Fiche n° 32

I. - LA DÉTERMINATION DE LA COMMISSION COMPÉTENTE

Les projets de loi et, après examen de leur recevabilité, les propositions de loi déposés devant l'Assemblée nationale, sont envoyés à l'examen d'une commission saisie au fond. Le cas échéant, les commissions permanentes autres que celle saisie au fond ont la faculté de présenter un avis sur le texte concerné.

1. - La commission saisie au fond

Cette commission peut être, soit une commission spécialement constituée pour examiner un texte donné, soit une des six commissions permanentes de l'Assemblée nationale.

a) Constitution d'une commission spéciale

À la lecture de l'article 43 de la Constitution, la création d'une commission spéciale semble être la règle et le renvoi à une commission permanente l'exception. En réalité, c'est une commission permanente qui est saisie dans la très grande majorité des cas, la formule de la commission spéciale étant généralement réservée aux textes ayant un objet par nature transversal.

D'un point de vue formel, il ressort des articles 30, al. 2 et 31 du Règlement de l'Assemblée nationale que la constitution d'une commission spéciale est de droit lorsqu'elle est demandée soit par le Gouvernement, soit par un ou plusieurs présidents de groupes représentant la majorité absolue des membres de l'Assemblée, et qu'elle peut être demandée par un président de commission permanente, un président de groupe ou au moins trente députés. Une telle demande est considérée comme adoptée, sauf opposition formulée par le Gouvernement, un président de commission permanente ou un président de groupe politique. Lorsqu'une telle opposition est formulée, l'Assemblée est appelée à se prononcer à l'issue d'un débat restreint.

L'effectif des commissions spéciales est fixé à 57 membres, le nombre de députés appartenant à une même commission permanente ne pouvant par ailleurs dépasser 28 (article 33 du Règlement de l'Assemblée nationale).

b) Renvoi à une commission permanente

À défaut de constitution d'une commission spéciale, le texte est renvoyé à la commission permanente compétente.

Le Président procède à ce renvoi au vu des compétences des commissions telles qu'elles sont fixées par l'article 36 du Règlement.

Il est rare qu'une commission conteste le renvoi qui a été décidé. En cas de conflit de compétence - ou dans l'hypothèse où la commission saisie se déclarerait incompétente - l'article 85, al. 2 du Règlement dispose que le Président, après un débat où sont seuls entendus le Gouvernement ou l'auteur de la proposition et les présidents des commissions intéressées, propose par priorité à l'Assemblée la création d'une commission spéciale. Si cette proposition est rejetée, le Président soumet à l'Assemblée la question du choix de la commission compétente.

2. - Les possibilités de saisine pour avis

L'article 87 du Règlement de l'Assemblée nationale permet aux commissions permanentes de se saisir pour avis de tout ou partie d'un projet de loi, d'une proposition de loi ou d'un crédit budgétaire : en ce qui concerne le projet de loi de finances initiale, il est d'usage que les cinq commissions permanentes autres que la commission des finances, obligatoirement saisie au fond en application de l'article 39 de la loi organique du 1^er août 2001 (LOLF), émettent un avis sur les crédits des ministères qui relèvent de leur compétence. En bonne logique, il n'y a, en revanche, pas de saisine pour avis possible en cas de constitution d'une commission spéciale.

Il peut arriver dans les faits que la commission saisie au fond accepte de sous-traiter à la commission saisie pour avis une partie du texte : dans cette hypothèse, la première ne dépose pas d'amendement sur cette partie et adopte ceux de la seconde. En l'absence d'un tel accord, les amendements de la commission pour avis viennent en concurrence avec ceux de la commission au fond.

II. - LA PROCÉDURE D'EXAMEN

1. - La préparation du rapport

Toute commission saisie d'un texte, qu'elle soit permanente ou spéciale, saisie au fond ou pour avis, procède d'abord à la désignation en son sein d'un rapporteur. Son rôle est d'éclairer les travaux de la commission en lui présentant un rapport dans lequel il expose ses vues sur le texte proposé et, le cas échéant, fait des propositions d'amendement.

