QUATRIÈME PARTIE LE POUVOIR DE CONTRÔLE

 

Le monopole du Gouvernement en matière de lois de finances, l’encadrement du débat budgétaire et les limitations apportées aux initiatives financières des parlementaires sont autant de facteurs atténuant le pouvoir de réformation du Parlement. L’équilibre institutionnel ainsi défini, qui laisse néanmoins une marge de manœuvre aux assemblées, suppose que ces dernières mettent l’accent sur le contrôle budgétaire. Le contrôle n’a sans doute pas connu le développement auquel on pouvait légitimement s’attendre après l’entrée en vigueur de l’ordonnance organique de 1959, mais ces dernières années montrent des progrès significatifs dont certains ont été consolidés par la LOLF.

L’Assemblée nationale a manifesté la volonté constante d’améliorer les instruments dont elle dispose pour exercer son contrôle sur le budget de l’État. Elle en a d’autant plus ressenti le besoin que l’évolution de la situation des finances publiques et les contraintes fortes qui en résultent ont conduit le Gouvernement à user, et parfois à abuser, de son pouvoir réglementaire dans la gestion des crédits. Longtemps cantonné au contrôle des dépenses et des recettes dans le cadre de l’examen des différentes catégories de lois de finances, le rôle de l’Assemblée s’est progressivement étendu à un contrôle portant sur l’ensemble du champ des finances publiques, pour déboucher plus récemment sur des travaux d’évaluation de politiques publiques, aujourd’hui en plein essor.

 

CHAPITRE PREMIER :

LES MULTIPLES INSTRUMENTS DU CONTRÔLE
 

L’exercice du pouvoir de contrôle budgétaire repose avant tout sur l’exploitation des données relatives à l’exécution du budget. Le contrôle a pour objet premier de s’assurer du respect de l’autorisation parlementaire qui, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, porte non seulement sur le montant et la nature des crédits mais encore, et surtout, sur les performances des différentes politiques publiques.

De ce point de vue, la multiplicité des documents transmis à la Commission des finances de l’Assemblée permet, malgré quelques insuffisances et grâce aux progrès dus à la LOLF, un suivi assez précis des modifications de crédits, des dépenses et des recettes du budget de l’État.

Les données ainsi recueillies et celles présentées dans les rapports annuels de performances (RAP) ⁽¹³⁵⁾ peuvent être complétées par celles fournies dans les réponses aux questionnaires budgétaires, grâce auxquelles les rapporteurs spéciaux obtiennent également des éléments détaillés leur permettant d’évaluer le bon emploi des crédits.

Du contrôle de régularité à l’évaluation des politiques financées par l’État, il n’y a qu’un pas que le Parlement a franchi en multipliant les rapports ou missions d’information, les commissions d’enquête, les demandes de rapports adressées au Gouvernement. La masse des informations ainsi rassemblées est considérable. Dans la continuité d’une évolution qui a conduit l’Assemblée nationale à multiplier les initiatives pour renforcer sa capacité de contrôle, la création, en 1999, au sein de la Commission des finances, de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) a traduit un nouveau progrès.

 

SECTION 1.– LES INFORMATIONS BUDGÉTAIRES ET COMPTABLES

Le contrôle budgétaire s’appuie tout d’abord sur le détail des crédits votés et sur les informations contenues dans les situations périodiques établies par les directions concernées du ministère chargé des finances. Elles sont évidemment complétées par les réponses aux questionnaires budgétaires des rapporteurs spéciaux et par les renseignements recueillis par ces derniers dans l’exercice de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place.

§1. Les documents budgétaires et comptables

Les premiers documents disponibles pour suivre l’exécution de la loi de finances retracent les crédits votés, c’est-à-dire ceux que le décret de répartition, pour chaque mission, ventile par programme et fixe pour le titre 2 (dépenses de personnel) de chaque programme ⁽¹³⁶⁾, ainsi que les emplois autorisés. L’information n’est pas plus détaillée que celle présentée dans les « bleus » joints au projet de loi de finances, mais les documents sont disponibles sous forme électronique dès les tout premiers jours de janvier. Au contraire, les documents similaires établis sous le régime de l’ordonnance de 1959 – appelés habituellement les « verts » – voyaient leur distribution très étalée dans le temps, les derniers n’étant pas disponibles avant la fin du premier semestre, bien que leur élaboration commençât avant même la fin du débat budgétaire ; l’information fournie permettait une approche des dotations initiales par article et, surtout, par paragraphe, le niveau le plus fin de la nomenclature budgétaire de l’époque.

Pour suivre l’exécution de la dépense, la Commission des finances est destinataire de situations périodiques plus ou moins détaillées, qui sont relatives au budget général et aux comptes spéciaux ; aucun document ne permet de suivre l’exécution des budgets annexes en cours d’année.

La situation mensuelle des crédits consommés par missions, programmes, actions et articles d’exécution permet de prendre connaissance de la consommation des crédits de paiement au niveau le plus fin de la nomenclature par destination : l’article d’exécution. Celui-ci peut correspondre soit à une action d’un programme, soit à une sous-action d’une action, soit à une subdivision encore plus précise d’une sous-action. Les dépenses sont présentées de façon hiérarchisée, d’abord par article d’exécution, puis avec des sous-totaux par action, par programme et par mission.

La situation mensuelle des crédits consommés par titre et catégorie permet de prendre connaissance de la consommation des crédits de paiement au niveau le plus fin de la nomenclature par nature : le compte du plan comptable de l’État. Les dépenses sont présentées de façon hiérarchisée, d’abord par compte du plan comptable, puis avec des sous-totaux par catégorie de dépenses et par titre.

La lecture de ces deux situations pâtit du fait que les articles d’exécution comme les comptes du plan comptable ne sont référencés que par leur numéro. Pour connaître leur libellé, donc savoir précisément la dépense à laquelle ils se rapportent, il faut se reporter à la nomenclature d’exécution, ensemble de fascicules de couleur blanche établis, par ministère, pour chaque loi de finances et détaillant la nomenclature des programmes rattachés à ce ministère ; les fascicules ministériels sont assortis d’un « Guide d’utilisation » qui présente notamment l’extrait du plan comptable de l’État nécessaire à la bonne imputation des dépenses budgétaires.

Pour les deux situations mensuelles de dépenses, les données sont présentées en cumul depuis le début de l’année et ne distinguent pas les dépenses effectuées sur crédits ouverts par voie de fonds de concours ⁽¹³⁷⁾. De même, aucune mention n’est faite des crédits ouverts au niveau des missions, des programmes et des actions, ou des titres et des catégories, ce qui ne permet pas d’intégrer dans les documents le taux de consommation des crédits. Les situations sont transmises à la Commission des finances sous forme de deux fichiers électroniques, dont l’un est un tableur. Le contenu des fichiers est finalisé environ 20 jours après la fin du mois correspondant, mais il faut encore plusieurs jours de délais techniques et administratifs pour que la Commission des finances en dispose effectivement.

Ces données sont précieuses pour apprécier, au vu de l’utilisation effective des dotations en cours de gestion, l’opportunité des crédits supplémentaires dont l’ouverture est effectuée par décret d’avance ou demandée par le Gouvernement dans un collectif budgétaire ou même de ceux inscrits dans le projet de loi de finances initiale de l’année suivante. Elles permettent également, lorsque l’année est suffisamment avancée, d’analyser les raisons d’éventuels dérapages ou sous-consommations budgétaires.

Avec les systèmes d’information actuels, en l’attente du système Chorus qui devrait être déployé à partir de 2009, un suivi centralisé de la consommation des autorisations d’engagement (AE) n’est pas possible. Aucune restitution n’est donc établie par la direction générale de la comptabilité publique. En guise de succédané, la Commission des finances est destinataire, avant comme après la mise en œuvre de la LOLF, d’une situation mensuelle des dépenses engagées ⁽¹³⁸⁾ qui a un fondement législatif dans l’article 164-III de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Elle est établie par la direction du budget sur la base des informations transmises par les différents services du contrôle budgétaire et comptable ministériel. Construite sur un découpage ministériel, elle fait apparaître, pour chaque programme et en distinguant le titre 2 du total des autres titres, le montant total des AE ouvertes ⁽¹³⁹⁾, le montant des engagements effectués au niveau central, le montant des délégations d’AE à destination des ordonnateurs secondaires, le montant des rétablissements de crédits et des dépenses sans ordonnancement effectuées au niveau central. La somme de ces éléments donne le montant total des AE utilisées « du point de vue » de l’ordonnateur principal ; sont aussi calculés le montant des AE qui restent disponibles pour cet ordonnateur et le taux d’utilisation des crédits.

La situation mensuelle des dépenses engagées est transmise sous forme papier au Président et au Rapporteur général de la Commission des finances, deux mois au plus tôt après la fin du mois concerné. Son utilisation est moins intensive que celle des deux situations relatives aux consommations des crédits de paiement : en effet, la situation mensuelle des dépenses engagées ne reflète pas la réalité des engagements financiers de l’État pris au fil de la gestion, dans un département ministériel donné, mais, on l’a vu, le montant des crédits rendus non disponibles pour l’ordonnateur principal, soit du fait d’un engagement juridique, soit du fait de leur délégation à d’autres ordonnateurs.

Des données afférentes aux recettes sont également disponibles pour le budget général et les comptes spéciaux. La situation mensuelle des recettes encaissées, disponible dans un délai d’un peu plus d’un mois, permet un examen ligne par ligne des recouvrements cumulés à compter du 1^er janvier. Depuis 2006, elle ne fait plus apparaître les recouvrements du mois ni la comparaison avec l’année précédente (en données mensuelles comme en données cumulées). Alors que la situation permet de prendre connaissance des encaissements réalisés jusqu’au niveau de la sous-ligne de recettes, les libellés insuffisamment précis associés à ces sous-lignes empêchent trop souvent de mettre à profit ce degré de détail : par exemple, les recettes d’impôt sur les sociétés sont réparties en dix sous-lignes, mais les libellés de celles-ci ne font apparaître que des formules au contenu purement administratif – et répétitif – comme « recouvré par les comptables des impôts Medoc au comptant » ou « recettes au comptant ».

Adressées au Président et au Rapporteur général de la Commission des finances, ces différentes situations sont à la disposition des députés, et plus particulièrement des rapporteurs spéciaux ainsi que des fonctionnaires chargés de les assister.

Enfin, depuis l’été 2000, le Président et le Rapporteur général de la Commission des finances sont destinataires de la situation hebdomadaire budgétaire et financière de l’État, qui fournit, au moyen de vingt tableaux et graphiques commentés, une vision très détaillée de l’évolution des finances de l’État. L’analyse des informations relatives à la trésorerie de l’État est cependant plus aisée que celle des informations relatives au budget, notamment en vue d’une comparaison synthétique vis-à-vis de l’année précédente.

