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Fiche n° 21
Mais loin de se cantonner dans ce rôle, les commissions permanentes étendent, conformément à une évolution observée dans de nombreux parlements, leurs activités dans différents domaines, au premier rang desquels se placent l'information de l'Assemblée nationale et le contrôle du Gouvernement. I. - LES COMMISSIONS, LIEUX DE PRÉPARATION 1. - Nombre et compétences des commissions Les rédacteurs de la Constitution de 1958 avaient tenté d'encadrer strictement les commissions permanentes pour en limiter l'influence : - d'où la fixation par la Constitution elle-même du nombre des commissions permanentes ; arrêté à six, celui-ci est sensiblement plus faible que celui observé dans les autres parlements de l'Union européenne ; une rupture est ainsi marquée avec la pratique de la IVe République où l'on comptait 18 commissions ; cette limitation est complétée par une interdiction de fait de créer des sous-commissions ; - d'où également leur volonté de faire du recours à une commission spéciale la règle et de la saisine d'une commission permanente, l'exception (cf. article 43 de la Constitution qui dispose que les projets et propositions sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet, ou à défaut à l'une des six commissions permanentes). La pratique parlementaire n'a toutefois pas suivi car les commissions spéciales se sont révélées d'un maniement malaisé (pour le Gouvernement perte des repères existant dans une commission permanente, difficulté de fonctionnement car les commissions permanentes continuent à siéger, frein mis par les commissions permanentes à la constitution d'un organe les dessaisissant d'une part de leurs prérogatives, ralentissement de la procédure législative car la commission spéciale cessant d'exister avec l'adoption du texte dont elle est saisie, a intérêt à en prolonger l'examen). L'article 36 du Règlement de l'Assemblée nationale fixe la dénomination et les compétences des six commissions, à savoir : - commission des affaires culturelles, familiales et sociales, - commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, - commission des affaires étrangères, - commission de la défense nationale et des forces armées, - commission des finances, de l'économie générale et du Plan, La commission des affaires culturelles, familiales et sociales et la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire regroupent chacune le quart des effectifs de l'Assemblée nationale (soit environ 145 députés), les quatre autres commissions ayant des effectifs équivalant au huitième de ceux de l'Assemblée. Chaque député ne peut être membre que d'une seule commission permanente. 2. - Constitution et fonctionnement des commissions En début de législature, puis chaque année au début de la session ordinaire, l'Assemblée nomme, sur la base de la représentation proportionnelle des groupes politiques et sur proposition des présidents de ces groupes, les membres des commissions permanentes. Chaque commission désigne, pour la diriger, un bureau composé d'un président et, selon le nombre de ses membres, de trois ou quatre vice-présidents et trois ou quatre secrétaires. La commission des finances nomme en outre un rapporteur général. Toute commission permanente dispose : - de sa propre salle de réunion ; celle-ci est sonorisée et dispose d'équipements permettant l'enregistrement des débats (garantie essentielle en cas de contestation du compte rendu) ; - de sa propre équipe de fonctionnaires dirigé par un chef de secrétariat ; à l'Assemblée nationale, il faut signaler que les secrétariats des commissions mobilisent 150 personnes dont 62 administrateurs - contre 16 au début de la Ve République -, soit plus de 60 % de l'effectif total de cette catégorie de fonctionnaires. - de moyens financiers spécifiques lui permettant, par exemple, de couvrir des frais de mission ou des frais d'études. Les commissions permanentes ont une intense activité qu'illustrent les données suivantes relatives à la session 2005-2006 : - 417 réunions d'une durée totale de 626 heures (dont 150 heures consacrées au débat budgétaire) ; - 291 auditions (dont 112 membres du Gouvernement) ; - 219 rapports déposés. Les commissions permanentes sont généralement soumises à une très forte contrainte, celle du temps. En principe, elles ne siègent pas en même temps que se tient la séance publique de l'Assemblée (sauf nécessité absolue liée aux contraintes de l'ordre du jour). Mais ce principe est très difficile à respecter, surtout depuis que l'institution de la session unique (en 1995) a concentré sur trois jours (mardi, mercredi et jeudi) la séance publique. Le mercredi matin est réservé aux travaux des commissions. La quasi-totalité des réunions de commission se déroulent le mardi après-midi et le mercredi. Mais la contrainte de temps la plus forte est sans conteste celle résultant de l'ordre du jour. Il s'écoule rarement plus de trois semaines entre l'adoption d'un projet de loi par le Conseil des ministres et son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée. Le temps imparti à la commission, et plus particulièrement à son rapporteur, est donc souvent très bref. C'est ce qui explique que, sauf rare exception, la commission procède à une seule audition (celle du ministre chargé de la présentation du projet de loi), le rapporteur ayant au préalable organisé des réunions de travail avec toutes les parties intéressées (représentants syndicaux, organisations professionnelles, experts et personnalités qualifiées, etc.). 