Introduction

Les règles traditionnelles constituant le statut des membres des deux assemblées du Parlement sont destinées à assurer leur indépendance et à préserver la liberté de vote des électeurs. Ce statut est contemporain, en France, de la naissance de la représentation nationale :

- dès le 23 juin 1789, la première Assemblée nationale se préoccupait des immunités et décrétait « La personne de chacun des députés est inviolable » ;

- le 1er septembre 1789, un décret de l’Assemblée, reprenant la tradition selon laquelle les membres des États Généraux étaient indemnisés de leurs frais de séjour et de déplacement, fixait l’indemnité des députés à 18 livres par jour ;

- par décrets des 7 novembre 1789 et 10 janvier 1790, l’Assemblée Constituante statuait sur les incompatibilités et interdisait à ses membres « d’accepter du Gouvernement aucune place, même celle de ministre, aucun don, pension, traitement ou emploi, même en donnant leur démission ».

Ces premières dispositions ont été suivies de nombreuses autres. Les plus récentes tendent à instaurer la transparence financière de la vie politique ; on pourrait les rapprocher du décret de la Convention du 14 mai 1793 selon lequel « les représentants du peuple sont à chaque instant comptables à la Nation de l’état de leur fortune ».

A partir des textes et des décisions de diverse nature qui en constituent l’application, la présente étude a pour objet d’exposer l’état du droit positif en ce qui concerne les immunités, les incompatibilités, l’indemnité parlementaire et la déclaration de patrimoine.

PREMIÈRE PARTIE

LES IMMUNITÉS

  On qualifie d’immunités parlementaires l’ensemble des dispositions qui assurent aux membres du Parlement un régime juridique dérogatoire au droit commun dans leurs rapports avec la justice, afin de préserver leur liberté et leur indépendance.

L’existence de telles dispositions, destinées à assurer le libre exercice du mandat et, par là même, à garantir le bon fonctionnement des institutions parlementaires, paraît inhérente à la notion même de régime représentatif. Sans remonter à la « sacrosanctitas » dont bénéficiaient les tribuns de la plèbe de la République romaine, on peut signaler que, dès la fin du XVIIe siècle, la liberté de parole des parlementaires anglais était consacrée par le privilège du « freedom of speech ». Aujourd’hui, la plupart des systèmes constitutionnels comportent, à des degrés divers, un tel régime de protection des parlementaires.

En France, la question fut posée, dans un contexte d’extrême tension, dès les premières heures de la Révolution. Le 23 juin 1789, au cours d’une séance fondatrice immortalisée par un bronze monumental adossé à l’hémicycle du Palais-Bourbon, Mirabeau, ayant affirmé la « volonté du peuple » face à l’autorité royale, invitait l’Assemblée nationale à assurer sa protection contre la « puissance des baïonnettes » : « Je bénis la liberté de ce qu’elle mûrit de si beaux fruits dans l’Assemblée nationale. Assurons notre ouvrage, en déclarant inviolable la personne des députés aux États généraux ».

Le souci de concilier la nécessaire protection de l’exercice du mandat parlementaire et le principe de l’égalité des citoyens devant la loi a conduit à distinguer, dès l’origine, deux catégories d’immunités, dont la portée est très différente.
L’irresponsabilité, immunité absolue, soustrait les parlementaires à toute poursuite pour les actes liés à l’exercice de leur mandat. Elle fut proclamée dès le 23 juin 1789 à l’initiative de Mirabeau, par arrêté de l’Assemblée nationale (Chapitre premier).
L’inviolabilité, immunité relative, a pour objet d’éviter que l’exercice du mandat parlementaire ne soit entravé par certaines actions pénales visant des actes accomplis par les parlementaires en qualité de « simples citoyens ». Elle tend, par des aménagements de procédure, à différer ces actions sans faire disparaître le caractère illicite des faits reprochés.
La première formulation juridique de l’inviolabilité résulte d’un décret de l’Assemblée nationale, en date du 26 juin 1790. En dépit de quelques vicissitudes - notamment sous la Convention puis sous le premier et le second Empire -, les principes posés par la première Assemblée nationale se sont perpétués jusqu’à la réforme résultant de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 qui a considérablement limité la portée du régime de l’inviolabilité (Chapitre deuxième).

