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Accueil > Connaissance de l'Assemblée nationale > Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale (sommaire)

 
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TROISIÈME PARTIE

LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE

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Encadrée par des délais stricts assortis de sanctions dissuasives, la discussion budgétaire permet, grâce à une pratique empreinte de souplesse, de concilier ces exigences constitutionnelles avec l’exercice normal de son pouvoir budgétaire par l’Assemblée nationale.

Doté d’une organisation spécifique, le débat en séance publique reste très critiqué en raison de sa longueur, de sa monotonie et de son apparente inefficacité. Ses modalités devraient prochainement être remaniées et leur réforme s’inscrire dans la continuité de l’expérience récente des commissions élargies dont la pratique pourrait être étendue à l’ensemble du débat budgétaire. Mais ce débat n’en continue pas moins de susciter un intérêt certain chez les députés : près de la moitié d’entre eux y participent chaque année.

Pourtant, leurs initiatives sont limitées par les règles de recevabilité financière, les autres contraintes spécifiques aux lois de finances (vote préalable de la première partie, vote des crédits par mission) étant plus apparentes que réelles. En outre, le Gouvernement n’hésite pas à recourir aux armes classiques que la Constitution met à sa disposition pour imposer son point de vue.
 

CHAPITRE PREMIER :

LES DÉLAIS D’EXAMEN : UNE CONTRAINTE PARTAGÉE
 

Les délais stricts impartis au Parlement pour l’examen du projet de loi de finances et la sanction dont est assorti leur éventuel dépassement constituent une réaction, parfois jugée trop brutale, aux pratiques antérieures à la Ve République, qui avaient rendu exceptionnelle l’adoption d’un budget avant l’ouverture de l’exercice.

Souvent considérée comme une contrainte forte pour les seules assemblées parlementaires et comme l’un des facteurs principaux du déclin de leur pouvoir budgétaire, cette règle constitutionnelle impose aussi au Gouvernement, qui a seul l’initiative des lois de finances, une discipline rigoureuse qu’il a toujours respectée.

Les modalités pratiques de la mise en œuvre de cette contrainte partagée ont permis de l’enraciner dans la vie parlementaire. À tel point qu’aujourd’hui, l’encadrement de la discussion budgétaire n’est plus guère contesté et que les règles initiales ont été maintenues malgré la réforme du régime des sessions parlementaires intervenue en 1995.
 

SECTION 1.– UNE RÈGLE CONSTITUTIONNELLE STRICTE

L’incapacité dans laquelle le Parlement s’est trop souvent trouvé, tant sous la IIIe que sous la IVe République, d’adopter définitivement un projet de budget avant l’ouverture de l’exercice, c’est-à-dire avant le début de l’année civile, a sans nul doute contribué à jeter le discrédit sur les assemblées parlementaires.

Le recours aux « douzièmes provisoires », procédure selon laquelle « un budget partiel, préparé en hâte et calculé grosso modo, reçoit une exécution provisoire de quelques mois » (74), a été si fréquent, notamment à la fin du XIXème siècle, qu’il a été considéré comme « le simple résultat d’un désordre parlementaire » (75) alors qu’il aurait dû se limiter à des situations exceptionnelles.

Même si le Gouvernement n’était pas toujours exempt de tout reproche, la responsabilité de ces retards répétés incombait le plus souvent aux deux chambres : bien que déposé dès février, le budget de 1885 ne fut pas entièrement adopté avant la fin 1884. De 1920 à 1934, les douzièmes provisoires furent nécessaires à dix reprises. Or, malgré les critiques répétées et les réformes successives de la procédure budgétaire après 1946, la situation ne s’est pas vraiment améliorée. L’éclatement du budget en plusieurs textes législatifs ne facilitait pas la tâche. Ainsi en 1955, le ministre des finances soulignait-il l’incohérence de la situation budgétaire en déclarant : « Nous voici le 29 juillet et le budget de 1955 n’est pas entièrement voté. Toutefois, les principaux budgets ont été adoptés et la loi de finances a reçu la consécration législative » (76).

Le décret du 19 juin 1956 a cherché à remédier à l’un des dysfonctionnements les plus marquants de la procédure de vote du budget de l’État, sans pour autant prévoir des sanctions efficaces en cas de dépassement des délais accordés au Parlement pour voter la loi de finances. En prévoyant un délai global et des délais spécifiques pour chacune des assemblées et en les assortissant de sanctions efficaces, la Constitution du 4 octobre 1958 a franchi un pas décisif, la discipline ainsi instaurée s’appliquant en réalité tant au Parlement qu’au Gouvernement.

Les règles sont claires et précises. L’article 47 de la Constitution accorde 70 jours au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances, et ce quelle que soit la date effective de son dépôt, qui ne peut être postérieur au premier mardi d’octobre. On verra plus loin que le mode de computation de ce délai et l’application des dispositions relatives au dépôt lui-même permettent de concilier le respect du délai ainsi fixé et le vote du projet avant le 1er janvier, date d’ouverture de l’exercice budgétaire.

