Fiche n° 51 

Les notions de majorité et d’opposition n’apparaissent ni dans la Constitution ni dans le Règlement. Par une résolution du 7 juin 2006, l’Assemblée nationale a tenté de modifier son Règlement afin de donner une base juridique à ces deux notions. Cette résolution insérait un alinéa nouveau à l’article 19 du Règlement prévoyant que les groupes politiques devaient déclarer leur appartenance à la majorité ou à l’opposition. Le Bureau aurait eu à trancher d’éventuelles contestations.

Le Conseil Constitutionnel a jugé que ce régime était contraire au premier alinéa de l’article 4 de la Constitution (« Les partis et groupements politiques […] se forment et exercent leur activité librement. »). De ce fait, les dispositions accordant des droits spécifiques aux groupes de l’opposition ont également été annulées.

I. - LA PARTICIPATION DE TOUS LES GROUPES POLITIQUES AUX STRUCTURES DE L’ASSEMBLÉE ET À SON FONCTIONNEMENT

1. - La participation de tous les groupes politiques aux structures de l'Assemblée

a) Dans les organes directeurs

La composition du Bureau doit « s'efforcer de reproduire la configuration politique de l'Assemblée » (article 10, al. 2 du Règlement) ; les groupes d'opposition ont détenu, sous la XII^e législature, un tiers des postes (deux des six vice-présidences, un des trois postes de questeurs et quatre des douze postes de secrétaires).

L'opposition est représentée à la Conférence des Présidents par les deux vice-présidents de l'Assemblée appartenant aux groupes minoritaires et par les présidents de ces groupes (article 48, al. premier du Règlement).

b) Dans les commissions

Tous les groupes siègent dans les commissions – permanentes ou spéciales – en proportion de leur importance numérique (article 37, al. 2 du Règlement) et, depuis 1988, dans les bureaux des commissions permanentes.

Durant la session 2006-2007, l'opposition occupe onze des quarante-sept postes des bureaux des six commissions (soit une vice-présidence par commission, et un poste de secrétaire dans cinq commissions).

Au sein de la commission des finances, certaines fonctions de rapporteur spécial sont confiés depuis 1973 à des membres de l'opposition (neuf sur quarante-deux pour le budget 2007). Il en va de même pour les rapporteurs pour avis dans les autres commissions. Il faut rappeler, à cet égard, que les pouvoirs de contrôle importants dont disposent les rapporteurs spéciaux ont été accrus par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001.

Par ailleurs, la participation de l’opposition à la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), organe créé en 1999 par la commission des finances, et à la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), créée en 2004 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales est renforcée : la composition de ces missions est plus paritaire que proportionnelle, et elles sont coprésidées par un membre de la majorité et un membre de l’opposition.

c) Dans les organes spécialisés, délégations et offices parlementaires.

Ces formations qui, pour certaines, sont communes à l'Assemblée nationale et au Sénat, sont en effet constituées, aux termes des différents textes qui les ont créées, à la proportionnelle des groupes.

d) Dans les délégations représentant l'Assemblée nationale dans diverses assemblées internationales et à l'union interparlementaire

2. - La participation de tous les groupes politiques au fonctionnement de l'Assemblée

a) Plusieurs séances par session sont consacrées à la discussion de propositions de loi ou à l’organisation de débats demandées par les groupes politiques

La réforme constitutionnelle d'août 1995 ayant institué une séance mensuelle réservée à un ordre du jour fixé par l'Assemblée nationale (article 48, al. 3 de la Constitution), plusieurs séances par session peuvent ainsi être réparties entre les groupes selon un ordre fixé par la Conférence des Présidents. La répartition s'effectue proportionnellement à l'importance des groupes, chacun étant assuré de disposer au minimum d'une séance.

Les présidents de groupe peuvent choisir d'inscrire à l'ordre du jour la discussion d'une proposition de loi, d'une résolution tendant à créer une commission d'enquête, ou un débat.

Au cours de la session 2005-2006, les groupes d'opposition ont ainsi disposé de 3 séances, contre 5 pour les groupes de la majorité.

b) L'expression de tous les groupes politiques est assurée dans les débats

La discussion générale des textes de loi fait l'objet d'une organisation assurant à chaque groupe politique un temps minimum identique ; le temps global étant décidé par la Conférence des Présidents, le temps demeurant disponible est réparti entre les groupes en fonction de leur importance numérique (article 49, al. 3 du Règlement).

