Bruxelles, Strasbourg et Palais Bourbon

Le Palais Bourbon vote la loi. Il n'est pas mauvais qu'il réfléchisse aux évolutions du droit. Depuis quelques années, grâce à « Connaissance de l'Assemblée », il prend ce temps qui complète celui du débat et de la discussion en bâtissant pierre après pierre une sorte de corpus théorique. Grâce au neuvième fascicule d'une série qui n'en est plus à ses coups d'essai et dont la réputation n'est pas usurpée, on pourra désormais, en puisant à la même source, mieux connaître l'Assemblée nationale et mieux connaître l'Union européenne. Parce qu'il s'attache à débrouiller les noeuds d'une question aussi difficile qu'essentielle, cet ouvrage est utile. La participation de l'Assemblée nationale à la construction européenne est, plus que jamais, d'actualité.

Nous le savons, notre Parlement n'a que tardivement pris conscience que ce qui se décidait à Bruxelles pouvait avoir des conséquences au Palais-Bourbon. Pendant plus de deux décennies après la signature du traité de Rome, l'Assemblée ne s'est guère préoccupée de l'action des Communautés, perçue comme plutôt technique et surtout identifiée à la gestion de la politique agricole commune. Splendide ignorance ? Ignorance partagée. De démocratie, de parlement, d'équilibre des pouvoirs et de contrôle, Commission et Conseil se sont longtemps peu souciés. Bruxelles n'impliquait pas Strasbourg. Il n'empêche, nous n'étions pas non plus assez vigilants. Il faut attendre 1979 pour voir la création des délégations de l'Assemblée et du Sénat spécialisées dans les affaires européennes. L'expérience est encore timide : on s'observe, on se découvre, mais on ne se connaît pas vraiment.

La marche de l'Europe a bousculé les schémas établis. 1986, avec l'Acte unique et l'achèvement du marché intérieur, un cycle décisif s'ouvre dont l'Euro marque aujourd'hui une étape. Dès lors, même si beaucoup le pressentaient, il paraît évident à tous que les normes européennes sont appelées à occuper une place croissante dans notre ordre juridique. Les règlements, quand ce ne sont pas les directives de la Commission, s'imposent à notre législation, sans laisser de véritable - de suffisante ? - marge de manœuvre aux parlements nationaux. « La loi dictée à ceux qui sont chargés de l'édicter ? ». Dans l'hémicycle, comme ailleurs, la question est identifiée : on l'accepte, on la comprend, on s'en inquiète et on s'en irrite parfois. Ce n'est que le début d'un débat nécessaire sur le déficit démocratique des prises de décision communautaires. Il faut à ce futur géant un véritable parlement. Il y a encore du chemin à faire.

Si tu ne viens pas à l'Europe, l'Europe viendra à toi ! Face à cette curieuse pierre européenne placée au coeur de son pré carré législatif, l'Assemblée s'est efforcée d'accroître ses possibilités d'information et de contrôle. Le premier débat sur la politique européenne du gouvernement a lieu en décembre 1989. Depuis, la pratique en est devenue régulière. En décidant au début de cette législature de systématiser ces débats avant chaque réunion du Conseil européen, l'Assemblée nationale ne fait d'ailleurs que rejoindre la plupart de ses homologues européens. Renforcée par la loi du 10 mai 1990, la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale accomplit un travail remarquable : elle s'informe, publie et débat. Elle joue son rôle d'éclaireur. Parce qu'ils vont à l'essentiel, ses rapports, plus de trois cents en moins de dix ans, aident à mieux s'orienter dans les méandres de la machine bruxelloise. On peut encore faire plus. On peut encore faire mieux.

A l'orée des années 1990, la dynamique de Maastricht et la révision constitutionnelle qu'elle entraîne n'ignore pas l'Assemblée. En vertu de l'article 88-4 de notre Constitution, le Parlement peut désormais intervenir en amont dans l'élaboration des normes communautaires. Pour le gouvernement comme pour les instances européennes, ces résolutions restent de nature consultative, mais la portée politique d'un avis parlementaire, exprimé le cas échéant en séance publique, n'est pas négligeable. Conformément à la déclaration sur le rôle des Parlements nationaux annexée au traité sur l'Union européenne, ce mouvement est confirmé, en juillet 1994, par des avancées : un délai minimum d'un mois est accordé au Parlement pour examiner les textes qui lui sont soumis en application de l'article 88-4 ; le recours à la procédure d'urgence est limité aux seuls cas qui le justifient vraiment ; à l'image des gouvernements britannique, danois ou néerlandais, le gouvernement français se donne la faculté d'invoquer au sein du Conseil une réserve d'examen parlementaire afin de laisser aux Assemblées le temps nécessaire pour se prononcer. L'Assemblée n'est plus « l'absente de toute Europe » ou, pour le dire autrement, la grande muette de l'Union.

La dynamique de démocratie et de contrôle enclenchée depuis une décennie s'inscrit dans la bonne direction. Pourtant, comparé aux autres Parlements des États européens, notre Parlement se situe au mieux dans la moyenne, bien souvent en retrait. De nouveaux progrès sont à accomplir. Certains ne demandent qu'un simple perfectionnement du dispositif existant. Il conviendrait, par exemple, d'améliorer l'information des Assemblées sur les positions du gouvernement à l'égard des projets de textes qui lui sont transmis et sur l'état des négociations, ainsi que de renforcer le suivi des résolutions adoptées sur la base de l'article 88-4.

Mais, parce que l'Europe avance, le Parlement doit avancer avec elle. Il faut donc aller plus loin. La révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam pourrait être l'occasion d'approfondir les dispositions prévues par l'article 88-4. L'heure est venue, à mon sens, de procéder aux changements nécessaires pour mettre le contrôle parlementaire en phase avec le développement de la construction européenne.

Car, derrière les questions de procédure, l'enjeu reste toujours le même : démocratiser l'Europe. Une Europe plus parlementaire serait aussi une Europe plus populaire et moins technocratique. Si elle veut être davantage soutenue, l'Europe doit opérer ce changement. Certes, la consolidation des pouvoirs du Parlement européen, conséquence directe de son élection au suffrage universel, pose un premier jalon. Ce fascicule insiste à juste titre sur l'avènement d'un double pouvoir parlementaire au sein de l'Union. Mais l'affirmation de ce double pouvoir, encore bien fragile, dépend en partie d'un troisième paramètre : la capacité des Parlements nationaux à travailler en réseau, de façon bilatérale ou multilatérale, pour mieux peser dans la machine communautaire.

La conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) a été créée en novembre 1989 à cette fin. Dans un sens identique à celui fixé par le traité de Maastricht, le protocole sur le rôle des Parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam souligne la nécessité de la «participation accrue des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier». Il ouvre à la COSAC la possibilité de «soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention des institutions européennes ». Il lui reconnaît un droit d'initiative particulier dans les matières touchant les droits et libertés des individus.

Les textes existent donc, il s'agit désormais de les appliquer. Les récents échanges et la coopération entre les Parlements français et allemand traduisent cette volonté. Les Parlements nationaux, à commencer par le Palais-Bourbon, doivent prendre toute leur part au débat en cours sur l'indispensable réforme des institutions européennes. Pour réussir, l'Europe a besoin d'un pilier parlementaire, tant au niveau national qu'au niveau européen, plus ferme, plus participatif et plus décisionnel.