Si le Parlement ne s’est pas prononcé à l’issue de cette période de 70 jours, le Gouvernement a la faculté de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances. Ce dessaisissement du législateur n’a pas un caractère automatique et laisse au Gouvernement une marge d’appréciation dans l’hypothèse où l’adoption définitive du projet de loi de finances interviendrait quelques jours après l’expiration du délai constitutionnel sans pour autant compromettre le respect du principe de l’annualité budgétaire. Tel a été le cas en 1960 et 1961, le Parlement ayant utilisé 71 jours pour mener le débat budgétaire à son terme.

Ce délai global de vote se subdivise en délais internes qui déterminent le calendrier que la procédure parlementaire se doit de respecter au sein de chacune des deux assemblées.

Bénéficiant de la priorité prévue par l’article 39 de la Constitution, l’Assemblée nationale dispose, en vertu de l’article 47 de la Constitution, de 40 jours pour se prononcer en première lecture.

L’article 47 fait courir ce délai après le dépôt du projet, formulation reprise par l’article 39 de l’ordonnance de 1959 puis par l’article 40 de la LOLF. Nombre de députés ont craint, dans un premier temps, d’être ainsi placés dans une situation ne leur permettant pas d’exercer normalement leur pouvoir budgétaire. Ils redoutaient de voir le délai qui leur est imparti commencer à courir avant même d’avoir pu prendre connaissance d’un texte, certes officiellement déposé, mais dont la distribution effective n’interviendrait qu’ultérieurement. Ce risque est bien réel, mais on verra ci-après que la pratique l’a écarté et a permis de concilier le respect de la règle constitutionnelle et l’exercice normal des prérogatives de l’Assemblée.

Lorsque la procédure se déroule normalement, le Sénat dispose de 20 jours maximum (15 jours jusqu’en 1971 (77)) pour examiner le texte en première lecture (article 40, alinéa 2, de la LOLF).

Les deux assemblées ont ensuite 10 jours pour, selon la procédure d’urgence applicable de plein droit (article 40, avant-dernier alinéa, de la LOLF) achever l’examen du texte, le Gouvernement ayant la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire après la première lecture au Sénat (cf. pages 122 à 124).

Le non-respect du délai qui lui est imparti par l’une des assemblées permet au Gouvernement de saisir l’autre assemblée de son projet de loi. Il peut alors retenir soit le texte initial, soit ce même texte modifié par les amendements votés par l’assemblée qui ne s’est pas prononcée dans les délais et qui sont acceptés par lui.

Si l’Assemblée nationale dépasse le délai de 40 jours sans pour autant être dessaisie par le Gouvernement, la procédure n’est contraire à la Constitution que si le Sénat ne dispose plus d’un délai de 15 jours pour se prononcer en première lecture (78).

Enfin, le non-respect par le Parlement de ce délai global de 70 jours autorise le Gouvernement à mettre en vigueur les dispositions de son projet par ordonnance. Cette disposition n’a jusqu’à présent jamais trouvé à s’appliquer.

Cette sanction radicale ne contraint pas le Parlement à adopter le projet de loi de finances. Il lui fait seulement obligation de se prononcer sur ce texte.

Aucune disposition n’est prévue dans l’hypothèse où, à l’issue du délai de 70 jours, le projet de budget est rejeté par le Parlement. Cette situation de conflit majeur, politiquement équivalente au vote d’une motion de censure, n’a pas été envisagée par la Constitution, laquelle, en revanche, prévoit une procédure particulière dans le cas où « la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice » (article 47, alinéa 4).

Cette procédure est détaillée par l’article 45 de la LOLF reprenant les dispositions de l’article 44 de l’ordonnance de 1959. Elle a pour objet de faire face aux conséquences d’une défaillance du Gouvernement, éventuellement due à un cas de force majeure. C’est sur l’insistance du ministre des finances qu’elle a été introduite dans la Constitution. Quelle que soit la cause du retard, le Gouvernement a le choix entre deux procédures.

Il peut, tout d’abord, demander à l’Assemblée nationale d’émettre, avant le 11 décembre de l’année (10 jours au moins avant la clôture de la première session ordinaire jusqu’en 1994), un vote séparé sur la première partie du projet de loi de finances. Ce « projet de loi partiel » est ensuite soumis au Sénat, selon la procédure d’urgence. Ces dispositions ont été utilisées, à la fin de l’année 1962, afin de permettre l’adoption de la première partie de la loi de finances pour 1963, un nouveau projet ayant dû être déposé, le 11 décembre, après les élections législatives consécutives à la dissolution de l’Assemblée nationale.

Le Gouvernement a également la possibilité, si cette procédure n’a pas pu aboutir ou s’il n’a pas souhaité y recourir, de déposer, toujours devant l’Assemblée nationale, un « projet de loi spéciale » ayant pour objet de l’autoriser à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. L’Assemblée doit être saisie avant le 19 décembre (quarante-huit heures avant la clôture de la première session ordinaire jusqu’en 1994) et le projet est discuté selon la procédure d’urgence.