Assisté par un ou plusieurs fonctionnaires appartenant au secrétariat de sa commission, le rapporteur commence son travail en rassemblant différents éléments d'information sur le texte concerné. Plus précisément :

- il organise des réunions de travail avec des représentants du ou des ministères compétents (cabinets ministériels, services d'administration centrale) ;

- il reçoit, s'il le juge utile, des représentations des milieux socioprofessionnels ou associatifs intéressés ;

- il réunit une large documentation sur les matières traitées par le texte.

Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances sont les seuls à bénéficier, vis-à-vis de l'exécutif, de pouvoirs d'investigation juridiquement définis. Dans la pratique, les autres rapporteurs ne rencontrent généralement pas de difficultés pour obtenir les informations demandées.

Lorsque le rapporteur estime souhaitable que la commission bénéficie d'autres avis que le sien sur le projet ou la proposition concernée, il peut proposer l'organisation d'auditions de personnalités compétentes. Il est également courant que la commission entende le ou les ministres concernés. Le Bureau d'une commission peut alors, après consultation de celle-ci, organiser par les moyens de son choix la publicité des auditions auxquelles elle procède, notamment en permettant à la presse ou au public d'y assister (article 46, al. 3 du Règlement).

2. - L'examen du rapport

Une fois ces travaux préparatoires achevés, l'examen du rapport est inscrit à l'ordre du jour d'une séance de la commission concernée.

a) Participation à la réunion

Outre ses membres, peuvent participer à l'examen du rapport par la commission saisie au fond, les membres du Gouvernement intéressés (mais il est rare qu'ils fassent usage de ce droit), ainsi que les membres d'autres commissions (en particulier les auteurs d'amendements) et, le cas échéant, l'auteur de la proposition examinée (article 86, al. 5 du Règlement) et les rapporteurs des commissions saisies pour avis (article 87, al. 3 du Règlement).

b) Déroulement de la réunion

La phase d'examen comprend d'abord une discussion générale ouverte par l'exposé du rapporteur. Lorsque l'examen du rapport a été immédiatement précédé par l'audition du ministre, la commission peut toutefois considérer que celle-ci et les débats auxquels elle a donné lieu tiendront lieu de discussion générale.

Dans les autres cas, après une discussion générale ouverte par l'exposé du rapporteur, la commission examine les articles du texte, assortis des amendements présentés par le rapporteur, les autres membres de la commission ainsi que, éventuellement, si le dépôt a eu lieu à temps, par des députés extérieurs à la commission ou par le Gouvernement. La commission conclut ses travaux par un vote sur l'ensemble du texte.

c) Portée des décisions de la commission

La portée des décisions de la commission est cependant variable selon la nature des textes soumis à son examen.

En effet, si les amendements qu'elle adopte sur une proposition de loi sont immédiatement intégrés au texte qui sera examiné en séance publique sous cette forme modifiée, l'article 42 de la Constitution prévoit que, pour les projets de loi, l'Assemblée ne discute pas sur la base du texte amendé par la commission (comme c'était le cas sous les Républiques précédentes), mais sur celle du texte proposé par le Gouvernement ou transmis par le Sénat. Les propositions faites par les commissions prennent donc la forme d'amendements, soumis aux mêmes règles de recevabilité financière et aux mêmes conditions d'examen que ceux des groupes ou des députés individuels.

En pratique, les amendements de la commission bénéficient cependant d'un traitement privilégié, en ce sens que leur taux d'adoption est très élevé et nettement supérieur à celui des autres amendements d'origine parlementaire (il s'établit à environ 60 % contre 15 % pour les amendements provenant des députés de la majorité et 1 % pour ceux dont les auteurs appartiennent à l'opposition), l'Assemblée étant naturellement encline à suivre les conclusions de sa commission.

d) Règles de procédure

En principe, les règles de procédure suivies dans les commissions sont, mutatis mutandis, les mêmes que celles applicables dans l'hémicycle, y compris pour les motions de procédure (exception d'irrecevabilité et question préalable) présentées à l'occasion de la discussion générale des textes de loi.

