtant fortement souhaitable. En conséquence, les commissions sont amenées, de plus en plus souvent, à recourir à des experts ou techniciens extérieurs. Encore que M. Philippe Bourges, entendu par la Mission, ait observé, au nom de la Fédération des associations gestionnaires et des établissements de réadaptation pour handicapés (FAGERH), « les contraintes budgétaires limitent les possibilités d'utilisation [des] médecins experts ». Cinquième anomalie : la formation des médecins de COTOREP, indispensable en raison des compétences spécifiques que requiert une appréhension satisfaisante du handicap, laisse à désirer. Non seulement elle n'a été prise en compte que tardivement, depuis deux ans, par une formation au guide-barème, mais son efficacité laisse à désirer. Comme l'indiquait en effet Mme Marie-Dominique Soumet, administrateur civil à la Direction de l'action sociale, au cours de son audition par la Mission, « ces formations ne touchent pas tous les médecins de COTOREP, [...] la difficulté étant que ces médecins ont parfois des rotations plus ou moins rapides au sein des COTOREP [...]. Certains ne restent pas très longtemps ». De ce fait, l'importance du turn-over relativise l'intérêt des formations dispensées. c) Les autres personnels techniques L'ensemble des auditions effectuées par la Mission et des rapports publiés depuis plus de dix ans permet de constater que les COTOREP ne disposent pas de suffisamment de psychologues du travail, de conseillers d'orientation et d'assistants sociaux. Le Gouvernement a simplement annoncé, pour 2001, la création de dix postes d'assistants sociaux. L'insuffisance des effectifs hypothèque la vocation pluridisciplinaire des équipes techniques et, au-delà, des COTOREP. Dès lors, elles ne sont plus à même de prendre en compte efficacement l'ensemble des problèmes de la personne handicapée. Les quelques améliorations constatées en matière de locaux ne doivent pas faire oublier les insuffisances persistantes de l'informatisation. Les COTOREP sont généralement logées par les directions départementales du travail et de l'emploi. Partant de la situation désastreuse décrite par la Cour des comptes en 1993, particulièrement en termes d'accessibilité pour les personnes handicapées, les choses ne pouvaient que s'améliorer. Dans les réponses données par le Ministère de l'emploi et de la solidarité au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, il est ainsi fait état de cinq COTOREP relogées en 1999. Le relogement ou la réhabilitation est prévu pour quatre COTOREP en 2000, quatre en 2001 et, pour les années ultérieures, douze opérations sont à l'étude. La Cour des comptes, de son côté, estime que la moitié des COTOREP aura été relogée entre 1991 et la fin de la présente année. Il n'en demeure pas moins un problème préoccupant. Votre Rapporteur a ainsi pu mesurer dans les Hauts-de-Seine les difficultés soulevées par l'archivage et le stockage des dossiers. Outre l'explosion de la surface occupée par les dossiers, il faut en effet parfois compter avec les conséquences de ce volume sur la charge au sol, au détriment de la sécurité au travail. Cet échange entre notre collègue Jean-Jacques Jegou et MM. Jean Vanhoorebeke et Régis Dubos, respectivement directeur départemental et inspecteur du travail à la DDTEFP du Nord, au cours de leur audition par la Mission, est particulièrement éclairant quant à la précarité dans laquelle travaillent les commissions : « M. Vanhoorebeke : Comme les reconnaissances sont faites, en général, pour une durée de cinq ou dix ans - cela dépend des handicaps -, nous purgeons bien souvent nos dossiers. Quand telle personne n'est pas venue depuis onze ou douze ans, cela veut dire qu'elle doit être décédée. C'est comme cela qu'on arrive à purger nos dossiers. Sinon, on ne peut pas connaître le nombre des personnes qui restent redevables de la COTOREP. M. Jegou : Vous pensez qu'elles peuvent être décédées, pas plus que cela ? M. Dubos : Oui, sinon elles auraient fait une demande de renouvellement. M. Jegou : Et que faites-vous du dossier ? M. Dubos : Il part au pilon. M. Jegou : Sans