Le vote du « projet de loi spéciale » ou du « projet de loi partiel » étant acquis, le Gouvernement, ainsi autorisé à percevoir les ressources fiscales, prend des décrets portant répartition des crédits applicables aux seuls services votés. L’article 45 de la LOLF prévoit que ces services votés (notion à laquelle la loi organique ne fait plus référence dans le cadre de la procédure normale de vote des crédits) « représentent le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement » et précise qu’« ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l’année. »

Ce dispositif a pour seul objectif, comme l’ensemble des procédures prévues par l’article 47 de la Constitution, de « permettre qu’interviennent en temps utile et plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (79).

Conçu pour faire face aussi bien à la défaillance du Parlement (dépassement du délai de 70 jours) qu’à la carence du Gouvernement (retard dans le dépôt du projet de loi), l’article 47 de la Constitution ne prévoit pas la situation où les délais sont respectés mais où la loi de finances ne peut néanmoins pas être promulguée avant le 1er janvier. Tel a été le cas, fin 1979, lorsque le Conseil constitutionnel a annulé la loi de finances pour 1980. Le Gouvernement, s’inspirant de la procédure du projet de loi spéciale, a alors déposé un projet l’autorisant à percevoir les impôts et taxes en 1980.

La procédure à suivre en pareille hypothèse est désormais fixée par l’article 45 de la LOLF : le Gouvernement doit déposer immédiatement devant l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants (projet examiné selon la procédure d’urgence). Il peut ensuite, après la promulgation de cette loi, prendre les décrets ouvrant les crédits applicables aux services votés dans les mêmes conditions que celles mentionnées ci-dessus.

S’il refusait de se prononcer dans un délai raisonnable, le Parlement s’exposerait à la sanction la plus forte : le dessaisissement, qui lui ferait perdre tout pouvoir budgétaire. Lorsqu’il est dans l’incapacité de déposer en temps utile le projet de loi de finances, le Gouvernement, qu’il soit ou non responsable de ce retard, n’est pas dépourvu des moyens de mettre en œuvre une bonne partie de son projet, sous réserve, toutefois, d’obtenir préalablement l’autorisation parlementaire de percevoir l’impôt.

On vient de voir qu’à l’exception du budget de 1963 (en raison de la crise politique qui a conduit à l’adoption, unique à ce jour sous le Ve République, d’une motion de censure) et de celui pour 1980 (en raison de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la loi de finances), ces procédures n’ont jamais été mises en œuvre.

Garde-fou efficace contre les débordements d’antan, l’encadrement strict de la discussion a ainsi démontré sa totale efficacité. Les modalités pratiques de sa mise en œuvre, en apaisant les craintes initiales, y ont beaucoup contribué.
 

SECTION 2.– UNE PRATIQUE CONCILIANTE

Plus encore que la fixation d’un délai global de 70 jours pour l’examen de la loi de finances, c’est son mode de computation qui, à l’origine, a suscité le plus de critiques. Les textes, imprécis et parfois contradictoires, pouvaient laisser craindre le pire, le Gouvernement disposant juridiquement des moyens de réduire la durée utile de l’examen du budget par les assemblées.

L’article 47 de la Constitution fait ainsi courir le délai de 40 jours à compter du dépôt du projet de loi. Mais il peut s’écouler plusieurs jours entre ce dépôt et la mise à disposition du projet qui, contrairement aux autres projets de loi, est assurée par le seul Gouvernement. Aussi, certains députés s’étaient-ils inquiétés de voir courir le délai dont l’Assemblée dispose pour mener à son terme sa première lecture sans même avoir pu prendre connaissance du texte gouvernemental.

L’article 39 de la LOLF – reprenant et complétant les dispositions de l’article 38 de l’ordonnance de 1959 – qui fixe les règles relatives au dépôt des projets de loi de finances, n’est pas de nature à apaiser ces inquiétudes. Il prévoit que le projet de loi et les documents annexés prévus par les articles 50 (80) et 51 (81), sont déposés et distribués « au plus tard le premier mardi d’octobre ». Appliquée à la lettre, cette disposition pourrait conduire à imputer, sur le délai de 40 jours, le temps nécessaire à l’examen du projet en commission.

La pratique s’est très rapidement montrée plus souple et a permis de concilier les exigences constitutionnelles et celles d’un travail suffisamment approfondi, condition indispensable à l’exercice normal de son pouvoir budgétaire par l’Assemblée.

Depuis 1960, le dépôt du projet de loi de finances initiale (dont la date correspond, en principe, à celle de son adoption par le Conseil des ministres) est toujours intervenu au mois de septembre (sauf en 1969), le plus souvent vers le 25 du mois. Les annexes explicatives sont, quant à elles, distribuées de façon échelonnée sur une période qui s’ouvre quelques jours avant le dépôt du projet et prend fin au début du mois d’octobre.

Mais ce calendrier n’est pas celui qui détermine le point de départ du délai de 40 jours. En effet, d’un commun accord entre le Gouvernement et le Président de l’Assemblée, celui-ci est fixé de telle sorte que l’expiration du délai global de 70 jours intervienne le dernier jour prévisible de séance du mois de décembre depuis l’institution de la session parlementaire unique (jusqu’en 1994, la date retenue était celle du dernier jour de la première session ordinaire, dont la durée était fixée à 80 jours). La mise en œuvre de cet accord, protecteur des droits du Parlement, suppose que l’une des annexes explicatives soit déposée par le Gouvernement après l’ouverture de la session. Cette pratique a été avalisée par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que l’obligation de dépôt et de distribution des annexes avait pour objet d’assurer l’information des parlementaires « en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l’article 47 de la Constitution » et qu’en l’espèce « le retard invoqué, à le supposer établi, n’a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l’information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l’examen de la loi de finances » (82).