L’article 26 de la Constitution (reproduit dans la partie Textes et documents de référence, p. 107, dénommée Textes dans la suite de l’étude) reprend la distinction traditionnelle entre irresponsabilité et inviolabilité et dépeint le régime juridique applicable aux membres du Parlement, députés et sénateurs. Il s’applique également aux représentants français au Parlement européen [voir note [i]; les notes et les annexes sont renvoyées à la fin de chaque partie]

CHAPITRE PREMIER

La protection des opinions et votes émis dans l’exercice des fonctions : l’irresponsabilité.
L’irresponsabilité est établie par l’article 26, alinéa premier, de la Constitution :
« Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions. »
Cette disposition garantit aux parlementaires, dans l’exercice de leur mandat, le droit de s’exprimer et de décider en conscience, sans avoir à redouter les conséquences pour leur personne de leurs paroles, de leurs écrits, de leurs votes.

SECTION 1 - CHAMP D’APPLICATION DE L’IRRESPONSABILITÉ

Strictement défini quant à la nature des actes couverts, le champ d’application de cette immunité est, en revanche, très large en ce qui concerne la nature des poursuites auxquelles il est fait obstacle.

  § 1. Nature des actes couverts par l’irresponsabilité
Deux conceptions s’opposent en doctrine :
- une conception extensive, selon laquelle partout où il parle, partout où il écrit sur les choses de la politique, le député reste dans le domaine de son mandat législatif ;
- une conception restrictive, selon laquelle seul est couvert par l’irresponsabilité l’acte qui suppose chez son auteur l’existence du mandat parlementaire et qu’un non parlementaire ne pourrait accomplir.
La jurisprudence a tranché ce débat en retenant l’interprétation restrictive, excluant notamment du bénéfice de l’irresponsabilité :
- des propos tenus par un parlementaire au cours d’un entretien radiodiffusé ou télévisé, même directement liés à un rapport parlementaire couvert par l’irresponsabilité[ii];
- des opinions exprimées par un parlementaire dans le rapport rédigé à l’occasion d’une mission confiée par le Gouvernement (voir note [iii] et Textes, p. 116 - Décision n°89-262 DC).

L’irresponsabilité couvre ainsi tous les actes de la fonction parlementaire, mais uniquement ces actes :
- interventions et votes en séance publique et en commissions ;
- initiatives telles que propositions de loi ou amendements ;
- rapports déposés au nom d’une commission ;
- questions écrites et orales ;
- actes accomplis dans le cadre d’une mission confiée par les instances parlementaires.

§ 2. Nature des poursuites auxquelles l’irresponsabilité fait obstacle

La rédaction de l’article 26, alinéa premier, de la Constitution - par la seule accumulation des verbes (poursuivre, rechercher, arrêter, détenir, juger) - traduit clairement la volonté du constituant de garantir le plus largement possible le libre exercice du mandat parlementaire.
L’irresponsabilité protège ainsi les parlementaires contre toute action judiciaire, pénale ou civile, motivée par des actes qui, accomplis hors du cadre d’un mandat parlementaire, seraient pénalement sanctionnables ou susceptibles d’engager la responsabilité civile de leur auteur (diffamation ou injure, par exemple) ; elle a pour effet de supprimer l’élément légal de l’infraction, d’« effacer » le caractère illicite de l’acte. 
Cette protection s’étend-elle au-delà du domaine purement judiciaire pour faire obstacle à des sanctions disciplinaires qui pourraient être appliquées à des parlementaires, à raison des actes de leur mandat, dans le cadre de leur carrière professionnelle, notamment lorsqu’il s’agit de fonctionnaires ou de militaires ?
La doctrine penche pour une telle extension. On observera cependant que le régime des incompatibilités, d’une part, et le principe de droit administratif selon lequel la sanction disciplinaire n’est applicable qu’à raison des fautes liées à l’exercice des fonctions administratives, d’autre part, restreignent l’éventualité de telles sanctions.