savoir si ces personnes sont décédées ? M. Dubos : Si une personne revient, on lui refait un dossier. Mais cela n'arrive jamais. » Bien entendu, cette situation résulte directement des insuffisances de l'informatisation des COTOREP. Dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le Ministère de l'emploi et de la solidarité indique que la crainte du « bogue de l'an 2000 » a fourni l'occasion de rénover complètement l'infrastructure informatique des services déconcentrés, et notamment de l'application ITAC (information du traitement administratif des COTOREP). En même temps, les terminaux passifs auraient été remplacés, entre 1997 et 1999, par des micro-ordinateurs. La Cour des comptes observe toutefois que dans certaines directions départementales, chaque agent ne dispose pas encore d'un terminal. Ceci étant, le Ministère n'en reconnaît pas moins que « l'informatique des COTOREP (système ITAC) a vieilli et n'est plus adaptée aux besoins qui ont évolué ». La Cour des comptes fait également état des lacunes de cette application en termes de convivialité et de performances. Les premières études en vue d'une refonte de cette application, décidée en décembre dernier à l'initiative de la mission d'appui, bénéficient, au titre de l'exercice 2000, de 800 000 francs inscrits sur le budget de l'emploi. Par ailleurs, six expériences d'archivage informatique sont en cours. Cette gestion électronique des données (GED) par numérisation des dossiers est renforcée à hauteur de 2,5 millions de francs en 2000 (budget de l'emploi). 4 millions de francs ont également été demandés au titre de 2001. L'objectif est de faciliter les recherches et, partant, d'améliorer le service rendu aux demandeurs. Votre Rapporteur spécial estime qu'il était grand temps que cette préoccupation figure parmi les priorités des administrations de l'emploi et de la solidarité. En effet, les handicapés ont trop souvent le sentiment de ne pas être considérés en tant que personnes par les COTOREP. C.- LES DYSFONCTIONNEMENTS DES COTOREP SE TRADUISENT PAR DES CONSÉQUENCES INADMISSIBLES POUR LES PERSONNES HANDICAPÉES Si elles sont légitimement attachées à leur représentation au sein des COTOREP par l'intermédiaire de leurs associations, qui constitue pour elles une indispensable garantie, les personnes handicapées n'en souffrent pas moins directement des dysfonctionnements des COTOREP. La Mission a ainsi été amenée à déplorer que le traitement des personnes puisse varier sensiblement d'un département à l'autre, que l'accueil et l'information demeurent insuffisants, que les délais de traitement des dossiers soient restés excessifs et que le volume important des recours démontre une forte insatisfaction des intéressés. 1.- LE SYSTÈME FAVORISE LES INÉGALITÉS DE TRAITEMENT Nul ne conteste que le système actuel, par son absence de pilotage, favorise le développement de telles inégalités. Votre Rapporteur spécial estime qu'elles doivent être combattues indépendamment même du souci de défendre l'uniformité de l'application de la loi sur l'ensemble du territoire de la République. En effet, elles donnent trop souvent lieu à des accusations de dérives, voire d'abus, qui sont pourtant injustifiées. Le rapport conjoint des inspections générales est on ne peut plus clair en ce qui concerne l'attribution de l'AAH, puisqu'il estime qu'on « ne peut parler de laxisme ». Les inégalités apparaissent à différentes étapes des procédures dont les COTOREP sont en charge, comme l'indiquait M. Pierre Lubek, inspecteur général des finances, lors de son audition par la Mission : « Toute la mission [des inspections générales] dans le cadre de cette enquête [a été surprise] par l'extrême variété des COTOREP dans leur manière de travailler ». C'est déjà le cas lorsqu'il s'agit de convoquer les personnes. Ainsi que le notait M. Philippe Bourges, au nom de la FAGERH, devant la Mission, « les pratiques sont très hétérogènes d'une COTOREP à l'autre. Dans certaines COTOREP, l'accueil se fait facilement et rapidement [...]