Le Conseil constitutionnel a également considéré, dans un cas où le dépôt officiel des annexes explicatives était intervenu quatre jours après le délai fixé par le texte organique du 2 janvier 1959, que la procédure n’était pas inconstitutionnelle dans la mesure où le rapport économique, social et financier et les annexes explicatives étaient à la disposition des parlementaires avant le premier mardi d’octobre (83).

Traditionnellement, le Gouvernement déposait, le jour fixé comme point de départ du délai constitutionnel, le bleu budgétaire relatif au rapport du conseil de direction du Fonds de développement économique et social. Le choix de ce document s’expliquait par son caractère accessoire, du moins au regard des informations nécessaires pour que les députés puissent procéder à l’examen global de l’équilibre budgétaire et à celui des articles de la première partie du projet de loi. Ce retard de quelques jours, volontairement apporté au dépôt et à la distribution de cette annexe sans portée juridique, n’était pas de nature à gêner le travail de l’Assemblée. Son caractère d’annexe obligatoire, au sens de l’article 32 de l’ordonnance organique, était d’ailleurs douteux. À tel point qu’en 1992 le Gouvernement a pu la transformer en une annexe jaune.

Depuis lors, la mise en œuvre de l’accord précité repose sur l’envoi par le Gouvernement d’une lettre au Président de l’Assemblée qui, « en complément de dépôt », dresse la liste de toutes les annexes ayant un caractère obligatoire. Les délais constitutionnels commencent à courir le lendemain de la date de cette récapitulation (84).

S’agissant des annexes générales (les « jaunes ») destinées à l’information et au contrôle du Parlement, l’article 39 de la LOLF, afin de mettre fin à la pratique antérieure de dépôt très tardif tout en évitant une contrainte trop forte pour le Gouvernement, a prévu qu’elles devaient être déposées et distribuées « au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits » auxquels elles se rapportent.

Cette pratique conduit à une grande régularité du calendrier budgétaire, le point de départ des délais étant presque toujours fixé entre les 11 et 15 octobre. La discussion de la première partie du projet de loi de finances s’engage le jour même s’il s’agit d’un mardi, ou le mardi suivant dans le cas contraire.

Ce mode de computation des délais présente le grand avantage de faciliter la tâche des commissions parlementaires, et notamment de la Commission des finances, en leur permettant de travailler sur le projet de loi de finances bien avant que les délais ne commencent à courir.

Les conditions de travail des députés ne sont cependant pas toujours jugées satisfaisantes, surtout lorsque le projet de loi est, comme cela a souvent été le cas depuis 1985, déposé au cours de la deuxième quinzaine de septembre. Aussi n’est-il pas rare, en pareilles circonstances, d’entendre quelques protestations, d’autant plus vives que les « bleus » les plus utiles (c’est-à-dire le rapport économique, social et financier, les voies et moyens et les principaux fascicules budgétaires) sont fréquemment parmi les dernières annexes disponibles. Le « bleu général » lui-même n’est distribué que plusieurs jours après l’adoption du projet en Conseil des ministres. On observe d’ailleurs que plus cette adoption est précoce, plus le délai de distribution est long (14 jours en 1987, 16 jours en 1990, 14 jours en 1996). En revanche, durant la XIIe législature, le dépôt du projet de loi ayant été très tardif (cf. tableau page 88) ce délai a été ramené à environ cinq jours.

On constate même qu’à plusieurs reprises (1993, 1994 et 1997), ce document n’a été distribué qu’à la veille de l’ouverture du débat en commission.

Aussi, et bien qu’un texte provisoire lui soit habituellement transmis auparavant, n’est-il pas surprenant de voir le Président de la Commission des finances rappeler au ministre de l’économie « la nécessité (pour la Commission) de disposer en temps utile du projet de loi, de ses annexes et, en particulier de l’ensemble des fascicules budgétaires » (85).

Le dépôt électronique du projet de loi de finances, effectué à compter de l’année 2007, permet désormais un accès beaucoup plus rapide aux documents budgétaires.

Par rapport à une stricte application des textes, la pratique permet à la Commission des finances, et notamment à son Rapporteur général, de travailler deux ou trois semaines (exceptionnellement quatre en 1999) entre le dépôt du projet de loi par le Gouvernement et le début de l’examen de la première partie en commission. Compte tenu de l’ampleur de la tâche, ce délai n’est pas excessif.

Le respect constant de cette contrainte, dans l’esprit plus encore que dans la lettre de la règle constitutionnelle, impose au Gouvernement un calendrier serré pour la mise au point définitive de son projet de budget. Elle conduit également l’Assemblée nationale, puis à son tour le Sénat, à se lancer dans ce que l’on a coutume d’appeler le « marathon budgétaire ».
 

