Fiche n° 29

I. - LE DÉPÔT DU TEXTE

L'initiative des lois appartient au Premier ministre ainsi qu'aux députés et aux sénateurs. Les initiatives du Premier ministre sont appelées « projets de loi », celles des parlementaires sont dénommées « propositions de loi ».

Avant son examen, tout texte doit faire l'objet d'un dépôt subordonné à plusieurs formalités préalables :

- pour les projets, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du Conseil d'État, agissant en ce cas comme conseil du Gouvernement et non comme juridiction administrative, suivie d'une délibération du Conseil des ministres ;

- les propositions peuvent être déposées par un ou plusieurs députés ou sénateurs, à la condition que leur adoption n'ait pas pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création ou l'aggravation d'une charge publique ; le Bureau de chaque assemblée parlementaire est chargé de vérifier la recevabilité financière des propositions de loi.

Les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale doivent être déposés d'abord à l'Assemblée nationale ; à l'inverse, les lois ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et les lois relatives aux instances représentatives des Français établis hors de France sont soumises en premier lieu au Sénat. En dehors de ces cas, l'examen d'une loi commence indifféremment devant l'une ou l'autre assemblée.

À la suite de son dépôt, qui fait l'objet d'une publicité officielle, tout texte est imprimé et renvoyé à l'examen d'une commission permanente ou spéciale.

Les projets et les propositions comprennent deux parties :

- l'exposé des motifs, dans lequel sont présentés les arguments de l'auteur du texte à l'appui des modifications législatives ou des dispositions nouvelles envisagées ;

- le dispositif, rédigé en articles portant une numérotation successive ; il constitue la partie normative qui sera seule soumise à l'examen des assemblées. Chaque article a pour objet soit de modifier une disposition d'une loi en vigueur, soit d'édicter une disposition législative nouvelle.
 

II. - LA NAVETTE

Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Un texte adopté en termes identiques par les deux assemblées est définitif : il constitue le texte de la loi.

La procédure conduisant à l'adoption définitive d'un texte consiste en un mouvement de va-et-vient du texte entre les deux assemblées (d'où le nom de navette), chacune étant appelée à examiner et, éventuellement, à modifier le texte adopté par l'autre ; seuls les articles sur lesquels demeure une divergence, restent en discussion. La navette prend fin lorsqu'une assemblée adopte sans modification, pour chacun de ses articles, le texte précédemment adopté par l'autre. Chaque examen par une assemblée est appelé « lecture ».

1. - L'examen en première lecture

L'examen en première lecture d'un texte déposé devant une assemblée comporte plusieurs étapes : l'examen par une commission, l'inscription à l'ordre du jour et, enfin, la discussion en séance publique au terme de laquelle le texte sera transmis à l'autre assemblée. La transmission du texte à l'autre assemblée ouvre la navette.

La procédure exposée ci-après est celle suivie à l'Assemblée nationale. Cette procédure est, dans ses grandes lignes, la même au Sénat, bien que des différences, parfois non négligeables, existent entre les deux assemblées.

a) L'examen en commission

Une fois déposé, tout texte est renvoyé à l'examen d'une commission. Cette commission peut être une commission constituée spécialement pour l'examen d'un projet ou d'une proposition. Pour la plupart des textes, l'examen est effectué par l'une des six commissions permanentes existant dans chaque assemblée.

Le renvoi des textes à l'une ou l'autre des commissions permanentes est effectué par le Président de l'Assemblée nationale en fonction de leurs compétences respectives, telles qu'elles sont définies par le Règlement de l'Assemblée.

La commission saisie d'un texte désigne parmi ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport qui sera imprimé et distribué.

Selon la nature du texte soumis à son examen, la conclusion des travaux de la commission est différente :

- les rapports faits sur les projets de loi dont une assemblée est saisie en premier ou sur les textes - projet ou proposition - qui lui sont transmis par l'autre assemblée concluent à l'adoption avec ou sans amendements ou au rejet de ces textes ;

- en revanche, lorsque la commission est saisie d'une proposition de loi de l'un des membres de son assemblée, elle conclut par un texte d'ensemble sur la base duquel cette assemblée sera appelée à délibérer en séance publique.

b) L'inscription à l'ordre du jour

Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi doit être inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée.