À ces documents élaborés à l’intention des institutions parties prenantes au pilotage des finances publiques, s’ajoutent les informations mises à la disposition du public par le ministère chargé des finances. Depuis 1995, une situation du budget de l’État est publiée mensuellement par la direction du budget ⁽¹⁴⁰⁾ ; elle fait apparaître l’évolution des grandes composantes du solde budgétaire, des recettes et des dépenses, assortie de comparaisons avec l’année précédente et de commentaires succincts.

La direction générale de la comptabilité publique publie pour sa part une situation mensuelle de l’État qui retrace (arrondis au million d’euros) le solde budgétaire de l’exercice, le solde budgétaire de la gestion ⁽¹⁴¹⁾, les dépenses du budget général par titre et catégorie, les dépenses du budget général par mission et programme, les recettes du budget général (en présentant la totalité des lignes de recettes) ainsi que les prélèvements sur recettes et les fonds de concours encaissés, les opérations des comptes spéciaux en dépenses, en recettes et en solde, détaillées pour chaque compte spécial. La situation inclut des éléments de comparaison : les crédits ouverts, les évaluations de recettes prévues par les lois de finances, les données d’exécution de l’année précédente

La situation mensuelle de l’État présente également quelques informations relatives à la trésorerie : un tableau des flux de trésorerie, en données mensuelles et en données cumulées sur l’année, mais qui, limité à trois lignes, n’apporte qu’une information minimaliste (en particulier, aucun élément ne permet de faire le lien entre la variation de la trésorerie et les opérations budgétaires ou de trésorerie effectuées au cours du mois) ; une situation des correspondants du Trésor et personnes habilitées, qui fait apparaître la situation en début de mois, les augmentations et les diminutions imputées sur les différents comptes et la situation en fin de mois ; un tableau relatif à la dette financière de l’État, qui retrace, comme le précédent, la situation en début de mois, les augmentations et les diminutions imputées sur les différents comptes et la situation en fin de mois, mais qui n’apporte pas d’éclairage sur certains facteurs particuliers d’évolution de la dette de l’État, par exemple l’effet de l’indexation, à chaque mois de juillet, des obligations du Trésor sur l’inflation.

La situation mensuelle de l’État est publiée au Journal officiel, avec un délai qui peut atteindre deux mois ; elle remplace la situation résumée des opérations du Trésor (S.R.O.T.), qui présentait aussi les résultats de l’exécution des lois de finances et des opérations de trésorerie mais incluait des informations plus détaillées sur des éléments du bilan de l’État.

À ces informations sur l’exécution budgétaire en cours, s’ajoutent celles annexées au projet de loi de règlement, qui permettent une appréciation à la fois globale et détaillée des résultats du dernier exercice clos (cf. pages 183 à 185).

En outre, l’article 164-IV de l’ordonnance du 30 décembre 1958 prévoit que le ministre chargé du budget adresse au Parlement « le rapport d’ensemble établi par chaque contrôleur financier sur l’exécution du budget du département ministériel dont il assume le contrôle ». Ces rapports sont notamment mis à la disposition des rapporteurs spéciaux. Ils tirent l’essentiel de leur intérêt des commentaires du contrôleur sur les données d’exécution, celles-ci étant, pour la plupart, accessibles par ailleurs dans les documents annexés au projet de loi de règlement. De même, ces rapports présentent parfois des développements inédits sur l’activité des organismes publics financés ou pilotés par le ministère.

La Commission des finances est, en outre, destinataire des rapports du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), dont les audits réalisés en « vagues » semestrielles par des équipes issues des différents corps d’inspection, portent sur la pertinence de l’architecture du budget. Leurs conclusions rejoignent fréquemment celles des rapports spéciaux ou celles des rapports d’information des missions d’information de la Commission sur la mise en œuvre de la LOLF.

§2. Les informations recueillies par les membres de la Commission des finances

Pour compléter ces informations et demander au Gouvernement les explications que certaines d’entre elles peuvent nécessiter, les rapporteurs spéciaux disposent de l’outil traditionnel des questionnaires budgétaires (cf. ci-dessus pages 59 à 61). Ils peuvent également faire usage de leur pouvoir de contrôle sur pièces et sur place prévu par l’article 164-IV de l’ordonnance de 1958, qui a été renforcée par la première loi de finances rectificative pour 2000 et étendu à cette occasion au Président de la Commission et à son Rapporteur général ⁽¹⁴²⁾. Cet usage, qui n’était pas très fréquent, devient plus répandu. Il n’est pas rare de voir le Président de la Commission des finances rappeler à ses collègues que leur pouvoir de contrôle doit s’exercer tout au long de l’année. Outre les réticences parfois exprimées par certaines administrations, sa mise en œuvre souffre des liens que le « fait majoritaire » tisse entre les ministres et les rapporteurs spéciaux.

Certains rapporteurs n’hésitent pas à exercer leur pouvoir de contrôle et les résultats de leurs travaux ont parfois un grand retentissement ⁽¹⁴³⁾. S’il ne prend pas toujours formellement l’aspect d’un contrôle sur pièces et sur place, le travail de nombreux rapporteurs repose sur des entretiens avec le ministre et ses collaborateurs, des visites au sein des administrations centrales ou déconcentrées. Cette activité permanente trouve sa traduction soit dans les rapports spéciaux relatifs à la plus prochaine loi de finances, soit dans des rapports d’information. Cette dernière possibilité résulte d’une modification de l’article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale intervenue en 1991. Les membres de la Commission des finances ont largement recours à cette faculté nouvelle (cf. pages 138 et suivantes). La lecture de ces rapports d’information, consécutifs à des opérations de contrôle, ne permet pas toujours de deviner l’appartenance politique de leurs auteurs. Le dialogue de contrôle s’instaure entre le Parlement et l’exécutif, bien plus qu’entre majorité et opposition.

§3. Les rapports déposés par le Gouvernement

Les articles 34 et 37 de la LOLF ⁽¹⁴⁴⁾ incluent dans le domaine des lois de finances les dispositions « relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ».

Au fil des années, la liste des rapports, bilans ou autres documents que le législateur a fait obligation au Gouvernement de joindre, selon une périodicité variable, à ses projets de loi de finances s’est considérablement allongée. À tel point que certains de ces rapports ne sont plus aujourd’hui déposés, tout simplement parce qu’ils ont perdu tout intérêt. Il reste que, même dépourvues de toute sanction autre que politique, les obligations ainsi faites au Gouvernement et le plus souvent respectées, sont une source précieuse d’informations pour les parlementaires.

Parmi les annexes ainsi créées (les « jaunes »), dont certaines ont été intégrées dans des documents préexistants ⁽¹⁴⁵⁾, certaines sont essentiellement une collation de tableaux de chiffres, relatifs aux crédits ⁽¹⁴⁶⁾ ou à diverses autres informations (par exemple les annexes « Personnels affectés dans les cabinets ministériels » ou « Opérateurs de l’État ») ; d’autres exposent avec plus ou moins de détail le contenu des politiques concernées (par exemple les annexes « Formation professionnelle », « Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formation supérieures » ou « Environnement »). On notera, pour cette dernière catégorie, que le volume de l’annexe n’est pas nécessairement en relation directe avec l’importance des moyens budgétaires demandés dans le projet de loi de finances (cf. annexe « État des crédits qui concourent aux actions en faveur des droits des femmes »).

Si la disparition de fait de certains de ces rapports passe parfois inaperçue, en raison de leur désuétude, il n’en va pas de même lorsque le Gouvernement omet de déposer un rapport politiquement sensible ou ne le fait qu’avec retard. Ainsi, l’absence de dépôt en 1993 du rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social (FDES) avait provoqué une audition du ministre de l’économie par la Commission des finances de l’Assemblée ⁽¹⁴⁷⁾.

On relèvera aussi que certains de ces rapports ne voient pas facilement le jour, leur institution n’étant alors due qu’à la persévérance des parlementaires devant la réticence naturelle des ministres et de leurs administrations face à des initiatives avant tout perçues comme générant une charge de travail supplémentaire et parfois comme traduisant un souci excessif de transparence ⁽¹⁴⁸⁾.

Il est vrai que, bien souvent, les députés utilisent ce type d’instruments pour mieux assurer leur contrôle sur des aspects sensibles des finances publiques. C’est le cas du rapport retraçant les dotations en capital, avances d’actionnaires et autres apports aux entreprises publiques (article 84 de la même loi), de celui relatif aux crédits demandés par chacun des pouvoirs publics (article 115 de la loi de finances pour 2002) ou encore de celui relatif aux opérations effectuées par la COFACE pour le compte de l’État (article 134 de la loi de finances pour 2006). Il en est de même pour des rapports qui ne constituent pas des annexes au projet de loi de finances, comme le rapport relatif aux activités du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale et aux opérations financières réalisées entre la France et les institutions financières internationales (article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998) ou le rapport sur les conditions d’emploi des fonds spéciaux (article 154 de la loi de finances pour 2002 modifié par l’article 135 de la loi de finances pour 2006).

 

SECTION 2.– LES AUTRES MOYENS D’INFORMATION

Outre le recours croissant à l’assistance de la Cour des comptes – notamment à l’occasion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (cf. pages 145 et 146), alors que l’intervention de la haute juridiction financière restait, naguère, concentrée, pour l’essentiel, sur les projets de loi de règlement (cf. pages 181 et suivantes) – les députés disposent d’autres moyens d’information.

Leur participation à des organismes extraparlementaires leur permet de suivre des secteurs particuliers. En dehors de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, on peut citer le Comité des finances locales ⁽¹⁴⁹⁾, les conseils d’administration de nombreux établissements publics ou de sociétés à capitaux publics (comme les sociétés audiovisuelles du secteur public), le Comité directeur du Fonds d’investissement des départements d’outre-mer (F.I.D.O.M.) et, jusqu’à la fin des années 1990, les conseils de gestion de nombreux fonds gérés dans le cadre de comptes spéciaux ⁽¹⁵⁰⁾, leur nombre ayant depuis été fortement réduit ⁽¹⁵¹⁾.

Les autres moyens d’information appartiennent à l’arsenal classique du contrôle parlementaire. Les questions au Gouvernement et les questions orales qui, par nature, n’autorisent qu’un échange d’informations relativement succinctes, sont surtout utilisées pour attirer l’attention de l’opinion publique sur tel ou tel aspect de la politique budgétaire.