Le problème s’est néanmoins posé à l’occasion de sanctions (mise à la retraite d’office) prononcées par le ministre de la Défense à l’encontre d’officiers généraux de la deuxième section exerçant un mandat parlementaire :
- en décembre 1950, les sanctions prononcées contre l’amiral Moullec furent contestées au sein de l’Assemblée de l’Union française ;[iv]
-  en novembre 1974, le général Stehlin, député, sanctionné à la suite de la diffusion d’une note relative à la politique de construction aéronautique, saisit le Conseil d’État en se fondant sur l’article 26, alinéa premier, de la Constitution [v].

Depuis lors, l’article 7 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires a apporté, quant au problème des sanctions disciplinaires, un élément de solution : « la carrière des fonctionnaires... élus au Parlement... ne peut, en aucune manière, être affectée par les votes ou les opinions émis par les intéressés au cours de... leur mandat ».
Même si elle assure une protection très large, l’irresponsabilité n’entraîne pas l’impunité totale, puisque dans le cadre de leurs actes ou interventions en séance publique, les députés restent toujours soumis à l’exercice du pouvoir disciplinaire prévu par le Règlement de l’Assemblée.

Le Président, voire l’Assemblée elle-même, selon le cas, peuvent retirer la parole, refuser le dépôt d’une question écrite comportant des imputations d’ordre personnel à l’égard de tiers ou prononcer des sanctions à l’égard de parlementaires qui se seraient mal conduits au sein de l’Assemblée[vi].
De même, la Présidence peut être amenée à inviter les députés à user avec discrétion du privilège que constitue l’irresponsabilité [vii].

§ 3. Dispositions complémentaires de la loi sur la liberté de la presse

L’irresponsabilité résultant de l’article 26, alinéa premier, de la Constitution, constitue une immunité personnelle, couvrant les actes des seuls parlementaires. Toutefois, les alinéas premier et 2 de l’article 41 modifié de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse complètent les dispositions constitutionnelles :
« Ne donneront ouverture à aucune action les discours tenus dans le sein de l’Assemblée nationale ou du Sénat ainsi que les rapports ou toute autre pièce imprimée par ordre de l’une de ces deux assemblées.
Ne donnera lieu à aucune action le compte rendu des séances publiques des assemblées visées à l’alinéa ci-dessus fait de bonne foi dans les journaux. »
Ce dernier texte ne précise pas quels sont les « bénéficiaires » de l’irresponsabilité qu’il édicte. Dans le silence du législateur, faut-il considérer qu’il ne concerne, comme l’article 26 de la Constitution, que les parlementaires eux-mêmes ou qu’il s’applique également aux propos tenus dans le sein des assemblées par des personnes qui n’ont pas la qualité de parlementaire : ministres, commissaires du Gouvernement, rapporteurs du Conseil économique et social, témoins déposant devant une commission d’enquête ?
Pour ces derniers, la jurisprudence semble avoir tranché la question de manière négative.
Dans un arrêt du 22 février 1956, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation a considéré que les dispositions constitutionnelles relatives à l’irresponsabilité et celles de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 « qui se complètent, n’ont d’autre but que de permettre aux parlementaires d’assurer leur mandat sans risque pour leur liberté ou pour leur patrimoine ; que, par suite, les personnes étrangères au Parlement, même si elles sont appelées à se présenter, notamment devant une commission d’enquête ... ne bénéficient pas de l’immunité personnelle instituée par les articles ci-dessus, qui sont d’interprétation stricte en raison de leur caractère exceptionnel ».
Plus récemment, la Cour d’appel de Paris a, dans une décision du 16 janvier 1984, considéré que si, en principe, les propos des témoins entendus devant une commission d’enquête bénéficient de l’immunité prévue pour tout rapport et toute pièce imprimée par l’ordre de l’Assemblée nationale et du Sénat, toutefois « seule l’immunité parlementaire étant absolue, celle de témoin laisse place à la faute personnelle, telle que la tenue de propos diffamatoires ou injurieux s’avérant étrangers à l’enquête parlementaire et malicieux »[viii].

