Fiche n° 53 

Jusqu’en 1979, aucun organe interne à l’Assemblée nationale, ni au Sénat, n’était spécifiquement chargé du suivi des questions européennes, dans la mesure où chacune des assemblées désignait des représentants pour siéger au Parlement européen et présenter, chaque année, devant la commission des affaires étrangères un rapport d’information sur les activités de cette assemblée. Mais, à partir de 1979, l’élection des députés européens au suffrage universel direct a rompu ce lien automatique et a conduit à la création, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, d’une délégation pour les Communautés européennes (dénommée en 1994 « délégation pour l’Union européenne »). En 2008, à la suite de la révision de la Constitution, la délégation pour l’Union européenne est devenue commission chargée des affaires européennes

I. - LA COMMISSION CHARGÉE DES AFFAIRES EUROPÉENNES, « VIGIE EUROPÉENNE » DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À la différence des six commissions permanentes dont l’existence est prévue par la Constitution, la commission chargée des affaires européennes ne dispose pas d’un statut législatif. Si son fonctionnement est proche de celui d’une commission de droit commun, sa mission est cependant différente.

 1. –  La composition de la commission chargée des affaires européennes

La loi avait fixé à 36 le nombre des membres de la délégation pour l’Union européenne à l’Assemblée nationale comme au Sénat.

Le bureau de la commission succédant à celui de la délégation se compose d’un président, de quatre vice-présidents et de deux secrétaires. Le président fixe l’ordre du jour des réunions et convoque la commission. Comme les présidents des autres délégations, le Président de la précédente délégation pour l'Union européenne a été élu pour la durée de la législature. En application de l’article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale, il participe à la Conférence des Présidents.

Les règles de composition de la commission prévoient une représentation proportionnelle des groupes politiques ainsi qu’une représentation équilibrée des commissions permanentes.

2. –   Le fonctionnement de la commission chargée des affaires européennes

En période de session, la commission se réunit généralement une ou deux fois par semaine. L’objet de ces réunions est variable : il peut concerner l’audition d’un ministre, d’un commissaire européen, d’une personnalité... Il peut également porter sur l’examen de rapports d’information ou encore l’examen de textes européens au titre de l’article 88-4 de la Constitution.

Ces réunions peuvent être ouvertes aux députés européens français ou à d’autres députés européens. Elles peuvent également être ouvertes à la presse et au public. La commission se réunit parfois conjointement avec une ou plusieurs commissions permanentes, avec la délégation du Sénat, ou avec une commission des affaires européennes d’un autre État membre.

II. –   Une mission d’information et de contrôle
des affaires européennes

La mission principale de la commission chargée des affaires européennes est d’informer l’Assemblée nationale sur les travaux de l’Union européenne, à travers notamment la publication de rapports d’information. De plus, elle joue un rôle central dans la mise en œuvre, au sein de l’Assemblée nationale, de l’article 88-4 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle de 1992, et elle assure depuis quelques années un suivi régulier de la transposition des directives.

Depuis septembre 2006, elle peut émettre des projets d’avis dans le cadre du contrôle de subsidiarité et de proportionnalité sur les propositions législatives de la Commission européenne, transmises désormais directement aux parlements des États membres.

1. –   Une mission d’information des députés

La mission principale de la commission chargée des affaires européennes réside dans le suivi des travaux menés par les institutions européennes afin d’assurer l’information de l’Assemblée nationale. Pour ce faire, elle doit elle-même détenir les informations nécessaires. Elle dispose à cet effet de plusieurs sources informatives.

Il appartient tout d’abord au Gouvernement d’assurer l’information de la commission par la communication de tout « document nécessaire » établi par les différentes institutions européennes. La loi n° 94-476 du 10 juin 1994 a étendu cette obligation de communication à tous les projets d’actes de « l’Union européenne », c’est-à-dire non seulement les projets d’actes communautaires, mais aussi ceux qui relèvent de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

La commission chargée des affaires européennes est destinataire de l’ensemble des documents émanant des institutions européennes (projets et propositions d’actes communautaires, Livres blancs, Livres verts, communications de la Commission, programmes de travail, rapports…). Grâce au développement de l’Internet et à la politique de transparence mise en œuvre par la Commission européenne, le Parlement français est désormais informé en temps réel des projets de textes européens. Les parlements nationaux peuvent donc, par eux-mêmes, se procurer tous les documents rapidement et efficacement. En revanche, l’Assemblée nationale ne peut adopter de résolutions que sur les documents qui lui sont soumis selon la procédure prévue à l’article 88-4 de la Constitution.