Les auditions organisées par les commissions permanentes, et notamment par la Commission des finances, permettent des échanges plus approfondis dont les comptes rendus détaillés font l’objet d’une diffusion immédiate et d’une publication ultérieure au Bulletin des commissions. La Commission des finances a ainsi procédé à 48 auditions de ministres au cours de la XII^e législature, dont 27 auditions des ministres de l’économie, des finances ou du budget (y compris celles relatives à la présentation des projets de lois de finances). Ces auditions ont pris une dimension nouvelle avec la LOLF. En faisant des responsables du programme, hauts fonctionnaires des ministères, les interlocuteurs naturels du Parlement à côté des ministres, elle a ouvert la voie à une multiplication d’auditions à caractère technique autant que politique.

La Commission des finances peut également charger certains de ses membres de constituer une mission d’information ou désigner un rapporteur d’information sur tel ou tel sujet de son choix. L’article 57 de la LOLF, dans sa rédaction issue de la loi organique du 12 juillet 2005, a d’ailleurs étendu les pouvoirs des rapporteurs spéciaux à un ou plusieurs membres des commissions chargées des finances désignés chaque année par elles à cet effet. Expressément conçu pour développer les droits de l’opposition, ce dispositif qui voit sa mise en œuvre rester soumise à une décision expresse de la Commission des finances – donc de la majorité parlementaire – est encadré dans son objet et sa durée. La Commission des finances en a fait application pour la première fois lors de sa réunion du 6 juin 2006, en confiant deux rapports d’information à des membres de l’opposition sur le fondement de l’article 57. Les rapporteurs ainsi désignés n’ont pas éprouvé le besoin d’actionner les pouvoirs « coercitifs » associés à la notion de contrôle sur pièces et sur place et, in fine, les rapports publiés respectivement en décembre 2006 et mars 2007 ne diffèrent en rien d’un rapport d’information classique ⁽¹⁵²⁾. Ces travaux débouchent sur des rapports d’information prévus par l’article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale. Des missions d’information communes à plusieurs commissions permanentes peuvent également être mises en place. Moins encadrée que celle des commissions d’enquête, la conduite des travaux de ces différents organes est très libre, leur durée étant notamment variable selon les circonstances.

Rarement utilisée jusqu’en 1989, la publication de rapports d’information par la Commission des finances est devenue une pratique très développée depuis lors. Ces rapports n’ont pas tous nécessairement et directement un caractère budgétaire au sens étroit du terme, mais c’est néanmoins le cas de la plupart d’entre eux. Depuis la IX^e législature, la Commission des finances a autorisé, sous chaque législature, la publication d’une soixantaine de rapports d’information sur des sujets relevant de la fiscalité ou du contrôle des finances publiques (notamment l’emploi des crédits de certains ministères) et sur des questions économiques ou financières.

L’examen des rapports déposés par la Commission des finances sous la XII^e législature montre la diversité des sujets abordés : 57 rapports ont été publiés au total, dont dix en conclusion des travaux d’une MEC et trois portant spécialement sur les suites données à de précédentes conclusions. Outre le rapport du Rapporteur général sur l’application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances ⁽¹⁵³⁾, on relève notamment plusieurs rapports à caractère strictement budgétaire présentés par le Rapporteur général (exécution du budget de l’État pour les budgets 2002 à 2006 ; préparation des débats d’orientation budgétaire pour les budgets 2003 à 2007), ainsi que des analyses plus globales des finances publiques (contrôle des dépenses publiques et amélioration de la performance de l’État, évolution des prélèvements obligatoires pour 2003, financement des transferts de compétence de l’État aux collectivités territoriales). Quatre rapports ont été consacrés à la mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. D’autres ont analysé les moyens et la gestion de certains ministères ou actions publiques (enseignement scolaire, mise en œuvre du « plan Cancer », gestion et cession du patrimoine immobilier de l’État, exécution des contrats de plan État-régions…) ; certains, enfin, abordent divers sujets d’actualité économique et financière (les relations agricoles franco-américaines, la situation budgétaire et le marché de l’emploi en Suède et au Danemark, les perspectives démographiques de la France et de l’Europe à l’horizon 2030, les outils de la politique industrielle, les biocarburants…).

Naturellement, les autres commissions permanentes peuvent aussi constituer une mission d’information ou désigner un rapporteur d’information sur un sujet à caractère budgétaire. L’initiative la plus significative à cet égard revient à la Commission de la défense, qui à partir de 2003, a « mis en place un dispositif innovant de contrôle parlementaire en créant une mission d’information chargée de veiller à la bonne exécution des crédits de la défense » ⁽¹⁵⁴⁾.

Les commissions d’enquête constituent également des instruments privilégiés du contrôle parlementaire, notamment en raison des pouvoirs spécifiques dont elles disposent et du retentissement habituellement donné à leurs travaux. Peu d’entre elles s’inscrivent directement dans le cadre du contrôle budgétaire. Mais certaines traitent de sujets essentiels pour les finances publiques : des exemples probants sont ceux de la commission d’enquête sur le Crédit lyonnais (1994), de celle sur les aides à l’emploi (1996), ou encore de celles sur l’utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse (1998), sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision (2003) ou sur l’évolution de la fiscalité locale (2005).

L’ensemble des travaux ainsi réalisés représente une masse considérable d’informations. La plupart d’entre eux relèvent autant de l’évaluation des actions ou politiques conduites dans tel ou tel secteur par la puissance publique que du contrôle budgétaire classique. On assiste, en effet, depuis quelques années, au développement de la fonction d’évaluation des politiques publiques, qui connaît un nouvel essor grâce à la création d’une mission d’évaluation et de contrôle au sein de la Commission des finances. La LOLF a consacré ce mouvement en confiant à la Commission des finances le soin de procéder à « l’évaluation de toute question relative aux finances publiques » (article 57).

 

SECTION 3.– L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

La volonté de dépasser l’approche strictement budgétaire du contrôle de l’utilisation des crédits pour s’efforcer de mesurer l’efficacité des politiques publiques s’est traduite, au cours de la période récente, par l’importance croissante des enquêtes demandées par la Commission des finances à la Cour des comptes ainsi que par la création de deux organes : l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, qui n’a guère répondu aux attentes de ses promoteurs et a été supprimé par la loi de finances pour 2001, et la Mission d’évaluation et de contrôle, créée depuis 1999 au sein de la Commission des finances.

§1. Les enquêtes effectuées par la Cour des comptes à la demande de la Commission des finances

Si, depuis longtemps ⁽¹⁵⁵⁾, l’article L. 132-4 du code des juridictions financières prévoit que la Cour des comptes « procède aux enquêtes qui lui sont demandées par les commissions des finances et par les commissions d’enquête du Parlement sur la gestion des services ou organismes soumis à son contrôle, ainsi que des organismes et entreprises qu’elle contrôle en vertu des articles L. 133-1 et L. 133-2 [du même code] », celle-ci n’a été que modérément sollicitée par la Commission des finances pendant de nombreuses années. Au contraire, l’entrée en vigueur, en 2002, de l’article 58 de la LOLF a suscité une multiplication des enquêtes effectuées par la Cour à la demande de la Commission des finances, qui sont désormais au nombre de cinq à six chaque année.

Les sujets sont choisis par le bureau de la Commission parmi les suggestions avancées par les rapporteurs spéciaux, régulièrement sollicités à cet effet par le Président de la Commission. Celui-ci saisit le Premier président de la Cour des comptes de la liste des enquêtes demandées par la Commission des finances. Les sujets évoqués sont diversifiés et concernent aussi bien le fonctionnement des services de l’État ou d’établissements publics que le contenu de politiques publiques. On peut mentionner par exemple les enquêtes relatives au fonctionnement des services départementaux de l’architecture et du patrimoine (septembre 2002) ⁽¹⁵⁶⁾, à la gestion des personnels des établissements publics relevant de la tutelle du ministère chargé de la culture (novembre 2003), aux moyens consacrés à la sécurité maritime et au contrôle des navires (novembre 2003), aux régimes spéciaux de retraite (novembre 2004), à la gestion et l’utilisation des aides aux transports aériens outre-mer (novembre 2004), aux actions de formation continue des universités (novembre 2005), à la prime pour l’emploi (novembre 2005), à l’immobilier du ministère de la Défense (octobre 2006) ou aux exonérations de charges sociales (octobre 2006). Deux sujets d’enquête ont été choisis en prélude aux travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (cf. page 145) : la mesure de l’efficacité et de l’efficience des établissements d’enseignement supérieur (novembre 2004) et le programme d’armement VBCI – véhicule blindé de combat d’infanterie (novembre 2005).

Dans un délai qui excède parfois la limite de huit mois fixée par le 2° de l’article 58 de la LOLF, chaque enquête achevée est adressée au Président de la Commission, qui en informe le Rapporteur spécial concerné. Les enquêtes s’appuient à la fois sur des investigations spécifiques et sur les résultats de travaux conduits antérieurement par la Cour ; les rapports sont de longueur très variable : 28 pages pour l’enquête relative aux relations entre le ministère de la Jeunesse et des sports, l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (INJEP) et les associations intervenant en direction des jeunes (remise en novembre 2006), et 120 pages pour l’enquête sur la mesure de l’efficacité et de l’efficience des établissements d’enseignement supérieur (remise en décembre 2005).

Jusqu’en 2005, la diffusion des enquêtes demandées à la Cour des comptes ne suivait pas de règles strictes. En mars 2005, à la suite des « fuites » constatées dans la presse sur l’enquête consacrée à « la gestion des personnels détachés dans des fonctions autres que d'enseignement ou demeurant sans affectation », la Commission des finances a entendu une communication de M. Jean-Yves Chamard, rapporteur spécial à l’origine de la demande d’enquête, et a décidé la publication d’un rapport d’information auquel serait annexée ladite enquête. Il avait également été décidé qu’à l’avenir, chaque enquête ferait l’objet d’un examen liminaire par le rapporteur spécial compétent puis, sauf opposition de celui-ci ou du bureau de la Commission, serait diffusée à la demande. À l’expérience, la Commission des finances a jugé préférable d’assurer une plus large publicité à ces travaux. D’une part, les deux enquêtes demandées dans le cadre des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle ont été publiées en annexe aux rapports de celle-ci. D’autre part, depuis septembre 2006, la réception d’une enquête de la Cour des comptes demandée sur le fondement de l’article 58-2° de la LOLF fait l’objet d’une annonce lors de la plus prochaine réunion de la Commission des finances ; à l’issue d’un délai de quelques semaines, pendant lequel le rapporteur spécial compétent analyse le contenu de l’enquête, la Commission des finances débat de celle-ci, examine les conclusions du rapporteur et statue sur la publication de l’enquête. Formellement, cette publication prend généralement la forme d’un rapport d’information de la Commission, organisé autour d’un développement – bref – élaboré par le rapporteur spécial, éventuellement assorti de ses propositions et recommandations, du compte rendu de la réunion de commission et, enfin, de la reproduction in extenso du rapport d’enquête remis par la Cour des comptes. Quatre rapports ont été publiés sur ce fondement. Le rapport d’enquête peut également être publié en annexe à un rapport spécial.