On l'aura compris, cet ouvrage au contenu de prime abord juridique et technique touche à l'essentiel : l'avenir de la démocratie européenne et celui de la démocratie parlementaire, dont les destins ont désormais partie liée. Le droit, une fois encore, dit l'essentiel. Derrière ces ramifications, en apparence complexes, se dessine une réalité simple : un projet politique pour une Europe qui ne peut pas se contenter éternellement du financier et de l'économique. L'Europe politique, l'Europe humaniste, que j'appelle de mes voeux sera parlementaire ou ne sera pas.

Laurent FABIUS

 

Introduction

Le 30 août 1954, l'Assemblée nationale de la IV^e République marquait avec quelque éclat son irruption sur la scène européenne : tranchant ce que Raymond Aron qualifiait de plus grande querelle idéologique que la France ait connue depuis l'affaire Dreyfus, elle rejetait, par 319 voix contre 264, le projet de loi autorisant la ratification du traité créant une Communauté européenne de défense ⁽¹⁾.

Plus discrètement, elle approuvait, le 9 juillet 1957⁽²⁾, par 340 voix contre 236, le projet de loi portant ratification des traités instituant la Communauté économique européenne (C.E.E.) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom), qui, après l'expérience sectorielle de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (C.E.C.A.), s'efforçaient de donner corps au projet de construction européenne conçu au lendemain de la deuxième guerre mondiale.

Progressivement élargies de six à quinze membres, les Communautés européennes - C.E.C.A. ; C.E.E., aujourd'hui dénommée Communauté européenne ; Euratom - ont vu leurs compétences s'élargir et leurs institutions s'affirmer, avec notamment, en 1987, l'Acte unique européen, en 1992, le traité de Maastricht, qui, sous l'appellation d'« Union européenne », adjoint à ces trois ensembles à vocation économique (premier « pilier »), des « politiques et formes de coopération » nouvelles concernant la politique étrangère et de sécurité commune (deuxième « pilier ») et les domaines de la justice et des affaires intérieures (troisième « pilier »), et enfin, le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, qui, dans l'attente de sa ratification, n'est pas encore entré en vigueur ⁽³⁾.

Appelée à se prononcer à chacune des grandes étapes de la construction européenne, sauf en cas de recours au référendum ⁽⁴⁾, la représentation nationale a cependant été longtemps tenue à l'écart de l'action quotidienne des Communautés, alors même que la prégnance communautaire s'affirmait.

Affaires étrangères, les affaires européennes le sont de moins en moins, sans pour autant devenir pleinement de ces affaires intérieures que les assemblées parlementaires ont vocation naturelle à prendre à bras le corps.

Étranges affaires, cependant, que ces affaires européennes, dans un État-nation ancestral, où les esprits, marqués par l'affirmation ancienne de la souveraineté nationale et de l'indivisibilité de la République, étaient moins préparés que ceux des États plus jeunes ou de tradition moins unitaire à maîtriser la concurrence et appréhender les procédures d'un système qui constitue, au plein sens du terme, un ordre juridique nouveau.

La Cour de justice des Communautés, dans son arrêt Costa contre Enel du 15 juillet 1964 ⁽⁵⁾, a marqué clairement ce qui différencie la construction européenne des relations extérieures traditionnelles : « Attendu qu'à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la C.E.E. a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l'entrée en vigueur du traité et qui s'impose à leurs juridictions ; qu'en effet, en instituant une Communauté de durée illimitée, dotée d'institutions propres, de la personnalité, de la capacité juridique, d'une capacité de représentation internationale et plus particulièrement de pouvoirs réels issus d'une limitation de compétence ou d'un transfert d'attributions des États à la Communauté, ceux-ci ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes ».

Concomitamment avec la mise en place en 1958, dans notre pays, d'institutions marquées par une volonté de rationalisation du parlementarisme, le développement de la construction européenne et l'approfondissement de l'ordre juridique communautaire allaient concurrencer, dans sa fonction de législateur, un Parlement national par ailleurs marginalisé dans le cadre institutionnel nouveau que constituent les Communautés.

- Le Parlement national est concurrencé, car au droit communautaire « originaire », constitué par des traités qui, selon le mécanisme classique de l'article 55 de la Constitution, « ont ... une autorité supérieure à celle des lois », s'ajoute le droit « dérivé », défini par l'article 189 du traité instituant la Communauté européenne - ci-après dénommé traité C.E. - et qui prime le droit national, sous la forme de deux instruments principaux : le règlement, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres, et la directive, liant ceux-ci, tout en laissant aux instances nationales le choix de la forme et des moyens.

Dans ce cadre, la primauté du droit communautaire s'est progressivement affirmée, de sorte que le législateur national se trouve aujourd'hui souvent supplanté, parfois contesté, et, au minimum, largement encadré, par le législateur européen ⁽⁶⁾. Dans son arrêt Costa contre Enel précité, la Cour de justice a clairement affirmé cette primauté, considérant que « le droit né du traité ne pourrait ... se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu'il soit ... sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même », et invoquant, en outre, « une limitation définitive ... des droits souverains [des États] contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté ». L'ordre juridique national admet lui-même cette suprématie : après la Cour de cassation, qui reconnaît depuis 1975 la primauté du droit communautaire sur le droit national ⁽⁷⁾, le Conseil d'État, longtemps réticent, écarte désormais la loi nationale, même postérieure, dès lors qu'elle est contraire au traité C.E. (20 octobre 1989, Nicolo), à un règlement (24 septembre 1990, Boisdet) ou à une directive (28 février 1992, Rothmans International).

Le volume des normes qui échappent au législateur national est considérable. Selon le Conseil d'État, en 1992, pas moins de 22 445 règlements et 1 675 directives étaient applicables dans la Communauté. En termes de flux, le Conseil notait que plus de la moitié des normes nouvelles devenant applicables en France chaque année sont d'origine communautaire. M. Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, n'était pas si loin du compte, qui prophétisait, en 1988 : « dans dix ans, 80 % de la législation économique, peut-être même fiscale et sociale, applicable dans les États membres, sera d'origine communautaire », pour craindre d'ailleurs que « certains ... parlements nationaux ne se réveillent avec stupeur, scandalisés » ⁽⁸⁾.

Supplanté dans sa fonction de législateur dans un nombre de domaines continûment croissant du fait des approfondissements successifs de la construction européenne et de la jurisprudence, ouvertement téléologique, de la Cour de justice, le Parlement verra même parfois ses décisions directement contestées par les institutions communautaires. Plus encore que la concurrence du droit communautaire, le fait d'être ainsi sanctionné sera pour beaucoup dans la revendication parlementaire d'un meilleur suivi des affaires européennes. On retiendra, par exemple, le désaveu infligé au législateur par la Cour de justice s'agissant de la loi du 10 août 1981 relative au prix du livre⁽⁹⁾ ou de la législation interdisant le travail de nuit des femmes⁽¹⁰⁾. De même, la Commission européenne, dans le cadre des pouvoirs qu'elle tient du traité C.E. en matière de contrôle des aides d'État, a-t-elle condamné, en avril 1997, les mesures d'allégement des charges sociales prévues par la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, en faveur des entreprises du textile, de l'habillement et de la chaussure.⁽¹¹⁾.