. Dans d'autres départements, les caractéristiques du traitement sont complètement différentes ». C'est également le cas dans la filière d'examen des demandes. Comme le rappelle la Cour des comptes, « les modalités d'instruction varient d'une COTOREP à l'autre, l'avis médical étant toujours déterminant dans la phase d'instruction. Cet avis intervient soit directement avant saisine de l'équipe technique, soit au sein même de l'équipe technique. Au vu de cet avis, l'examen se fait soit sur pièces, soit après une convocation du demandeur à une visite médicale au sein de la COTOREP, soit après une demande de complément d'information auprès du médecin traitant, soit enfin après une demande d'expertise médicale auprès de médecins spécialistes ». C'est encore le cas lorsque la COTOREP est amenée à s'interroger sur les conditions d'application de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale (AAH attribuée pour un handicap compris entre 50 et 80 %, si la personne est reconnue dans l'impossibilité de se procurer un emploi). Faute de connaître la jurisprudence élaborée par les tribunaux de première instance et d'appel (cf. supra page 18), « les COTOREP sont amenées à se positionner de manière autonome et fluctuante face à cette problématique », ainsi que l'observe le rapport conjoint des inspections générales. C'est enfin le cas lorsque la personne handicapée, selon les départements, obtient une réponse à sa demande en trois mois ou en un an. 2.- LES DÉLAIS DE DÉCISION DES COTOREP DEMEURENT TROP LONGS Force est de constater que sur la question des délais de traitement des dossiers et de notification des décisions, véritable serpent de mer du fonctionnement des COTOREP, les objectifs fixés en 1994 par le Ministère, à savoir trois mois (pour une reconnaissance de qualité de travailleur handicapé, une demande d'AAH ou de carte d'invalidité) ou six mois (pour une demande d'ACTP ou une orientation reclassement professionnel) n'ont pas été atteints dans tous les départements. La Cour des comptes juge donc que « la durée de traitement et de liquidation des dossiers est encore manifestement excessive ». En effet, bien plus qu'un hypothétique « délai moyen », qui serait de l'ordre de trois mois, il est plus intéressant de mesurer quelle proportion de dossiers a une ancienneté supérieure, par exemple, à six mois. Or, selon la Cour, dans un département de la région parisienne, 27 % des demandes en instance avaient été déposées entre six et douze mois auparavant. Ces délais sont particulièrement préjudiciables aux personnes handicapées, particulièrement en première section, comme le faisait apparaître M. Michel Bernard, directeur général de l'ANPE, lors de son audition par la Mission : « Après [l'accueil des demandeurs d'emploi], le processus s'enclenche. Puis, comme je l'indiquais à l'instant, celui-ci nous échappe un peu, car il est de nature administrative. Il s'ensuit que la relation personnalisée, celle qui donne le plus de chances à un demandeur d'emploi de retrouver du travail, se distend pendant la période d'instruction du dossier. On se retrouve alors dans une espèce de période d'attente extrêmement préjudiciable ». 3.- LES CONDITIONS D'ACCUEIL ET D'INFORMATION DOIVENT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉES Votre Rapporteur spécial estime cependant que c'est dans ce domaine que les propositions de la Cour des comptes et de M. Carcenac ont eu l'impact le plus grand. Il est vrai que l'on partait, une fois de plus, d'un niveau catastrophique, tant les COTOREP souffraient d'une image négative auprès des personnes handicapées, en raison des déficiences dans l'accueil téléphonique, dans l'accessibilité des locaux, dans l'accueil sur place et dans l'information des demandeurs. Alors que les associations de personnes handicapées entendues par la Mission ont insisté sur la nécessité d'une réponse personnalisée à leurs demandes, la Cour des comptes n'en constate pas moins que des améliorations doivent encore être apportées s'agissant de l'amplitude des périodes d'accueil du public (par téléphone ou sur place). Si l'on y ajoute les trop rares convocations des personnes, précédemment évoquées, les propos tenus devant la