§2. L’échec de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques

La création d’un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques a eu pour origine une proposition de loi déposée à la suite du rapport d’une mission d’information commune à trois commissions permanentes de l’Assemblée, constituée en mai 1994 ⁽¹⁵⁷⁾.

La loi n° 96-517 du 14 juin 1996 a institué un Office, constitué de deux délégations conformément à un souhait du Sénat. Chaque délégation était composée du Président et du Rapporteur général de la Commission des finances et d’un représentant de chacune des commissions permanentes, membres de droit. Ses huit autres membres étaient désignés par les groupes politiques. La présidence de l’Office devait être assurée, alternativement et pour un an, par les présidents des commissions des finances.

L’Office pouvait être saisi par le Bureau de l’une des assemblées, à son initiative ou à celle d’un président de groupe, ou par une commission, spéciale ou permanente. La loi disposait que l’Office « reçoit communication de tous renseignements d’ordre administratif et financier de nature à faciliter sa mission ». Elle prévoyait également que, pour la réalisation des études, il pouvait « faire appel à des personnes ou à des organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine concerné ». L’Office disposait d’un budget doté à part égale par l’Assemblée nationale et le Sénat et dont les dépenses étaient financées et exécutées comme celles de ces assemblées.

Institutionnellement, le Parlement avait donc choisi de maintenir un lien étroit entre un nouvel organisme chargé de renforcer sa capacité d’évaluation et les commissions des finances, qui assurent l’essentiel des tâches de contrôle budgétaire.

La solution retenue a vite montré ses limites. Un très faible nombre de rapports, qui ne se distinguaient pas vraiment de rapports d’information classiques, une procédure trop lourde, la difficulté de faire fonctionner une structure paritaire surtout lorsque les majorités des deux assemblées ne concordaient pas, enfin le fait qu’à l’Assemblée nationale la Mission d’évaluation et de contrôle remplisse désormais l’objectif qui lui était assigné, ont conduit à supprimer l’Office (article 94 de la loi de finances pour 2001), qui, de fait, ne fonctionnait plus depuis 1999 ⁽¹⁵⁸⁾.

§3. La Mission d’évaluation et de contrôle

Constatant l’échec de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, le groupe de travail sur le contrôle parlementaire et l’efficacité de la dépense publique, soucieux de promouvoir une démarche d’évaluation, a proposé, en janvier 1999, la constitution, chaque année, au sein de la Commission des finances, d’une mission d’évaluation et de contrôle ⁽¹⁵⁹⁾« chargée d’auditionner les responsables politiques et administratifs sur la gestion de leurs crédits et de mener des investigations approfondies sur quatre ou cinq politiques publiques ». Une telle mission a été constituée dès février 1999 ; elle a ensuite été reconstituée au début de chaque année ⁽¹⁶⁰⁾, les rapporteurs ayant ainsi la possibilité de conduire l’essentiel de leurs travaux durant le premier semestre.

Les modalités de fonctionnement de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) marquent la volonté de dépasser les clivages politiques : elle est constituée non pas à la proportionnelle des groupes, mais selon une représentation plus égalitaire de ceux-ci, et elle est coprésidée par un député de la majorité et un de l’opposition ; de plus en plus, les rapports sont confiés à deux rapporteurs issus, l’un des rangs de la majorité, l’autre de ceux de l’opposition. La MEC cherche également à s’appuyer sur l’expertise de la Cour des comptes, systématiquement représentée à chacune de ses réunions. Outre les co-présidents, le Président de la Commission des finances et le Rapporteur général, membres de droit, la conduite des travaux de la MEC repose, en fonction des thèmes choisis, sur les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances, les rapporteurs ou les membres intéressés des commissions saisies pour avis des budgets concernés étant invités à participer à ces travaux.

Procédant à de nombreuses auditions (de trente à soixante-dix, selon les années), pour la plupart publiques, la MEC a présenté vingt rapports entre 1999 et 2006, qui couvrent les thèmes les plus divers, parmi lesquels on peut citer la politique autoroutière (1999), les aides à l’emploi (1999), la modernisation de la gestion des universités (2000), le recouvrement de l’impôt (2000), le logement social (2001), l’emploi des moyens de la justice (2001), la redevance audiovisuelle (2003), le financement du secteur ferroviaire (2004), la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l’État (2005), les services de l’État à l’étranger (2006).

Comme l’a noté, en octobre 1999, le Rapporteur général de la Commission des finances, si « le projet de budget pour 2000 intègre des dispositions qui répondent à certaines des recommandations formulées par la Mission » ⁽¹⁶¹⁾, c’est dans la durée qu’il conviendra de juger les « retombées » des travaux de cette Mission, qui a déjà eu le mérite de placer l’administration dans l’obligation de mieux rendre compte de son action. On observera que la MEC a souhaité mettre l’accent sur le suivi de ses propositions. Le Rapporteur général, après avoir interrogé les ministres concernés, a ainsi présenté, en octobre 2000, dans son rapport d’information concluant les travaux de la MEC en 2000, une analyse des suites données aux conclusions adoptées par celle-ci en 1999 ⁽¹⁶²⁾. Il en a été de même en mars 2002, le rapport du Rapporteur général revenant sur les suites données à l’ensemble des conclusions de la MEC depuis sa création et mettant l’accent sur un sujet particulier : la réforme de l’administration fiscale, en liaison avec les recommandations adoptées par la MEC en juillet 2000.

Sous la XII^e législature, les trois rapports présentés en 2005 ont fait l’objet d’un suivi particulier en 2006, donnant lieu, pour chacun, à une communication du ou des rapporteurs devant la Commission des finances et, pour deux d’entre eux, à la publication d’un rapport de suivi ⁽¹⁶³⁾.

 

CHAPITRE DEUXIÈME :

LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE ET L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
 

Même si la LOLF, comme avant elle l’ordonnance organique de 1959 et les textes qui l’ont précédée, repose toujours sur les grands principes du droit budgétaire classique (annualité, universalité, unité, spécialité), elle n’en met pas moins à la disposition du pouvoir exécutif une panoplie de techniques peu ou prou dérogatoires, toutes destinées à assurer une gestion plus souple, capable de s’adapter rapidement aux inévitables à-coups conjoncturels et aux besoins imprévisibles ou mal prévus. La tentation est forte de voir dans le Parlement un pouvoir d’autant plus affaibli que l’exécution budgétaire lui échappe en grande partie, et cela même s’il dispose des nombreux et multiformes moyens de contrôle que l’on vient de décrire. La situation dégradée des finances de l’État, en conduisant à un recours quasi systématique à la pratique dite de la « régulation budgétaire », a sans conteste accentué cette impression. Pour autant, la LOLF encadre désormais plus strictement qu’auparavant l’usage de ces techniques dérogatoires, montrant ainsi que les nécessités d’une gestion moderne des finances de l’État ne supposent pas nécessairement un affaiblissement de la portée de l’autorisation parlementaire.

Après avoir rappelé les principales techniques dont dispose le Gouvernement pour exécuter le budget dans des conditions différentes de celles initialement prévues par l’autorisation parlementaire, on essaiera de mieux mesurer la portée réelle des modifications ainsi apportées au budget de l’État sans qu’il soit besoin de saisir a priori le législateur.

 

SECTION 1.– UNE VIGILANCE GRADUÉE SUR LES INTERVENTIONS
 VISANT À ASSOUPLIR LES CONTRAINTES DE LA GESTION

L’autorisation parlementaire garde toute sa portée en matière de recettes fiscales. Seule la loi peut fixer l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement d’un impôt ⁽¹⁶⁴⁾. La loi de finances autorise chaque année, en vertu du principe de l’annualité, la perception des impôts conformément aux dispositions en vigueur. L’obligation d’exécution qui en résulte pour le Gouvernement est stricte. Certes, elle ne donne évidemment pas l’assurance du respect des évaluations de recettes arrêtées par la loi de finances. Mais, dans ce domaine, la compétence du législateur reste pleine et entière, du moins en principe : il arrive parfois que, pour des raisons politiques autant que techniques, des mesures fiscales soient mises en œuvre par un simple arrêté du ministre des finances, voire par instruction administrative, et « ratifiées » par la suite par le législateur. Il en a été ainsi, par exemple, des abaissements successifs du taux majoré de la taxe sur la valeur ajoutée, qui ont conduit à sa suppression, et, au printemps 2000, de la réduction du taux normal de cette même taxe. S’appliquant pour l’essentiel à des allégements fiscaux, ce procédé ne suscite généralement guère plus que quelques commentaires de députés rappelant la portée des principes… et l’opportunité d’y déroger ponctuellement.

Quant aux ressources non fiscales, elles ressortissent quasi exclusivement au pouvoir réglementaire, dont la marge de manœuvre est presque totale, quoique limitée de fait par les conséquences que le non-respect des évaluations inscrites en loi de finances initiale aurait sur l’équilibre budgétaire.

La portée de l’autorisation budgétaire est très différente pour les dépenses : en ouvrant les crédits, les lois de finances autorisent la dépense, mais ne créent nulle obligation de dépenser. Là encore, le Gouvernement ne dispose pas d’une totale liberté d’appréciation, la plupart des dépenses étant par nature « obligatoires » (intérêts de la dette, charges de personnel, pensions, dépenses résultant de l’application de textes législatifs ouvrant droit à telle ou telle prestation, etc.). En outre, l’emploi des crédits n’est pas libre. L’autorisation parlementaire est donnée à des dépenses précises pour un montant et une durée d’utilisation déterminés.

Mais ces règles connaissent de nombreuses dérogations qui accordent au Gouvernement une assez large liberté dans l’exécution budgétaire. Certaines d’entre elles permettent au pouvoir exécutif de s’écarter de l’autorisation initiale afin d’assouplir les conditions de la gestion.

Une première catégorie de règles permet de déroger au caractère limitatif des crédits ouverts par le Parlement, c’est-à-dire au fait qu’ils constituent la limite maximale des dépenses susceptibles d’être effectuées pour un objet donné. Les crédits évaluatifs sont ceux dont le Parlement, en fixant leur montant dans la loi de finances, ne procède qu’à une simple évaluation, la dépense pouvant excéder le crédit ouvert sans modification préalable de l’autorisation parlementaire. En moyenne annuelle, les dépassements de crédits évaluatifs ont atteint 2,6 milliards d’euros sur les années 1995 à 1999, montant ramené à 1,6 milliard d’euros sur la période 2000-2005. La part importante que représentent les crédits évaluatifs au sein du budget général et l’ampleur des dépassements constatés chaque année ont alimenté une certaine méfiance du Parlement, qui s’est traduite, avec la LOLF, par une réduction du champ des crédits évaluatifs par nature ⁽¹⁶⁵⁾ et par la suppression des crédits évaluatifs par décision du législateur ⁽¹⁶⁶⁾. Pour autant, les crédits évaluatifs représentent encore des montants importants : près de 116 milliards d’euros dans la loi de finances initiale pour 2007, soit 34 % du total des crédits du budget général – mais cette proportion atteignait environ 45 % sous le régime de l’ordonnance de 1959.