Même si la cohabitation entre législateur national et communautaire ne revêt qu'exceptionnellement ce caractère conflictuel, désormais, le droit applicable dans les États membres de la Communauté est un droit « combiné » et le Parlement national se trouve très largement encadré dans sa fonction législative. Cet encadrement devient d'autant plus étroit que le juge estompe les différences établies par le traité entre la directive et le règlement quant à leur portée juridique respective, en reconnaissant à la directive, sous certaines conditions, un effet direct, du moins en faveur des particuliers à l'encontre de l'État membre ayant manqué à ses obligations ⁽¹²⁾. De même, le législateur communautaire ne distingue-t-il plus guère la directive du règlement quant au contenu. Le zèle de la Commission européenne, conjugué à la volonté de chaque État membre de contraindre « les autres », conduit à des directives de plus en plus précises et détaillées, réduisant d'autant la marge de transposition du législateur national : « tout y est indiqué, jusqu'à la place du tournevis et la manière de s'en servir » ⁽¹³⁾.

Curieusement, il aura fallu attendre la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 pour que soit rétroactivement validée, par notre loi fondamentale, cette « intrusion » consentie de l'ordre juridique communautaire, avec l'adoption de l'article 88-1 de la Constitution, aux termes duquel « la République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Il est vrai que la Cour de justice avait, dès 1970 ⁽¹⁴⁾, jugé que le droit communautaire prime sur toute disposition de droit interne des États membres, fût-elle de nature constitutionnelle ...

- Concurrencé dans sa fonction législative, le Parlement national est également marginalisé au sein d'un système institutionnel européen qui met en place un véritable labyrinthe décisionnel. Empruntant à la fois aux techniques confédérales et fédérales, les institutions de l'Union ⁽¹⁵⁾ sont davantage fondées sur la représentation des intérêts que sur une séparation des pouvoirs « à la française » et, à l'origine, la dimension parlementaire se résumait à une fonction symbolique, celle de « traduire les sentiments de l'opinion publique ... faire comprendre aux gouvernements et aux exécutifs que l'idée européenne est une réalité vivante », selon les propos tenus par Robert Schuman ⁽¹⁶⁾.

Si le Conseil européen, réunion semestrielle des chefs d'État ou de Gouvernement des États membres, donne les impulsions et définit les orientations politiques, l'institution centrale reste la Commission européenne. Incarnant l'intérêt communautaire, « tel un Gouvernement adossé à une administration » ⁽¹⁷⁾, elle dispose d'un monopole d'initiative législative, d'importants pouvoirs d'exécution et même, dans des domaines tels que les conditions de la gestion de services d'intérêt économique général, d'un pouvoir normatif autonome.

La Cour de justice des Communautés européennes joue, notamment à l'occasion de l'examen des recours en manquement ⁽¹⁸⁾, un rôle majeur dans l'élaboration de ce qu'elle qualifie de « communauté de droit », témoignant d'une approche davantage constitutionnelle qu'internationaliste des traités. Se fondant sur des notions aussi subjectives que l'« effet utile » ou les « pouvoirs implicites », la Cour contribue ainsi à l'extension quasi continue des compétences communautaires.

Le Conseil de l'Union européenne représente les États. Souvent qualifié de « Conseil des ministres », ce qui traduit bien son statut de collège d'exécutifs, il est, paradoxalement, le législateur communautaire principal. Le politique ou le juriste français conçoit ainsi plus difficilement cette institution comme une chambre des États que son homologue allemand qui, lui, y verra sans peine l'équivalent du Bundesrat. Les réunions du Conseil sont préparées par le CO.RE.PER., Comité des représentants permanents des États membres auprès de l'Union européenne. Les compromis élaborés au sein de ce collège d'ambassadeurs sont, le plus souvent, avalisés sans débat par le Conseil. La pesanteur des traditions diplomatiques explique la prévalence de ce qu'un président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne nommait le « théorème du comte de Roys » ⁽¹⁹⁾, du nom de ce parlementaire qui définissait ainsi, au début de la III^e République, les pouvoirs respectifs de l'exécutif et du Parlement en matière de traités : « Nous ne pouvons limiter le droit que le Gouvernement tient de cette constitution, de conclure des traités de commerce. Si ces traités ne nous paraissent pas conformes aux intérêts du pays, nous refuserons de les sanctionner ; c'est notre droit, mais c'est celui du Gouvernement de les faire et de nous les présenter » ⁽²⁰⁾.

Cette logique, reléguant le Parlement au stade certes décisif, mais ultime, de la ratification, était imparable jusqu'au traité de Rome. Désormais, en raison de l'effet direct du droit communautaire, le Parlement n'est plus guère appelé à « sanctionner » les textes que le Gouvernement accepte, ou se voit imposer, à la majorité qualifiée, au sein du Conseil.

Sans doute, un lien organique entre les parlements nationaux et les institutions communautaires avait -il été établi par le traité de Rome, qui prévoyait, à titre transitoire, que l'Assemblée parlementaire des Communautés européennes serait composée de délégués des parlements nationaux. Il est vrai qu'à l'origine, cette assemblée, devenue le Parlement européen avec l'Acte unique, n'avait guère qu'un rôle consultatif. Aujourd'hui, l'Assemblée de Strasbourg a vu ses pouvoirs s'affermir, jusqu'au traité de Maastricht qui lui donne celui d'investir la Commission et la promeut, dans certains domaines, au rang de colégislateur, et au traité d'Amsterdam, qui infléchira encore l'équilibre institutionnel en sa faveur. Mais, avant même cette montée en puissance, il avait été décidé de rompre, à partir de 1979, le frêle cordon ombilical qui reliait encore les parlements nationaux aux institutions communautaires, en faisant élire au suffrage universel direct les représentants des États membres au Parlement européen. C'est d'ailleurs à cette occasion que le Parlement français a jeté, en 1979, avec la création des délégations parlementaires pour les Communautés européennes, les bases d'un ensemble de procédures destinées à permettre son retour sur la scène européenne.

Fruit d'une évolution marquée par les « petits pas » successifs que le Parlement réussit à imposer à un exécutif encore prompt à exciper de ses prérogatives « diplomatiques », le traitement des questions européennes à l'Assemblée nationale est caractérisé par une architecture complexe, combinant des procédures parlementaires traditionnelles, éventuellement aménagées, des procédures d'information spécifiques fondées sur l'intervention d'une délégation parlementaire spécialisée, et, avec l'article 88-4 de la Constitution, une procédure novatrice, mais de portée limitée, d'association du Parlement à la décision communautaire.

Ces trois types de procédures seront successivement étudiés dans les trois premières parties de la présente brochure, tandis que seront évoqués dans une quatrième partie les expériences étrangères et le développement de la coopération interparlementaire au sein de l'Union européenne.

