Fiche n° 30 

L'initiative législative constitue un des leviers les plus puissants dont dispose le Gouvernement pour conduire la politique de la Nation conformément à la mission que lui assigne l'article 20 de la Constitution.

Alors que l'initiative législative est exercée concurremment par les parlementaires et le Premier ministre, plus de 90 % des lois adoptées en France sont d'origine gouvernementale (chiffre qui tombe à 80 % si l'on exclut les lois autorisant la ratification de traités ou l'approbation d'engagements internationaux).

Ce constat, qui reflète la primauté de l'Exécutif dans les institutions de la V^e République, n'est toutefois pas propre à la France. Il s'explique, dans la plupart des pays, par la capacité d'expertise des gouvernements qui ont à leur disposition une administration aux effectifs nettement plus nombreux et plus spécialisés que le Parlement.
 

I. - L'ÉLABORATION DE L'AVANT-PROJET DE LOI

1. - La phase d'arbitrage

Dans un premier temps, les services et le cabinet du ministre compétent rédigent un avant-projet de loi, qui doit rencontrer l'accord de l'ensemble des ministres intéressés.

À cette fin, se tiennent des réunions interministérielles, présidées par un membre du cabinet du Premier ministre et où sont présents des représentants des ministres intéressés.

En cas de désaccord, c'est le Premier ministre qui tranche. Le secrétariat de ces réunions (depuis l'envoi des convocations jusqu'à la diffusion du compte rendu) est assuré par le secrétariat général du Gouvernement. Plus de mille réunions interministérielles ont ainsi lieu chaque année.

2. - La phase de consultation

Le Gouvernement peut demander l'avis du Conseil économique et social sur tout projet de loi relevant de son domaine de compétence.

Par ailleurs, l'avis de diverses institutions est requis pour certains textes spécifiques par la Constitution ou la loi. Citons à titre d'exemples :

- l'avis du Conseil économique et social pour les avant-projets de loi de programme à caractère économique ou social ;

- l'avis des assemblées territoriales des collectivités d'outre-mer à statut spécifique pour les textes les concernant ;

- l'avis du Comité des finances locales pour les textes relatifs aux ressources des collectivités territoriales.

3. - L'étude d'impact

Enfin, conformément à l'article 39 de la Constitution, tout avant-projet est présenté au Conseil d'État. Depuis 1996, l'avant-projet est à ce stade accompagné d'une étude d'impact visant à en évaluer les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires. Cette étude est transmise au Parlement avec le projet définitif.

4. - L'examen du projet de loi par le Conseil d'État

a) La procédure

Le Conseil d'État est à la fois la plus haute juridiction de l'ordre administratif et le conseiller juridique du Gouvernement. C'est à ce dernier titre qu'il est obligatoirement consulté par le Gouvernement sur les projets de loi en application de l'article 39 de la Constitution.

Le projet de loi lui est transmis par le secrétariat général du Gouvernement. Le Conseil d'État l'attribue à l'une de ses quatre sections administratives (section de l'intérieur, section des finances, section des travaux publics, section sociale), dont le président désigne un ou plusieurs rapporteurs.

À partir de l'avant-projet du Gouvernement, le rapporteur rédige son propre projet ; c'est celui-ci qui est débattu par la section compétente.

Le projet du rapporteur est examiné par la section en présence des commissaires du Gouvernement, qui sont les représentants de l'administration. Le texte est d'abord examiné dans son ensemble, puis article par article. Le texte issu de cet examen est à son tour soumis à l'assemblée générale du Conseil d'État selon la même procédure. Il appartient alors au rapporteur devant la section de défendre en assemblée le projet issu des travaux de sa section.

Cet examen aboutit à l'adoption par l'assemblée générale d'un texte définitif qui constitue l'avis que le Conseil d'État donne au Gouvernement. L'assemblée générale peut aussi rejeter le projet de loi. Cet avis qui ne contraint pas le Gouvernement est réservé à son usage exclusif ; le Gouvernement peut toutefois le transmettre de façon officieuse aux rapporteurs du texte à l'Assemblée nationale ou au Sénat, afin de leur permettre de mieux comprendre les intentions de l'auteur du projet. Le Gouvernement peut aussi faire le choix de rendre cet avis public.