Les rétablissements de crédits (4,2 milliards d’euros en 2006), principalement concentrés sur le budget de la Défense, permettent de reconstituer des crédits qui auraient été consommés par une dépense assimilable à une avance, après le remboursement de celle-ci. Ils correspondent à des mouvements intervenant entre les différents compartiments du budget de l’État et bien qu’ils ne soient portés à la connaissance du Parlement qu’au stade du projet de loi de règlement, leur mise en œuvre n’est guère contestée.

La procédure de rattachement des fonds de concours a pour sa part une importance considérable, qui tient notamment à ce qu’elle offre au pouvoir exécutif la faculté d’ouvrir de plein droit des crédits supplémentaires à due concurrence des recettes de fonds de concours. Jusqu’en 1998, ces ouvertures de crédits dépassaient régulièrement 3,5 % des crédits initiaux. Sur le budget retraçant les crédits des services du ministère chargé des finances, le recours aux fonds de concours conduisait à un écart supérieur à 30 % entre les dépenses effectives et les crédits votés par le Parlement. Autant dire que, dans ce cas précis, le législateur se prononçait sur un « budget virtuel » lors de l’examen du projet de loi de finances ; plus globalement, la procédure des fonds de concours pouvait être considérée, en raison de son ampleur, comme réellement attentatoire au pouvoir budgétaire du Parlement.

C’est pourquoi l’Assemblée nationale a logiquement, mais seulement à compter du début des années quatre-vingt, fait porter son effort sur les fonds de concours pour accroître son information et son contrôle. Sur ce sujet, le Rapporteur général a adressé à la Cour des comptes de nombreuses questions à l’occasion de l’examen des projets de loi de règlement (cf. note 2 page 188). Les rapporteurs spéciaux, notamment celui chargé de la Fonction publique et surtout celui des services du ministère chargé des finances, ont multiplié les initiatives dans ce domaine ⁽¹⁶⁷⁾. Dans la même perspective, la LOLF a resserré le régime des fonds de concours : d’une part, elle a mis fin à la faculté dont a usé, voire abusé, le Gouvernement d’assimiler par décret à de tels fonds « le produit de certaines recettes de caractère non fiscal » ⁽¹⁶⁸⁾ ; d’autre part, elle a obligé celui-ci à évaluer les ressources correspondantes dans le projet de loi de finances initiale ⁽¹⁶⁹⁾, et à inclure le montant des crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours dans les plafonds des charges inscrits dans le tableau d’équilibre ; enfin, elle a créé une procédure spéciale, dite « d’attribution de produits », destinée à rattacher directement à un service ses « menues recettes ». De fait, les crédits de fonds de concours ne représentent plus désormais qu’une majoration d’environ 1,5 % des crédits du budget général.

Le pouvoir exécutif peut également, dans des limites fixées assez strictement par la LOLF, modifier la répartition des crédits. Les répartitions de crédits globaux n’ont que des effets limités, surtout depuis que l’amélioration de la gestion des crédits de personnel des services civils a rendu inutile une « grande répartition civile », longtemps critiquée car entachée d’une double irrégularité, « consistant à répartir des crédits devenus indisponibles au 1^er janvier et à les ajuster aux dépenses, couvrant ainsi des dépassements temporaires » ⁽¹⁷⁰⁾. La LOLF n’a conservé comme crédits globaux que ceux relatifs aux « dépenses accidentelles et imprévisibles » et au financement des mesures générales relatives aux rémunérations des fonctionnaires qui constituent deux « dotations spécifiques » ; ils représentent 75 millions d’euros dans la loi de finances initiale pour 2007 ⁽¹⁷¹⁾.

Outre les crédits globaux, le Gouvernement peut mettre en œuvre des transferts de crédits ou des virements, pris par décret après information des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ⁽¹⁷²⁾. Les virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, sous réserve de ne pas excéder, pour chaque programme concerné, 2 % des crédits initiaux ; ils permettent de gérer des « ajustements frictionnels » résultant d’un mauvais calibrage des crédits d’un programme. Les transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts (et, le cas échéant, des effectifs correspondants), dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transféré correspond à des actions du programme d’origine ; le transfert permet la mise en œuvre de politiques interministérielles ou une optimisation de la gestion publique.

Alors que, par nature, les virements portent une atteinte grave au principe de la spécialité des crédits et que leur montant a presque quadruplé depuis 1995, ils gardent cependant un caractère relativement limité (entre 500 et 900 millions d’euros selon les années) et ne sont guère contestés. Les transferts, eux, ont constitué jusqu’en 2005 le poste principal des modifications réglementaires des crédits initiaux (32 milliards d’euros en 2005), mais le plus important (29 milliards d’euros en 2005, soit 90 % du total) était celui qui portait les crédits de pensions de divers budgets vers celui des Charges communes. Cette pratique, en usage depuis 1977 à la demande expresse de l’Assemblée nationale, était parfaitement connue du Parlement et n’avait aucune incidence sur la portée de l’autorisation budgétaire ⁽¹⁷³⁾. La LOLF a modifié les principes d’inscription des crédits relatifs aux pensions, mais, comme précédemment, l’essentiel des transferts qui subsistent reste motivé par le fait que l’inscription des crédits dans les différents fascicules budgétaires ne correspond pas – souvent pour des raisons d’affichage – à leurs modalités réelles de consommation ⁽¹⁷⁴⁾. Ces mouvements de crédits sont également parfaitement connus des parlementaires.

D’autres dispositions visent à surmonter les contraintes découlant du principe de l’annualité. Celle qui permet l’engagement de certaines dépenses par anticipation sur les crédits de l’exercice suivant n’a que des conséquences très limitées. Il n’en est pas de même des possibilités de reports de crédits. Si, avec la LOLF, les crédits de toute nature sont susceptibles de bénéficier du mécanisme des reports, une contrainte forte a été établie en contrepartie : le plafonnement des reports à 3 % du montant des crédits initiaux, pour chaque programme et, à l’intérieur d’un programme, pour les crédits des dépenses de personnel. Ce plafond de 3 % peut cependant être majoré par une disposition de loi de finances ⁽¹⁷⁵⁾. Cet assemblage subtil de rigueur et de souplesse reflète, en partie, la diversité des positions exprimées par les parlementaires sur les reports de crédits : certains, qui se recrutent plutôt au sein de la Commission des finances, y voient une épée de Damoclès suspendue sur l’équilibre budgétaire – car le report de crédits inutilisés reflète une économie sur l’exercice achevé, mais permet une dépense nouvelle pendant l’exercice en cours ; d’autres – pour la même raison – y voient une « session de rattrapage » de la dépense, le crédit reporté ouvrant la possibilité de financer des dépenses qui n’auraient pas pu être réalisées au cours d’un exercice antérieur ⁽¹⁷⁶⁾. Tous sont donc attentifs aux facteurs qui conduisent à accroître la masse des reports comme à ceux qui provoquent sa décroissance.

Enfin, « en cas d’urgence », le Gouvernement a la faculté de majorer les crédits en cours d’exécution grâce aux décrets d’avance. Il peut, bien sûr, majorer des crédits limitatifs mais aussi créer des programmes nouveaux ⁽¹⁷⁷⁾. L’équilibre de la loi de finances ne devant pas être affecté, les décrets d’avance procèdent à des annulations de crédits ou à la constatation de ressources supplémentaires par rapport aux évaluations initiales, ces deux moyens n’étant pas exclusifs l’un de l’autre ⁽¹⁷⁸⁾. L’article 13 de la LOLF, qui régit cette procédure, prévoit que les crédits ainsi ouverts doivent être ratifiés par le Parlement dans la plus prochaine loi de finances et que le montant cumulé des crédits ouverts sur ce fondement ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, faute de quoi le Gouvernement serait obligé d’en passer par une loi de finances rectificative. En outre, mais seulement « en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national », un décret d’avance affectant l’équilibre budgétaire peut être pris en Conseil des ministres. Un projet de loi de finances portant ratification des crédits ainsi ouverts doit être déposé immédiatement ou à l’ouverture de la session la plus prochaine du Parlement.

Les décrets d’avance étant une intrusion importante de l’exécutif dans le domaine de compétence essentiel du Parlement, ils intervenaient généralement quelques jours avant l’ouverture des sessions, ce qui pouvait laisser penser que le Gouvernement privilégiait une technique lui évitant tout débat parlementaire. En 1995, l’instauration de la session unique a conduit à ce que, par la force des choses, les décrets pris au printemps soient publiés pendant que le Parlement est réuni en session. Par la suite, les préventions du Gouvernement se sont atténuées et il arrive désormais que des décrets d’avance soient publiés pendant l’examen du budget devant l’une des assemblées. Cependant, le Rapporteur général a toujours insisté pour que l’usage du décret d’avance soit « strictement limité et entouré de la plus grande transparence » ⁽¹⁷⁹⁾.

De fait, depuis plusieurs années, le Gouvernement avait pris l’habitude de transmettre aux présidents et aux rapporteurs généraux des commissions des finances le rapport au Premier ministre accompagnant et explicitant les ajustements opérés par un décret d’avance quelques jours avant la publication de celui-ci au Journal officiel. Bien entendu, cette information n’intervenait qu’a posteriori, une fois les décisions prises. Et là encore, l’importance des crédits ainsi ouverts avait conduit la Commission des finances de l’Assemblée à faire preuve d’une vigilance accrue et à examiner le contenu de ces décrets avant même leur ratification dans un collectif budgétaire ⁽¹⁸⁰⁾. On relevait cependant périodiquement des critiques émanant de rapporteurs spéciaux, qui regrettaient de n’être aucunement associés aux décisions afférentes aux crédits du département ministériel dont ils étaient chargés de suivre l’exécution. Depuis 2006, en application de l’article 13 de la LOLF, la Commission des finances adopte, sur proposition de son Rapporteur général, un avis sur tout projet de décret d’avance, avis transmis au Gouvernement et reproduit ultérieurement dans le commentaire de l’article du projet de loi de finances rectificative proposant la ratification des décrets intervenus jusqu’à son dépôt ⁽¹⁸¹⁾. Le contenu de l’avis comme les débats de la commission témoignent d’un réel intérêt des parlementaires pour l’analyse de l’économie générale des décrets d’avance (ouvertures et annulations de crédits) et pour les conclusions qui peuvent en être tirées sur les conditions d’exécution de la loi de finances comme sur le montant des crédits initiaux.