S'agissant d'une matière en permanente évolution, il était inévitable que la présente brochure empruntât à deux genres différents : d'une part, la chronique d'une conquête, quasi quotidienne, de prérogatives nouvelles par les parlementaires, et, d'autre part, la photographie de l'actuelle architecture de procédures qui se sont sédimentées au fil des années. On espère avoir saisi sans trop de flou cet ensemble en mouvement.

PREMIÈRE PARTIE
LES PROCÉDURES PARLEMENTAIRES TRADITIONNELLES ET LEURS INSUFFISANCES

La loi n° 57-880 du 2 août 1957 autorisant la ratification des traités instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique prévoyait, en son article 2, que le Gouvernement devait « présenter annuellement au Parlement, en vue de son approbation, un compte rendu de l'application du traité de Communauté économique européenne et des mesures économiques, fiscales et sociales intervenues dans la Communauté, en exposant les mesures qu'il a prises ou qu'il entend prendre pour faciliter l'adaptation des activités nationales aux nouvelles conditions du marché ».

Le bouleversement constitutionnel de 1958 balaya cette disposition, qui ne reçut aucun commencement d'application et l'Assemblée dut ainsi, pendant de longues années, s'accommoder de l'absence de toute procédure spécifique pour demander des comptes à un exécutif prompt, dans un contexte constitutionnel qui lui était particulièrement favorable, à s'affranchir de tout contrôle.

Le développement de la construction européenne a peu à peu révélé que ce domaine nouveau, relevant de méthodes sui generis, restait, dans une certaine mesure, hermétique aux procédures parlementaires traditionnelles (chapitre premier).

Seule, la procédure budgétaire a pu faire place à une adaptation heureuse qui permet le plein exercice des prérogatives revenant, en ce domaine, au Parlement (chapitre deuxième).

CHAPITRE PREMIER
Les fonctions et procédures parlementaires traditionnelles à l'épreuve de la construction européenne

Les spécificités de la construction européenne, à mi-chemin entre les affaires intérieures et les questions internationales, paraissent inégalement prises en compte dans le cadre des procédures encadrant l'exercice des trois fonctions traditionnelles du Parlement : autorisation, législation, contrôle.

SECTION 1 - LA FONCTION D'AUTORISATION : LA RATIFICATION DES TRAITÉS.

§1. Des sollicitations nombreuses

En application de l'article 53, alinéa premier, de la Constitution, le Parlement est appelé à autoriser la ratification ou l'approbation des engagements internationaux suivants : « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire  ».

A l'un ou l'autre de ces titres, les assemblées ont à connaître de diverses catégories de traités ou d'accords concernant les Communautés ou l'Union européenne, constituant ce qu'il est convenu d'appeler le droit communautaire « originaire » et « complémentaire ». Il s'agit, sans prétendre établir une typologie exhaustive :

- des traités modifiant les traités fondateurs ; ce sera le cas, à défaut de recours au référendum comme en 1992, pour le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 ;

- d'actes divers ayant la nature d'engagement international, ainsi les dispositions annexées à la décision du Conseil du 20 septembre 1976 et relatives à l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, entrant dans une catégorie de textes dont l'article 138-3 du traité C.E. stipule que le Conseil en recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives : la modification, en 1993, de cet acte a fait l'objet de la loi n° 94-105 du 5 février 1994, examinée par l'Assemblée le 24 janvier 1994 ;

- des traités d'adhésion de nouveaux États à l'Union européenne, avec, par exemple, la loi n° 94-1099 du 19 décembre 1994, relative à l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, dont l'Assemblée a délibéré le 6 décembre 1994 ;

- de certains accords multilatéraux auxquels la Communauté européenne et ses États membres sont parties, tel l'accord instituant l'Organisation mondiale du commerce, qui a fait l'objet de la loi n° 94-1137 du 27 décembre 1994, dont l'Assemblée a eu à connaître le 14 décembre 1994, ou la convention dite de Lomé conclue par la Communauté avec des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dont la modification a fait l'objet du projet de loi n° 6, adopté par l'Assemblée, en première lecture, le 18 décembre 1997 ;

- de certains accords bilatéraux mettant en œuvre des compétences mixtes, communautaires et nationales, conclus par la Communauté et ses États membres, d'une part, et divers États tiers, d'autre part, comme les accords d'association avec les pays d'Europe centrale et orientale - ainsi celui conclu avec la République tchèque (loi n° 94-579 du 12 juillet 1994, soumise à l'Assemblée le 4 juillet 1994) -, les accords dits « euro-méditerranéens » - ainsi celui conclu avec la République tunisienne (loi n° 96-598 du 3 juillet 1996, soumise à l'Assemblée le 12 juin 1996) - ou les accords de partenariat et de coopération conclus avec les États de la CEI, par exemple avec la Fédération de Russie (loi n° 97-53 du 22 janvier 1997, soumise à l'Assemblée le 11 décembre 1996) ;

- des décisions du Conseil relatives au système des ressources propres, dont, en application de l'article 201 du traité C.E., il « recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives » ; c'est ainsi qu'après que le Parlement eut autorisé, en 1988, la création de la « quatrième ressource », assise sur le P.N.B., il a été appelé à autoriser l'approbation d'une décision sur les ressources propres, adoptée à Luxembourg le 31 octobre 1994 (loi n° 94-1205 du 30 décembre 1994, dont l'Assemblée a délibéré le 20 décembre 1994) ;

- des accords conclus entre la France et les Communautés, tel celui sur le transfert de droits à pension, qui a fait l'objet de la loi n° 94-427 du 28 mai 1994, dont l'Assemblée a eu à connaître le 20 mai 1994 ;

- des conventions conclues entre les États membres de la Communauté, dans le cadre des objectifs du traité qui l'institue, telle la convention relative à la détermination de l'État responsable d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes, qui a fait l'objet de la loi n° 94-107 du 5 février 1994, soumise à l'Assemblée le 25 janvier 1994 ;

- des conventions établies sur la base de l'article K3 du traité sur l'Union européenne ; le premier texte de cette nature, relatif à la création d'un Office européen de police, a fait l'objet de la loi n° 97-1089 du 27 novembre 1997, dont l'Assemblée a eu à connaître le 19 novembre 1997 ; le nombre des conventions de cette nature soumises à autorisation de ratification devrait être appelé à croître, dans la mesure où, plus de quatre années après l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, les diverses négociations engagées dans ce cadre commencent à aboutir.

Fréquemment sollicitée pour autoriser la ratification d'engagements de nature européenne, l'Assemblée nationale dispose cependant d'une marge de manœuvre limitée ; confrontée à un choix binaire - accorder ou refuser l'autorisation -, elle intervient au stade ultime d'une procédure au cours de laquelle l'exécutif a déjà largement engagé la France.

