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Fiche n° 38
L'article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables ont été profondément modifiées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s'est substituée à l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959. La loi de finances est l'acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l'État. Elle détermine, pour un exercice (correspondant à l'année civile) la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, art.1er). Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances qui ne peuvent résulter que de l'adoption d'un projet de loi (article 47 de la Constitution). On distingue trois catégories de lois de finances : - la loi de finances de l'année, - les lois de finances rectificatives, - la loi de règlement. Les lois de finances doivent être sincères (LOLF, art. 32), leur sincérité s'appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler au moment de leur adoption. La loi de finances de l'année comporte deux parties distinctes (LOLF, art. 34) : - La première partie autorise la perception des impôts, évalue les ressources de l'État, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l'équilibre budgétaire (présentées dans un tableau d'équilibre). - La seconde partie fixe pour chacune des missions du budget de l'État le montant des crédits et par ministère le plafond des autorisations d'emplois. Jusqu'ici présenté par ministère et par type de dépenses (fonctionnement, investissements, interventions...), le budget est aujourd'hui structuré en trois niveaux : - la mission, ministérielle ou interministérielle, - les programmes, - les actions. La mission, exclusivement d'initiative gouvernementale, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d'un ou plusieurs ministères. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation (LOLF, art. 7). La présentation des crédits par titres (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, opérations financières) est seulement indicative sous réserve du titre des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme. Le budget général de l'État (en 2007) comprend 34 missions regroupant 132 programmes découpés en 620 actions. Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires : - les « bleus » budgétaires ou projets annuels de performance (PAP) présentent par mission les crédits de chacun de ses programmes, en précisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performance qui leur sont associés. Annexés au projet de loi de règlement, les rapports annuels de performance (RAP) permettent de comparer la prévision et l'exécution de la dépense et les résultats constatés au regard des objectifs poursuivis ; - les « jaunes » budgétaires sont des annexes informatives (ex. : Effort de la Nation en faveur de la sécurité routière ; Rapport relatif à l'État actionnaire ; Relations financières avec l'Union européenne) ; - les documents de politique transversale qui présentent de façon détaillée les politiques (ex : sécurité routière, sécurité civile, outre-mer) concernant des programmes relevant de différentes missions ;
- les autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique social et financier : Rapport sur les prélèvements obligatoires ; Rapport économique, social et financier ; Rapport sur les comptes de la Nation. II. - UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE PARTICULIÈRE Le Parlement est depuis 1996 associé à la préparation du projet de loi de finances grâce à un débat d'orientation budgétaire dont l'organisation, au printemps, a été consacrée par la LOLF (art. 48). Ce débat s'engage sur la base d'un rapport du Gouvernement sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport doit comporter la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performance qui leur sont associés, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante. 1. - Une discussion budgétaire encadrée par des délais constitutionnels L'article 47 de la Constitution fixe à 70 jours le délai accordé au Parlement pour statuer sur le projet de loi de finances et fait de la procédure d'urgence une règle applicable de droit aux projets de loi de finances. Le délai ainsi prévu se décline (LOLF, art. 40) de la façon suivante : - première lecture à l'Assemblée nationale : 40 jours ; - première lecture au Sénat : 20 jours ; - navette parlementaire : 10 jours. Si le délai global de 70 jours après le dépôt du projet de loi n'est pas respecté, le Gouvernement peut recourir à une ordonnance pour en mettre les dispositions en vigueur. Le projet de loi de finances doit être déposé à l'Assemblée nationale qui a la priorité sur le Sénat avant le premier mardi d'octobre de l'année précédant celle de l'exécution du budget (LOLF, art. 39). L'ensemble de ces règles contraignantes pour le Parlement mais aussi pour le Gouvernement (tenu également de respecter des dates limites de dépôt pour les annexes explicatives) a pour objet d'assurer, grâce à l'adoption d'un budget avant le début de l'exercice, la continuité de la vie nationale. 2. - Un examen approfondi par les six commissions permanentes La loi organique (LOLF, art. 39) prévoit le renvoi du projet de loi de finances à la commission des finances, excluant ainsi la possibilité de constitution d'une commission spéciale. Mais si la commission des finances joue un rôle prépondérant dans l'examen de ce texte, les cinq autres commissions permanentes s'en saisissent pour avis. a) Le rôle prédominant de la commission des finances Sur les 73 membres de la commission des finances, plus de quarante participent directement à l'examen du projet de loi de finances. Au premier rang d'entre eux, le rapporteur général élu chaque année en même temps que le président de la commission et les membres de son bureau et à qui est automatiquement confié le rapport général sur le projet de budget. Ce rapport général est composé de trois tomes : - Le tome I est consacré à une analyse globale du budget replacé dans son contexte économique et financier. - Le tome II comprend les commentaires des dispositions de la première partie du projet de loi de finances, c'est-à-dire pour l'essentiel des mesures fiscales ayant une incidence sur l'équilibre de l'exercice concerné. - Le tome III traite des dispositions de la deuxième partie, en l'occurrence de l'examen des articles non rattachés à une mission. Il s'agit surtout, pour les plus importantes d'entre elles, de dispositions fiscales ou budgétaires n'affectant pas l'équilibre budgétaire de l'année. Quant à l'examen détaillé des crédits, il est assuré par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances auxquels la loi organique (LOLF art. 57) accorde des pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place