Fiche n° 52 

I. - UNE INTERVENTION EN AMONT,
AU STADE DE L'ÉLABORATION DE LA NORME COMMUNAUTAIRE

1. - La procédure de l'article 88-4 de la Constitution

Introduit dans la Constitution en 1992, à l’occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité de Maastricht, puis modifié en 1999 dans le cadre du processus de ratification du Traité d’Amsterdam, l’article 88-4 a doté le Parlement français de moyens de contrôle spécifiques sur les affaires européennes.

Cette disposition de la Constitution impose au Gouvernement de soumettre à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne qui comportent des dispositions de nature législative. Il appartient au Conseil d’État de se prononcer sur la nature législative ou non d’un projet ou d’une proposition d’acte communautaire. Toutefois, depuis la révision constitutionnelle du 25 janvier 1999, le Gouvernement a également la faculté de soumettre aux assemblées des textes européens qui, bien que n’étant pas de nature législative, peuvent être considérés comme susceptibles de donner lieu à une prise de position parlementaire. Il s’agit de la « clause facultative » qui s’ajoute ainsi à la « clause obligatoire » relative aux projets et propositions d’actes européens de nature législative.

La circulaire du Premier ministre du 22 novembre 2005 a étendu aux projets d’actes non législatifs relevant de la procédure de codécision le champ des actes européens sur lesquels les assemblées peuvent adopter des résolutions.

a) Le rôle d'instruction et de contrôle de la commission chargée des affaires européennes

La commission chargée des affaires européennes procède à l’instruction de l’ensemble des projets et propositions d’actes européens que le Gouvernement soumet au Parlement en application de l’article 88-4 de la Constitution (cf. art. 151-1 à 151-4 du Règlement de l’Assemblée nationale).

Les textes européens sont distribués dans une série particulière de documents parlementaires marqués de la mention « E » (comme Europe) suivie d’un numéro qui correspond à l’ordre d’arrivée des propositions. La délégation se trouve ainsi saisie chaque année d’environ 300 textes européens sur lesquels elle est appelée à prendre position.

Les textes qui sont jugés d’une importance mineure ou ne soulevant aucune difficulté particulière sont inscrits en point A de l’ordre du jour de la commission, ce qui signifie qu’ils font l’objet d’une approbation sans débat. Pour chacun d’entre eux, une fiche d’information est adressée aux membres de la commission environ une semaine avant le jour de la réunion au cours de laquelle ils sont considérés comme approuvés, à moins qu’un membre de la commission ne s’y oppose. Dans ce cas, la commission ne prend position qu’à l’issue d’un débat entre ses membres.

Les autres textes, inscrits en point B de l’ordre du jour, font l’objet d’une présentation orale du président de la commission ou d’un rapporteur spécialement désigné qui expose le contenu et les motifs du projet d’acte européen, les réactions suscitées, la conformité au principe de subsidiarité, la base juridique retenue, le calendrier probable de son examen... Les fiches d’instruction de l’intégralité des documents E (examinés en point A et en point B) sont régulièrement publiées dans le cadre des « rapports balai » de la commission (rapports d’information sur des textes soumis à l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution).

Sur chacun des textes qu’elle examine, la commission chargée des affaires européennes peut décider :

- d’approuver la proposition ou le projet d’acte communautaire ;

- de surseoir à statuer lorsqu’elle estime que des informations lui manquent pour apprécier la portée du texte, et éventuellement désigner un rapporteur d’information chargé d’approfondir l’examen du document ;

- de s’opposer à l’adoption de la proposition ou du projet d’acte communautaire. Sa décision peut être assortie :

·de l’adoption de conclusions (texte de nature politique exprimant le point de vue de la délégation) ;

·   de l’adoption d’une proposition de résolution qui, destinée à exprimer une position de l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution, est transmise pour examen à l’une des six commissions permanentes compétente au fond.
 

b)      Le mécanisme de la « réserve d’examen parlementaire » ;

La notion de réserve d’examen parlementaire a été introduite par la circulaire du Premier ministre du 19 juillet 1994 relative à la prise en compte de la position du Parlement français dans l’élaboration des actes communautaires. Elle signifie le droit pour l’Assemblée nationale et pour le Sénat de se prononcer – favorablement ou défavorablement – sur une proposition d’acte avant son adoption par le Conseil des ministres de l’Union européenne. La circulaire du Premier ministre du 13 décembre 1999 impose également au Gouvernement le respect d’un délai minimum d’un mois à compter de la transmission au Parlement d’un projet ou d’une proposition d’acte communautaire. Ce délai d’un mois s’insère dans le délai de six semaines prévu par le protocole sur le rôle des parlements nationaux, annexé au Traité d’Amsterdam, au cours duquel le Conseil de l’Union, saisi d’une proposition législative de la Commission, ne peut adopter une position commune ni prendre de décision.