La Constitution a institué, au profit du Gouvernement, une priorité dans la fixation de l'ordre du jour. Elle laisse à chaque assemblée la possibilité d'adopter, de sa propre initiative, un ordre du jour en complément de celui du Gouvernement mais cette faculté reste théorique compte tenu de l'encombrement de l'ordre du jour prioritaire. Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, une séance par mois est cependant réservée, dans chaque assemblée, à un ordre du jour fixé par elle.

En vertu de cette priorité, le Gouvernement arrête la liste des textes qu'il veut faire figurer à l'ordre du jour et fixe l'ordre dans lequel ils seront discutés, ainsi que leur date de discussion. Cependant, les conditions dans lesquelles cet ordre du jour est établi n'interdisent pas, dans l'intérêt même d'une bonne programmation des travaux, une information préalable des assemblées et notamment de leurs commissions.

Cette concertation s'opère principalement au sein de la Conférence des Présidents.

c) L'examen en séance publique

La discussion en séance publique s'articule en deux phases : la phase d'examen général et la phase d'examen détaillé.

- La phase d'examen général est essentiellement une phase de présentation. Le président de séance, après avoir appelé le texte à l'ordre du jour, donne la parole au Gouvernement représenté par le ministre concerné par la discussion puis au rapporteur de la commission. Pour la discussion des propositions, la parole est d'abord donnée au rapporteur.

Les députés qui souhaitent s'exprimer interviennent ensuite dans le cadre de la discussion générale qui, le plus souvent, a fait l'objet d'une organisation en Conférence des Présidents. L'organisation consiste dans la fixation d'une durée globale de discussion répartie ensuite entre les groupes politiques en tenant compte de leurs effectifs. Les députés sont inscrits par leur Président de groupe et l'ordre de passage des orateurs est déterminé par le Président en respectant une alternance entre les groupes.

Dans cette phase d'examen peut s'intercaler la discussion de motions de procédure- exception d'irrecevabilité, question préalable, motion de renvoi en commission - dont l'adoption, d'ailleurs exceptionnelle, a pour effet d'entraîner le rejet du texte ou la suspension du débat avant même que ne s'engage l'examen détaillé du texte.

- La phase d'examen détaillé consiste dans la discussion article par article du texte. Cette phase est largement dominée par le débat sur les modifications proposées par voie d'amendements.

· L'examen des articles. Les amendements peuvent être présentés par tous les participants au débat : Gouvernement, rapporteur au nom de la commission et députés intervenant soit au nom de leur groupe, soit à titre individuel. Pour la bonne organisation des travaux, les amendements, exceptés ceux présentés par le Gouvernement ou la commission, doivent avoir été déposés dans certains délais et, au plus tard, avant l'ouverture de la discussion générale. À l'exception des amendements du Gouvernement, les amendements doivent satisfaire, comme les propositions de loi, à des conditions de recevabilité financière.

Le président de séance appelle les articles dans l'ordre de leur numérotation. La discussion porte sur chaque article et sur tous les amendements qui s'y rapportent.

Les députés peuvent s'inscrire, pour cinq minutes, dans la discussion d'un article. Après ces interventions, le Président de séance appelle les amendements. La parole est donnée à l'auteur de l'amendement, puis au rapporteur et au ministre pour qu'ils donnent leur avis et, enfin, à un orateur hostile à l'amendement ; le Président de séance a la faculté d'autoriser un orateur à répondre à la commission et un autre au Gouvernement.