Faut-il également écarter l’application du principe de l’irresponsabilité pour les propos tenus en séance par des personnes n’ayant pas la qualité de parlementaire ?
Sans doute les sanctions disciplinaires prononcées par le Président de séance, qui constituent la contrepartie de l’irresponsabilité des parlementaires pour les propos, même injurieux, qu’ils peuvent tenir dans l’hémicycle, ne s’appliquent-elles pas aux personnes qui n’ont pas la qualité de parlementaire.
Cependant, on peut considérer que l’immunité édictée par l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881, parce qu’elle est une condition nécessaire à l’entière liberté des débats au sein des assemblées, devrait, à ce titre, s’appliquer à l’ensemble de leurs protagonistes.

SECTION 2 - PORTÉE DE L’IRRESPONSABILITÉ

Dans son domaine d’application, l’irresponsabilité a un caractère absolu : aucune procédure ne permet de « lever », pour quelque motif que ce soit, cette immunité.
Elle est permanente : son application n’est pas influencée par le régime des sessions parlementaires.
Elle est perpétuelle et s’oppose aux poursuites motivées par les actes accomplis durant le mandat, même après la fin de celui-ci.
On observera toutefois que la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999, créant un article 53-2 autorisant la République à reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale (C.P.I.), a introduit une limite à l’irresponsabilité parlementaire. Cette révision a en effet répondu à une décision du Conseil constitutionnel jugeant incompatible avec l’article 26 de la Constitution, l’article 27 du traité portant statut de la CPI, qui vise non seulement l’exécution d’un crime lui-même mais également l’encouragement ou l’incitation au crime, par des propos éventuellement tenus à une tribune parlementaire[ix].

SECTION 3 - MISE EN ŒUVRE DE L’IRRESPONSABILITÉ

La mise en œuvre de cette immunité relève de la compétence exclusive des autorités judiciaires [x].
L’irresponsabilité s’oppose à toute action judiciaire, met fin à l’action si celle-ci a déjà été engagée, interdit l’exécution du jugement si tant est que l’affaire ait pu atteindre ce stade.
Elle constitue un moyen d’ordre public. Ainsi, la renonciation au bénéfice de l’irresponsabilité émanant d’un parlementaire - fût-ce à la tribune - est-elle dépourvue de tout effet.
A défaut de précédents et de jurisprudence spécifiques, on se bornera, pour les autres conséquences du caractère d’ordre public et pour la sanction de l’irresponsabilité, à renvoyer aux développements consacrés à l’inviolabilité (voir ci-après p. 30).

CHAPITRE DEUXIÈME

L’arrestation et les mesures privatives ou restrictives de liberté: le principe d’inviolabilité et ses limites

Afin de garantir le fonctionnement normal des assemblées en permettant aux parlementaires d’accomplir sereinement leur mandat, et, en particulier, de siéger sans être inquiétés par des poursuites intentées soit par le ministère public, soit sur la plainte de particuliers, la Constitution avait prévu, dans sa rédaction initiale, un régime protégeant, sous certaines conditions, les membres des assemblées contre les poursuites et les arrestations durant les sessions et les seules arrestations hors session.
La modification du régime des sessions, qui a substitué aux deux sessions annuelles d’une durée respective de 80 et 90 jours une session unique de neuf mois, aurait eu pour conséquence d’élargir considérablement la protection existante, en subordonnant pratiquement toutes les poursuites à l’autorisation de l’Assemblée, la période d’intersession étant désormais limitée aux mois de juillet, août et septembre.
A cette première raison de modifier le régime de l’inviolabilité, s’ajoutait la volonté quasi unanime de remettre en cause un dispositif abusivement présenté dans les médias et perçu par l’opinion publique comme un privilège personnel des parlementaires et un moyen pour la classe politique de se protéger en retardant l’action de la justice.
Aussi bien, la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a-t-elle également modifié sur le fond une immunité qui n’était plus, selon les termes mêmes du rapporteur à l’Assemblée nationale « dans ses modalités sinon dans son principe, réellement adaptée à notre temps, à nos mœurs, ni à l’état de l’opinion, ni même aux réformes intervenues depuis 1958 dans le domaine de la procédure pénale[xi].