L'organisation des débats, facultative pour la discussion générale des textes bien qu'elle soit traditionnelle, est obligatoire pour les débats non législatifs. Le temps global attribué aux groupes est fixé par la Conférence des Présidents, puis réparti ensuite entre eux par le Président de l'Assemblée, proportionnellement à leur importance numérique (article 132, al. 2 du Règlement) ; en principe, chaque groupe dispose d'un temps de parole de trente minutes, le temps supplémentaire étant réparti par le groupe entre deux orateurs au plus disposant chacun d'au moins cinq minutes (article 132, al. 3 du Règlement).

Sauf dans les cas où le règlement de l'Assemblée les interdit, les explications de vote peuvent être autorisées par le Président, à raison d'un orateur par groupe, et pour une durée égale.

c) Tous les groupes politiques disposent de moyens pour interrompre ou retarder le débat

Les rappels au Règlement, demandes de suspension de séance, exceptions d'irrecevabilité et questions préalables sont régulièrement utilisés par les députés de l'opposition.

- Les rappels au Règlement et les demandes touchant au déroulement de la séance ont priorité sur la question principale. Ils en suspendent la discussion ; la parole est donnée, pour au plus cinq minutes, à tout parlementaire qui la demande (article 58, al. premier, 2 et 5 du Règlement). La priorité dont bénéficient les rappels au Règlement explique qu'ils soient fréquemment détournés de leur objet pour évoquer des questions ne figurant pas à l'ordre du jour, voire pour interpeller le Gouvernement. Depuis 1981, plus de 70 % des rappels au Règlement ont été formulés par l'opposition.

- Les demandes de suspension de séance ne peuvent être refusées si elles sont formulées par un président de groupe ou son représentant (article 58, al. 3 du Règlement). Certaines limites ont été posées à ces demandes que les groupes d'opposition peuvent utiliser parfois en signe de protestation, voire comme procédé d'obstruction et qui contribuent parfois à désorganiser le travail parlementaire.

- L'exception d'irrecevabilité a pour objet « de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles » et entraîne, si elle est adoptée, le rejet du texte. Sa discussion, qui intervient avant celle des questions préalables, est limitée dans le temps⁽²⁾ et fait intervenir uniquement le signataire, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ; avant le vote, la parole est accordée pour cinq minutes à un représentant de chaque groupe.

- La question préalable a pour objet de « faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer » (article 91 du Règlement) ; elle concerne l'opportunité, non la constitutionnalité du texte visé. Les conditions de son dépôt, les modalités de sa discussion et les effets de son adoption sont les mêmes que pour les exceptions d'irrecevabilité, avec lesquelles elle est souvent couplée à l'Assemblée nationale. Elle s'apparente parfois à une technique d'obstruction et n'est pratiquement jamais adoptée.

Le développement du contrôle de conformité a entraîné un recours beaucoup plus fréquent à cette procédure qui fonctionne souvent en prélude à la saisine du Conseil constitutionnel.

La possibilité donnée à soixante députés ou soixante sénateurs de déférer les lois, avant leur promulgation, devant le Conseil constitutionnel (article 61 al. 2 de la Constitution) a renforcé la place de l'opposition au Parlement, en lui permettant de soumettre la majorité - et le Gouvernement qu'elle soutient - au respect de la loi fondamentale. Cette disposition, qui résulte de la révision constitutionnelle d'octobre 1974, est largement utilisée par l'opposition ; on observera, à cet égard, que le Conseil a rendu une cinquantaine de décisions avant 1974 et près de 400 depuis.
 

II. - LE RÔLE LIMITÉ DES GROUPES POLITIQUES DANS LA FONCTION LÉGISLATIVE

Selon la Constitution, l’initiative des lois appartient, comme le droit d’amendement, à tout député (articles 39 et 44).

Outre les limites d’ordre général au droit d’amendement qui s’appliquent à tous les députés (articles 40 et 41 de la Constitution), l’ordre du jour prioritaire, qui est consacré à l’examen des projets du Gouvernement ou des propositions acceptées par lui, ne laisse pas de place aux propositions de loi déposées par les membres de l’opposition. Quant aux séances mensuelles réservées à un ordre du jour fixé par l’Assemblée, elles permettent éventuellement à la minorité de faire discuter les propositions de loi qu’elle a déposées, mais sans aucune garantie quant à leur adoption.

Ainsi, lors des trois séances qui leur ont été réservées lors de la session 2005-2006, les groupes de l’opposition ont inscrit à l’ordre du jour sept propositions de loi, qui ont toutes, sauf une, été rejetées.

De même, l’adoption des amendements de l’opposition demeure impossible sans l’accord du Gouvernement et de la majorité.

III. - LES AVANCÉES EN MATIÈRE D’EXERCICE DE LA FONCTION D’INFORMATION ET DE CONTRÔLE DU GOUVERNEMENT

Le rôle de l’opposition en matière d’information et de contrôle du Gouvernement se manifeste essentiellement en dehors des procédures restrictives de la mise en jeu de la responsabilité de celui-ci.