L'ordre d'appel des amendements présente une grande importance pour le déroulement du débat, ne serait-ce que parce que l'adoption d'une solution entraîne automatiquement l'élimination des solutions concurrentes. Les principes de base de la mise en discussion des amendements conduisent à aller du général au particulier : une suppression d'article est appelée avant la suppression d'un alinéa, la suppression d'un alinéa avant celle d'une phrase incluse dans cet alinéa, etc. Lorsque plusieurs amendements ont la même portée, ils sont appelés en fonction de leur plus ou moins grand éloignement du texte initial. Les amendements sont mis en discussion puis aux voix, un par un, en suivant l'ordre découlant de ces principes.

· Les votes. Après l'examen du dernier amendement présenté sur un article, l'Assemblée vote sur cet article, éventuellement modifié, la discussion du texte se poursuivant dans les mêmes conditions, article par article, jusqu'au dernier d'entre eux.

À l'issue de l'examen des articles, il peut être procédé à une seconde délibération de tout ou partie du texte, celle-ci étant de droit à la demande du Gouvernement ou de la commission. Le président de séance met ensuite aux voix l'ensemble du texte, éventuellement modifié par les amendements précédemment adoptés. Ce dernier vote peut être précédé d'explications de vote, qui sont accordées à raison d'un orateur par groupe, pour une durée de cinq minutes.

Les votes ont lieu normalement à main levée. En cas de doute sur le résultat d'un vote à main levée, le président de séance procède au vote par assis et levé. Dans ces deux cas, aucune précision sur le sens des votes des députés présents n'apparaît au compte-rendu des débats. Il en va différemment lorsqu'il est procédé par scrutin public, lequel peut être demandé par le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission, les présidents des groupes ou leur représentant ainsi que le président de séance. Pour certains textes importants, la Conférence des Présidents décide elle-même le scrutin public, en fixant sa date à un moment favorable à la participation de l'ensemble des députés (en général, le mardi après les questions au Gouvernement).

2. - La transmission et les lectures successives

Le texte ainsi adopté par la première assemblée saisie est transmis sans délai à l'autre assemblée qui l'examine à son tour, en première lecture, selon les mêmes modalités : examen par une commission, inscription à l'ordre du jour, discussion en séance publique.

Si la seconde assemblée adopte tous les articles du texte qui lui a été transmis sans modification, ce texte est définitivement adopté.

Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux assemblées. À partir de la deuxième lecture les articles précédemment votés en termes identiques par l'une et l'autre assemblée ne sont pas remis en discussion : le champ de la navette ne comprend plus ces articles dits « conformes ». Seuls restent en discussion les articles du texte pour lesquels les deux assemblées ne sont pas parvenus à l'adoption d'un texte identique. La navette se poursuit en deuxième, troisième, voire quatrième lecture et plus, tant que tous les articles n'ont pas été adoptés dans les mêmes termes. Toutefois, la Constitution de 1958 a institué une procédure de conciliation permettant au Gouvernement d'accélérer le vote définitif d'un texte en interrompant le cours normal de la navette.
 

III. - LE RECOURS À LA PROCÉDURE DE CONCILIATION :
LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Cette procédure de conciliation consiste, après deux lectures du texte par chaque assemblée - ou une seule lecture si le Gouvernement a préalablement déclaré l'urgence - à provoquer la réunion d'une commission comprenant 7 députés et 7 sénateurs (auxquels s'ajoutent autant de membres suppléants), d'où l'appellation de commission mixte paritaire (CMP).

Cette commission désigne son bureau. Le président de la CMP est traditionnellement le président de la commission saisie au fond de l'assemblée où se tient la commission mixte, le vice-président étant le président de la commission saisie au fond de l'autre assemblée. Le bureau comprend également deux rapporteurs, un député et un sénateur, qui seront chargés de rendre compte de ses travaux devant leur assemblée respective. En règle générale, ce sont les rapporteurs de chaque commission saisie au fond qui occupent ces postes.

Au cours de cette réunion, ces parlementaires - le plus souvent, des membres des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat auxquelles le texte a été renvoyé au cours des lectures précédentes - cherchent à trouver un texte de compromis pour tous les articles qui restent encore en discussion. Ils peuvent décider de retenir la rédaction précédemment adoptée par l'une ou l'autre assemblée ou bien d'élaborer, pour certains articles, une rédaction nouvelle de transaction.

