Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale

INTRODUCTION

« C’est le budget que je veux dire ou le débat sur le budget. Il tient une terrible place dans la soupe parlementaire et on n’en vient jamais à bout. Que fait la Chambre aujourd’hui ? Elle discute le budget. Que faisait-elle hier ? Elle discutait le budget. Que fera-t-elle demain ? Elle discutera le budget ».

Ce constat, dressé en 1913 par Jean Jaurès, n’est plus aujourd’hui d’actualité. Alors qu’à la fin des années 1990, l’Assemblée nationale consacrait encore en moyenne 180 heures au débat budgétaire, cette durée n’a été que d’environ 150 heures au cours des dernières années (2000 à 2006).

Même si le budget n’occupe plus la place envahissante qui était la sienne avant l’avènement du parlementarisme rationalisé, sa discussion demeure, chaque année, un grand moment de la vie parlementaire.

Depuis 1996 et la création des lois de financement de la sécurité sociale, ce long débat public jusque-là limité aux finances de l’État concerne aussi les finances sociales.

Ayant en commun d’être encadrées par des textes de nature organique qui en fixent le contenu, en déterminent la présentation et en régissent l’examen et le vote, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale justifient une étude particulière.

C’est l’objet du présent ouvrage dont les quatre premières parties sont consacrées au projet de loi de finances et s’attachent à en décrire le cheminement, depuis la préparation par le Gouvernement jusqu’à la publication au Journal Officiel. On traitera également du « droit de suite » de l’Assemblée sur le budget voté, c’est-à-dire des conditions dans lesquelles elle exerce son pouvoir de contrôle, notamment à l’occasion de l’examen des projets de lois de finances rectificatives et des projets de lois de règlement.

La cinquième partie concerne l’examen et le vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale, dont les règles diffèrent sensiblement de celles applicables aux lois de finances, même si elles en sont largement inspirées.

Les procédures législatives spéciales applicables aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale reposent sur quelques articles de la Constitution du 4 octobre 1958 et surtout, respectivement sur la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (dénommée LOLF dans la suite du présent ouvrage) et sur la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement.

Dans un cas comme dans l’autre, les règles ainsi définies se sont substituées à d’autres beaucoup plus anciennes – l’ordonnance du 2 janvier 1959 pour les lois de finances – ou plus récentes – la loi organique du 22 juillet 1996 pour les lois de financement.

Les réformes ainsi mises en œuvre ont été porteuses de nombreuses et importantes innovations, mais n’en sont pas moins inscrites dans la continuité d’une évolution de long terme tendant à donner aux assemblées parlementaires un rôle accru en matière financière.

Aussi l’on s’efforcera ici, tout en mettant en évidence les changements les plus récents, de décrire sur une longue période les pratiques et leurs évolutions.

Contrairement à la procédure législative ordinaire, dont la description repose essentiellement sur des notions de droit constitutionnel et de droit parlementaire, la compréhension des procédures spécifiques applicables aux lois financières requiert la connaissance de règles et de mécanismes propres aux finances de l’État et aux finances sociales qui ne seront que succinctement rappelés dans les développements qui suivent. Pour une connaissance plus approfondie, le lecteur voudra bien se référer aux éléments de bibliographie en annexe.