Mission par Mme Marie-Delphine Bénech au nom de la FNATH résument bien l'état des lieux : les COTOREP « gèrent des dossiers, et non pas des personnes. C'est un sentiment généralisé de nos représentants et il n'y a pas d'exception à cette règle ». Votre Rapporteur spécial relève d'ailleurs que le ministère a pris conscience de cette situation, ainsi que le montrent les propos tenus par M. Jean-Marc Boulanger, délégué adjoint à l'emploi et à la formation professionnelle, devant la Mission : « La véritable question est bien celle-là, c'est le fait de n'être qu'un dossier qu'on évacue avec des flux à traiter et j'ai participé assez souvent à des commissions comme directeur départemental pour savoir ce qu'est ce côté « flux » qu'il faut traiter. Et quand on est face à un flux, le premier objectif est d'évacuer le flux, ce n'est pas de traiter les personnes, d'où les dérives ». 4.- LES DÉCISIONS DES COTOREP SUSCITENT UN CONTENTIEUX IMPORTANT Selon Mme Marie-Delphine Bénech, auditionnée, au nom de la FNATH, par la Mission, la motivation des décisions des COTOREP, à la différence de celles de l'AGEFIPH, laisserait à désirer et exercerait un effet inflationniste sur le contentieux, citant par exemple : « Rejet d'une carte d'invalidité avec mention « station debout pénible », compte tenu des éléments figurant à votre dossier ». M. Pierre Lubek, inspecteur général des finances, entendu par la Mission, confirmait cette appréciation : « Dans l'exposé des motifs des recours, on indique simplement si la personne remplit ou non la condition sans donner, par ailleurs, aucun élément d'appréciation permettant de tracer des cas types pouvant dire si un certain type de contentieux se dessine à la fois dans les tribunaux du contentieux d'invalidité et dans la Cour nationale ». La Cour des comptes estime toutefois que « d'une manière générale, les décisions sont motivées et varient suivant le type de la demande ». Quoi qu'il en soit, dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le Ministère de l'emploi et de la solidarité reconnaît qu'il « ne dispose pas de données exhaustives pour ce qui concerne le nombre de recours » contre les décisions des COTOREP (4). Le rapport conjoint des missions d'inspection établit cependant que ces recours ont fortement progressé (+ 25 % entre 1993 et 1997). Le nombre de décisions de refus des COTOREP faisant l'objet d'une révision favorable au requérant varie, d'une région à l'autre, entre 20 et 31 %, ce qui tend à montrer que la qualité des décisions n'est pas satisfaisante. A l'échelon de la CNITAAT, le contentieux de l'AAH représente la quasi-totalité des appels qu'elle est amenée à examiner. Si votre Rapporteur spécial considère qu'il est normal que le recours n'entraîne ni frais, ni risques pour le requérant, il s'interroge cependant sur l'asymétrie du dispositif actuel, qui tend à ce que seules les décisions défavorables soient contestées par les requérants, alors qu'il serait normal que l'administration puisse, le cas échéant, contester des décisions qu'elle jugerait infondées. II.- RECONSIDÉRER L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES COTOREP Votre Rapporteur spécial exposera successivement trois niveaux de propositions, chacun de ces niveaux pouvant être mis en _uvre séparément, en commençant par les plus ambitieuses : définir une nouvelle architecture ; mettre l'accent sur l'information et le travail en réseau ; poursuivre la remise à niveau des moyens. A.- DÉFINIR UNE NOUVELLE ARCHITECTURE Le fonctionnement des COTOREP en deux sections distinctes est, certes, prévu par les textes. Votre Rapporteur spécial rappelle toutefois que la loi ouvre simplement une faculté en ce sens, dans la mesure où l'article L. 323-11 du code du travail dispose que la COTOREP « peut comporter des sections spécialisées selon la nature des décisions à prendre ». Selon votre Rapporteur spécial, les travaux de la Mission démontrent que cette organisation a fait son temps. Au demeurant, elle reflète parfaitement la conception de la loi du 30 juin 1975, loi sociale, loi de prise en charge des personnes handicapées, mais