Dans le régime issu de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 (voir la nouvelle rédaction de l’article 26 de la Constitution. Textes p. 109), il n’existe plus qu’un seul régime d’autorisation, qui fonctionne indépendamment du régime des sessions. Mais alors que l’engagement de poursuites ne nécessite plus jamais l’autorisation de l’Assemblée, celle-ci est requise, non seulement pour une arrestation mais aussi pour tout autre mesure privative ou restrictive de liberté, formulation visant le contrôle judiciaire qui n’existait pas lors de la rédaction de la Constitution de 1958. Toutefois, si la portée nouvelle ainsi donnée à l’inviolabilité parlementaire supprime les empêchements qui existaient auparavant, en session, pour la simple mise en examen d’un parlementaire ou pour l’introduction des actions portées au pénal par les particuliers, l’immunité de procédure que constitue l’inviolabilité peut être désormais levée, si tant est que cette formulation puisse être encore employée[xii], au terme d’une procédure confidentielle, par le seul Bureau et non plus, après un débat public, par l’Assemblée elle-même. Celle-ci peut cependant, comme auparavant, décider de la suspension des mesures en cause ou de la poursuite pour la durée de la session uniquement. Comme l’a résumé un auteur, « il est ainsi mis fin à un système d’inviolabilité doublement nuisible : nuisible au cours de la justice, entravé lors même que rien ne le justifiait vraiment ; nuisible aux parlementaires eux-mêmes, contre lesquels tout engagement de poursuites faisait l’objet d’une publicité fâcheuse, parfois tout à fait injuste »[xiii].

SECTION 1 - CHAMP D’APPLICATION DE L ’INVIOLABILITÉ

L’inviolabilité a un champ d’application strictement délimité. Elle présente un caractère personnel et les faits qu’elle concerne sont précisément définis. En outre, le champ des procédures auxquelles elle peut faire obstacle a été considérablement réduit.

 § 1. Personnes protégées
L’inviolabilité a un caractère personnel : elle est exclusivement attachée à la personne des parlementaires ; elle ne s’étend ni aux membres de leur famille, ni à leurs collaborateurs, ni aux complices de l’infraction ; elle ne protège pas leur domicile.
On observera qu’en matière de presse et de communication audiovisuelle, lorsque le directeur de la publication jouit de l’immunité parlementaire, un codirecteur responsable doit être désigné parmi les personnes ne bénéficiant pas de cette immunité (article 6 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; article 93-2 de la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle - Textes, p. 116 et 117). L’intérêt de cette mesure se trouve, cependant, considérablement réduit par le fait que des poursuites peuvent désormais être engagées à tout moment contre un parlementaire.

§ 2. Nature des faits concernés
L’inviolabilité joue uniquement en matière criminelle et correctionnelle.
Cette délimitation du champ d’application de l’inviolabilité, qui résulte des termes mêmes de l’article 26, alinéa 2, de la Constitution, fait référence à la classification tripartite des infractions établie par l’article 111.1 du code pénal (Textes, p. 112).
On observera qu’elle avait davantage de portée lorsque l’inviolabilité s’appliquait à l’engagement des poursuites. Elle avait, en particulier, pour effet d’écarter de son champ d’application les actions civiles, les contraventions de police et les sanctions spécifiquement fiscales, qui ne peuvent, en tout état de cause, donner lieu à une arrestation ou à un placement sous contrôle judiciaire.