§ 2. Une marge de manœuvre très limitée

Les lois de ratification « n'ont le caractère législatif qu'au sens formel mais non au sens matériel, car elles ne constituent qu'une autorisation solennelle donnée à l'exécutif, qui a seul compétence pour négocier et conclure des engagements internationaux ». Ces lois étaient ainsi définies devant le Sénat en 1977 par le ministre des affaires étrangères ⁽²¹⁾. Il en découle trois conséquences traditionnelles :

- un monopole de l'initiative au profit du Gouvernement ⁽²²⁾ ;

- le caractère très formel du texte soumis au vote, qui se présente, à de rares exceptions près, sous la forme d'un article unique par lequel « est autorisée la ratification (ou l'approbation) de la convention... faite à... le... et dont le texte est annexé à la présente loi », le vote portant sur cet article et non sur le texte dont la ratification est autorisée ;

- l'absence de droit d'amendement, ainsi que le précise l'article 128, alinéa premier, du Règlement de l'Assemblée nationale. Cette interdiction , alors solennellement réaffirmée par le Président de l'Assemblée nationale ⁽²³⁾, a donné lieu à de vifs débats lors de l'examen, en 1977, du projet de loi tendant à autoriser l'approbation des dispositions relatives à l'élection des représentants à l'Assemblée des Communautés européennes au suffrage universel direct.

L'article 128, alinéa 2, du Règlement prévoit cependant la possibilité de présenter, outre une exception d'irrecevabilité et une question préalable, motions de procédure dont l'adoption équivaut au rejet du texte en discussion, une motion d'ajournement, qui est appelée après la clôture de la discussion générale et dont l'adoption entraîne les mêmes conséquences que celle d'une motion de renvoi en commission, c'est-à-dire qu'il appartient au Gouvernement ou à l'Assemblée, selon que le texte était inscrit à l'ordre du jour prioritaire ou complémentaire, de fixer le moment auquel la commission compétente devra présenter un nouveau rapport. L'ajournement, qui peut être motivé, constitue, en fait, une « alternative à l'amendement » ⁽²⁴⁾, car les députés peuvent expliciter les motifs les conduisant à différer l'autorisation de ratification sans toutefois aller jusqu'à la refuser.

Les questions européennes ont constitué, toutes proportions gardées, un terrain d'élection de ces motions d'ajournement, puisque la seule qui a été adoptée sous la Vème République concernait un texte relatif aux Communautés. Le 11 janvier 1994, la Commission des affaires étrangères unanime a, en effet, adopté une telle motion, présentée par son président, M. Valéry Giscard d'Estaing, sur le projet de loi (n° 927) autorisant l'approbation d'une décision du Conseil modifiant, à la suite de la réunification allemande, la composition du Parlement européen. Cette motion était motivée par le fait qu'une autre décision du Conseil, fixant définitivement à Strasbourg le siège du Parlement européen et dont la base juridique était beaucoup plus fragile, n'était pas soumise à ratification nationale et avait été remise en cause par le Parlement européen, qui avait décidé de ne tenir à Strasbourg que dix sessions en 1994. L'ajournement avait notamment pour objet de demander au Gouvernement de s'engager à donner aux deux décisions un fondement juridique équivalent. Cette motion d'ajournement fut adoptée à l'unanimité par l'Assemblée le 12 janvier 1994, non sans que le ministre délégué aux affaires européennes eut rappelé , comme le font, classiquement, les membres du Gouvernement face à une assemblée rétive : « il nous paraît nécessaire, et j'y insiste, que l'Assemblée nationale et le Sénat se prononcent pendant l'actuelle session extraordinaire. Des engagements ont été pris au niveau international. Tous nos partenaires ont ratifié, ou vont ratifier eux-mêmes dans les prochaines semaines. Nous devons faire ce qui dépend de nous pour que cette réforme soit applicable à la prochaine élection du Parlement européen » ⁽²⁵⁾.

Le projet de loi a finalement été adopté le 24 janvier 1994, après que le ministre des affaires étrangères eut rendu compte des démarches du Gouvernement auprès du Parlement européen s'agissant de la construction d'un nouvel hémicycle à Strasbourg, et se fut engagé à ne déposer les instruments de ratification qu'après la signature du contrat y afférent. Par ailleurs, le Gouvernement s'est engagé « à faire en sorte que soit introduite dans le texte du traité qui résultera de la conférence intergouvernementale de 1996 la précision que le siège du Parlement européen est fixé à Strasbourg » ⁽²⁶⁾.

L'exemple reste unique, mais on se rappellera qu'en juin 1977, le Premier ministre avait dû engager la responsabilité du Gouvernement pour faire pièce à une motion d'ajournement présentée par des élus de sa majorité, lors de l'examen du projet de loi tendant à l'approbation de la décision du Conseil relative à l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct.

Même si, en théorie, les assemblées parlementaires sont donc libres de refuser leur vote, l'exercice reste frustrant. M. Michel Pezet, alors Président de la délégation pour les Communautés européennes, évoquait, en 1993, le rôle de « simple chambre d'enregistrement » de l'Assemblée « appelée, épisodiquement, à examiner des projets de lois autorisant la ratification de traités communautaires, préalablement négociés par l'exécutif dans des conditions qui [ne sont] pas sans rappeler les beaux jours de la « diplomatie secrète » ⁽²⁷⁾. Les travaux des commissions (voir infra, section 3, paragraphe 3) et de la délégation pour l'Union européenne (voir infra, deuxième partie, chapitre deuxième) ont certes permis de limiter le caractère secret de cette diplomatie, mais l'exercice n'a cependant pas véritablement changé de nature.

On observera enfin qu'à l'occasion de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, préalable à la ratification du traité sur l'Union européenne, a été ouverte à 60 députés ou 60 sénateurs la faculté de saisir le Conseil constitutionnel du point de savoir si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution (article 54). L'article 129 du Règlement de l'Assemblée nationale prévoit les modalités nécessaires pour interrompre la procédure dans l'attente de la décision du Conseil ⁽²⁸⁾. Une saisine parlementaire est déjà intervenue sur la base de ces dispositions, précisément à propos du traité sur l'Union européenne ⁽²⁹⁾.

SECTION 2 - LA FONCTION LÉGISLATIVE : LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES.

§1. Une procédure frustrante pour les parlementaires

Si l'application des règlements communautaires ne nécessite aucune intervention des autorités des États membres, la directive lie ceux-ci seulement « quant au résultat à atteindre », mais laisse aux « instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». On désigne sous le nom de « transposition » les procédures assurant cette mise en œuvre des directives par les États membres dans leur droit interne.

Le rôle du Parlement, en qualité d'organe législatif, dans la transposition des directives, reste limité. En raison de la définition, a priori limitative, du domaine de la loi résultant des articles 34 et 37 de la Constitution, la plus large part des transpositions est effectuée par la voie réglementaire. En outre, compte tenu de la prééminence attribuée au Gouvernement par notre système constitutionnel dans l'exercice effectif du droit d'initiative législative, la quasi totalité des transpositions législatives est effectuée à l'initiative du Gouvernement. On signalera, presque à titre de curiosité, l'examen, en mars 1997, d'une proposition de loi (n° 469) de Mme Nicole Catala, relative à la responsabilité du fait des produits défectueux, relançant la procédure de transposition d'une directive du 25 juillet 1985, interrompue en 1992 en raison du désaccord du Gouvernement sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire ⁽³⁰⁾.