aussi loi spécifique, qui répondait insuffisamment à leur besoin d'intégration. De ce fait, les COTOREP traduisent une vision, certes protectrice des intéressés, sans doute mieux adaptée au handicap mental, mais pèchent par défaut d'analyse véritable des capacités de la personne handicapée à s'insérer dans le monde du travail. La conséquence en est un enfermement de la personne dans le handicap. Il suffit pourtant de rappeler que 90 % des personnes atteintes par un handicap lourd ou moyen sont suffisamment autonomes pour ne pas être prises en charge par un établissement. Votre Rapporteur spécial juge donc qu'il convient d'abord de déterminer si la personne peut s'insérer dans le monde du travail, le cas échéant, bien entendu, selon des modalités adaptées. Si la personne est, en raison de son seul handicap, dans l'incapacité, provisoire ou non, de travailler, elle doit pouvoir bénéficier d'une allocation de remplacement. Sinon, c'est la volonté d'insertion et le parallélisme avec le droit commun qui doivent l'emporter. Autrement dit, comme pour toute personne à la recherche d'un emploi, un itinéraire personnalisé doit être défini, faisant appel, au besoin, à des formations ou à des stages, la seule différence tenant à ce qu'en vertu d'un droit à compensation fonctionnelle, la solidarité nationale doit prendre en charge les surcoûts éventuels permettant à la personne handicapée de se rendre à son travail ou d'occuper son poste. Votre Rapporteur spécial est convaincu que ce choix en faveur d'une aide au départ du processus constitue également un choix rationnel pour la collectivité, puisqu'il évite une prise en charge lourde à long terme. Au cours de son audition par la Mission, M. Patrick Segal, délégué interministériel aux personnes handicapées, a éloquemment mis en lumière l'importance de ce concept de « droit à compensation » que la révision de la loi de 1975 doit enfin permettre d'inscrire dans les textes : « Le droit à compensation met le doigt sur ce qui est le complément permettant aux personnes handicapées d'arriver à ce seuil de citoyenneté auquel nous aspirons tous ». Dès lors, la division des COTOREP en deux sections doit être abandonnée et, réforme plus profonde, la création d'un établissement public pourrait être envisagée. 1.- ABANDONNER LA DIVISION EN DEUX SECTIONS Ce point est fondamental, car les précédentes tentatives de faire travailler ensemble les deux sections et, au-delà, les services, déconcentrés ou centraux, de l'emploi et de la solidarité, n'ont pas été couronnées de succès. Votre Rapporteur spécial estime que les conclusions incontestables - en termes d'unicité des budgets, des secrétariats, des équipes techniques et des médecins coordonnateurs - des rapports de M. Carcenac et de la Cour des comptes ne pourront être réellement et intégralement mises en _uvre qu'au travers d'une unification des COTOREP. À l'échelon central, un simple renforcement de la mission d'appui, jusqu'à la transformer en « administration de mission » chargée de coordonner l'activité des directions compétentes dans ce secteur, ne réglerait pas les difficultés posées à l'échelon local et risquerait, au demeurant, de se traduire par l'ajout d'une structure administrative supplémentaire. Dans le même ordre d'idées, la création d'une administration en charge de l'ensemble des problèmes du handicap, qui peut paraître séduisante du point de vue de l'organisation, se heurterait au souci de ne pas isoler des autres politiques les actions définies en faveur des personnes handicapées. En revanche, il est grand temps de faire tomber le « Mur de Berlin » des COTOREP et de faire bénéficier la personne handicapée d'une appréciation globale de sa situation. Il va de soi, selon votre Rapporteur spécial, que cette nouvelle approche doit s'accompagner d'une convocation systématique des demandeurs, par la commission ou par le médecin. Elle doit également entraîner l'autonomisation du budget de chaque commission, afin de confier à son responsable un outil minimal de pilotage. En tout état de cause, cette réforme pourrait être appliquée dans des délais relativement