§ 3. Nature des actes auxquels l’inviolabilité peut faire obstacle
C’est en cette matière que la révision constitutionnelle du 4 août 1995 a apporté une restriction essentielle : l’inviolabilité, qui s’opposait jusqu’alors à l’engagement de poursuites pendant la durée des sessions, n’est plus désormais applicable qu’à l’arrestation et à la mise en œuvre de mesures privatives ou restrictives de liberté.
n Les arrestations
Avant même la révision constitutionnelle, le régime de l’inviolabilité ne couvrait, hors session, que l’arrestation. Les solutions qui se sont dégagées pour préciser l’étendue de cette protection demeurent, pour l’essentiel, valables et se trouvent désormais applicables en session, comme hors session.
S’agissant de protéger la liberté d’aller et de venir du parlementaire afin de lui permettre d’exercer son mandat, la notion d’arrestation est entendue dans un sens large : elle inclut en particulier la détention provisoire et la garde à vue [xiv].
Quant aux mesures administratives restreignant la liberté de mouvement qui ont pu être prises dans le passé - notamment à l’occasion des événements d’Algérie - en dehors de toute procédure judiciaire, il n’existe de solution claire qu’en matière d’« internement administratif » : cette mesure ne peut être appliquée à un parlementaire[xv]. D’autres mesures (assignation à résidence, expulsion, restriction de circulation...) ont été appliquées, dans des circonstances, il est vrai, exceptionnelles[xvi]. Il faut sans doute considérer qu’aujourd’hui de telles mesures ne pourraient être mises en œuvre sans autorisation préalable du Bureau de l’assemblée à laquelle appartient le parlementaire concerné, car, même si elles ne peuvent être strictement assimilées à une arrestation, elles constituent indiscutablement des mesures privatives ou restrictives de liberté.
 n n Le placement sous contrôle judiciaire
La loi constitutionnelle du 4 août 1995, si elle a supprimé les poursuites du champ de l’inviolabilité, y a, au contraire, inclus une nouvelle catégorie de mesures : les mesures privatives ou restrictives de liberté. Dans l’état actuel de la procédure pénale, c’est le contrôle judiciaire qui est ainsi visé.
Institué par la loi n° 70-643 du 17 juillet 1970 (voir article 138 du code de procédure pénale, Textes p. 112), le contrôle judiciaire n’avait évidemment pas pu être envisagé par le constituant de 1958. La question de savoir si l’inviolabilité devait lui être applicable s’est cependant posée au Bureau de l’Assemblée nationale comme à celui du Sénat, avant même la révision constitutionnelle.
Alternative à la détention provisoire, le contrôle judiciaire peut comporter des mesures privatives de liberté susceptibles d’entraver l’exercice du mandat parlementaire. De telles mesures devaient-elles être assimilées à l’arrestation et le placement sous contrôle judiciaire d’un parlementaire soumis à l’autorisation du Bureau de l’assemblée à laquelle il appartient ?
Certains magistrats en ont jugé ainsi et le Bureau de l’Assemblée nationale a été saisi de plusieurs demandes de levée de l’immunité parlementaire ayant notamment, ou exclusivement, pour objet d’autoriser le placement d’un député sous contrôle judiciaire.