3. - Saisine des commissions a) Commission spéciale ou commission permanente ? L'article 85 du Règlement de l'Assemblée nationale dispose que le Président de l'Assemblée saisit la commission spéciale désignée à cet effet, ou la commission permanente compétente au moment du dépôt d'un texte (projet déposé par le Gouvernement ou proposition déposée par les députés). La constitution d'une commission spéciale est de plein droit si le Gouvernement le demande ou si cette demande est formulée par un ou plusieurs présidents de groupes dont l'effectif global est égal à la majorité absolue des membres de l'Assemblée (toutefois, cette demande ne peut porter sur les projets de lois de finances et ceux portant approbation des traités internationaux). Dans les autres cas (demande émanant d'une commission permanente, d'un groupe ou de trente députés), la demande de constitution d'une commission spéciale est considérée comme adoptée, sauf opposition de la part du Gouvernement, du président d'une commission permanente ou d'un président de groupe. En cas d'opposition, la décision appartient à l'Assemblée. Dans les faits, les projets de lois sont renvoyés dans la quasi-totalité des cas à une commission permanente (depuis 1988, seuls 14 textes ont été examinés par une commission spéciale). S'il y a conflit de compétences entre deux commissions permanentes, il appartient à l'Assemblée elle-même de le trancher (cas très rare : le dernier exemple date de 1979). b) Les commissions saisies pour avis La quasi-absence de conflit de compétences s'explique en partie par la souplesse de la procédure de saisine pour avis qui donne à chaque commission permanente la liberté de se prononcer sur tout ou partie d'un texte renvoyé au fond à une autre commission permanente. Ainsi, sur le projet de loi de finances renvoyé au fond à la commission des finances, les cinq autres commissions permanentes donnent chaque année leur avis. Toutefois, hors loi de finances, la procédure de « saisine pour avis » est assez peu utilisée. Ce relatif insuccès s'explique par : - le caractère « frustrant » de la saisine pour avis, qui représente, pour la commission et son rapporteur, une somme de travail relativement importante pour un résultat assez mince ; - la possibilité désormais accordée aux députés non membres d'une commission d'assister aux travaux d'une autre commission (auparavant seul le rapporteur pour avis pouvait y assister avec voix consultative). 4. - Exercice des compétences des commissions en matière législative a) Les travaux du rapporteur Pour chaque projet ou proposition de loi, la commission compétente nomme un rapporteur parmi ses membres. Le rapporteur ne dispose d'aucun pouvoir d'investigation spécifique (seuls les rapporteurs spéciaux - c'est-à-dire les membres de la commission des finances chargés d'examiner les crédits relevant de tel ou tel ministre - ont un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place, pouvoir récemment étendu au président et au rapporteur général - chargé de l'examen de l'ensemble du projet de budget - de cette même commission). Assisté de fonctionnaires mis à sa disposition, le rapporteur est investi d'une double mission : - une mission d'expertise concrétisée par la rédaction d'un rapport ; - une mission d'initiative qui se traduit par la présentation d'amendements. b) L'examen des textes en commission L'examen du rapport par la commission se déroule selon une procédure très proche de celle suivie en séance publique. Il s'ouvre en principe par une discussion générale (parfois précédée, voire remplacée, par l'audition du ministre compétent). La commission procède ensuite à l'examen du texte, article par article, en examinant tous les amendements (y compris ceux déposés au service de la séance par les députés non membres de la commission). En principe, le Gouvernement peut assister à cet examen, mais, en pratique, cette faculté est très rarement utilisée. Le débat en commission prend fin par un vote sur l'ensemble du texte, le rapport concluant à l'adoption (avec ou sans amendements) du projet de loi ou à son rejet et à un texte d'ensemble dans le cas d'une proposition de loi. c) Les prérogatives des commissions en séance publique En séance publique, la commission est représentée par son président et par son rapporteur. Dans son exposé, le rapporteur s'exprime en tant que porte-parole de la commission dont il doit défendre les positions (même si elles sont contraires aux siennes, qu'il peut alors évoquer « à titre personnel »). Le rapporteur exprime la position de la commission sur chacun des amendements soumis à l'Assemblée. Le président de la commission saisie au fond et son rapporteur disposent d'un privilège : celui de s'exprimer en séance publique quand ils le veulent. En outre, les demandes de suspension de séance, de scrutin public ou de réserve de discussion qu'ils peuvent être amenés à formuler sont de droit. II. - L'EXTENSION DU RÔLE 1. - L'extension du rôle des commissions dans le domaine législatif a) La procédure d'examen simplifié Une réforme, introduite en 1991 et dont les modalités ont été modifiées en 1998, a institué la procédure d'examen simplifiée (articles 103 et 107 du Règlement de l'Assemblée nationale). Après l'examen selon la procédure habituelle en commission, le débat en séance publique est limité à une courte discussion générale et à l'examen des seuls articles faisant l'objet d'amendements. Cette procédure, à laquelle il est possible de faire opposition en Conférence des Présidents au plus tard la veille de la discussion à 17 heures (elle