Dans la réalité, ces règles s'y appliquent cependant avec beaucoup plus de souplesse. Les discussions se déroulent en général dans un climat serein, et les décisions sont prises avec un formalisme minimal ; le vote par scrutin, qui - en l'absence de machines à voter électroniques - ne fonctionnerait d'ailleurs pas dans les mêmes conditions qu'en séance publique, n'est pratiquement jamais demandé. Par ailleurs, le « quorum », (c'est-à-dire la présence de la majorité des commissaires) est très rarement invoqué : l'article 43 du Règlement prévoit qu'il peut l'être par le tiers des membres présents, mais ne s'applique plus à la séance suivante, qui ne peut toutefois être tenue moins de trois heures après.

e) Élaboration du rapport

Les délibérations de la commission sont synthétisées dans un rapport distribué avant le débat public. Ce document, souvent volumineux, contient :

- une analyse globale du texte, de sa place dans la législation qu'il modifie et des comparaisons internationales qu'il suggère, ainsi qu'un jugement politique d'ensemble ;

- une analyse du contenu de chaque article et des débats dont chacun a fait l'objet ;

- un tableau comparatif dans lequel apparaissent, en colonnes juxtaposées, la législation applicable avant l'intervention du projet (ou les textes de référence), le texte du projet initial (ou celui transmis par le Sénat), et les amendements adoptés par la commission ;

- le « sommier », recueil des amendements non adoptés par la commission ; 

- le cas échéant, deux annexes d'information : l'une sur le droit européen applicable ou en cours d'élaboration et rappelant les positions prises par l'Assemblée par voie de résolution ; l'autre établissant la liste des textes susceptibles d'être abrogés ou modifiés à l'occasion de l'examen de la nouvelle législation.

3. - L'examen des amendements après l'adoption du rapport

Les amendements qui n'ont pu être déposés à temps pour être examinés en même temps que le rapport doivent être examinés par la commission saisie au fond, la veille ou le jour de la séance publique, dans le cadre d'une ou plusieurs réunions tenues en application de l'article 88 du Règlement.

Au cours de ces réunions, le rapporteur peut déposer des amendements ; en cas d'adoption, ils seront cependant considérés comme des amendements déposés à titre individuel par un député et non comme des amendements de la commission.

Si cela s'avère nécessaire, une ultime réunion d'examen des amendements peut avoir lieu avant l'ouverture de la discussion des articles (article 91, al. 10 du Règlement de l'Assemblée nationale).

4. - Les autres réunions postérieures à l'adoption du rapport

Il existe trois autres cas de figure dans lesquels la commission peut être amenée à se réunir à nouveau sur un texte en discussion :

- l'adoption de la motion de renvoi en commission : la commission doit alors présenter un nouveau rapport dans un délai fixé par le Gouvernement s'il s'agit d'un texte inscrit à l'ordre du jour prioritaire, ou par l'Assemblée dans le cas contraire (article 91, al. 8 du Règlement) ;

- dans l'intérêt de la discussion, et, le cas échéant, à la demande de la commission saisie au fond, le président de séance peut décider le renvoi à cette commission d'un ou plusieurs articles et des amendements qui s'y rapportent (article 95, al. 6 du Règlement) ;

- avant les explications de vote, l'Assemblée peut ordonner de procéder à une seconde délibération de tout ou partie du texte si le Gouvernement ou la commission le demande, ou si la commission accepte la demande en ce sens d'un député. La commission présente alors un nouveau rapport - généralement verbal - sur les dispositions renvoyées.

5. - Publicité des travaux des commissions

Il est établi pour chaque réunion de commission, un compte rendu détaillé faisant état des débats et des votes de la commission. Ces comptes rendus sont désormais accessibles sur le site Internet de l'Assemblée nationale, à la rubrique « Travaux en commission ».

Il est par ailleurs rappelé que les commissions ont la faculté d'organiser des auditions ouvertes à la presse ou au public.
 

III. - LE RÔLE DES COMMISSIONS DANS L'APPLICATION DES LOIS

Les députés ayant rapporté devant leur commission un texte de nature législative étaient naturellement enclins à suivre personnellement la mise en application de ce texte et il n'était pas rare que celle-ci fasse l'objet d'un rapport d'information présenté quelques mois après l'adoption de la loi.

L'article 86, al. 8 du Règlement, introduit en 2004, a donné un cadre réglementaire à cette fonction d'évaluation. Six mois après l'entrée en vigueur de la loi, le rapporteur ou, à défaut, un autre membre de la commission, doit présenter un rapport faisant le point sur la sortie des décrets et directives d'application nécessaires. Lorsque des textes d'application n'ont pas encore été pris, la commission doit entendre à nouveau son rapporteur à l'issue d'un second délai de six mois.