DÉLAIS D’EXAMEN DES PROJETS DE LOI DE FINANCES INITIALE PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE
EN PREMIÈRE LECTURE
 

Année

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Date de dépôt

12/9

18/9

30/9

22/9

21/9

20/9

18/9

24/9

9/9

15/9

20/9

18/9

25/9

25/9

22/9

28/9

27/9

Date de distribution du « bleu général »

28/9

30/9

5/10

4/10

3/10

2/10

1/10

6/10

14/9

20/9

25/9

24/9

30/9

30/9

28/9

3/10

2/10

Date de début de l’examen de la première partie en Commission des finances

9/10

8/10

13/10

5/10

4/10

10/10

8/10

7/10

6/10

12/10

10/10

10/10

9/10

8/10

12/10

11/10

11/10

Date du point de départ du délai de 40 jours

12/10

12/10

12/10

12/10

11/10

12/10

12/10

12/10

11/10

13/10

13/10

12/10

12/10

12/10

15/10

14/10

13/10

Date du début de l’examen en première lecture

16/10

15/10

20/10

12/10

11/10

17/10

15/10

14/10

13/10

19/10

17/10

16/10

15/10

14/10

19/10

18/10

17/10

Date de la fin de l’examen en première lecture

19/11(1)

15/11(2)

17/11(3)

18/11

17/11

16/11

20/11

18/11

17/11

22/11

21/11

20/11

19/11

18/11

23/11

23/11

21/11

Nombre de jours écoulés depuis le point de départ du délai de 40 jours

39

35

37

38

38

36

40

38

38

41(4)

40

40

39

38

39

40

39

Nombre de jours écoulés depuis le dépôt

69

59

49

58

58

58

64

56

70

69

64

64

56

55

63

57

55

(1) Il a été pris acte le 20 novembre 1990 de l’adoption du projet de loi de finances, aucune motion de censure n’ayant été déposée dans le délai de 24 heures suivant l’engagement de responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution.

(2) L’adoption du projet de loi de finances est intervenue le 18 novembre 1991, après le rejet de la motion de censure déposée après l’engagement de responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution.

(3) Adoption le 23 novembre 1992 pour la même raison.

(4) On rappellera que le Conseil constitutionnel a décidé qu’en cas de dépassement du délai de 40 jours, la procédure ne serait contraire à la Constitution que si le Sénat ne disposait plus de 15 jours pour se prononcer en première lecture.

 


CHAPITRE DEUXIÈME :
LE DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE

Le débat budgétaire est le plus contesté de tous les débats parlementaires. Sa longueur, sa concentration sur une courte période, sa monotonie, son apparente inefficacité font, chaque année et d’une façon tout aussi rituelle que son déroulement, l’objet de critiques répétées qui, à défaut de renouveler l’analyse, confortent ses détracteurs.

Certes, personne ou presque n’en remet en cause le bien-fondé, l’autorisation budgétaire étant la première raison d’être du Parlement. Mais chacun s’accorde à reconnaître que la formule, déjà ancienne et trop célèbre d’Edgar Faure, « liturgie, léthargie, litanie », correspond encore trop bien à une certaine réalité pour apparaître dépassée.

Il est vrai qu’au cours des dernières années l’intérêt suscité par le débat budgétaire a semblé légèrement faiblir (le nombre d’amendements déposés sur le projet de loi de finances reste élevé – 760 en moyenne au cours des cinq dernières années – mais le nombre des députés intervenant au cours de la discussion des crédits a tendance à diminuer : 210 entre 2002 et 2006, au lieu de 260 entre 1997 et 2001).

Une organisation spécifique de la discussion budgétaire reste toutefois nécessaire tant pour canaliser le flot des intervenants que pour s’assurer du respect de la contrainte imposée par les délais constitutionnels.

Elle se veut aussi respectueuse des traditions à tel point que celles-ci l’ont emporté sur la lettre de l’ordonnance organique en vigueur jusqu’au 1er janvier 2005 en laissant subsister le vote des crédits, et donc leur examen, par ministère. Au-delà des adaptations qu’il a connues au fil des ans, presque toutes destinées à le « réveiller », le débat budgétaire fait constamment l’objet de propositions de réformes plus ou moins audacieuses. Mais les contraintes auxquelles il ne peut échapper et le rôle fondamental qui reste le sien n’ont pas encore jusqu’à présent permis de déboucher sur une réforme en profondeur. Les règles nouvelles prévues par la LOLF conduiront peut-être à une telle réforme, mais elles sont encore trop récentes pour avoir produit tous leurs effets. La situation devrait cependant évoluer très prochainement en s’inscrivant dans la continuité de l’innovation la plus marquante de ces dernières années celle de la procédure des « commissions élargies », finalement inscrite dans le Règlement de l’Assemblée en 2006 (cf. pages 72 et suivantes).