La commission chargée des affaires européennes procède également à des auditions nombreuses et régulières, notamment de membres du Gouvernement et de personnalités européennes. C’est ainsi que le ministre des affaires européennes est auditionné après chaque Conseil européen. D’autres ministres sont entendus selon l’actualité européenne. Enfin, la commission s’efforce d’entendre des responsables du monde économique et social et organise des entretiens avec des membres des parlements des États membres ou des pays candidats à l’adhésion.

L’information des députés passe également par la publication de rapports d’information. La commission se saisit des sujets de son choix. C'est ainsi que la délégation a été conduite à publier une trentaine de rapports d’information chaque année dont certains comportent des éléments comparatifs sur les législations applicables dans les pays de l’Union. Chacun d’eux soumis à la délégation, comme il le sera désormais à la commission, peut conduire à l’adoption de conclusions exprimant la position de la délégation sur un sujet, voire à celle d’une proposition de résolution fondée sur un texte soumis à l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution.

La lettre électronique de la commission retrace mensuellement tous les travaux celle-ci, les rencontres interparlementaires, une sélection de documents européens et une chronique de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.

Il convient également de mentionner l’existence d’une rubrique spécifique consacrée à l’Union européenne sur le site Internet de l’Assemblée nationale. Cette page fournit des informations sur la composition et le fonctionnement de la commission (présentation de la commission, biographies des députés membres ou encore procédures suivies pour l’examen des textes communautaires) et offre un accès en ligne à l’ensemble des rapports d’information et des comptes rendus des réunions. Des fiches thématiques sur l’actualité européenne, un questionnaire interactif sur l’avenir de l’Europe, des études de législation comparée et des ressources documentaires sur la construction européenne figurent également sur cette page.

2. –   Le rôle de la commission dans l’examen des textes européens

Introduit dans la Constitution en 1992 ^([1]), à l’occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité de Maastricht, puis modifié en 1999 ^([2]) dans le cadre du processus de ratification du Traité d’Amsterdam, l’article 88-4 a doté le Parlement français de moyens de contrôle spécifiques sur les affaires européennes :

« Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne.

« Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent. »

a)      Une intervention en amont, au stade de l’élaboration de la norme communautaire

Depuis 1992, cette disposition de la Constitution impose au Gouvernement de soumettre à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne qui comportent des dispositions législatives. Il appartient au Conseil d’État de se prononcer sur la nature législative ou non d’un projet ou d’une proposition d’acte communautaire. La révision constitutionnelle du 25 janvier 1999 a élargi de deux manières le champ d’application de l’article 88-4 de la Constitution. D’une part, il couvre désormais les projets de texte européens dans les deuxième et troisième piliers. D’autre part, le Gouvernement a désormais la faculté de soumettre aux assemblées des textes européens qui, bien que n’étant pas de nature législative, peuvent être considérés comme susceptibles de donner lieu à une prise de position parlementaire. Il s’agit de la « clause facultative » qui s’ajoute ainsi à la « clause obligatoire » relative aux projets et propositions d’actes européens de nature législative. Enfin, la circulaire du Premier ministre du 22 novembre 2005 a étendu aux projets d’actes non législatifs relevant de la procédure de codécision le champ des actes européens sur lesquels les assemblées peuvent adopter des résolutions.

Pour avoir le temps d’assurer l’instruction de ces textes, le Parlement bénéficie de la procédure dite de « la réserve d’examen parlementaire », qui prévoit que le Gouvernement doit respecter un délai minimum d’un mois à compter de la transmission au Parlement d’un projet ou d’une proposition d’acte communautaire. Ce délai s’insère dans le délai de six semaines prévu par le protocole sur le rôle des parlements nationaux, annexé au Traité d’Amsterdam, au cours duquel le Conseil de l’Union, saisi d’une proposition législative de la Commission, ne peut adopter une position commune ni prendre de décision.

Les articles 151-1 à 151-4 du Règlement de l’Assemblée nationale ont confié à la précédente délégation le soin de procéder, de façon systématique, à l’instruction des textes soumis par le Gouvernement à l’Assemblée en application de l’article 88-4 de la Constitution. La délégation a ainsi été saisie chaque année de plus de 300 textes européens sur lesquels elle a été appelée à prendre position. Comme la délégation la commission peut alors décider soit d’approuver la proposition ou le projet d’acte communautaire en adoptant, le cas échéant, des conclusions ou une proposition de résolution pour détailler sa position, soit de surseoir à statuer lorsqu’elle estime que des informations lui manquent pour apprécier la portée du texte, soit enfin de s’opposer à l’adoption de la proposition ou du projet d’acte communautaire. Elle peut alors décider de motiver son opposition par l’adoption de conclusions ou d’une proposition de résolution.