A l'origine, la procédure de transposition des directives concernant des matières ressortissant au domaine de la loi était pour le moins expéditive : le Gouvernement demanda, par exemple, en 1964, au Parlement de l'autoriser « à prendre par ordonnances avant le 1^er janvier 1966, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures comprises dans le domaine de la loi, nécessaires pour assurer l'application des directives de la C.E.E. en vue de réaliser la liberté d'établissement et de prestations de services ». L'exposé des motifs de ce projet mérite d'être cité, tant il illustre la conception qui a longtemps prévalu du rôle du Parlement en matière européenne : « Le Parlement ayant déjà admis toutes les conséquences du traité instituant la Communauté économique européenne et notamment toutes les mesures de droit interne que la mise en œuvre de ce traité nécessitera, il ne paraît pas nécessaire qu'il étudie en détail chacune des mesures d'application ainsi prises. En matière de droit d'établissement et de prestations de services, les obligations de la France sont déjà déterminées par deux programmes généraux et un échéancier de libération très précis, que le Parlement ne saurait remettre en cause sans méconnaître nos engagements internationaux. » ⁽³¹⁾.

Même si, par la suite, la transposition législative des directives a pris une forme moins caricaturale, elle n'en a pas moins appelé de sévères critiques : en 1993, M. Michel Pezet, alors Président de la délégation pour les Communautés européennes, s'insurgeait : « L'Assemblée, quasiment réduite au rôle de moine copiste, [doit] transposer en droit interne, avec un enthousiasme mitigé, un nombre de plus en plus important de directives communautaires élaborées selon des modalités rien moins que transparentes » ⁽³²⁾. Aussi bien, la délégation consacrait-elle régulièrement des analyses critiques à la transposition des directives en droit interne ⁽³³⁾.

De fait, rien ne distingue l'examen des textes de transposition de l'examen des projets et propositions de loi « ordinaires », si ce n'est le recours fréquent, par le Gouvernement, pour s'opposer à certains amendements, à l'argument de leur contrariété au droit communautaire, comme l'a fait, par exemple, le ministre du budget, M. Michel Charasse, à l'occasion de l'examen, en mai 1992, du projet de loi relatif à l'abolition des frontières fiscales à l'intérieur de la Communauté : « C'est pour éviter toute difficulté qu'il me paraît préférable de s'en tenir au texte que je vous propose et qui n'est d'ailleurs, je le répète, que la transcription de l'article 28 nonies-4-a de la directive du 16 décembre 1991 » ⁽³⁴⁾. L'un des intervenants dans la discussion générale de ce projet, M. Gilbert Gantier, avait d'ailleurs noté : « L'introduction des directives européennes dans notre droit réduit les parlementaires que nous sommes à des acteurs de second rang. Nous disposons d'une latitude d'action très limitée : nous ne pouvons ni changer la philosophie du texte ni le rejeter (...) car, dans les deux cas, la Cour de justice des Communautés européennes pourrait condamner la France pour non application des directives. Notre pouvoir est ainsi inférieur à celui que nous possédons dans le domaine de la ratification de conventions internationales. Sous l'Empire, le Corps législatif, dénoncé par tous les historiens pour son rôle politique inexistant, disposait de pouvoirs plus importants que nous en l'occurrence. Cette transformation en chambre d'enregistrement est d'autant plus humiliante que nous traitons de la fiscalité, qui est à l'origine de la création des parlements et qui constitue toujours une des principales compétences du Parlement » ⁽³⁵⁾.

Cette dépossession est d'autant plus vivement ressentie que les directives « ne se contentent plus de fixer les objectifs à atteindre, mais décrivent précisément les mécanismes et procédures à appliquer » ⁽³⁶⁾. Ainsi, selon le mot de François Goguel, « la loi est dictée à ceux qui sont chargés de l'édicter » ⁽³⁷⁾. Ils en conçoivent une amertume qui, au-delà du débat sur l'utilisation du terme de « transposition », de préférence à celui de « transcription », pour désigner l'introduction dans notre législation de prescriptions édictées par les Communautés ⁽³⁸⁾, va parfois jusqu'à des réactions inédites.

Un projet de loi de transposition a ainsi fourni un exemple, assez rare dans notre système de parlementarisme majoritaire, de rejet d'un projet de loi par l'Assemblée nationale. Le 30 novembre 1978, celle-ci a, en effet, rejeté un projet de loi portant adaptation de la législation française relative à la taxe sur la valeur ajoutée à la sixième directive européenne, qui prévoit des règles communes pour l'assiette de cet impôt. M. Jean Foyer soutint contre ce texte une exception d'irrecevabilité fondée sur l'argument selon lequel la directive était en réalité un règlement, qui précisait le contenu des normes en cause en descendant jusqu'au détail technique. « Insensiblement - notait-il - la Commission propose et le Conseil arrête, sous le nom de directive, des documents qui sont de véritables règlements. Une application vicieuse et pernicieuse de la procédure communautaire de la directive tend donc à faire perdre au législateur français sa souveraineté législative » ⁽³⁹⁾. L'Assemblée vota l'exception d'irrecevabilité par 333 voix (RPR, socialistes et communistes) contre 132 (UDF). Dans les explications de vote, M. Laurent Fabius exposa en ces termes la position du groupe socialiste : « Le Gouvernement aurait dû consulter la représentation nationale pour connaître son opinion sur les modifications à apporter à la sixième directive ». Préfigurant l'évolution législative ultérieure, l'orateur poursuivait : « Il aurait pu s'inspirer utilement à cet égard de la pratique d'autres Gouvernements qui consultent leur Parlement avant d'arrêter directives et même règlements. C'est le cas notamment du Danemark, de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas. Il est inacceptable que le Parlement français, un mois avant l'entrée en vigueur théorique de la loi, soit mis ainsi devant un fait accompli » ⁽⁴⁰⁾.

Cette fronde resta de courte durée : le Premier ministre, M. Raymond Barre, soumit à l'Assemblée, le 5 décembre 1978, une lettre rectificative au projet de collectif budgétaire en cours de discussion, reprenant sous forme d'articles additionnels les dispositions rejetées quelques jours auparavant. Il en obtint l'adoption après avoir notamment souligné que leur rejet « porterait atteinte à la crédibilité internationale de la France » ⁽⁴¹⁾.

De tels mouvements d'humeur se renouvellent de temps à autre avec, par exemple, l'adoption de conclusions de rejet par la Commission des lois, en mars 1997, sur la proposition précitée relative à la responsabilité du fait des produits défectueux ⁽⁴²⁾. Cependant, la marge de manœuvre des parlementaires est faible : l'Assemblée vient d'autant plus vite à résipiscence qu'elle sait que la force du droit communautaire aura nécessairement raison de sa résistance. D'où, comme on le verra, la volonté de mettre en œuvre des procédures permettant aux parlementaires de faire valoir leur point de vue en amont, au stade de l'élaboration de la norme communautaire.

On observera que le Conseil constitutionnel, dans le cadre d'une jurisprudence affirmée dans sa décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 ⁽⁴³⁾, se refuse à contrôler la conformité des lois aux stipulations des engagements internationaux de la France, considérant qu'« une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ». Son contrôle ne s'étend donc pas à la conformité des lois au droit communautaire originaire et, a fortiori, dérivé.

