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Fiche n° 4
- le pouvoir législatif est bicaméral : il est partagé de manière inégale entre deux assemblées parlementaires ; - son exercice est strictement encadré par les règles inspirées du parlementarisme rationalisé. I. - LE BICAMÉRISME 1. - Caractères généraux du bicamérisme français Le Parlement français est bicaméral : il se compose sous la Ve République de l'Assemblée nationale et du Sénat. Les deux assemblées siègent dans des locaux distincts (le Palais Bourbon est affecté à l'Assemblée nationale et le Palais du Luxembourg au Sénat). Le bicamérisme a longtemps été considéré dans l'histoire constitutionnelle française soit comme un recours contre les excès des assemblées uniques (ainsi, en 1795, en réaction à la toute puissance de la Convention, ou sous le second Empire, après la parenthèse républicaine de 1848-1851), soit comme un facteur d'affermissement de l'Exécutif par le fractionnement du pouvoir législatif (le point extrême étant atteint avec les constitutions du Consulat et de l'Empire, mettant en place un parlement tricaméral). Le bicamérisme moderne est très différent, la seconde chambre étant dans de nombreux pays le lieu de la représentation territoriale (Allemagne, Belgique, Espagne, etc.). C'est également le choix fait par la France. La Constitution de la Ve République institue ainsi un bicamérisme dans lequel coexistent une Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct et représentant les citoyens, et un Sénat élu au suffrage universel indirect représentant les collectivités territoriales de la République. Comme dans la plupart des autres parlements composés de deux Chambres (à l'exception notable du Parlement italien), le bicamérisme français est inégalitaire, l'Assemblée nationale disposant de pouvoirs plus étendus que ceux du Sénat : - elle seule peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement en lui refusant sa confiance ou en votant une motion de censure (dans la même logique, seule l'Assemblée nationale est susceptible d'être dissoute par le Président de la République) ; - en cas de désaccord avec le Sénat, le Gouvernement peut décider de donner à l'Assemblée nationale le « dernier mot » dans la procédure législative (sauf pour les lois constitutionnelles et les lois organiques relatives au Sénat) ; - l'Assemblée nationale tient deux séances hebdomadaires de questions au Gouvernement contre deux par mois au Sénat ; - la Constitution attribue à l'Assemblée nationale une place plus importante dans l'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale se traduisant, d'une part, par une exigence de dépôt en première lecture devant l'Assemblée et, d'autre part, par l'octroi de délais d'examen plus longs à l'Assemblée. Dans la quasi-totalité des autres domaines, les deux chambres disposent des mêmes pouvoirs. En dehors des attributions institutionnelles respectives des deux assemblées parlementaires, l'inégalité se mesure également en termes de notoriété. Les citoyens connaissent mieux l'Assemblée nationale et les députés qu'ils ont directement élus ; les médias relatent de manière plus suivie les travaux de l'Assemblée nationale, car ses débats se placent plus au cœur des enjeux de pouvoir et parce que la plupart des grands leaders politiques en sont membres ou en sont issus. 2. - Le Sénat de la Ve République Le rôle et les attributions du Sénat sont décrits en détail dans les fiches relatives à l'exercice des prérogatives du Parlement et à l'organisation de ses travaux. La première caractéristique du Sénat est sa permanence : à la différence de l'Assemblée nationale, il ne peut être dissout. C'est cette permanence qui justifie, notamment, que la Constitution de la Ve République confie au Président du Sénat l'exercice provisoire des fonctions du Président de la République si celui-ci est empêché, s'il démissionne ou vient à mourir. Cet intérim est limité au temps nécessaire à l'organisation de l'élection présidentielle (dans les faits, il dure une cinquantaine de jours). La spécificité du Sénat réside ensuite dans le rôle de représentation des collectivités territoriales que lui attribue l'article 24 de la Constitution. De ce rôle, découle le mode de désignation des sénateurs. Le Sénat compte 343 sénateurs depuis 2008 (leur nombre sera porté à 348 en 2011) élus pour 6 ans au suffrage universel indirect. Il se renouvelle par moitié tous les 3 ans. Les sénateurs sont élus par un collège d'environ cent cinquante mille grands électeurs (qui sont obligés de participer au vote). Ce collège est composé : - des députés, conseillers régionaux, conseillers à l'Assemblée de Corse, conseillers généraux et conseillers de Paris ; - des délégués des conseils municipaux dont le nombre est fonction de la population de la commune : · 1 à 15 délégués pour les communes de moins de neuf mille habitants ; · l'ensemble des conseillers municipaux pour les