SECTION 1.– UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE

Limité à quarante jours, l’examen en première lecture du projet de loi de finances initiale fait l’objet d’une organisation spécifique dont la mise en œuvre débute dès le printemps. La Conférence des Présidents, sur proposition du Président de l’Assemblée, arrête, dans le courant du mois de juin, compte tenu des délais constitutionnels, les dates et les grandes lignes du calendrier budgétaire : date de l’ouverture du débat sur la première partie en séance publique (un mardi), jours de séances et nombre d’heures disponibles tant pour l’examen de la première que de la deuxième partie. Elle définit également les modalités retenues pour le débat sur les fascicules (fixation du nombre des discussions budgétaires, principe de l’organisation en deux phases notamment et, depuis 1999, nombre des discussions devant avoir lieu en « commission élargie »).

La discussion de la première partie de la loi de finances occupe traditionnellement la première semaine des débats. Elle obéit à des règles quasi identiques à celles suivies pour les autres projets de loi. Elle débute par l’intervention du ministre chargé de l’économie et des finances (86), ou exceptionnellement par celle du Premier ministre. Le Rapporteur général de la Commission des finances puis, le cas échéant, son Président, interviennent ensuite.

S’ouvre ensuite la discussion générale, dont la durée est habituellement fixée à six heures et qui commence par les interventions des orateurs des groupes, qui se sont vu répartir, selon un système de type proportionnel corrigé au bénéfice des groupes les moins nombreux, le temps décidé par la Conférence des Présidents. L’habitude a été prise de ne faire intervenir les porte-parole de chacun des groupes que le mercredi après-midi, afin d’assurer aux intéressés la meilleure « couverture médiatique » et une réponse immédiate du Gouvernement. La parole est ensuite donnée aux orateurs restant inscrits.

Il est habituel de voir ce déroulement infléchi par le recours des groupes de l’opposition aux diverses motions de procédure (exception d’irrecevabilité, question préalable et motion de renvoi en commission), dont chacun reconnaît qu’il permet surtout une prise de parole supplémentaire, dont la durée, jusqu’à une modification du Règlement intervenue en juin 1999, présentait l’avantage de n’être pas limitée. Avant même cette limitation et contrairement à ce que l’on peut constater sur d’autres textes importants, ces motions n’ont quasiment jamais donné lieu, s’agissant des projets de loi de finances, à des comportements s’apparentant à de l’obstruction parlementaire (87).

À l’issue de la discussion générale, l’Assemblée aborde la discussion des articles de la première partie. Celle-ci présente une seule particularité : depuis 1992, le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes fait l’objet d’un article spécifique dont la discussion est organisée. Jusqu’en 2003, elle intervenait le jeudi au début de la séance de l’après-midi, quel que soit le stade du débat auquel était parvenue l’Assemblée. Depuis 2004, elle se déroule le lundi de la semaine suivant le début de la discussion sur la première partie. Outre les présidents et les rapporteurs des commissions intéressées (Rapporteur général et rapporteur spécial chargé des Affaires européennes de la Commission des finances et rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères), le Président de la Délégation pour l’Union européenne et les porte-parole des groupes peuvent intervenir chacun pour dix minutes. L’inscription des autres orateurs souhaitant s’exprimer sur cet article s’effectue dans les conditions de droit commun (l’article 95, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée fixe à cinq minutes la durée maximale de l’intervention d’un député sur un article). Ce débat sur le prélèvement européen s’étend, en pratique, sur environ deux heures (2 h en 2005, 2 h 20 en 2006).

Après l’examen de chacun des articles et des amendements, s’y rattachant ou portant article additionnel, il est procédé à un vote sur l’ensemble de la première partie (jusqu’en 1993, le vote concluant la première partie ne portait que sur l’article d’équilibre), éventuellement précédé d’une seconde délibération sur tout ou partie du texte et dans les conditions de droit commun (article 101 du Règlement de l’Assemblée nationale). Ce vote sur la première partie peut être, sur décision de la Conférence des Présidents, reporté à la séance du mardi suivant après les questions au gouvernement (c’est la pratique du « scrutin solennel » instituée en 1993), ce qui a été le cas au cours des dix dernières années.

Après l’adoption de la première partie (88), la discussion budgétaire est interrompue (89) par l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (90), puis s’ouvre la discussion de la seconde partie, qui débute par celle des différents fascicules budgétaires. C’est la phase la plus longue du débat.

La liste des discussions est établie par la Conférence des Présidents sur proposition du Président de la Commission des finances au vu, notamment, de la structure des fascicules budgétaires (91). Le temps global d’organisation, d’une durée variable, est fixé par la Conférence des Présidents au mois de juin. S’agissant du projet de loi de finances pour 2007, il était de 60 heures (65 heures pour le projet de loi de finances pour 2006) pour les 23 discussions budgétaires dont l’examen se déroule exclusivement en séance publique (les six discussions ayant principalement lieu en commission élargie ne faisant l’objet que d’un débat restreint dans l’hémicycle pour une durée totale de 2 heures). Ce temps était réparti de la façon suivante : 12 heures pour le Gouvernement (temps de réponse aux questions non compris), 14 heures pour les commissions (dont la moitié pour la Commission des finances) et 34 heures pour les groupes parlementaires.

Dès que la liste des discussions a été établie, le gouvernement, chacune des commissions et chacun des groupes parlementaires répartissent librement entre les différents budgets le temps de parole global qui leur a été attribué.