1.- La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement par le dépôt d'une motion de censure

Si l’on considère l’objectif de renversement du Gouvernement, le recours à cette procédure est de peu d’efficacité (une seule motion de censure a été adoptée depuis 1958). En pratique, la procédure est cependant utilisée assez régulièrement par l’opposition pour marquer son désaccord avec la politique du Gouvernement. Dans ce contexte, elle a pour intérêt de permettre l’organisation d’un débat solennel.

2.- La procédure des questions au Gouvernement

Instituée par un accord direct entre l’Exécutif et l’Assemblée nationale, en marge de la Constitution, elle s’est ajoutée à la procédure classique des questions orales prévue par la Constitution.

Depuis l’instauration d’une session parlementaire unique en 1995, deux séances d’une heure par semaine sont consacrées à cette forme de questions (même pendant la discussion budgétaire), au lieu d’une séance hebdomadaire d’une heure initialement prévue. Les séances sont, de plus, retransmises en direct à la télévision.

Il convient de rappeler que, sous la XIIe législature, la répartition du temps de parole entre les groupes politiques était proportionnelle à leur importance numérique, avec une correction pour permettre à chaque groupe de poser au moins une question ; la majorité disposait de 40 minutes, l’opposition de 20 minutes. Cette organisation, dont le principe date de 1981, est toutefois moins favorable pour l’opposition que le système mis en place en 1974 qui lui accordait le même temps qu’à la majorité.

En séance, l’ordre d’appel des questions permet à chacun des groupes d’intervenir le premier, à tour de rôle, et fait alterner une question émanant d’un groupe majoritaire et une d’un groupe d’opposition.

3.- Les commissions d'enquête et les missions d'information

Les commissions d’enquête procurent également à l’opposition des moyens d’information et de contrôle efficaces, en particulier grâce à l’élargissement de leurs moyens d’investigation depuis 1977, et à la publicité de leurs auditions, depuis 1991.

Les fonctions de président ou de rapporteur reviennent de plein droit à un membre du groupe auquel appartient le premier signataire de la proposition de résolution qui a conduit à la création de la commission (article 140, al. premier du Règlement). Par ailleurs, les commissions d’enquête ont toujours été constituées à la proportionnelle des groupes ; cette pratique, qui résultait d’un compromis, a été entérinée par la réforme de 1991.

À titre d’exemple, la commission d’enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule créée en octobre 2003 résultait de quatre propositions de résolution présentées par les présidents des groupes parlementaires de la majorité et de l’opposition ; elle a été présidée par un membre de l’opposition, le rapporteur étant désigné par la majorité.

Comme les commissions d’enquête, les missions d’information créées en application de l’article 145-3 du Règlement par la Conférence des Présidents assurent la représentation de tous les groupes politiques.

4.- Les missions d'évaluation et de contrôle (MEC) et les missions d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS)

Une place particulière est réservée à l’opposition dans la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), créée en 1999 par la commission des finances, et dans la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), créée en 2004 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale. Elles sont coprésidées par un membre de la majorité et un membre de l’opposition et leur composition est plus paritaire que proportionnelle. Le rôle de ces structures consiste à réaliser chaque année une évaluation des résultats de différentes politiques publiques ; les conclusions peuvent servir de base à l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale suivants. Elles bénéficient toutes deux du concours de la Cour des comptes.

5.- La possibilité, dans le cadre de la séance mensuelle d'initiative parlementaire, de demander l'organisation d'un débat sur un aspect de la politique du Gouvernement

C’est ainsi, par exemple, qu’un débat sur l’assurance-maladie et les politiques de santé a été organisé le 13 mai 2003 à la demande du groupe socialiste.

Il faut observer, en conclusion, que le bicamérisme peut faciliter la représentation et l’expression de l’opposition : lorsque le Gouvernement et la majorité sont orientés à gauche, le Sénat, assemblée traditionnellement plus conservatrice, joue le rôle de chambre d’opposition auprès de laquelle la minorité à l’Assemblée nationale peut éventuellement trouver un soutien. Cette situation n’a pas, cependant, d’équivalent, lorsque la majorité de l’Assemblée nationale est orientée à droite.

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⁽¹⁾ Par convention et pour les données relatives à la XIIe législature, seuls ont été pris en compte le groupe socialiste et le groupe des députés communistes et républicains.

⁽²⁾Le temps d’intervention sur les motions de procédure, qui était à l’origine illimité, a été plafonné à 1 heure 30 en 1999 puis à 30 minutes en 2006 pour les premières et deuxièmes lectures et à 15 minutes pour les lectures ultérieures (sauf décision contraire de la Conférence des Présidents).