Une exception, qui reste de principe, peut cependant être signalée. En effet, s'agissant du cas particulier de la loi organique, prévue par l'article 88-3 de la Constitution, relative aux conditions d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union résidant en France, le Conseil, dans sa décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992 ⁽⁴⁴⁾, a considéré que, compte tenu de la référence constitutionnelle aux « modalités prévues par le traité sur l'Union européenne » (...) «  le renvoi pour la détermination des conditions d'application de l'article 88-3 à une loi organique, postule que ce dernier texte soit lui-même conforme aux modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des ressortissants communautaires (...) qu'ainsi la loi organique devra respecter les prescriptions édictées à l'échelon de la Communauté européenne pour la mise en œuvre du droit reconnu par l'article 8 B, paragraphe 1 (du traité sur l'Union européenne)».

On peut, dès lors, se demander si cette dernière décision n'ouvre pas, potentiellement, une brèche dans la jurisprudence antérieure du Conseil. En effet, comme le notent certains commentateurs « il n'est pas certain que le législateur respecte ces « prescriptions » et la question se pose de savoir si le Conseil constitutionnel renoncera ou apportera une exception à la jurisprudence inaugurée le 15 janvier 1975 » ⁽⁴⁵⁾.

§ 2. Le difficile recensement des transpositions

Le recensement des transpositions effectuées par le législateur n'est pas aisé. Afin de le faciliter, chaque directive comporte une disposition invitant les États membres à faire référence au texte concerné lorsqu'ils la transposeront en droit interne. Une telle disposition n'est pas d'application facile : si quelques textes ont pour vocation principale d'assurer une transposition - auquel cas leur titre peut le préciser explicitement ⁽⁴⁶⁾ -, la plupart du temps, la transposition est réalisée au gré des articles de divers projets de loi (assez fréquemment des textes composites, tels que les lois de finances annuelles ou des textes portant diverses mesures d'ordre économique, financier ou social), voire par voie d'amendements présentés par le Gouvernement au cours de la discussion d'un projet de loi. L'identification de telles transpositions est d'autant plus malaisée qu'il n'est pas toujours précisé, dans les exposés des motifs ou lors des débats, qu'il s'agit de mettre en œuvre des dispositions communautaires. En outre, le Gouvernement procède parfois à des « transpositions » anticipées de textes communautaires non encore définitivement adoptés.

S'agissant du signalement de telles dispositions, on rappellera que le projet de loi, déposé en 1991, relatif à l'abolition des frontières fiscales à l'intérieur de la Communauté, comportait un article ayant pour seul but d'indiquer que ses dispositions « ont notamment pour objet d'appliquer dans le droit français la directive du ... et la directive du ... ». La Commission des finances de l'Assemblée ⁽⁴⁷⁾ a certes reconnu que « pour être inhabituelle, l'existence d'un tel article trouvait son fondement dans le texte même de chacune des deux directives », mais, suivie par l'Assemblée, elle a estimé que de telles références n'avaient aucun caractère normatif et qu'une telle procédure « pourrait conduire à obscurcir inutilement les textes législatifs du fait de l'introduction d'articles ou de paragraphes dont le seul objet serait de faire référence à des directives ».

A la suite de l'échec de cette procédure, et conformément d'ailleurs à ce qu'avait suggéré, en 1992, la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes ⁽⁴⁸⁾, la publication des lois au Journal officiel s'accompagne, depuis le début de 1995, de la mention, avant les travaux préparatoires, des textes communautaires transposés ⁽⁴⁹⁾, comme c'était déjà le cas, dans les visas, pour les textes réglementaires ⁽⁵⁰⁾. On peut également relever une innovation récente permettant aux parlementaires de mieux appréhender, dès le dépôt d'un projet de loi, les conditions de la transposition : l'exposé des motifs du projet de loi de transposition d'une directive sur la protection juridique des bases de données, déposé le 22 octobre 1997, est ainsi complété par un tableau indiquant la correspondance des articles du projet de loi et des articles qu'il tend à modifier du code de la propriété intellectuelle avec les articles et les principaux considérants de la directive à transposer ⁽⁵¹⁾.

Un suivi des transpositions législatives est assuré par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, qui, depuis 1995, s'efforce de publier périodiquement la liste des directives communautaires restant à transposer par voie législative ⁽⁵²⁾ au début de chaque session du Parlement, pour assurer l'information des commissions permanentes, dont le rôle est, à cet égard, éminent. Cependant, le rôle moteur en la matière revient de façon évidente au ministère concerné par l'objet de la directive, au Secrétariat général du Gouvernement et au Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (S.G.C.I.), à qui il appartient de communiquer à la Commission européenne les mesures prises pour assurer la transposition de chaque directive.

SECTION 3 - LA FONCTION DE CONTRÔLE : UN CHAMP D'INTERVENTION DIVERSIFIÉ

Les affaires européennes, comme tout autre aspect de la vie publique, relèvent de la fonction de contrôle parlementaire. Partie prenante au sein du Conseil de l'Union européenne, le Gouvernement est comptable, vis-à-vis de la représentation nationale, non seulement de sa politique européenne, mais aussi, plus largement, de l'activité des Communautés et de l'Union, que les parlementaires ne peuvent appréhender que par son intermédiaire. De la « simple » question écrite jusqu'à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement, toutes les procédures classiques du contrôle parlementaire peuvent être utilisées à cette fin.

§ 1. Les questions

Naturellement, les affaires européennes relèvent des procédures de questions, qu'il s'agisse des questions écrites, des questions orales visées à l'article 48 de la Constitution ou des questions au Gouvernement ⁽⁵³⁾.

La délégation pour l'Union européenne a cependant longtemps considéré que, pour mieux associer l'ensemble des députés au processus communautaire, il serait souhaitable de prévoir que des séances de questions puissent périodiquement être consacrées à des thèmes d'actualité européenne ⁽⁵⁴⁾. Cette demande s'inspirait de l'expérience du Sénat qui, par une résolution du 13 décembre 1990, a prévu dans son règlement (articles 83 bis et 83 ter) une procédure spécifique de « questions orales avec débat portant sur des sujets européens ». Peuvent intervenir dans le cadre de cette procédure, outre l'auteur de la question et le Gouvernement, un représentant de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, un représentant de la commission compétente, un représentant de la Commission des affaires étrangères et un représentant de chaque groupe politique, tout sénateur participant au débat ayant un temps de parole limité à dix minutes. Cette procédure permet d'instaurer, trois fois par an en moyenne, pendant environ deux heures, un dialogue avec le Gouvernement sur un sujet européen précis.

A l'automne 1994, une procédure fut arrêtée par la Conférence des Présidents de l'Assemblée qui décida, au cours de ses réunions des 18 et 25 octobre 1994, qu'une fois par mois, le début de la séance du mardi serait consacré à un sujet européen, abordé par le biais, soit d'une communication du Gouvernement, soit d'une question orale. Dans les deux cas étaient prévues des interventions d'un représentant de la délégation, de la commission compétente et de la Commission des affaires étrangères, ainsi que des orateurs des groupes. Une fois par mois, en dehors de la période consacrée à la première lecture du projet de loi de finances, le Président de l'Assemblée devait interroger la Conférence des Présidents sur les modalités selon lesquelles elle souhaitait aborder, la semaine suivante, un débat européen, et, dans l'hypothèse où elle retiendrait la procédure de la question, sur le choix de celle à inscrire à l'ordre du jour.