Une fois cette répartition connue, début octobre, le calendrier définitif de l’examen des fascicules est arrêté en Conférence des Présidents. Il fixe, outre la date et l’heure des séances consacrées à chaque débat, la durée prévue de la discussion, qui diffère de la durée d’organisation. En effet, celle-ci ne prend en compte ni le temps des réponses du gouvernement aux questions des députés, ni celui de l’examen des amendements. En outre, et par souci de réalisme, les dépassements éventuels de temps de parole, les scrutins et suspensions de séance sont pris en compte de façon forfaitaire. On verra ci-après que le déroulement effectif des débats justifie pleinement cette sage précaution.

La discussion de chaque fascicule a lieu en deux phases (92). La première s’apparente à une discussion générale classique et voit intervenir successivement, outre le ministre, les rapporteurs et les orateurs des groupes (le principe d’un orateur unique par groupe, institué en 1988, a été abandonné en 1994). La seconde phase est constituée par des questions des députés, dont la durée, tout comme celle des réponses immédiates des ministres, est limitée à deux minutes. À l’issue de ces échanges, sont successivement examinés les amendements portant sur les crédits concernés, puis, le cas échéant, les articles rattachés et les amendements y afférents.

Après la discussion du dernier fascicule, l’Assemblée aborde l’examen des articles non rattachés et des articles de récapitulation, sur lequel s’achève le débat.

Le vote sur l’ensemble, en pratique toujours précédé d’une seconde délibération (93), peut faire lui aussi l’objet d’un report, afin d’éviter qu’il n’intervienne à l’issue d’une séance de nuit souvent très longue.

Cette organisation, « véritable mécanisme d’horlogerie » (94), plus souple qu’il n’y paraît, conduit l’Assemblée à siéger selon un rythme très soutenu.

C’est notamment afin de réduire le temps de séance consacré à l’examen des fascicules, mais aussi pour que ces débats, concentrés sur l’essentiel, gagnent en densité et en intérêt, qu’a été mise en place, à titre expérimental d’abord puis dans le cadre prévu par le Règlement de l’Assemblée à compter de 2006, la procédure d’examen en commission élargie décrite ci-dessus (cf. pages 72 à 74).

Le débat restreint en séance publique sur les missions ayant fait l’objet de cette procédure est là aussi organisé par la Conférence des Présidents de la façon suivante : brève intervention du ministre, un orateur par groupe pour une « explication de vote » de 5 minutes, puis vote des crédits et éventuellement des articles rattachés (95).

SECTION 2.– LE DÉROULEMENT DES DÉBATS

La première lecture du projet de loi de finances s’étend, en moyenne, sur un peu plus de vingt jours de séances (avec un maximum de 24 en 1994 et 1995 et un minimum de 17 en 2002 et 2003). Ce chiffre peut paraître faible, comparé au délai constitutionnel de 40 jours. Mais il faut, pour l’apprécier, tenir compte du mode de computation des délais, dont le point de départ précède souvent de quatre à cinq jours le début de la discussion en séance publique, ainsi que de l’existence, au cours de cette période, de deux jours fériés (1er et 11 novembre).

Au cours de cette vingtaine de jours – dont plusieurs jours « non réglementaires » (trois lundis, quatre vendredis, deux samedis et un dimanche en 1995, quatre lundis et trois vendredis en 2006) – l’Assemblée tient, en moyenne, 45 séances (58 en 1995, 38 en 2006) dont – à l’exclusion de l’année 1996, marquée par la suppression des séances de nuit – une douzaine en moyenne ont lieu le soir, en se prolongeant le plus souvent au-delà de minuit (15 en 1998, 8 en 2006).

Au total, l’Assemblée consacre en moyenne quelque 155 heures au débat budgétaire, cette durée ayant atteint un maximum de 209 heures en 1981 (96) et un minimum de 127 heures en 2006 (97). La tendance à la réduction de la durée de ce débat – qui ne s’explique que pour partie par la mise en œuvre de la procédure des commissions élargies (98) – est très nette : la durée moyenne est passée de 192 heures sur la période 1987-1996 à 155 heures sur la période 1997-2006.
 

La discussion est donc longue et concentrée dans le temps. Dès le début de la Ve République, le rythme des travaux ainsi imposé aux députés souleva de leur part de vigoureuses protestations. Mais les diverses mesures prises au fil des années (99) pour réduire la durée du débat n’ont même pas pu, jusqu’à une date récente, empêcher son accroissement.

Cet allongement des débats a surtout concerné l’examen de la première partie (discussion générale comprise) qui, d’environ 23 heures en moyenne sur la période 1970-1979, est passé à près de 36 heures sur la période de 1980-1989 et à un peu plus de 40 heures sur la période 1990-2000. Cette évolution ne saurait surprendre, car elle accompagne celle de l’ensemble des débats législatifs, caractérisée depuis plus de vingt ans par la croissance du nombre des amendements. Sans s’attarder ici sur les multiples raisons de ce phénomène, on observera qu’il trouve dans la première partie de la loi de finances, malgré certaines règles contraignantes de la procédure budgétaire (respect de la distinction entre les deux parties du projet de loi, interdiction des « cavaliers budgétaires »), un terrain favorable.