Il n'existe pas de règles encadrant impérativement les débats en CMP (les articles peuvent ainsi être appelés ou non dans leur ordre numérique).

Les votes sont rares (une disposition mise au voix n'est, par définition, pas consensuelle) et ont généralement lieu à main levée. Ils doivent respecter à la fois l'équilibre politique majorité-opposition et l'équilibre Assemblée nationale-Sénat. Les suppléants ne votent que pour maintenir la parité entre les deux chambres.

Les travaux de cette commission sont consignés dans un rapport. Si les membres de la CMP élaborent et adoptent un texte de compromis, ce texte est reproduit dans le rapport. Dans le cas contraire, le rapport expose les raisons pour lesquelles la conciliation n'a pas pu se faire.

À ce stade, différentes hypothèses se présentent, avec des conséquences elles-mêmes différentes, sur la suite de la procédure d'adoption du texte.

1. - La commission mixte paritaire est parvenue à établir
un texte de compromis

Le Gouvernement peut soumettre ce texte à l'approbation de l'une puis de l'autre assemblée. Il peut également, notamment si le texte de compromis ne lui convient pas, renoncer à faire statuer les assemblées sur ce texte. Dans ce cas, la navette reprend au stade où elle avait été interrompue et doit se poursuivre jusqu'à l'adoption du texte en termes identiques par les deux assemblées.

La discussion, en séance publique, des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire s'ouvre par l'exposé du rapporteur de la commission mixte, suivi des interventions du Gouvernement et des orateurs inscrits dans la discussion générale. La discussion des articles se limite à la discussion et au vote des amendements. Pour cette lecture, seuls les amendements du Gouvernement ou ceux acceptés par lui peuvent être déposés. L'Assemblée procède ensuite au vote sur l'ensemble du texte, compte tenu de la rédaction retenue par la CMP, éventuellement modifiée par les amendements.

Si chaque assemblée adopte l'ensemble d'un projet ou d'une proposition de loi, compte tenu du texte élaboré par la CMP, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la procédure de conciliation a réussi et le texte est définitif.

2. - L'échec de la procédure de conciliation : le dernier mot donné à l'Assemblée nationale

Si le texte de compromis est rejeté par l'une ou l'autre assemblée ou si des amendements au texte de la CMP adoptés par une assemblée ne le sont pas par l'autre, il y a échec de la procédure de conciliation. Cet échec peut également tenir au fait que la commission mixte n'est pas parvenue à établir un texte de compromis. Dans ces différents cas, le Gouvernement a la possibilité de donner le dernier mot à l'Assemblée nationale.

Cette procédure comporte trois étapes se déroulant dans l'ordre suivant : la nouvelle lecture par l'Assemblée, la nouvelle lecture par le Sénat et la lecture définitive par l'Assemblée.

Lors de la nouvelle lecture, l'Assemblée délibère sur le dernier texte adopté avant que ne s'engage la procédure de conciliation. Ceci signifie que dans le cas d'un texte déposé en première lecture au Sénat, l'Assemblée nationale réexamine le texte qu'elle a adopté en dernier lieu. Ce texte fait l'objet d'un examen en commission et est discuté selon la procédure ordinaire. Le texte adopté par l'Assemblée est transmis au Sénat qui l'examine également selon la procédure ordinaire. Si le Sénat l'adopte sans modification, le texte est définitivement adopté. Dans le cas contraire, il est transmis à l'Assemblée en vue de la lecture définitive.

Lors de la lecture définitive, l'Assemblée délibère dans un cadre strictement délimité. Elle statue, sur proposition de la commission, soit sur le texte établi par la commission mixte paritaire, s'il y en a un, soit sur le texte qu'elle a adopté au cours de la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne peut adopter d'autres amendements que ceux adoptés par le Sénat lors de sa nouvelle lecture.
 