brefs, compte tenu du fait que les dispositions en cause sont de nature réglementaire. Au-delà, il conviendrait sans doute de préciser la rédaction de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale, afin - pour reprendre la distinction opérée par le rapport conjoint des inspections générales - de juger in abstracto, et non pas compte tenu du contexte, de la capacité d'un demandeur à se procurer un emploi. Une telle modification législative entraînerait nécessairement une réflexion d'ensemble sur les compensations à apporter aux personnes qui ne seraient plus, de ce fait, éligibles à l'AAH, à l'image des demandeurs d'emploi de droit commun. 2.- ENVISAGER LA MISE EN PLACE D'UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC Votre Rapporteur spécial est conscient que l'abandon de la division en deux sections entraîne inévitablement une réflexion sur l'organisation administrative, centrale et déconcentrée, autour de la question suivante : à qui reviendrait-il, dans ce cas, d'assumer le leadership des COTOREP ? Implicitement, la réponse tend à privilégier l'administration de l'emploi par rapport à celle de la solidarité, bien que cette dernière apporte, en termes de personnel, une contribution équivalente et n'ait pas plus démérité que celle de l'emploi. C'est pourquoi l'individualisation des missions assurées par les COTOREP sous la forme d'un établissement public serait l'aboutissement logique des propositions convergentes, depuis plusieurs années, visant à la fois à remettre la personne handicapée au centre du dispositif, grâce à un dispositif plus visible et mieux adapté au terrain, et à obtenir une unité de direction, de moyens et d'évaluation médicale. Une telle réforme présenterait bien évidemment une tout autre ampleur. Non seulement elle requerrait de profondes modifications des textes législatifs, mais elle impliquerait le transfert à la nouvelle agence des personnels des services déconcentrés. Bien entendu, des représentants des associations de personnes handicapées feraient parfois des organes dirigeants de cette agence, aux côtés des directions d'administration centrale concernées. B.- METTRE L'ACCENT SUR L'INFORMATION ET LE TRAVAIL EN RÉSEAU Il est devenu urgent de rompre l'isolement dans lequel travaillent les COTOREP. À cette fin, elles devront développer des relations avec les organismes de sécurité sociale ainsi qu'avec les services qui leur adressent les demandeurs et placer les médecins coordonnateurs au centre du dispositif médical. Votre Rapporteur spécial insiste sur le développement de ce travail en réseau, qui est indissociable d'une modernisation du système informatique, qui est tout juste engagée. 1.- SENSIBILISER LES SERVICES ET INSTITUTIONS QUI ORIENTENT LES DEMANDEURS VERS LES COTOREP Votre Rapporteur spécial souhaite qu'un effort d'information soit engagé à destination de l'ensemble des services et institutions qui sont amenés à proposer aux personnes dont ils ont la charge de formuler une demande auprès de la COTOREP. Les organismes d'assurance maladie, les services sociaux des collectivités locales ainsi que les services et professionnels de santé ont sans doute tendance à recommander hâtivement la présentation d'un dossier COTOREP. Plusieurs représentants d'associations de personnes handicapées ont apporté à la Mission des témoignages illustrant ces difficultés. Mme Marie-Delphine Bénech soulignait ainsi, au nom de la FNATH : « Nous avons l'impression que les assistantes sociales, aussi compétentes soient-elles, ont du mal à comprendre l'utilité de la COTOREP [...]