Fiche n° 36

L'article 40 de la Constitution dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

Cette restriction à l'initiative financière des parlementaires, issue d'une longue tradition, est un des éléments constitutifs du « parlementarisme rationalisé » qui caractérise les institutions de la V^e République.
 

I. - LA PROCÉDURE

1. - Les amendements en séance

Aux termes de l'article 98, al. 6 du Règlement de l'Assemblée nationale, le Président de l'Assemblée est tenu de refuser le dépôt d'un amendement en séance lorsqu'il apparaît évident qu'il a pour effet de diminuer les ressources publiques ou de créer ou augmenter une charge publique. En cas de doute, il prend sa décision après avoir consulté le président de la commission des finances.

En pratique, le président de la commission des finances est devenu le juge unique de la recevabilité financière, ses avis étant toujours suivis par le Président de l'Assemblée.

L'amendement déclaré recevable est imprimé et distribué. Quant à l'amendement déclaré irrecevable, étant refusé au dépôt, il n'est ni imprimé, ni distribué et ne peut être mis en discussion.

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l'irrecevabilité a un caractère absolu et elle doit faire l'objet d'un contrôle "effectif et systématique au moment du dépôt" (décision du 14 décembre 2006).

2. - Les amendements en commission

L'article 86, al. 4 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit que l'irrecevabilité au regard des dispositions de l'article 40 de la Constitution est appréciée, pour les amendements déposés en commission, par le président de la commission concernée. En pratique, l'irrecevabilité n'est pas toujours prononcée et il n'est pas rare de voir prononcée, au stade du dépôt en séance, l'irrecevabilité d'un amendement pourtant adopté par une commission.

3. - Les propositions de loi

En application de l'article 81, al. 3 du Règlement de l'Assemblée nationale, l'appréciation de leur recevabilité est confiée à une délégation du Bureau de l'Assemblée chargée de refuser le dépôt d'une proposition de loi uniquement dans le cas où « son irrecevabilité au sens de l'article 40 est évidente ». Cette délégation a toujours fait preuve d'une grande mansuétude, notamment en acceptant la compensation de charges, afin de ne pas brider l'initiative parlementaire, le dépôt d'une proposition étant avant tout destiné à faire connaître une volonté politique plutôt qu'à se traduire un jour dans le droit positif.

En outre, et conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l'irrecevabilité d'une proposition de loi, déclarée à tort recevable au moment du dépôt, peut au cours de la procédure législative être soulevée « à tout moment » par le Gouvernement ou par un député ou encore par le bureau de la commission des finances (article 92, al. premier du Règlement de l'Assemblée nationale). En pareil cas, il appartient au bureau de la commission des finances de se prononcer sur la recevabilité.
 

II. - LES PRINCIPES GÉNÉRAUX : CHAMP D'APPLICATION
ET BASE DE RÉFÉRENCE

1. - Le champ d'application

L'article 40 de la Constitution vise les ressources et les charges publiques. Entrent dans son champ d'application les ressources et les charges de l'État, des collectivités territoriales et des divers régimes d'assistance ou de sécurité sociale (hormis les régimes complémentaires).

Par ailleurs, l'article 40 est applicable aux établissements publics à caractère administratif et à la plupart des établissements publics industriels et commerciaux, mais ne concerne en principe pas les entreprises publiques et les organismes de formation professionnelle et de logement social.

2. - La base de référence

La base de référence est le terme de comparaison choisi pour apprécier le « coût » d'un amendement, c'est-à-dire la perte de recettes ou l'aggravation de charge qu'il entraîne.

Les bases de référence possibles sont les suivantes :

- le droit existant (textes législatifs et réglementaires en vigueur) ;

- le droit proposé (texte en discussion).

Le choix entre ces deux bases se fait toujours, en principe, dans le sens le plus favorable à l'initiative parlementaire.
 

III. - L'INTERDICTION RELATIVE DE DIMINUER DES RESSOURCES PUBLIQUES

L'utilisation du pluriel à propos des ressources dans le texte de l'article 40 de la Constitution autorise la compensation d'une perte de recette par l'augmentation d'une autre recette. En revanche, une diminution de ressource ne peut être compensée par une réduction de dépense, c'est-à-dire une mesure d'économie, l'article 40 interdisant toute réduction des ressources publiques.