Pour que l'avis du Conseil d'État éclaire le Gouvernement, il est nécessaire que toutes les questions posées par le projet de loi finalement soumis au Conseil des ministres aient pu être examinées au préalable par le Conseil d'État. Si le Gouvernement introduit des dispositions nouvelles entre le passage au Conseil d'État et celui en Conseil des ministres, ces dispositions, une fois adoptées par le Parlement, encourent la censure du Conseil constitutionnel pour méconnaissance de la procédure de consultation du Conseil d'État prévue à l'article 39 de la Constitution (Conseil constitutionnel, décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003).

Une procédure d'urgence peut enfin être également mise en œuvre. Dans ce cas, c'est la commission permanente du Conseil d'État, formée de 20 membres, qui examine le texte soumis par le rapporteur sans examen préalable en section. L'usage de cette procédure est plus rare.

b) Le champ de l'intervention

L'examen du texte par le Conseil d'État porte sur la forme et sur le fond.

Sur la forme, le Conseil d'État vérifie la structure du texte, sa compatibilité avec le droit existant et le respect des règles de procédure.

Sur le fond, le Conseil d'État s'autorise à examiner les effets prévisibles du texte au regard de ses objectifs.

L'examen du texte par le Conseil d'État permet surtout de limiter le risque d'une annulation partielle ou totale du texte par le Conseil constitutionnel si ce dernier est saisi après le vote du Parlement. Le Conseil d'État examine en effet la compatibilité du texte avec la Constitution. Il vérifie, par ailleurs, que le projet de loi est conforme aux conventions internationales auxquelles la France est partie ainsi qu'au droit communautaire.

Le Gouvernement n'est pas lié par cet avis mais s'en écarter présente des risques pour lui, la jurisprudence du Conseil d'État se fondant largement sur celle du Conseil constitutionnel.
 

II. - L'ADOPTION DU PROJET DE LOI PAR LE CONSEIL DES MINISTRES
ET SON DÉPÔT SUR LE BUREAU D'UNE ASSEMBLÉE

Le texte issu du Conseil d'État est examiné en Conseil des ministres et devient un projet de loi au sens strict du terme. Généralement, le texte n'est plus modifié à ce stade.

Le projet est ensuite déposé sur le bureau de l'une des deux assemblées, c'est-à-dire transmis par le secrétariat général du Gouvernement au service de la séance de l'assemblée concernée. Le choix de l'assemblée dépositaire est libre (sauf pour certains textes, au premier rang desquels les projets de lois de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, qui doivent être prioritairement examinés par l'Assemblée nationale).

Le projet de loi se compose de trois éléments :

- l'exposé des motifs indique la raison d'être du projet et ses objectifs ; il peut contenir une brève explication par article ;

- le « dispositif » est le texte soumis au vote des assemblées ; dans le cas des lois-cadres et des lois de programmation, il est complété par des annexes explicatives ;

- l'étude d'impact.

Le projet est accompagné d'un décret de présentation au Parlement qui indique les organes qui ont délibéré, détermine l'assemblée devant laquelle le texte est déposé en premier lieu et désigne les membres du Gouvernement qui soutiendront le texte devant les assemblées. Ce décret est signé par le Premier ministre et contresigné par les ministres ainsi désignés. À ce stade, le Gouvernement ne peut plus modifier le projet de loi que par une lettre rectificative.
 

III. - LE DROIT D'AMENDEMENT

Aux termes de l'article 44 de la Constitution, le Gouvernement, au même titre que les parlementaires, dispose du droit d'amendement. Il s'agit d'une innovation de la Constitution de 1958 qui est un corollaire de l'incompatibilité des fonctions de membre du gouvernement et de parlementaire.

Contrairement au droit d'amendement parlementaire, le droit d'amendement du gouvernement n'est soumis à aucune forme d'irrecevabilité.

En outre, il est également affranchi des délais de dépôt qui sont opposables aux amendements des députés ou des sénateurs.