communes ayant une population comprise entre neuf mille et trente mille habitants ; · tout le conseil municipal auquel s'ajoute un délégué supplémentaire (élu au scrutin proportionnel par le conseil municipal lui-même) par tranche de mille habitants pour les communes de plus de trente mille habitants. Ce système aboutit à une très forte représentation des petites communes rurales au sein du collège des grands électeurs, puisqu'on compte environ trente mille communes de cette nature en France. Le mode de scrutin diffère selon les circonscriptions : - dans les circonscriptions élisant moins de quatre sénateurs, le scrutin est majoritaire à deux tours ; - dans celles élisant quatre sénateurs ou plus (soit les quinze départements les plus peuplés), le scrutin a lieu à la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne pour la répartition des restes. Tout candidat à la fonction de sénateur doit être âgé d'au moins trente ans. De ce rôle de représentation des collectivités territoriales découle également la priorité d'examen, reconnue par l'article 39 de la Constitution, des projets de loi ayant pour objet principal l'organisation desdites collectivités. Enfin, bien que l'Assemblée nationale représente les citoyens, c'est le Sénat seul qui représente les Français établis à l'étranger. Ceux-ci élisent au scrutin indirect 12 sénateurs. Pour cette raison, le Sénat examine également avant l'Assemblée les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France. II. - LE PARLEMENTARISME RATIONALISÉ 1. - Application des principes du parlementarisme rationalisé Un des principaux objectifs des constituants de 1958 était d'éliminer les excès de la souveraineté parlementaire, l'une des causes premières de l'instabilité gouvernementale qui avait prévalu pendant les IIIe et IVe Républiques. Selon Michel Debré, « la stabilité gouvernementale ne peut résulter d'abord de la loi électorale ; il faut qu'elle résulte de la réglementation constitutionnelle ». Celle-ci devait comprendre « quatre séries de mesures : - un strict régime des sessions ; - un effort pour définir le domaine de la loi ; - une réorganisation profonde de la procédure législative ; - une mise au point des mécanismes juridiques indispensables à l'équilibre et à la bonne marche des fonctions politiques ». La transcription de ces principes dans la Constitution a pris des formes diverses : - maîtrise de l'ordre du jour des assemblées par le Gouvernement ; - limitation de l'initiative législative des parlementaires et de leur droit d'amendement au regard du domaine de la loi défini par la Constitution et des règles de recevabilité financière ; - examen préalable par le Conseil constitutionnel des règlements des assemblées ; - limitation à six du nombre des commissions permanentes ; - place privilégiée accordée au Gouvernement dans la discussion législative ; - large maîtrise par le Gouvernement de la procédure législative (déclaration d'urgence, convocation d'une commission mixte paritaire, recours au vote bloqué, etc.) ; - strict encadrement de la procédure budgétaire ; - possibilité de faire adopter une loi sans vote sauf à renverser le Gouvernement (article 49, al. 3 de la Constitution) ; - stricte définition des conditions de mise en cause de la responsabilité gouvernementale. 2. - La modernisation du rôle du Parlement L'ensemble de ces mesures avait donc pour objectif prioritaire d'encadrer le rôle du Parlement. De fait, un certain déclin du Parlement a pu être observé dans les années qui suivirent la mise en place du nouveau régime. La personnalité du général de Gaulle, premier Président de la Ve République, associée au fait que les excès du Parlement de la IVe République étaient encore dans tous les esprits, explique ce recul temporaire de l'institution parlementaire. Mais le Parlement, en cherchant les voies de sa modernisation, a progressivement reconquis une partie de son influence. Plusieurs réformes attestent de cette évolution : - la progression constante des activités de contrôle du Parlement (multiplication des commissions d'enquête, institution des missions d'information auprès des commissions permanentes, apparition et développement de la procédure des questions au Gouvernement, création de plusieurs offices parlementaires, etc.) ; - l'institution, depuis 1995, de la session ordinaire unique de neuf mois succédant à un système fondé sur deux sessions de trois mois chacune ; - l'institution, depuis 1995 également, d'une séance par mois réservée prioritairement à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ; - l'intervention du Parlement depuis 1996 sur la question du financement de la sécurité sociale par l'adoption d'un nouveau type de loi ; - la mise en œuvre à partir de 2005 d'une nouvelle procédure d'adoption des lois de finances, renforçant sensiblement le rôle du Parlement dans le domaine budgétaire.
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