peut être demandée par le Président de l'Assemblée, le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe), est en fait assez rarement utilisée et principalement pour les projets ratifiant des accords ou conventions internationaux qui, par nature, ne font quasiment jamais l'objet d'amendements. Dans le cadre de cette procédure, l'examen complet du texte ne se fait donc qu'en commission. b) La séance mensuelle réservée par priorité à l'ordre du jour fixé Autre réforme valorisant indirectement le rôle législatif des commissions : l'institution d'une séance par mois réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée (article 48, al. 3, de la Constitution), faculté utilisée par les groupes parlementaires pour faire examiner en séance publique des propositions de loi (la discussion s'engageant sur le texte adopté par la commission) ou des propositions de résolution tendant à créer une commission d'enquête (l'Assemblée adoptant très généralement la position de la commission). Le pas n'a pas encore été franchi - même si cette question est régulièrement évoquée - de confier un véritable pouvoir législatif aux commissions (comme cela se pratique dans les parlements espagnol ou italien) afin d'alléger la charge de l'Assemblée en séance publique. 2. - La montée en puissance des activités d'information et de contrôle L'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit que les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement. Alors que, pendant longtemps, l'activité des commissions permanentes en matière de contrôle est quasiment restée en sommeil, on assiste, notamment depuis une dizaine d'années, à une progression forte et continue de ce type d'activités. a) Les auditions en commission Les auditions en commission, en particulier les auditions de ministres, sont devenues une méthode de travail traditionnelle et privilégiée des commissions permanentes. Depuis la loi du 14 juin 1996, les commissions se sont d'ailleurs vu reconnaître le droit de convoquer toute personne de leur choix (le fait de ne pas répondre à une convocation étant puni de 7 500 € d'amende), réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et, d'autre part, du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs. b) Les missions d'information temporaires Créées au sein de chaque commission ou parfois communes à plusieurs commissions, les missions d'information temporaires ont tendance à se multiplier depuis 1990. Leurs travaux donnent lieu à la publication de rapports d'information ; de plus, depuis 1996, les commissions peuvent se voir attribuer les pouvoirs d'investigation des commissions d'enquête pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas six mois. Le succès que rencontrent ces missions (à titre indicatif, il s'en crée environ 20 chaque année) est dû en particulier au peu de formalisme exigé pour leur constitution. c) Les missions d'évaluation et de contrôle Depuis 1999, existe auprès de la commission des finances une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) inspirée du National Audit Office du Parlement britannique. Elle réalise chaque année une évaluation des politiques publiques en travaillant sur divers thèmes prédéterminés par le bureau de la commission des finances. Elle a publié onze rapports au cours de la XIIe législature. Elle est co-présidée par un membre de la majorité et un membre de l'opposition. Afin d'assurer un meilleur contrôle des finances sociales, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a créé en 2004, sur le modèle de la MEC, une mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) dont les travaux ont débuté en janvier 2005. La MECSS a publié cinq rapports depuis cette date. 3. - Les commissions et l'appareil normatif européen Depuis 1992, le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat les propositions d'acte communautaire comportant des dispositions de nature législative. La délégation pour l'Union européenne rédige, à sa discrétion, des rapports généralement assortis de propositions de résolution sur certains de ces actes. Les propositions de résolution (y compris celles déposées individuellement par les députés) sont examinées par la commission permanente compétente au fond. Si, dans les huit jours à compter de la distribution du rapport de la commission, le Gouvernement, le président d'un groupe ou d'une commission ou le président de la délégation pour l'Union européenne n'a pas demandé son inscription en séance publique, la résolution est considérée comme adoptée, formalisant ainsi la position de l'Assemblée nationale sur la proposition d'acte communautaire. 4. - La modification des règles relatives à la publicité des travaux Jusqu'en 1994, la publicité des travaux en commission était limitée à la publication d'un compte rendu de type analytique publié dans les meilleurs délais (le plus souvent dès le lendemain de la réunion). Depuis 1994, cette publicité a été renforcée. Les comptes rendus des travaux de toutes les commissions permanentes sont désormais également publiés dans le bulletin des commissions, dont la parution est hebdomadaire pendant la session. Mais surtout, le bureau d'une commission peut désormais décider d'ouvrir à la presse les réunions au cours desquelles elle procède à des auditions. Enfin, les députés non membres de la commission peuvent, sans prendre part aux votes, assister à ses réunions et y prendre la parole. Il en va de même pour le Gouvernement (qui en pratique ne fait quasiment jamais usage de cette faculté). |
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