IV. - LES PROCÉDURES PARTICULIÈRES D'ADOPTION

1. - La procédure d'examen simplifié

L'Assemblée ne dispose que d'un temps limité pour ses séances publiques. Or, le Parlement est couramment saisi de textes qui exigent, certes, l'intervention du législateur, mais n'en présentent pas moins un intérêt plus technique que politique.

C'est essentiellement pour la discussion de ces textes que l'Assemblée dispose d'une procédure d'examen simplifié qui, dans sa forme actuelle, date de 1998. Cette procédure comporte une brève discussion générale (l'intervention du rapporteur est limitée à dix minutes, celle du représentant de chaque groupe à cinq minutes), puis une discussion abrégée des articles : ceux sur lesquels il n'est pas présenté d'amendements ne sont ni appelés, ni mis aux voix ; les amendements et les articles auxquels ils se rapportent sont seuls discutés, étant observé qu'il n'y a pas d'intervention sur les articles, ni droit de réponse à la commission et au Gouvernement pour les amendements.

Les règles d'application de cette procédure garantissent le respect des droits d'expression des députés, notamment de ceux qui appartiennent à l'opposition. En effet, si la procédure peut être engagée à la demande du Président de l'Assemblée, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe, un droit d'opposition est ouvert symétriquement à ces mêmes autorités (à l'exception du Président de l'Assemblée) jusqu'à la veille de la discussion à 17 heures. Si ce droit est exercé, le texte concerné est examiné suivant la procédure de droit commun. Une autre garantie est apportée par la disposition selon laquelle le dépôt par le Gouvernement d'un amendement postérieurement à l'expiration du délai d'opposition entraîne automatiquement le retrait du texte de l'ordre du jour de l'Assemblée et le retour à la procédure de droit commun pour sa discussion ultérieure.

Par ailleurs, l'article 107 du Règlement institue une procédure encore plus rapide pour les projets de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international : ceux-ci sont en effet directement mis aux voix, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents.

2. - Le « vote bloqué »

Le vote bloqué, procédure inscrite dans la Constitution, permet au Gouvernement de demander à l'une ou l'autre assemblée de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

Le Gouvernement dispose d'une grande latitude pour mettre en oeuvre cette procédure. Il est libre de choisir le moment où il annonce son intention de faire usage de cette procédure. Il lui appartient de définir le texte qui fait l'objet du vote unique : une partie du texte en discussion - un article ou un groupe d'articles - ou l'ensemble du texte ; il décide également des amendements qui seront retenus.

La mise en œuvre de cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les amendements et les articles faisant l'objet du vote unique. Elle ne permet pas de faire obstacle à la discussion de tous les articles et des amendements qui s'y rapportent, y compris des amendements non retenus par le Gouvernement.

3. - L'engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote
d'un texte

La Constitution permet au Premier ministre, après délibération en Conseil des ministres, d'engager la responsabilité du Gouvernement  devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Cette procédure ne peut pas être mise en œuvre devant le Sénat, le Gouvernement n'étant pas responsable devant cette assemblée.

Comme dans le cas du vote bloqué, le Gouvernement est libre de choisir le moment où il engage sa responsabilité et de décider du contenu du texte sur lequel il l'engage.

À la différence du vote bloqué, l'engagement de responsabilité a pour effet de suspendre immédiatement la discussion du texte sur lequel il porte.

À compter de l'engagement de responsabilité s'ouvre un délai de 24 heures pendant lequel des députés peuvent déposer une motion de censure.

Une motion de censure n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. Si une motion de censure est déposée, il est pris acte de son dépôt. Cette motion est ensuite discutée et mise aux voix dans des délais et des conditions fixées par la Constitution et le Règlement de l'Assemblée (le vote ne peut intervenir moins de 48 heures après le dépôt et la discussion doit avoir lieu au plus tard le troisième jour de séance suivant l'expiration de ce délai). La motion n'est adoptée que si elle recueille la majorité des voix des membres composant l'Assemblée, seuls les députés favorables à son vote participant au scrutin.

