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Fiche n° 26
I. - LE RÈGLEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE, Dans son traité de droit politique, électoral et parlementaire, Eugène Pierre écrivait : « Le Règlement n'est en apparence que la loi intérieure des Assemblées, un recueil de prescriptions destinées à faire procéder avec méthode une réunion où se rencontrent et se heurtent beaucoup d'aspirations contradictoires. En réalité c'est un instrument redoutable aux mains des partis ; il a souvent plus d'influence que la Constitution elle-même sur la marche des affaires publiques ». Ce constat énoncé sous la IIIe République est resté parfaitement valable sous la IVe République mais ne pourrait plus être fait aujourd'hui, tant il est vrai que le constituant de 1958 a cherché à se prémunir contre les excès du parlementarisme constatés sous les régimes précédents. Si le Règlement reste l'une des sources du droit parlementaire dont la nature juridique mérite d'être précisée, il s'agit d'une source encadrée et contrôlée. 1. - La nature juridique du Règlement de l'Assemblée nationale Comme l'a souligné Paul Bastid en 1954, « Le Règlement, c'est la loi intérieure de chaque chambre, fixée par elle-même. La chambre agit en établissant son règlement non comme une branche du pouvoir législatif mais à titre de corporation autonome douée d'un pouvoir d'organisation et possédant sur ses membres une autorité disciplinaire ». Il appartient à la catégorie juridique des mesures d'ordre intérieur, c'est-à-dire que la validité des règles qu'il édicte est limitée à leur objet interne. Ces règles sont élaborées par les instances de l'Assemblée nationale qui en assurent également l'application. Elles concernent tous ceux qui sont placés sous l'autorité de ces instances, qu'il s'agisse des députés, des personnels ou de ceux qui se trouvent dans les locaux de l'Assemblée (visiteurs, membres du Gouvernement, fonctionnaires de l'exécutif, membres des cabinets ministériels...). Concernant sa place dans la hiérarchie des normes juridiques, le Conseil constitutionnel a décidé en 1980 que : « les dispositions des règlements des assemblées parlementaires n'ont pas valeur constitutionnelle ». Cela signifie notamment qu'une méconnaissance du Règlement ne saurait, à elle seule, être invoquée à l'appui d'un recours devant le Conseil constitutionnel. 2. - Une source fortement encadrée Les textes qui s'imposent au Règlement de l'Assemblée nationale sont à la fois nombreux et importants par leur contenu. D'après l'article 61 de la Constitution, le Règlement de l'Assemblée nationale doit être conforme à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a décidé que cette exigence de conformité s'étendait aux dispositions des lois organiques relatives au Parlement prises pour l'application de la Constitution. Or ces dernières qui, pour leur grande majorité, ont été prises par ordonnance dans les quatre mois suivant la promulgation de la Constitution, sont particulièrement nombreuses et concernent des domaines aussi importants que la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités, les conditions d'élection des personnes appelées à remplacer les députés en cas de vacance du siège, la réglementation des délégations de vote ou le vote des lois de finances. Par une décision de 1966, le Conseil constitutionnel a également décidé que l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui a valeur législative simple, s'imposait aux règlements des assemblées. Cette précision est importante, puisque ce texte, outre des dispositions traditionnelles sur les locaux affectés aux assemblées, leur autonomie financière ou leur responsabilité civile, prévoit en particulier les règles relatives aux commissions d'enquête, aux pétitions et aux délégations parlementaires. 3. - Une source contrôlée D'après l'article 61 de la Constitution, « les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ». Cette précision marque une rupture avec la tradition constitutionnelle française qui, en application du principe d'autonomie des assemblées parlementaires, réservait à ces dernières une compétence exclusive sur leurs règlements. Ce contrôle obligatoire et préalable permet de garantir le respect, par les règlements des assemblées, des textes qui s'imposent à eux au nom de la hiérarchie des normes et qui ont été décrits ci-dessus. Il a été appliqué à 63 reprises entre 1959 et 2006. Quant à l'étendue de ce contrôle, les professeurs Pierre Avril et Jean Gicquel soulignent dans leur manuel de droit parlementaire que : « la jurisprudence du Conseil constitutionnel considère que les dispositions du Règlement faisant application d'une règle constitutionnelle doivent en respecter strictement la lettre, sans rien y ajouter ni en retrancher, tandis qu'il suffit que les dispositions qui n'entrent pas directement dans le champ des prévisions constitutionnelles ne soient pas contraires à celles-ci ». II. - LES MODALITÉS D'ADOPTION ET DE MODIFICATION En la matière, l'initiative appartient aux seuls députés en vertu du principe d'autonomie des assemblées. Cette initiative se concrétise par le dépôt d'une proposition de résolution qui, pour être recevable, doit, d'après l'article 82 du Règlement de l'Assemblée nationale, formuler « des mesures et décisions d'ordre intérieur qui, ayant trait au fonctionnement et à la discipline de l'Assemblée, relèvent de sa compétence exclusive ». La procédure d'examen est celle qui est applicable aux propositions de loi en première lecture. Une fois déposée, la proposition de résolution est examinée par la commission des lois puis adoptée en séance publique. Les dispositions des articles 34, 40 et 41 de la Constitution (irrecevabilité financière et respect du domaine de la loi) ne sont pas applicables à ces résolutions. Depuis son entrée en vigueur, le Règlement de l'Assemblée nationale a été modifié à 30 reprises. Parmi les modifications les plus
récentes, on évoquera notamment celle du 26 janvier 1994 qui visait à améliorer le travail législatif en revalorisant le rôle des commissions, en réduisant la place de la séance publique et en renforçant les procédures de contrôle,
celle du 10 octobre 1995 qui a tiré les conséquences de la révision
constitutionnelle d'août 1995 ou encore celle du 3 octobre 1996 qui a introduit des précisions relatives aux lois de financement de la sécurité sociale et aux pouvoirs de contrôle des commissions.