En effet, la nécessité pour le Gouvernement de prendre un décret d’avance est intimement liée aux tensions qui apparaissent au cours de l’exécution du budget : crédits initiaux insuffisants, dépenses imprévues ou résultant de décisions gouvernementales prises en cours d’année, etc. Or, les annulations qui, la plupart du temps, gagent les ouvertures de crédits supplémentaires constituent autant de moyens ôtés au financement de certaines politiques publiques, moyens qui avaient été votés par le Parlement à l’automne précédent. Le décret d’avance participe donc de la « régulation budgétaire », ensemble de techniques qui, au cours des vingt-cinq dernières années, a suscité les critiques les plus vives, notamment du point de vue du respect du pouvoir budgétaire du Parlement.

 

SECTION 2.– VERS UN APAISEMENT DES CRITIQUES
ADRESSÉES À LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE ?

La combinaison des diverses techniques évoquées ci-dessus et dont le bien fondé, cas par cas, n’est guère contestable compte tenu de la souplesse indispensable à une bonne gestion budgétaire, suscite régulièrement les reproches les plus sévères. Quelques chiffres sont ici nécessaires pour mesurer ce phénomène.

Le montant net des modifications réglementaires apportées au montant des crédits initiaux peut atteindre 8 % de ces crédits (en 1987), la moyenne constatée au cours des vingt dernières années étant de l’ordre de 6 %. Rapportés aux modifications votées par le législateur lors de l’examen du projet de loi de finances initiale ou même à celles opérées par les lois de finances rectificatives (en moyenne un peu plus de 3 % des crédits initiaux), ces chiffres peuvent paraître considérables. Et ce d’autant plus, si, au lieu de s’en tenir au solde de ces opérations, l’on examine les masses déplacées qui, en 2005, ont dépassé 50 milliards d’euros, soit près de 17 % des crédits du budget général initialement votés par le Parlement.

M. Philippe Séguin, alors Président de l’Assemblée nationale, estimait en 1994 que « de telles pratiques procèdent, de la part de l’exécutif, non seulement de la recherche bien naturelle de l’efficacité tranquille mais aussi, hélas de la crainte du débat public » avant de déplorer que le Parlement lui-même « accepte trop souvent cet abandon de ses droits » ⁽¹⁸²⁾. Nombreux sont ceux qui concluent que « le rôle grandissant du pouvoir réglementaire en matière budgétaire enlève une grande partie de sa valeur à l’acte d’autorisation parlementaire » et que « tout en restant l’acte principal, celle-ci tend à n’être qu’une source parmi d’autres de la légalité financière » ⁽¹⁸³⁾.

Cependant, les développements précédents montrent que la plupart de ces modifications n’apportent pas à l’autorisation initiale des changements tels que l’on puisse considérer celle-ci comme vidée de son contenu. À une exception près : celle de la pratique de la régulation budgétaire qui, s’appuyant sur une conception extensive de la capacité du Gouvernement d’annuler des crédits combinée avec un usage spécifique des reports de crédits, ou un recours excessif aux décrets d’avance, fait l’objet de jugements sévères.

La régulation budgétaire s’organise autour de trois piliers : les reports, les décrets d’avance et, surtout, les gels et annulations de crédits. Cette pratique, devenue inévitable compte tenu des contraintes économiques et politiques qui pèsent sur les finances de l’État, n’est pas contestée dans son fondement. Ainsi la Cour des comptes a-t-elle reconnu qu’ « un Gouvernement peut légitimement considérer que des ajustements sont nécessaires, notamment pour garantir le respect des objectifs annoncés, spécialement le solde d’exécution » ⁽¹⁸⁴⁾. Le groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, constitué en 1998 autour de MM. Laurent Fabius, alors Président de l’Assemblée nationale, et Didier Migaud, alors Rapporteur général, est allé plus loin en estimant que « la régulation budgétaire peut être considérée comme un instrument de politique budgétaire à moyen terme ». S’inscrivant dans cette perspective, la LOLF a expressément prévu que des annulations puissent intervenir « afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire » (art. 14), tout en conservant le motif d’annulation prévu par l’ordonnance de 1959 ⁽¹⁸⁵⁾ ; elle encadre également le recours aux mesures qui ont « pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles » sans les annuler, en prévoyant l’information des commissions des finances des deux assemblées. La régulation budgétaire a ainsi obtenu une consécration juridique.

Dans les faits, pourtant, elle a toujours eu mauvaise presse auprès des parlementaires. Naturellement, les reproches adressés au Gouvernement émanent surtout des députés de l’opposition. Lors des premières annulations « massives » de crédits (1,75 % des crédits initiaux en 1982), un député de l’opposition a déposé une requête devant le Conseil d’État en vue de l’annulation, pour excès de pouvoir, d’un arrêté annulant 3,3 milliards d’euros d’autorisations de programme et plus d’un milliard d’euros de crédits de paiement. Le Conseil d’État, constatant qu’en adoptant postérieurement une loi de finances rectificative, le législateur avait fixé un nouvel équilibre tenant compte de ces ajustements, a estimé que « la légalité de cet arrêté n’est plus susceptible d’être discutée par la voie contentieuse » et décidé qu’il n’y avait donc plus lieu de statuer ⁽¹⁸⁶⁾. Dépourvus de toute voie de recours, y compris à l’occasion de l’examen des projets de loi de règlement (cf. page 189 ci-après), les députés n’ont d’autre possibilité que d’élever des protestations plus ou moins vigoureuses en fonction des circonstances.

La majorité parlementaire fait souvent preuve de plus de compréhension. En 1990, le Président de la Commission des finances de l’Assemblée écrivait que malgré « le caractère de « grande messe » qu’a (...) le débat budgétaire, il convient de ne pas sacraliser pour autant l’équilibre économique défini à cette occasion. » Il rappelait que le Gouvernement n’est pas tenu d’effectuer les dépenses, dont la loi de finances ne fixe que les plafonds, et ajoutait que celui-ci « ne s’est pas fait faute, dans le passé, de faire de la régulation conjoncturelle quand des économies s’avéraient opportunes ; l’article 13 de l’ordonnance organique a même permis, par l’annulation des crédits votés, d’éviter tout repentir ultérieur et toute tentation de réutiliser par la suite des crédits précédemment gelés. Toutefois, rien ne lui interdit d’évoquer devant le Parlement les chapitres sur lesquels il entend effectuer une régulation » ⁽¹⁸⁷⁾.

Cette analyse est largement partagée. Elle a pu conduire les rapporteurs généraux, que leur fonction prédispose à donner la primauté au respect de l’équilibre budgétaire initialement voté, à se montrer moins sévères que la Cour des comptes sur l’usage que fait le Gouvernement des possibilités d’annulation qui lui sont ouvertes.

La Cour a toujours estimé que l’annulation des crédits devenus « sans objet », seule autorisée par l’article 13 de l’ordonnance de 1959, ne pouvait porter que sur des dotations devenues impossibles à utiliser en raison d’un défaut de prévision ou d’événements nouveaux intervenus en cours de gestion. Dans tous les autres cas, elle a considéré que les ajustements de crédits, notamment ceux destinés à assurer le respect de l’équilibre initial, devaient résulter du vote par le Parlement d’une loi de finances rectificative. Le nouveau chef d’annulation introduit par l’article 14 de la LOLF rend cette critique traditionnelle de la Cour sans objet.

Celle-ci a également fait observer que « les gels de crédits survenant peu de temps après le vote de la loi de finances initiale mettent évidemment en cause le caractère réaliste des prévisions, en contredisant en particulier une large partie des mesures nouvelles votées » et que « l’exécution du budget est ainsi marquée par une certaine précarité, ce qui peut être préjudiciable au fonctionnement des administrations qui en ont la charge » ⁽¹⁸⁸⁾.

La critique est donc double : non-respect de l’autorisation parlementaire éventuellement accordée sur une base manquant de sincérité ; mauvaise gestion administrative, même si le recours aux « contrats de gestion », de 1999 à 2001, a pu aboutir à une maîtrise des dépenses empruntant des techniques moins pénalisantes que celles mises en œuvre précédemment, mais conduisant, notamment, à un gonflement de la masse des reports ⁽¹⁸⁹⁾.

La critique parlementaire porte davantage sur les modalités de mise en œuvre que sur le principe du recours à la régulation à des fins de politique conjoncturelle ou de pilotage budgétaire, même si un député de la majorité a, il y a quelques années, considéré que la régulation constituait « une insulte à la représentation nationale » ⁽¹⁹⁰⁾. Trois points sont particulièrement sensibles.

Tout d’abord, le calendrier de la régulation a longtemps contribué à renforcer les réserves dont elle fait l’objet. Effectuée de façon précoce, parfois quelques semaines à peine après le début de l’année, l’annonce du gel des crédits, préparatoire aux annulations, est ressentie comme une atteinte sérieuse à un pouvoir budgétaire du Parlement qui vient juste de s’exprimer. Nombre de députés relèvent, par exemple, que des propositions de réduction ou de redéploiement de crédits, ardemment combattues par le Gouvernement lors du débat devant l’Assemblée au nom de la continuité et de l’efficacité des politiques publiques, sont bien inférieures aux gels décidés ultérieurement, dans un processus purement interne au pouvoir exécutif.

De plus, la régulation ne donne pas lieu à une information précise des parlementaires, ni même parfois des ministères intéressés : en 1997, le directeur du budget a demandé, dès le 27 janvier, aux contrôleurs financiers de procéder, à titre conservatoire, à des « blocages de crédits » représentant 10 % des montants ouverts en loi de finances initiale, la notification officielle aux ministres « dépensiers » des crédits à mettre en réserve n’ayant été faite que le 17 mars par le ministre de l’Économie et des finances ⁽¹⁹¹⁾. Pendant longtemps, même lorsqu’elle procédait à l’audition du ministre des finances pour faire le point sur l’exécution budgétaire, la Commission des finances n’obtenait pas de renseignements très détaillés sur les effets de la régulation ⁽¹⁹²⁾. D’où les appels lancés à une plus grande transparence. Ainsi, en 1990, le Rapporteur général faisait observer que « la présentation au Parlement de justifications sur les annulations en cours d’exercice, au même titre que sur les ouvertures demandées en collectif, serait nécessaire au contrôle parlementaire » ⁽¹⁹³⁾.