. Il existe un grand flou, y compris dans les services sociaux municipaux ». En outre, ainsi que l'a indiqué M. Philippe Bourges, au nom de la FAGERH, « des médecins nous disent : je conseille aux personnes de tout cocher [l'ensemble des cases du formulaire prévu à cet effet] », afin d'avoir le plus de chances de bénéficier, à un titre ou à un autre, d'une ou de plusieurs réponses positives de la commission... Enfin, Mme Catherine Agius, au nom de l'UNIOPSS, révélait que « dans le Val-de-Marne, après une enquête annuelle, il apparaît que sur les 70 000 dossiers reçus dans l'année, 40 % ne correspondaient pas aux missions de la COTOREP ou étaient mal remplis ». Les gestionnaires de COTOREP entendus par la Mission effectuent la même analyse. Ainsi M. Pascal Bodin, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de la Haute-Savoie : « De nombreuses assistantes sociales ainsi que l'ANPE ont voulu évacuer le problème sur la COTOREP, pensant que dossier réglé = COTOREP, et je me bats contre cette reconnaissance sociale depuis que je suis directeur du travail, étant donné que d'autres mesures et d'autres programmes existent pour les gens en grande difficulté. Il existe un programme départemental d'insertion pour les bénéficiaires du RMI, il existe aussi un programme de lutte contre l'exclusion et un programme de lutte contre le chômage de longue durée, donc pour les gens en difficulté, dans le cadre des mesures de globalisation des aides à l'emploi. Ces gens-là doivent rentrer dans ces mesures d'aide à l'emploi et on ne doit pas prendre en considération la COTOREP, ou alors la COTOREP sera surchargée de dossiers qui ne sont pas de sa compétence ». De même, M. Sylvain Picard, inspecteur des affaires sociales, précisait devant la Mission : « Ces dossiers [de personnes d'un certain âge qui n'ont pas de revenus, qui ne travaillent pas ou qui n'ont jamais travaillé] correspondent à des personnes qui n'ont pas travaillé, qui se trouvent en situation de besoin et à qui les services sociaux, parce qu'ils n'ont pas de solution à leur proposer, disent de tenter un dossier en COTOREP. Cela embouteille les COTOREP, d'autant que ce sont des dossiers qui n'aboutissent pratiquement jamais ». Et d'ajouter : « Certains services sociaux des hôpitaux donnent systématiquement, à certaines catégories de malades, un dossier COTOREP ». Il conviendrait donc que des instructions soient données de telle sorte qu'il soit mis fin à de tels usages, qui contribuent à l'encombrement des COTOREP. Plus généralement, l'accueil dans les commissions doit être assuré de telle sorte que le formulaire soit correctement rempli et que la personne puisse mesurer les conséquences, notamment en termes de délais, des demandes qu'elle présente. Les auditions effectuées par la Mission ont également démontré que la régulation de la demande pourrait s'opérer plus facilement si des antennes locales, chargées d'une simple mission d'information et d'accueil, pouvaient être mises en place dans certains départements. Enfin, votre Rapporteur spécial reprend bien volontiers à son compte la proposition du rapport conjoint des inspections générales consistant à s'inspirer, pour le formulaire « certificat médical » rempli par le médecin traitant du demandeur, du modèle élaboré par la COTOREP du Nord-Valenciennes, afin d'améliorer la qualité de l'information sur le degré d'autonomie du demandeur. 2.- ORGANISER LA FONCTION MÉDICALE AUTOUR DES MÉDECINS COORDONNATEURS Le rôle du médecin coordonnateur, dans l'organisation actuelle des commissions, est fondamental. Il le demeurera si l'une ou l'autre des réformes de structures précédemment exposées devait être mise en _uvre. C'est pourquoi votre Rapporteur spécial estime que le recrutement ou la désignation de ces médecins doit être effectué en priorité. Cette coordination doit tout particulièrement s'exercer dans le cadre régional, qui fournit une vision plus complète des populations concernées et des solutions d'insertion ou d'hébergement à même de leur être proposées. Les échanges d'expériences entre médecins doivent être encouragés, afin qu'ils puissent parvenir à élaborer une doctrine commune, qui fait aujourd'hui cruellement défaut, faute de véritables médecins coordonnateurs. Les réunions déjà organisées dans cet esprit en Île-de-France et en Rhône-Alpes témoignent de ce besoin. À l'échelon national, la désignation d'un médecin référent serait le couronnement logique de cette nouvelle conception. Corrélativement, autant le médecin coordonnateur doit être appelé à jouer un rôle central dans la commission, autant il faudra développer une externalisation de l'expertise |