Sous la XIIe législature, on mentionnera la résolution du 26 mars 2003 autorisant la Conférence des Présidents à créer, sur proposition du Président de l'Assemblée nationale, des missions d'information
et reconnaissant à l'opposition le droit de disposer du poste de rapporteur ou
de président d'une commission d'enquête, créée à son initiative, celle du 12
février 2004 qui a prévu la présentation d'un rapport sur la mise en application des lois six mois après leur entrée en vigueur ou des recommandations des commissions d'enquête six mois après la publication des rapports de ces dernières,
et celle, enfin, du 7 juin 2006 qui a limité la durée de présentation des
motions de procédure et fixé à la veille à 17 heures le délai de dépôt des
amendements. III. - LE CONTENU D'une manière générale, les règlements des assemblées parlementaires sont destinés à organiser le fonctionnement interne des assemblées, à préciser les procédures de délibération et à déterminer les règles disciplinaires s'appliquant à leurs membres. Le Règlement de l'Assemblée nationale comporte près de 200 articles répartis en trois titres. Le titre 1er est relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Assemblée et comporte des dispositions relatives au Bureau, à la Présidence, aux groupes politiques, aux commissions, aux nominations, à l'ordre du jour, à la tenue des séances plénières, aux modes de votation et à la discipline. Le titre 2 traite de la procédure législative et aborde successivement la procédure législative ordinaire, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, et les procédures législatives spéciales (propositions de référendum, lois organiques, révision de la Constitution, traités et accords internationaux et déclarations de guerre). Le titre 3 concerne le contrôle parlementaire et décrit les procédures d'information et de contrôle (communications du Gouvernement, questions, commissions d'enquête, contrôle budgétaire...), la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement et celle de la responsabilité pénale du Président de la République et des membres du Gouvernement (Haute Cour de justice et Cour de justice de la République). En application de ses articles 14 et 17, le Règlement de l'Assemblée nationale est précisé et complété par l'Instruction générale du Bureau. IV. - L'APPLICATION
Il appartient au Président de l'Assemblée nationale de faire respecter les dispositions du Règlement et, comme l'expliquait Eugène Pierre dans son ouvrage précité, « c'est à lui qu'appartiennent l'interprétation des textes et leur application aux cas divers qui peuvent se présenter ». Dans cette tâche, il s'inspire souvent des pratiques antérieures (les « précédents »). Les députés peuvent à tout moment appeler au respect du Règlement en procédant à des rappels au Règlement. 1. - Les précédents Il arrive fréquemment au cours d'une séance publique que survienne une difficulté liée à l'application du Règlement. Dans cette hypothèse, le Président se réfère souvent aux précédents afin de voir comment cette difficulté a pu être traitée dans le passé. Le service de la séance tient à jour un registre des précédents. Le recours aux précédents peut être utile pour éviter les décisions improvisées dans le feu de l'action mais il n'est pas obligatoire. Par ailleurs, même si les précédents permettent de dégager une « jurisprudence » bien établie pour un cas donné, celle-ci ne s'impose pas au Président qui, en toute hypothèse, conserve une entière liberté de décision. En pratique, il convient de constater que les précédents jouent un rôle important dans l'application des dispositions du Règlement. 2. - Les rappels au Règlement Les députés peuvent à tout moment faire un rappel au Règlement ; ils disposent pour ce faire de cinq minutes. La parole leur est accordée soit sur-le-champ soit à la fin de l'intervention de l'orateur. Ces demandes ont priorité sur la question principale et suspendent la discussion. Les rappels au Règlement doivent concerner le Règlement ou le déroulement de la séance. Ils ne peuvent remettre en question l'ordre du jour fixé. Si ces règles ne sont pas respectées, le Président peut retirer la parole à l'orateur. Les rappels au Règlement sont régis par l'article 58 du Règlement. Il peut arriver que le Président réponde en annonçant qu'il saisira le Bureau ou la Conférence des Présidents de la difficulté énoncée. Dans la pratique, les rappels au Règlement sont souvent utilisés pour évoquer un événement sans lien évident avec la discussion en cours ou pour retarder une discussion. Ils peuvent alors s'apparenter à une tentative d'obstruction. Il s'agit d'un droit des députés que les Présidents doivent gérer avec doigté. |
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