Au-delà, les députés ont progressivement revendiqué une plus grande association du Parlement au pilotage du budget en exécution. En 1994, le Rapporteur général soulignait que « si la régulation demeure indispensable, il serait conforme à nos institutions, mais aussi salutaire d’inviter le Parlement à l’approuver. La nécessité et la difficulté de la maîtrise des dépenses seraient ainsi mieux perçues par les parlementaires. Leur prise de conscience et leur prise de responsabilité ne pourraient que contribuer à la réhabilitation du rôle budgétaire du Parlement » ⁽¹⁹⁴⁾. Pour sa part, le rapport précité du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire suggérait deux mesures afin de « rendre l’exécution budgétaire plus respectueuse de l’autorisation donnée par le Parlement : fournir aux commissions des finances des deux assemblées une information préalable sur les opérations de régulation budgétaire ; au-delà d’un certain seuil d’annulation… de crédits, rendre obligatoire le dépôt d’un projet de loi de finance rectificative » ⁽¹⁹⁵⁾.

Sur ces trois points, la LOLF a apporté des réponses innovantes, susceptibles d’atténuer quelque peu les préventions des parlementaires vis-à-vis de la régulation budgétaire.

En premier lieu, elle prévoit des modalités renforcées d’information des commissions des finances : avant sa publication, tout projet de décret d’annulation leur est transmis, ainsi qu’aux « autres commissions concernées » – seul le contenu des annulations est susceptible d’éclairer la notion de « commission concernée ». Le Président et le Rapporteur général sont destinataires d’un courrier du ministre du budget ; le Président en informe les commissaires et met le projet de décret à leur disposition ; le Rapporteur général analyse le contenu du projet et, le cas échéant, sollicite les services du ministère des finances pour obtenir les précisions qu’il juge nécessaires. Par ailleurs, les gels doivent aussi faire l’objet d’une information officielle de la Commission, la LOLF prévoyant que « tout acte, quelle qu’en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ». La mise en œuvre de cette disposition montre quelques difficultés, par exemple quand le Gouvernement adopte un dispositif de régulation portant sur un montant total de crédits gelés réparti entre les ministères, ceux-ci restant libres de définir précisément dans quels domaines ils font porter l’effort qui leur est demandé ; de même, la Commission des finances est généralement assez mal informée des redéploiements de gels et des « dégels » éventuels. Cependant, la régulation budgétaire a incontestablement gagné en transparence, ce qui se traduit par exemple dans les analyses développées par les rapporteurs spéciaux. À l’avenir, les rapports annuels de performance devraient devenir un « lieu » privilégié d’information sur les effets en gestion de la régulation.

En second lieu, le calendrier de la régulation a été fortement avancé, grâce à une disposition introduite dans l’article 51 de la LOLF par la loi organique du 12 juillet 2005. Elle prévoit qu’est joint au projet de loi de finances de l’année « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ». Si la régulation est ainsi annoncée dès le dépôt du projet de loi de finances, le dispositif prévu n’en reste pas moins indicatif, le Gouvernement restant libre de s’écarter des informations données au Parlement ou de laisser aux ministères une certaine capacité à ajuster la répartition de l’effort entre les programmes. Cependant, la régulation est désormais intégrée de plein droit dans le champ du débat parlementaire. En pratique, les « mesures envisagées » par le Gouvernement font l’objet d’un développement en fin de l’exposé des motifs du projet de loi de finances. Y sont précisés, non seulement le volume de la « réserve de précaution », mais aussi les taux de mise en réserve appliqués respectivement aux crédits de personnel et aux autres crédits.

Enfin, jusqu’à l’entrée en vigueur en 2002 de l’article 14 de la LOLF, le Gouvernement, soucieux de rester le seul maître de l’exécution budgétaire, ne procédait que très rarement – et pour des montants limités – à des annulations de crédits par voie législative ⁽¹⁹⁶⁾. L’examen des collectifs budgétaires reflétait alors une situation curieuse : l’arrêté d’annulation de crédits associé au projet de loi de finances rectificative afin de « gager » tout ou partie des ouvertures de crédits supplémentaires demandées au Parlement était publié au Journal officiel peu après le dépôt du projet de loi. Le législateur, n’ayant à se prononcer par un vote que sur les ouvertures de crédits et sur le nouvel équilibre résultant du collectif, se trouvait ainsi privé de choix véritable et ne pouvait qu’accepter ou rejeter en bloc les ajustements opérés. En effet, une fois intervenu l’arrêté d’annulation, la base de référence pour l’application de l’article 40 de la Constitution est constituée par la dotation initiale ainsi minorée et les amendements d’origine parlementaire tendant à revenir sur une annulation sont inévitablement entachés d’irrecevabilité. On comprend bien pourquoi le Gouvernement s’est toujours gardé, sauf rares exceptions, de s’engager sur une voie a priori périlleuse, d’autant que le montant des annulations a parfois atteint des niveaux très élevés : 2,8 % des crédits initiaux nets du budget général en 1984, 2,7 % en 1993, avec une moyenne annuelle de 1,6 % de 1981 à 1999 et de 0,5 % de 1999 à 2006.

En plafonnant à 1,5 % des crédits initiaux le montant cumulé des crédits susceptibles d’être annulés par décret ⁽¹⁹⁷⁾, la LOLF a conduit à faire basculer de facto dans le champ de la loi de finances rectificative de fin d’année les annulations prises en compte dans l’équilibre du collectif. Depuis 2002, le collectif de fin d’année procède donc à la fois à l’ouverture de crédits complémentaires et aux annulations nécessaires pour définir un nouvel équilibre budgétaire. De ce fait, le Parlement est mis à même de débattre de l’ensemble des ajustements proposés par le Gouvernement, de les amender le cas échéant, enfin de les approuver par son vote. Le Gouvernement trouve aussi avantage à ce dispositif, en raison de la souplesse qu’il offre jusqu’à la fin de la procédure budgétaire devant les deux assemblées. L’innovation introduite par la LOLF n’a pas bouleversé le déroulement des débats : hormis une série d’amendements déposés par l’opposition dans le collectif de fin d’année 2002 – qui conduisait à revenir sur 566 millions d’euros d’annulations, les initiatives sont en fait restées très ponctuelles par la suite ⁽¹⁹⁸⁾.

En dehors des travaux réalisés par sa Commission des finances, dont les initiatives en ce domaine se développent de façon régulière, l’Assemblée nationale n’a, habituellement, que deux occasions de débattre de l’exécution budgétaire et d’émettre des votes à ce sujet : l’examen des projets de loi de finances rectificative et celui des projets de loi de règlement. Aussi n’est-il pas abusif de considérer, avec les nuances qui s’imposent, qu’il s’agit là des deux moments privilégiés du contrôle budgétaire.

 

CHAPITRE TROISIÈME :

LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES
 

Corriger les prévisions initiales et procéder aux inévitables ajustements que le pouvoir réglementaire n’est pas habilité à opérer par lui-même, ou encore infléchir sensiblement en cours d’exercice la politique budgétaire soit pour prendre en compte les évolutions conjoncturelles, soit pour traduire rapidement les orientations de la nouvelle majorité à la suite d’une alternance politique, tels sont les principaux objets possibles des projets de loi de finances rectificative.

Sans aller jusqu’à estimer, ce qui est à coup sûr excessif, que cette deuxième catégorie de lois de finances revêt un « caractère fondamental » ⁽¹⁹⁹⁾, on peut néanmoins s’étonner que ces projets ne fassent guère l’objet de commentaires relatifs à leur mode de présentation et d’examen par le Parlement. Or, s’ils sont très proches des projets de loi de finances initiale, ils s’en distinguent sur plusieurs points, notamment parce que leur examen se rapproche sensiblement de celui des projets de loi ordinaire.

 

SECTION 1.– UNE CATÉGORIE PARTICULIÈRE DE LOIS DE FINANCES

L’article premier de la LOLF confère aux « lois de finances rectificatives » le caractère de lois de finances. Ces lois, communément appelées « collectifs budgétaires » ⁽²⁰⁰⁾, sont, en application de l’article 35 de la LOLF, « présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année » et « ratifient les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances » ⁽²⁰¹⁾.

L’apparente imprécision de la formule relative à leur mode de présentation tient à la diversité des collectifs budgétaires.

L’article 35 précité précise que « seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier [certaines] dispositions de la loi de finances de l’année ». Le Gouvernement doit déposer un projet de loi de finances rectificative lorsqu’il souhaite apporter des modifications aux dispositions de la loi de finances de l’année qui appartiennent au domaine exclusif des lois de finances (ouvertures de crédits supplémentaires ou nouveaux, révision des évaluations des ressources du budget de l’État, modification des données générales de l’équilibre, modification des plafonds des autorisations d’emplois, affectations de recettes à d’autres personnes morales ou au sein du budget de l’État).

En revanche, les dispositions fiscales n’ont pas nécessairement à être inscrites dans un collectif budgétaire, même si elles ont une incidence sur l’équilibre de l’exercice en cours. Le Gouvernement peut avoir recours à une loi ordinaire pour prendre, en cours d’année, des mesures fiscales. En pareille hypothèse, il est simplement tenu d’en traduire l’incidence financière dans la plus prochaine loi de finances rectificative (en pratique, le traditionnel collectif de fin d’exercice) ou, à défaut, dans la loi de règlement du budget ⁽²⁰²⁾. Même si elle a pu, a priori, paraître très restrictive, cette solution s’imposait. L’interprétation contraire, en réservant « aux seules lois de finances la création ou la modification d’une ressource fiscale en cours d’année, limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution, l’initiative des membres du Parlement en matière fiscale à un droit d’amendement, puisque les lois de finances ne peuvent être présentées que par le Gouvernement » ⁽²⁰³⁾.

Le choix ainsi laissé au pouvoir exécutif entre loi ordinaire et collectif budgétaire pour prendre des mesures fiscales ayant une incidence immédiate connaît toutefois une limite : le Gouvernement doit soumettre un collectif budgétaire au Parlement « dans le cas où il apparaît que les grandes lignes de l’équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l’année se trouveraient, en cours d’exercice, bouleversées » ⁽²⁰⁴⁾.

Enfin, le Conseil constitutionnel a considéré que des mesures réglementaires relatives à l’exécution budgétaire entraîneraient pour le Gouvernement la même obligation si elles avaient pour effet de « bouleverser » l’équilibre.

L’article 13 de la LOLF ⁽²⁰⁵⁾ prévoit également le dépôt immédiat (ou à l’ouverture de la session du Parlement) d’« un projet de loi de finances portant ratification » des crédits ouverts par un décret d’avance pris « en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national » affectant l’équilibre ⁽²⁰⁶⁾.

On comprend mieux pourquoi les collectifs, textes très divers, peuvent être présentés « en partie ou en totalité » comme les lois de finances de l’année. Cette règle n’a d’ailleurs pas été respectée, du moins à la lettre, jusqu’en 1980. C’est en effet seulement depuis cette date que les collectifs comprennent un article d’équilibre auquel est annexée une modification de l’état A. Cet article fait ressortir toutes les modifications apportées tant aux ressources qu’aux charges par le projet de loi de finances rectificative lui-même ou par les divers actes réglementaires qui ont affecté le montant des crédits initialement votés par le Parlement (ouvertures de crédits par décrets d’avance, décrets d’annulation pris en application de l’article 14 de la LOLF) ⁽²⁰⁷⁾.

