Les lois de finances

loi de finances de l'année, lois de finances rectificatives et loi de règlement

Les lois de finances sont définies par une loi organique, c'est-à-dire une loi à laquelle la Constitution reconnaît une autorité supérieure à celle des autres lois.

En effet, l'article 34 de la Constitution, définissant le domaine de la loi, dispose que : « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » et, conformément à l'article 47, alinéa premier de la Constitution : « le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. »

La loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances précise l'objet des lois de finances. Celles-ci  « déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. » La loi organique dispose que « L'exercice s'étend sur une année civile. »

On distingue trois sortes de lois de finances :

- la loi de finances de l'année dite aussi loi de finances initiale ;

- la loi de finances rectificative ;

- la loi de règlement.

La loi de finances de l'année

La loi de finances de l'année ou loi de finances initiale autorise, pour chaque année civile, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État et arrête les données générales de l'équilibre budgétaire.

La loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes :

- La première partie autorise la perception des impôts, évalue les ressources de l'État, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l'équilibre budgétaire présentées dans un tableau d'équilibre.

- La seconde partie fixe pour chacune des missions de l'État le montant des crédits et par ministère le plafond des autorisations d'emplois.

Le budget est structuré en trois niveaux :

- la mission ministérielle ou interministérielle ;

- les programmes ;

- les actions.

Le contenu de la loi de finances de l'année est défini par l'article 34 de la loi organique du 1^er août 2001 visant à la protéger de dispositions étrangères à son objet et à éviter que des dispositions relatives à son domaine exclusif ne figurent dans une loi ordinaire.

La loi de finances doit comporter les dispositions suivantes :

- autorisation de perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à une autre personne morale ;

- évaluation de chacune des recettes budgétaires ;

- fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d'emploi ;

- données générales de l'équilibre budgétaire (tableau d'équilibre) ;

- autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État ;

- évaluation des ressources et des charges de trésorerie (tableau de financement) ;

- fixation du montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du budget général ;

- fixation des plafonds des autorisations d'emplois ;

- fixation des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ou des découverts des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Les dispositions contenues exclusivement mais non obligatoirement par la loi de finances de l'année sont les suivantes :

- affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ;

- ratification des décrets établissant des rémunérations pour services rendus ;

- affectations de recettes au sein du budget de l'État ;

- évaluation des prélèvements sur recettes ;

- dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'État des disponibilités des collectivités territoriales ;

- dérogation à l'obligation de libeller les emprunts de l'État en euros ;

- plafond de variation nette de la dette ;

- majoration du plafond de reports;

- autorisation de l'octroi de garanties de l'État et fixation de leur régime ;

- autorisation des prises en charge des dettes de tiers et fixation de leur régime.

Enfin la loi de finances de l'État peut comporter les dispositions suivantes :

- dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire ;

- dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ;

- dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ;

- modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ;

- approbation des conventions financières ;

- information et contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;

- dispositions relatives à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

La loi de finances de l'année doit respecter les principes d'unité et d'universalité budgétaire propre à assurer au Parlement une vue synthétique de la situation financière de l'État. L'ensemble des ressources et des charges est retracé selon une structure permanente propre à l'établissement de comparaisons d'un exercice à l'autre.

De nombreuses annexes sont destinées à assurer l'information des parlementaires :

- les « bleus » budgétaires ou projets annuels de performance (PAP) présentent par mission les crédits de chacun de ses programmes, en précisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performance qui leur sont associés. Les rapports annuels de performance (RAP), annexés au projet de loi de règlement, permettent de comparer la prévision et l'exécution de la dépense et les résultats constatés au regard des objectifs poursuivis ;

- les « jaunes » budgétaires sont des annexes informatives ;

- les autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique, social et financier : rapport sur les prélèvements obligatoires ; rapport économique, social et financier ; rapport sur les comptes de la Nation.

Les lois de finances rectificatives

Les lois de finances rectificatives ou « collectifs budgétaires » ont pour objet de modifier, en cours d'année, les dispositions de la loi de finances de l'année. Il s'agit de lois uniques et bipartites

Leur objet est de prendre en compte les évaluations révisées des ressources de l'État du fait des écarts constatés entre les prévisions et les recettes effectivement encaissées, d'apporter aux crédits les modifications nécessaires qui excèdent celles que le Gouvernement est autorisé à opérer par voie règlementaire et de déterminer le nouvel équilibre budgétaire qui en résulte.

Les lois de finances rectificatives doivent comporter les dispositions suivantes :

- fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d'emplois ;

- données générales de l'équilibre budgétaire.

Les dispositions contenues exclusivement mais non obligatoirement par les lois de finances rectificatives sont les suivantes :

- autorisation de perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à une autre personne morale ;

- affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ;

- ratification des décrets établissant des rémunérations pour services rendus ;

- affectations des recettes au sein du budget de l'État ;

- évaluation des prélèvements sur recettes ;

- évaluation des recettes budgétaires ;

- autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État ;

- évaluation des ressources et des charges de trésorerie (tableau de financement) ;

- dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'État des disponibilités des collectivités territoriales ;

- dérogation à l'obligation de libeller les emprunts de l'État en euros ;

- plafond de variation nette de la dette ;

- fixation du montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du budget général ;

- fixation des plafonds des autorisations d'emplois ;

- fixation des autorisations d'engagement et des crédits de paiement ou des découverts des budgets annexes et des comptes spéciaux ;