Si aucune motion de censure n'est déposée dans le délai de 24 heures ou si la motion n'est pas adoptée, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité est considéré comme adopté. L'engagement de responsabilité ne vaut que pour la lecture au cours de laquelle il a été mis en oeuvre et n'a donc aucune incidence sur le déroulement de la navette.

Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre doit remettre la démission de son Gouvernement et, de manière subsidiaire, le texte sur lequel portait l'engagement de responsabilité est considéré comme rejeté. Une telle situation ne s'est jamais produite depuis 1958.

V. - LA PROMULGATION DE LA LOI

1. - La promulgation

L'adoption définitive d'un projet ou d'une proposition de loi clôt, en principe, la phase parlementaire de la procédure législative et débouche normalement sur la promulgation de la loi.

Le texte définitif est transmis au secrétariat général du Gouvernement, qui est notamment chargé de présenter le texte à la signature du Président de la République auquel appartient la compétence de promulgation des lois (c'est-à-dire de lui donner force exécutoire). Le Président de la République dispose d'un délai de quinze jours pour promulguer la loi. La loi est ensuite publiée au Journal officiel de la République française.

Cependant, la promulgation d'une loi peut être retardée ou empêchée dans deux cas : le contrôle de la constitutionnalité des lois et la nouvelle délibération de la loi.

2. - Les effets du contrôle de constitutionnalité

Le Conseil constitutionnel est notamment chargé de contrôler la conformité des lois votées par le Parlement à la Constitution.

a) La saisine du Conseil constitutionnel

Ce contrôle a lieu d'office pour les lois dites organiques, à savoir les lois expressément visées comme telles par la Constitution et qui ont pour objet d'appliquer des dispositions constitutionnelles.

Pour les autres lois, dites ordinaires, ce contrôle n'est effectué qu'à la demande de certaines autorités : le Président de la République, le Premier ministre, le Président du Sénat, le Président de l'Assemblée nationale et, depuis une révision de la Constitution de 1974, soixante députés ou soixante sénateurs.

La saisine doit avoir lieu dans le délai de promulgation ; elle suspend ce délai. Le Conseil constitutionnel, lorsqu'il est saisi, dispose d'un mois pour rendre sa décision ou d'une semaine si le Gouvernement en fait la demande. Ses décisions s'imposent à tous et ne peuvent faire l'objet d'aucun recours.

b) Les effets des décisions du Conseil constitutionnel

Lorsque le Conseil constitutionnel déclare la loi conforme à la Constitution, celle-ci peut être promulguée.

À l'inverse, une décision déclarant la totalité d'une loi contraire à la Constitution fait obstacle à sa promulgation. La procédure législative qui a conduit à l'adoption d'une telle loi se trouve anéantie et il n'y a d'autre solution que de la reprendre dès l'origine, sauf si le motif de non conformité constitue un obstacle déterminant supposant, par exemple, une modification préalable de la Constitution elle-même.

Enfin, le Conseil constitutionnel peut décider qu'une loi est en partie conforme à la Constitution. Dans une telle hypothèse, la loi peut être promulguée à l'exception de ses articles ou parties d'articles déclarés contraires à la Constitution.

3. - La nouvelle délibération demandée par le Président de la République

Dans le délai de quinze jours, le Président de la République peut demander une nouvelle délibération de la loi, notamment pour remédier à une déclaration d'inconstitutionnalité.

Cette procédure, qui n'a été utilisée que trois fois depuis 1958, est ouverte par un décret du Président de la République contresigné par le Premier ministre. Le délai de promulgation est suspendu. Une phase complémentaire de la procédure législative s'ouvre alors puisqu'il va être demandé au Parlement de reprendre, en tout ou partie, l'examen du texte qu'il vient d'adopter : cette phase complémentaire suit les règles de la procédure législative ordinaire précédemment décrites (dépôt du texte, navette et, le cas échéant, procédure de conciliation, adoption définitive enfin).