Seules, deux applications de cette décision peuvent être signalées :  le 22 novembre 1994, avec la discussion d'une question sur l'application des accords de Schengen, et le 20 décembre 1994, avec une communication du Gouvernement, suivie d'un débat, sur les transports aériens en Europe. L'expérience ne fut pas poursuivie en 1995 : l'instauration, à partir d'octobre 1995, dans le cadre de la session unique, de deux séances hebdomadaires de questions au Gouvernement rendait effectivement moins nécessaire cette procédure spécifique, les députés pouvant désormais recourir plus largement aux procédures traditionnelles pour interroger le Gouvernement sur les affaires européennes.

Au cours de la X^e législature, le ministre délégué aux affaires européennes a ainsi été appelé à répondre à 69 questions au Gouvernement sur un total de 2.412, soit 2,9%, étant précisé qu'une proportion non négligeable des questions appelant la réponse du Premier ministre ou d'un autre membre du Gouvernement ont un aspect européen plus ou moins marqué ⁽⁵⁵⁾. La proportion a été plus faible s'agissant des questions orales : sur 1.387 questions appelées en séance au cours de la X^e législature, 16, soit 1,1% seulement, concernaient le ministre délégué aux affaires européennes. Il en fut de même pour les questions écrites, celles posées au ministre délégué aux affaires européennes (398) n'ayant représenté que 0,8% de l'ensemble des questions publiées (50.705 après retraits). Cependant, la plupart des autres membres du Gouvernement sont souvent sollicités sur les aspects européens des dossiers relevant de leur compétence ; c'est le cas, en particulier, du ministre en charge de l'agriculture, fréquemment interrogé sur l'application de la politique agricole commune en France.

§ 2. Des débats réguliers sur la politique européenne de la France

Si, depuis l'origine de la construction communautaire, des débats concernant des questions européennes intervenaient de loin en loin au Palais-Bourbon ⁽⁵⁶⁾, depuis 1989, à l'initiative du Président de l'Assemblée nationale, M. Laurent Fabius, et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale tient régulièrement, en principe une fois par semestre, un débat sur la politique européenne de la France. En 1992, la richesse de l'actualité européenne a fourni d'autres occasions d'évoquer ces questions - notamment dans le domaine agricole - et a conduit à renoncer à ces rendez-vous semestriels, mais la X^e législature a renoué avec cette tradition, à laquelle M. Laurent Fabius, réélu à la Présidence de l'Assemblée en juin 1997, a rappelé son attachement ⁽⁵⁷⁾. De fait, un premier débat a été organisé sous la XI^e législature dès le 2 décembre 1997, à la veille du Conseil européen de Luxembourg.

Ces débats s'inscrivent dans le cadre de l'article 132 du Règlement de l'Assemblée, qui prévoit qu'en dehors des déclarations prévues par l'article 49 de la Constitution (engagement de responsabilité), le Gouvernement peut demander à faire devant elle des déclarations avec ou sans débat. De nature purement informative, ces déclarations ne donnent lieu à aucun vote. Le débat est organisé par la Conférence des Présidents, à laquelle l'article 132 du Règlement laisse un large pouvoir d'appréciation  ⁽⁵⁸⁾. Il est d'usage que le Président de la Commission des affaires étrangères et, depuis octobre 1990, celui de la délégation pour l'Union européenne, bénéficient, ès qualités, d'un temps de parole.

Ces débats ont appelé, en 1994, une appréciation pour le moins nuancée de la part du Président de cette délégation, M. Robert Pandraud, qui considérait qu'ils « restent largement académiques, tournant à l'échange, répétitif et peu fructueux, d'arguments de principe déjà connus de tous »  ⁽⁵⁹⁾. Il n'en souhaitait pas moins le maintien de ce rendez-vous semestriel dans l'attente de la mise en œuvre d'une procédure permettant un « échange plus vivant ». L'interruption très rapide de l'expérience des « questions européennes » engagée à l'automne 1994 a cependant conduit à donner une impulsion nouvelle à cette procédure, avec quatre débats « européens » pour la seule année 1996.

Au total, en huit années, de la fin de 1989 à la fin de 1997, pas moins de 18 débats ont été tenus. On trouvera ci-après, en annexe 1, la liste de ces débats qui ont notamment permis aux députés d'être informés et d'exprimer leurs points de vue sur les conférences intergouvernementales ayant abouti aux traités de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997) ou à la veille des réunions du Conseil européen. Ces débats ont souvent suscité un très vif intérêt : à l'ouverture de la X^e législature, le débat sur l'Europe des 18 et 19 mai 1993, introduit par une déclaration du Premier ministre, a été marqué par l'intervention de 31 députés ; le dernier débat de cette même législature, le 27 novembre 1996, à la veille du Conseil européen de Dublin, également ouvert par une intervention du Premier ministre, a mobilisé 19 orateurs ; de même, 18 députés sont intervenus au cours du débat du 2 décembre 1997.

Cependant, cette procédure de contrôle parlementaire reste largement à l'initiative du Gouvernement : même si le poids de la tradition, maintenant bien établie, ne lui permet guère d'éluder ces rendez-vous, il garde le choix du moment.

§ 3 : Les travaux des commissions

L'article 145 du Règlement de l'Assemblée prévoit que « les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'assurer son contrôle sur la politique du Gouvernement ». Ce rôle d'information peut naturellement s'exercer en ce qui concerne les questions européennes ; il peut revêtir des formes diverses :

- constitution de missions d'information, à l'image de celle sur l'Union économique et monétaire constituée en 1991 par la Commission des finances, qui a présenté, en juin 1991, un rapport d'information (n° 2128) sur les négociations en cours et, en décembre 1991, un rapport d'information (n° 2402) sur les conclusions de ces négociations ;

- évocation de questions communautaires dans les rapports spéciaux ou les avis budgétaires des commissions ⁽⁶⁰⁾ ;

- audition de représentants des institutions communautaires : on citera, par exemple, l'audition, en 1996, du commissaire européen chargé du marché intérieur, des douanes et des questions fiscales, M. Mario Monti, par la Commission des finances ⁽⁶¹⁾ ;

- audition du ministre délégué aux affaires européennes, non seulement par la Commission des affaires étrangères, mais aussi par d'autres commissions : ainsi, la Commission de la défense a-t-elle entendu, à deux reprises, en 1995 et 1996, le titulaire de ce portefeuille, M. Michel Barnier, sur les perspectives de la Conférence intergouvernementale concernant la politique de sécurité commune et les industries d'armement ⁽⁶²⁾.

L'exemple de la Conférence intergouvernementale de 1996-1997 est d'ailleurs significatif. Rappelant, en avril 1995, les conditions de ratification du traité de Maastricht, M. Philippe Séguin, Président de l'Assemblée nationale, soulignait : « Bien des problèmes auraient pu être évités si les opinions publiques avaient été informées tout au long de la procédure d'élaboration, et les choix proposés longuement débattus et amendés. Et quel meilleur instrument de transparence que les Parlements nationaux qui, par vocation, représentent les citoyens ? » ⁽⁶³⁾. La Commission des affaires étrangères a entrepris, à cet égard, un effort particuli