La plupart des collectifs budgétaires sont donc « bâtis » comme une loi de finances. Bien entendu, ils sont soumis aux mêmes règles essentielles relatives à leur contenu, à leur discussion en priorité par l’Assemblée, à leurs délais d’examen et leurs modalités de vote.

Toutefois, deux de ces règles ont longtemps été d’application incertaine. La première incertitude concernait les délais. Elle a été levée par le Conseil constitutionnel à l’occasion de la décision rendue sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 1986. Le Conseil a considéré que les dispositions de l’article 47 de la Constitution doivent s’appliquer aux collectifs budgétaires dès lors qu’ils « ont pour objet de permettre qu’interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » ⁽²⁰⁸⁾.

La seconde incertitude était relative à la règle prévue par l’article 40 de l’ordonnance de 1959 qui dispose que « la seconde partie de la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion avant le vote de la première partie ». Prise à la lettre, cette disposition ne trouvait pas à s’appliquer aux lois de finances rectificatives. La question, posée à l’occasion de l’examen en première lecture du collectif budgétaire pour 1991 par le Sénat, qui avait poursuivi la discussion après avoir rejeté l’article d’équilibre, a été tranchée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 92-309 DC du 9 juin 1992 relative à une modification du Règlement du Sénat, le juge constitutionnel a estimé que la procédure budgétaire devait, dans tous les cas, respecter le caractère fondamental de l’équilibre et qu’en conséquence l’article 40 de l’ordonnance s’appliquait aux collectifs budgétaires ⁽²⁰⁹⁾, ce qui rend donc obligatoire la présence d’un article d’équilibre. Désormais, l’article 42 de la LOLF, dispose expressément que « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie ».

 

SECTION 2.– DES TEXTES DIVERS ET D’INÉGALE IMPORTANCE

Depuis 1988, le Parlement a été saisi de 23 collectifs budgétaires. Leur nombre, au cours de chacune de ces années, n’a jamais dépassé deux et, à quinze reprises, le Gouvernement n’a présenté qu’un seul projet, le traditionnel et jusqu’à présent inévitable collectif de fin d’exercice. Le nombre de ces textes tend ainsi à diminuer : il y en avait eu 24 de 1976 à 1987 et l’année 1981 avait été marquée par le dépôt de 4 collectifs.

Leur importance est très inégale. Les plus remarquables sont ceux qui, à la suite d’un changement politique, traduisent les orientations qu’un nouveau Gouvernement entend donner à la politique budgétaire. En raison du calendrier électoral, il s’agit de « collectifs de printemps » (1981, 1986, 1993, 1995, 2002). On relèvera que ni en 1988, ni en 1997, l’alternance politique n’a conduit au dépôt d’un tel texte. Il n’est pas inexact de dire que ces projets de loi peuvent avoir autant de poids que les lois de finances initiales. Même si le Gouvernement en profite pour réactualiser le budget en révisant les évaluations de ressources et les besoins de crédits, l’objet principal d’un collectif de printemps est de modifier plus ou moins profondément la politique suivie. C’est ainsi qu’en avril 1986, le collectif était présenté « comme un élément essentiel de la politique économique du nouveau Gouvernement ». En revanche, les trois premiers collectifs de 1975 (déposés en avril, juin et septembre) ne procédaient qu’à des ajustements destinés à lutter contre les effets de la crise pétrolière en assurant une relance de l’économie (le collectif de juin avait un seul objet : la création de 15 000 emplois publics supplémentaires).

Le collectif du printemps 2000 est, pour sa part, atypique : l’ajustement auquel il procède répond à une demande parlementaire invitant le Gouvernement à « apporter de façon précoce à la loi de finances initiale pour 2000 les correctifs qu’appelle l’évolution de la conjoncture économique et de l’exécution budgétaire », selon les termes employés par le Rapporteur général de la Commission des finances, qui chiffrait à quelque 7,62 milliards d’euros la « nécessaire réévaluation des recettes pour 2000 » ⁽²¹⁰⁾.

Mais ces « lois de finances bis » sont finalement assez rares et la plupart des collectifs, du moins depuis une vingtaine d’années, sont ceux qui interviennent en fin d’exercice et sont habituellement qualifiés de « textes d’ajustement ».

La liberté de manœuvre du Gouvernement, conséquence de l’étendue du pouvoir réglementaire en matière d’exécution budgétaire, explique qu’il ne lui soit pas nécessaire de recourir plus fréquemment au dépôt d’un projet de loi de finances rectificative. À terme, la spécialisation par programme et la fongibilité des crédits pourraient même avoir pour conséquence une diminution significative des ajustements des autorisations budgétaires opérées par le collectif de fin d’année.

D’autres lois de finances rectificatives ont un objet très spécifique et limité, tel que la simple traduction de l’incidence budgétaire de la création de la Caisse d’amortissement pour l’acier (deuxième collectif de 1978) ou la consolidation de prêts accordés par l’État aux entreprises sidérurgiques après leur nationalisation (deuxième collectif de 1981).

D’importance politique et économique inégale, les collectifs sont aussi des projets dont le volume est très variable. Fréquents dans le passé, les collectifs de moins de dix articles (les deux premiers collectifs de 1977 comportaient respectivement deux et trois articles, le premier de 1978 n’en comptait que six) n’ont plus cours aujourd’hui. Le nombre de leurs dispositions a même connu une inflation certaine, le record ayant été atteint en 2004 avec 60 articles. Il est vrai que, dans la plupart des cas, il s’agit de mesures diverses qui, tout en ayant leur place en loi de finances, pourraient tout aussi bien figurer dans un projet de loi ordinaire. Sans incidence sur l’équilibre de l’exercice en cours, elles s’apparentent à « diverses dispositions d’ordre économique et financier ». L’application des irrecevabilités propres aux lois de finances interdit toutefois la présence de « cavaliers budgétaires ».

Les collectifs sont ainsi le support privilégié de dispositions fiscales ponctuelles, dont celles qui tirent les conséquences de décisions de justice (à lui seul, le deuxième collectif 1993 comportait 11 articles de ce type). Mais cela n’empêche pas de voir figurer dans ces projets de loi des mesures importantes, le plus souvent dans les textes déposés au printemps (par exemple, l’abaissement du taux normal de TVA, l’allégement de l’impôt sur le revenu et la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation en 2000, la réduction de 5 % de l’impôt sur le revenu en 2002), plus rarement dans ceux de fin d’année (par exemple, l’institution de la réduction d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile en 1991).

 

SECTION 3.– UN EXAMEN PARLEMENTAIRE CLASSIQUE

L’examen d’un collectif budgétaire par l’Assemblée se distingue peu de celui d’un projet de loi ordinaire. Sans doute est-ce la raison pour laquelle les projets de loi de finances rectificative ne sont pas individualisés au sein des statistiques établies par les services de l’Assemblée nationale.

Bien qu’elle dispose en principe d’un délai de quarante jours pour procéder à la première lecture d’un collectif, l’Assemblée, toujours saisie en priorité, est presque toujours contrainte de suivre un calendrier extrêmement tendu, tant pour les collectifs de fin d’exercice que pour la plupart des autres.

Le projet de loi de finances rectificative de fin d’exercice est le plus souvent, depuis une quinzaine d’années, adopté par le Conseil des ministres au cours de la semaine durant laquelle l’Assemblée achève la première lecture du projet de budget de l’année suivante.

La Commission des finances se trouve ainsi saisie de ce collectif dans la deuxième quinzaine du mois de novembre. Le texte devant être définitivement adopté avant le 20 décembre afin de tenir compte d’une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel et de la nécessité d’une publication au Journal officiel intervenant au plus tard le 31 décembre, l’Assemblée doit être en mesure d’achever sa première lecture avant la fin de la première décade de décembre. Les délais sont ainsi très serrés.

 

CALENDRIER D’EXAMEN DES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE FIN D’ANNÉE
Assemblée nationale – première lecture

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Date de dépôt du projet de loi	19/11	18/11	24/11	15/11	14/11	20/11	19/11	17/11	23/11	15/11
Date d’examen en Commission	26/11	25/11	1/12	29/11	28/11	28/11	2/12	7/12	1/12	29/11
Date d’examen en séance publique	3/12	3/12	8 et 9/12	6 et 7/12	4 et 5/12	10 et 11/12	3 et 4/12	9 et 10/12	7 et 8/12	6 et 7/12

 

Le Rapporteur général ne dispose en moyenne que d’une petite douzaine de jours pour présenter son rapport à la Commission des finances. Les commissaires, et notamment ceux de l’opposition, ne manquent pas de protester contre ces conditions de travail. Ainsi, en 1989, le projet de loi de finances rectificative, déposé le 22 novembre, mis en distribution le 29 novembre, examiné en Commission le lendemain, est inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée le 4 décembre. Même le Rapporteur général évoque publiquement ces délais, tout en précisant qu’il a eu le texte à sa disposition le 22 novembre et qu’une photocopie en a été adressée aux membres de la Commission le surlendemain ⁽²¹¹⁾.

Matériellement, le collectif prend la forme d’un unique « bleu budgétaire » dans lequel sont regroupés un exposé général des motifs, souvent succinct, un exposé des motifs par article dont la présentation est identique à celle du projet de loi de finances de l’année et une analyse détaillée, par mission et programme ⁽²¹²⁾, des demandes de crédits supplémentaires et des demandes d’annulations de crédits. Il comprend, le cas échéant, le texte des décrets d’avance dont il propose la ratification ⁽²¹³⁾. Enfin, une annexe récapitule, sous forme de tableaux, tous les textes réglementaires ayant affecté le montant ou la répartition des crédits en cours d’exercice. L’ensemble est assez volumineux et dépasse toujours les 200 pages.

Les collectifs de printemps, au premier rang desquels ceux qui marquent un nouveau cap de la politique budgétaire intervenant après un changement politique majeur, sont présentés de la même façon. On observe d’ailleurs que, malgré des circonstances différentes et pour des raisons essentiellement politiques, leur examen est également, sauf exception, soumis à une contrainte forte de calendrier.

 

CALENDRIER D’EXAMEN DES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE PRINTEMPS
Assemblée nationale – première lecture

	1981	1982	1986	1993	1995	2000	2002
Date de dépôt du projet de loi	3/07	14/05	18/04	10/05	28/06	26/04	10/07
Date d’examen en Commission (a)	10/07	19/05	16/05	19/05	5/07	10/05	16/07