L’examen du projet de loi de finances fournit en effet l’occasion à chaque député de « passer en revue » l’ensemble des dispositions fiscales relatives aux impôts d’État ou locaux et toutes les mesures concernant les finances locales dès lors qu’elles font appel à la technique des prélèvements sur recettes que le gouvernement a multipliés au cours des vingt dernières années (leur nombre est passé de 3 en 1980 à 11 depuis 2000) ou qu’elles concernent la répartition des autres concours de l’État aux collectivités territoriales (LOLF art. 34). On voit donc fleurir de multiples amendements portant articles additionnels, qui suscitent des discussions sur les sujets les plus divers où l’essentiel ne se distingue pas toujours facilement de l’accessoire. Du taux de la TVA sur le chocolat à la réforme de la fiscalité de l’assurance-vie, du plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu à la réforme de la taxe d'habitation, sans oublier le régime fiscal des « bouilleurs de cru », les thèmes abordés sont d’une extrême variété.

Pour peu que le projet de loi comporte quelques dispositions de grande ampleur ou touche des questions complexes et sensibles, les amendements sont plus nombreux et la discussion s’allonge : ainsi, l’article 18 du projet de loi de finances pour 1989 instituant un impôt de solidarité sur la fortune a fait l’objet de 158 amendements, soit près de la moitié du nombre total des amendements sur la première partie du projet ; l’article 2 du projet de loi de finances pour 1999 relatif à l’aménagement de l’impôt sur le revenu, notamment en ce qui concerne le quotient familial, a fait l’objet de 54 amendements. Plus récemment, on citera les 43 amendements à l’article 29 du projet de loi de finances pour 2006 relatif à la réforme de la dotation globale de fonctionnement et l’année suivante les 96 amendements à l’article 67 réformant la taxe professionnelle.

Le nombre des amendements portant articles additionnels est très élevé : 256 sur 470 amendements (100) en 2004, 229 sur 424 en 2005 et 158 sur 252 en 2006. Le débat est donc parfois plus long sur des propositions parlementaires qui ne portent pas sur le texte du projet de loi que sur ce texte même. La discussion du projet de loi de finances, et plus particulièrement celle de sa première partie, fournit, en effet, chaque année aux députés l’occasion d’inscrire, en quelque sorte, à l’ordre du jour les diverses propositions de loi de nature fiscale qu’ils ont déposées antérieurement et sur lesquelles ils peuvent ainsi dialoguer avec le gouvernement et obtenir que celui-ci prenne publiquement position.

L’examen des articles de la première partie retient l’attention de l’Assemblée beaucoup plus longtemps que la discussion générale sur le projet de loi de finances : 37 heures contre 11 heures en 1995, près de 40 heures contre 16 heures en 2003. Si l’on ajoute à cela que certains orateurs intervenant dans la discussion générale choisissent de traiter de tel ou tel aspect particulier du projet de budget, voire de telle ou telle disposition fiscale, et anticipent ainsi soit sur la discussion des fascicules, soit sur celle des articles, on comprend mieux le reproche souvent fait au débat budgétaire d’être trop pointilliste et de ne pas porter sur la politique économique et budgétaire elle-même.

Il n’en reste pas moins que cette première semaine de débats est celle qui connaît le plus grand retentissement politique et médiatique.

Commence alors la deuxième étape de la discussion, celle des fascicules budgétaires, la plus longue et la plus critiquée. D’une durée moyenne d’un peu plus de 100 heures (avec un maximum de 180 heures en 1978 et un minimum de 92 heures en 2006), elle nécessite, en moyenne, la tenue d’une trentaine de séances réparties sur environ 17 jours.

S’agissant de la procédure traditionnelle, au cours de la première phase de la discussion de chaque fascicule, et contrairement aux règles en général applicables en matière de discussion législative, le gouvernement intervient le plus souvent une seule fois et le dernier. Cette pratique est destinée à raccourcir le débat, le ministre pouvant, en une seule intervention, présenter son budget et répondre à la fois aux commissions et aux représentants des groupes. le gouvernement dépasse cependant largement et régulièrement le temps qui lui est imparti : il s’est ainsi exprimé pendant 23 heures (pour un temps attribué de 19 heures, soit un dépassement de 20 %) en 1997 et pendant 15 heures (pour un temps attribué de 12 heures, soit + 25 % en 1998).

Au cours de la deuxième phase, celle consacrée aux questions, le temps de réponse du gouvernement n’est plus pris en compte dans l’organisation de la discussion depuis 1990. Le temps réellement utilisé a tendance à baisser depuis quelques années (de 29 heures en 1990, il est passé à un peu plus de 18 heures en 1995, pour se situer en dessous de 10 heures depuis 1999).

Les commissions, dont les rapporteurs ne s’expriment que dans la première phase (et ultérieurement sur les amendements portant sur les crédits), et les groupes, qui répartissent librement entre les deux phases leur temps de parole, connaissent, en général, des dépassements qui restent cependant plus limités.

Le temps utilisé par les commissions, qui dépassait régulièrement de trois à quatre heures celui qui leur était attribué (24 heures, contre