Pour que l'irrecevabilité soit opposable aux amendements, il faut que la perte de recette soit certaine et directe. La pratique parlementaire qualifie de « gage » la compensation qui doit accompagner une disposition entraînant une perte de recette pour que l'amendement qui la propose soit recevable. La compensation doit bénéficier aux mêmes collectivités ou organismes que ceux qui perçoivent la ressource faisant l'objet de la diminution. Il n'est donc pas possible, par exemple, de compenser une perte de ressource subie par l'État par une majoration des impôts perçus par les collectivités territoriales.

En principe, le gage doit être réel et la recette qui en résulte doit pouvoir être effectivement perçue. En pratique, il est admis que le gage puisse consister en la création d'un impôt nouveau ou la majoration du taux d'un impôt existant « à due concurrence » de la perte de recette ainsi compensée. Cette tolérance facilite le travail des rédacteurs d'amendements et l'imprécision juridique qui en résulte est sans conséquence, le gouvernement ayant pris l'habitude de "lever", c'est-à-dire supprimer le gage avant l'adoption d'un amendement qu'il a décidé d'accepter ou auquel il a renoncé à s'opposer.

IV. - L'INTERDICTION ABSOLUE D'AUGMENTER UNE CHARGE PUBLIQUE

Pour être interdite par l'article 40 de la Constitution, la création ou l'aggravation de la charge doit être une conséquence directe et certaine du dispositif, même si elle n'est qu'éventuelle ou si elle génère, à terme, des recettes ou des économies.

Ne sont donc pas concernées les charges de gestion, conséquences indirectes d'un dispositif ayant pour effet un accroissement de frais de fonctionnement d'une personne publique. De même, les dispositions non normatives, comme les demandes de rapports, sont toujours recevables financièrement

L'interdiction de la compensation en matière de charge est générale et absolue. L'article 40 est donc d'une très grande sévérité en matière de dépenses, alors qu'il est en pratique moins contraignant pour l'initiative parlementaire dans le domaine des recettes.
 

V. - L'APPLICATION DE L'ARTICLE 40 AUX AMENDEMENTS
SUR LES PROJETS DE LOI DE FINANCES

Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique de 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les conditions d'application de l'article 40 aux amendements portant sur les projets de lois de finances ont été précisées et assouplies.

Tirant les conséquences de la nouvelle présentation des crédits budgétaires désormais regroupés par mission comportant plusieurs programmes, l'article 47 de la loi organique dispose que, pour l'application de l'article 40, « la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission ». Il en résulte une faculté nouvelle pour les parlementaires qui peuvent désormais proposer des transferts de crédits entre les programmes d'une même mission sans augmenter le montant global de cette dernière.

Cet assouplissement sensible ne concerne que les amendements chiffrés relatifs aux crédits, les autres dispositions des projets de lois de finances restant soumises aux règles décrites ci-dessus. Les amendements de crédits doivent être précisément motivés, c’est-à-dire que tant l’augmentation des crédits d’un programme que la diminution des crédits d’un ou plusieurs autres programmes doivent être justifiées et faire l’objet d’une imputation précise.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article 47 de la loi organique du 1er août 2001, qui s’applique à tous les amendements quels que soient les textes sur lesquels ils portent, frappe d’irrecevabilité les amendements non conformes à l’ensemble des règles organiques relatives aux lois de finances, en particulier la compétence exclusive de la loi de finances pour régir certaines matières seulement.

La loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a prévu un régime de recevabilité financière similaire pour ces projets de loi. Elle prévoit notamment que « la charge s’entend, s’agissant des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale s’appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses par branche ou de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ». Les parlementaires peuvent donc présenter des amendements majorant le montant d’un ou plusieurs sous-objectifs inclus dans un objectif de dépenses, à condition de ne pas augmenter le montant de ce dernier.

Cette loi organique frappe aussi d’irrecevabilité les amendements qui remettent en cause la compétence exclusive de la loi de financement pour régir certaines matières seulement.