À la différence de l’adoption de conclusions qui n’engagent que la délégation pour l’Union européenne, les résolutions expriment la position de l’Assemblée nationale tout entière. C’est pourquoi la commission ne peut adopter que des propositions de résolution qui sont alors renvoyées à l’examen de l’une des six commissions permanentes, chargée de se prononcer dans le délai d’un mois suivant la transmission de la proposition de résolution. La commission peut alors, soit adopter sans modification, soit rejeter, soit modifier la proposition qui lui est soumise. La résolution adoptée par une commission permanente devient définitive sauf si, dans les huit jours suivant la distribution de son rapport, une demande d’inscription à l’ordre du jour de la séance publique est présentée par le Gouvernement, le président d’un groupe, d’une commission ou de la délégation.

Il convient de préciser que la commission n’a pas le monopole de l’initiative du dépôt de propositions de résolution, qui est également un droit reconnu à chaque député.

Les résolutions sont publiées au Journal officiel puis transmises au secrétariat général des affaires européennes (SGAE) qui doit procéder à un examen interministériel. Si, en droit, les résolutions ne lient pas le Gouvernement, il est évident qu’une prise de position de l’Assemblée nationale sur un sujet a une portée politique et le Gouvernement en tient compte dans les négociations. En pratique, nombre de résolutions viennent conforter la position défendue par l’Exécutif, voire la compléter, plutôt que la contredire.

Par ailleurs, à l’Assemblée nationale, les rapports des commissions permanentes faits sur un projet ou une proposition de loi portant sur les domaines couverts par l’activité de l’Union européenne comportent en annexe des éléments d’information sur le droit européen applicable ou en cours d’élaboration ainsi que les positions prises par l’Assemblée par voie de résolution.

b)      Une intervention en aval : vers une association plus étroite au processus de transposition des directives communautaires

Dans le cadre de son rôle de suivi des affaires européennes et constatant le mauvais résultat de la France en matière de transposition des directives, la délégation pour l’Union européenne a pris l’initiative au cours de la XII^e législature, de publier, chaque année, un rapport d’information faisant le point sur l’état effectif de la transposition des directives en droit interne. Ce rapport annuel recense les directives dont le délai de transposition est expiré.

Il faut rappeler que les directives qui comprennent des dispositions relevant du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution sont transposées en droit interne par voie législative.

c)      Un contrôle de la subsidiarité et de la proportionnalité

Depuis septembre 2006, la Commission européenne, avec l’approbation du Conseil européen, transmet directement, sans passer par les gouvernements, ses propositions législatives et documents de consultation aux parlements nationaux, en vue d’un contrôle de l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Il revient à la commission chargée des affaires européennes, si elle le juge nécessaire, d’adopter des projets d’avis qui sont ensuite transmis à l’une des commissions permanentes. La position, tacite ou expresse, de la commission permanente compétente devient l’avis définitif de l’Assemblée nationale, lequel est transmis directement à la Commission européenne.

III. –  Une meilleure association des parlements nationaux
 au processus de décision européen

La coopération interparlementaire constitue un volet important des activités de la commission qui, comme la délégation pour l’Union européenne, entretient des contacts permanents avec les parlements de l’Union et de ceux des pays candidats.

Le rôle des parlements nationaux dans la construction européenne a été consacré par le traité d’Amsterdam, entré en vigueur en 1999, et qui comporte en annexe un protocole spécifique sur le rôle des parlements nationaux.

Le rôle collectif des parlements nationaux se renforce progressivement.

1. –   L’intensification de la coopération interparlementaire

L’implication des parlements nationaux dans les affaires européennes s’accompagne d’un renforcement de la coopération entre les institutions parlementaires nationales et européennes. Les députés sont de plus en plus fréquemment invités à Bruxelles pour débattre de sujets divers avec les membres de telle ou telle commission permanente du Parlement européen. La délégation pour l'Union européenne a tenu une réunion à Bruxelles pour débattre du projet de directive sur les services. Dans le même esprit, elle a invité régulièrement les députés français du Parlement européen à participer à des réunions conjointes.

2. –   La participation à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC)

La COSAC est une conférence interparlementaire créée en 1989 à l’initiative de M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale. Elle réunit chaque semestre, dans le pays exerçant la présidence de l’Union européenne, six représentants des commissions ou délégations chargées des affaires européennes de chaque parlement national de l’Union et six représentants du Parlement européen. Les réunions de la COSAC permettent aux parlementaires d’interroger la présidence en exercice de l’Union et d’adopter des contributions politiques sur les sujets européens. La COSAC, qui a vu son existence consacrée par le protocole sur le rôle des parlements nationaux annexé au Traité d’Amsterdam, a également le pouvoir d’examiner toute proposition ou initiative d’acte législatif en relation avec la mise en place d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, susceptible d’avoir une incidence directe sur les droits et libertés des individus. Les contributions de la COSAC sont transmises aux institutions européennes, c’est-à-dire au Conseil des ministres, au Parlement européen et à la Commission.