et un droit de communication des renseignements et documents d'ordre financier et administratif (sous réserve des sujets couverts par le secret en matière de défense nationale, de sécurité intérieure ou extérieure de l'État et par le secret de l'instruction judiciaire). Désignés par la commission des finances au cours du premier trimestre de l'année, les rapporteurs spéciaux, chargés de façon permanente du contrôle de l'exécution budgétaire dans leurs domaines d'attribution, adressent des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque année en vue de la préparation de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le Gouvernement a l'obligation d'y répondre par écrit au plus tard le 10 octobre (LOLF, art. 49). Chaque rapporteur spécial est chargé de l'examen des crédits d'une mission, ou dans certains cas d'un ou plusieurs programmes d'une même mission. La commission des finances consacre environ cinquante heures à l'examen du projet de loi de finances de l'année. b) Les avis des autres commissions permanentes Les cinq autres commissions permanentes désignent des rapporteurs pour avis chargés de l'examen des missions (pour tout ou partie) relevant de leurs domaines de compétences. Chaque année, plus de cinquante avis budgétaires sont ainsi publiés. 3. - L'organisation particulière du débat budgétaire Le débat budgétaire fait l'objet d'une organisation particulière par la Conférence des Présidents de l'Assemblée nationale. Comme dans la procédure classique, la discussion de la première partie s'ouvre par une discussion générale au cours de laquelle interviennent les porte-parole des groupes. La discussion des articles de cette première partie suit également les règles ordinaires (sauf l'article relatif au prélèvement au profit de l'Union européenne qui fait l'objet d'une organisation spécifique). Le débat en séance publique occupe en général 5 jours de séance. La discussion de la deuxième partie n'obéit pas en revanche aux règles habituelles. Après avoir fixé dès le mois de juin la durée globale du débat, la Conférence, sur proposition de la commission des finances, détermine en septembre la liste des missions dont l'examen se déroulera en commission élargie et les dates de réunion : les missions concernées sont examinées au cours d'une réunion commune de la Commission des finances et de la ou des commissions saisies pour avis, en présence du Gouvernement et dans des conditions de publicité analogues à celles de la séance publique ; elles ne font ensuite l'objet en séance publique que d'un très bref débat suivi de l'examen des éventuels amendements et du vote des crédits. Cette pratique, initiée sous la XIe législature, a été consacrée dans le Règlement en juin 2006. Pour les autres missions, les groupes parlementaires répartissent librement le temps qu'ils ont affecté à chaque discussion entre les deux phases suivantes : - la phase des interventions générales, - la phase des questions, suivies des réponses immédiates des ministres. À l'issue de la discussion des missions qui s'étale sur trois semaines, l'Assemblée nationale examine les articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances, les articles dits de récapitulation (articles renvoyant à des états annexés et retraçant la répartition des crédits par missions) et procède au vote sur l'ensemble du projet de loi. Au total l'Assemblée nationale consacre chaque année environ 150 heures en séance publique au débat budgétaire. 4. - La navette parlementaire et la promulgation de la loi La procédure d'urgence s'appliquant de droit, le projet de loi de finances fait l'objet, après sa première lecture au Sénat dans le délai de vingt jours imparti à cette assemblée, de la réunion d'une commission mixte paritaire (CMP) chargée d'examiner les dispositions du texte restant en discussion. La procédure suivie en cas de succès de la CMP, c'est-à-dire d'élaboration d'un texte, ou d'échec est la procédure normale applicable à tous les projets de loi. Bien entendu, lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat doivent procéder à une nouvelle lecture, le débat se déroule rapidement, les missions n'étant pas rediscutées l'une après l'autre. Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise à l'appréciation du Conseil constitutionnel qui a développé une abondante jurisprudence en matière budgétaire et qui veille notamment au respect des règles organiques relatives aux lois de finances.
III. - L'EXAMEN DES AUTRES LOIS DE FINANCES : 1. - Les lois de finances rectificatives Les lois de finances rectificatives qui modifient en cours d'exercice la loi de finances de l'année ont la même structure en deux parties que celle-ci. Couramment appelée « collectif budgétaire », la loi de finances rectificative a principalement pour objet de prendre en compte les évaluations révisées des ressources de l'État (pour tenir compte des écarts constatés entre les prévisions et les recettes effectivement encaissées), d'apporter aux crédits les modifications nécessaires qui excèdent celles que le Gouvernement est autorisé à opérer par voie règlementaire et de déterminer le nouvel équilibre budgétaire qui en résulte. Certains collectifs peuvent, notamment en cas d'alternance politique, traduire un changement plus profond de la politique fiscale et budgétaire. L'examen de ces textes par l'Assemblée nationale se distingue peu de celui d'un projet de loi ordinaire, sous réserve de l'obligation d'adopter la première partie avant d'entamer l'examen de la seconde. La discussion des crédits n'a pas lieu mission par mission et seul le ministre chargé du budget est chargé de soutenir le projet de loi. Les débats sont relativement brefs. 2. - Les lois de règlement La loi de règlement a principalement pour objet d'arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte et le résultat budgétaire qui en découle. La date limite de dépôt du projet de loi de règlement est fixée au 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution du budget auquel il se rapporte (LOLF, art. 46). Il est accompagné des rapports annuels de performance (RAP) qui permettent de comparer l'exécution budgétaire et ses résultats avec les prévisions figurant dans les projets annuels de performance (PAP) annexés au projet de loi de finances de l'année. Le projet de loi de règlement est examiné selon les règles ordinaires, l'article 41 de la LOLF prévoyant cependant que le projet de finances de l'année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote en première lecture du projet de loi de règlement de l'année précédente. En 2006, et pour la première fois, l'Assemblée nationale a été en mesure d'examiner le projet de loi de règlement dès le mois de juin. |
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