Il existe toutefois une procédure d’examen d’urgence qui permet au Gouvernement de demander au président de la commission chargée des affaires européennes de se prononcer directement sur un projet d’acte européen, sans réunir la commission, lorsque le calendrier communautaire impose l’adoption urgente d’un texte.

c)      L’adoption de résolutions portant sur des projets ou propositions d’actes européens

À la différence de l’adoption de conclusions qui n’engagent que la commission chargée des affaires européennes, les résolutions expriment la position de l’Assemblée nationale tout entière. C’est pourquoi la commission ne peut adopter que des propositions de résolution qui sont alors renvoyées à l’examen de l’une des six commissions permanentes, chargée de se prononcer dans le délai d’un mois suivant la saisine.

La commission permanente désigne alors son propre rapporteur et prend position sur la proposition de résolution de la commission chargée des affaires européennes qu’elle peut adopter en l’état, amender ou rejeter. Dans les huit jours qui suivent la distribution du rapport de la commission permanente, la proposition de résolution peut être inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale à la demande d’un président de groupe, d’un président de commission, du président de la délégation ou du Gouvernement. Si aucune demande d’inscription à l’ordre du jour n’est présentée, le texte adopté par la commission saisie au fond est considéré comme définitif et transmis au Gouvernement. Les résolutions ont une portée politique ; elles ne lient pas juridiquement le Gouvernement, mais ce dernier en tient compte lors des négociations communautaires.

Dans tous les cas, les résolutions adoptées par l’Assemblée sont publiées au Journal officiel (édition « Lois et décrets »).

De plus, elles doivent systématiquement être annexées aux rapports parlementaires faits sur un projet ou une proposition de loi portant sur les domaines couverts par l’activité de l’Union européenne, avec les éléments d’information sur le droit européen applicable ou en cours d’élaboration, afin de rappeler les positions déjà prises par l’Assemblée nationale sur le sujet.

La commission chargée des affaires européennes n’a pas le monopole de l’initiative du dépôt de propositions de résolution, qui est également un droit individuel reconnu à chaque député.

2. –   Mise en œuvre et portée de l’article 88-4 de la Constitution

Entre le 25 juin 1992 et mars 2007, l’Assemblée nationale a adopté 166 résolutions sur des projets ou propositions d’actes européens.

Il ressort des statistiques que la majorité des résolutions ont été adoptées dans les premières années de mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constitution : 74 sous la X^e législature, 51 sous la XI^e législature et 41 entre 2002 et mars 2007.

À l’inverse, le nombre des conclusions adoptées par la commission chargée des affaires européennes sur des documents soumis par le Gouvernement au titre de l’article 88-4 est en augmentation : 18 sous la XI^e législature (1997-2002) et 77 sous la XII^e législature.

L’examen des résolutions en séance publique prend de plus en plus un caractère exceptionnel : 33 résolutions ont été votées en séance publique sous la X^e législature, contre 8 sous la XI^e législature et seulement 6 pour la XII^e législature.

Le recours à l'article 88-4 de la Constitution représente la contribution du Parlement à l'élaboration de la position française lors des négociations au sein du Conseil. Face au Parlement européen qui représente les peuples de l'Union, le Conseil est l'émanation des États ; et cela justifie que le Gouvernement prenne en compte les positions prises par son Parlement, expression de la souveraineté nationale.

Dans la pratique, les résolutions votées par l'Assemblée nationale ont cependant, selon les sujets, une portée différente :

-  soit elles renforcent la position du Gouvernement, en lui permettant de s'appuyer sur une résolution parlementaire pour défendre une position, notamment sur des sujets d'intérêt national tels que les services publics, la politique agricole commune ou encore la place de la langue française dans les institutions européennes ;

-  soit elles infléchissent la position du Gouvernement, lorsque le Parlement adopte une position qui, sans être en opposition avec celle du Gouvernement, peut se révéler plus audacieuse.

En tout état de cause, les résolutions parlementaires de l’article 88-4 n’ont aucune valeur juridique contraignante, leur portée étant exclusivement politique. La France ne connaît pas la pratique du « mandat de négociation » en vigueur dans les pays scandinaves où le Gouvernement est lié par la position du Parlement.

II. –   l’ouverture de l’Assemblée nationale sur l’Europe

Au cours de la XII^e législature, plusieurs initiatives ont été prises pour ouvrir davantage l’Assemblée nationale sur l’Europe.

Depuis janvier 2003, les quatre premières questions d’actualité du premier mercredi de chaque mois sont consacrées à des thèmes européens.

Un débat en séance publique est systématiquement organisé avant chaque réunion du Conseil européen.

Enfin, l’Assemblée nationale dispose, à Bruxelles, d’un bureau de représentation permanente auprès de l’Union européenne, dont l’objet principal est de renforcer l’information des parlementaires sur l’activité des institutions de l’Union, de les sensibiliser à l’Europe notamment en organisant des visites de travail à Bruxelles et à Strasbourg, et de favoriser la coopération interparlementaire. Ce bureau est à la disposition des différents organes de l’Assemblée nationale et de l’ensemble des députés.