Il ressort de ses décisions [xvii] que le Bureau s’est jugé incompétent pour autoriser la mise en œuvre de certaines des mesures prévues par l’article 138 du code de procédure pénale, dont il a considéré qu’elles n’étaient pas subordonnées à son intervention.
La position du Bureau a été explicitée par une lettre du Président de l’Assemblée nationale au Garde des sceaux, indiquant que seule la mise en œuvre des mesures prévues par l’article 138, 1°, 2° et 3° du code de procédure pénale était susceptible d’être assimilée à une arrestation et devait donc être soumise à l’autorisation du Bureau (Textes p. 121)
On observera que le Bureau du Sénat a adopté une position inverse, exprimant le souhait, dans une décision de principe, d’être saisi de toute mesure de contrôle judiciaire envisagée à l’encontre d’un sénateur [xviii].
Lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle, conformément à la position qu’avait jusqu’alors retenue son Bureau, l’Assemblée nationale a tenté de limiter l’application de l’inviolabilité aux seules mesures restreignant la liberté d’aller et venir des parlementaires. Le rapporteur de la commission des lois, outre les raisons de principe qu’il avait invoquées, avait exprimé la crainte que l’extension du champ de l’inviolabilité à l’ensemble des mesures de contrôle judiciaire ne « favorise une multiplication des demandes de levée d’immunité parlementaire, à l’évidence préjudiciable à l’image de la classe politique, compte tenu de l’écho médiatique que ces demandes rencontreraient. »[xix]
L’Assemblée n’a pu cependant faire prévaloir sa position à laquelle le Gouvernement, comme le Sénat, étaient hostiles. C’est donc, en définitive, les mesures privatives et restrictives de liberté, c’est-à-dire l’ensemble des mesures de contrôle judiciaire qui, depuis la révision constitutionnelle, se trouvent incluses dans le champ de l’inviolabilité.

SECTION 2 - PORTÉE DE L’INVIOLABILITÉ

Pour apprécier la portée de l’inviolabilité, on doit d’abord souligner qu’elle présente un caractère d’ordre public. On évoquera ensuite les limites qu’elle comporte :
- elle est inopérante en cas de flagrant délit ;
- elle ne s’applique pas en cas de condamnation définitive ;
- elle assure aux parlementaires une protection limitée dans le temps. 

§ 1. Caractère d’ordre public de l’inviolabilité
Dans son domaine d’application, l’inviolabilité a un caractère d’ordre public. Une jurisprudence bien établie en tire notamment les conséquences suivantes :
- un parlementaire ne peut renoncer à l’immunité, que ce soit devant la justice ou devant l’assemblée dont il est membre ;
- les actes accomplis en violation de l’immunité sont nuls de plein droit ;
- le juge doit surseoir à tout acte de procédure qui se heurte à l’inviolabilité tant que celle-ci n’a pas été levée ;
- lorsqu’elle faisait obstacle aux poursuites, l’inviolabilité pouvait être invoquée pour la première fois en appel et même en cassation.
L’article 121 de l’ancien code pénal assurait la sanction des manquements à cette immunité, qui étaient constitutifs du crime de forfaiture, et prévoyait la peine de la dégradation civique pour les officiers de police judiciaire et les magistrats qui auraient méconnu l’inviolabilité. Ses dispositions, qui n’étaient jamais appliquées, n’ont pas été reprises dans le nouveau code pénal.

§ 2. L’inviolabilité est inopérante en cas de flagrant délit
Il résulte du deuxième alinéa de l’article 26 de la Constitution que l’inviolabilité n’est pas applicable dans le cas de crime ou délit flagrant [xx].
La justification de cette exception traditionnelle à l’inviolabilité est double :
- la répression du flagrant délit laisse, en principe, peu de place à l’intention malveillante ou à la manœuvre politique, à l’abri desquelles l’inviolabilité a pour objet de placer les parlementaires ;
- l’évidence et la publicité du crime ou du délit rendent difficilement admissible de soustraire son auteur à l’application du droit commun.
La notion constitutionnelle de flagrant délit inclut incontestablement les quatre hypothèses envisagées par l’article 53, alinéa premier, du code de procédure pénale (Textes, p. 112) :
- crime ou délit qui se commet actuellement ;
- crime ou délit qui vient de se commettre ;
- cas où, dans un temps très voisin de l’action, la personne soupçonnée est poursuivie par la clameur publique ;
- cas où, dans un temps très voisin de l’action, la personne soupçonnée est trouvée en possession d’objets, ou présente des traces ou indices, laissant penser qu’elle a participé au crime ou au délit.
Le contrôle de la qualification de flagrant délit relève de la compétence de l’autorité judiciaire.

La jurisprudence a ainsi admis l’extension de la notion de flagrant délit au cas de délit continu, dans l’affaire dite « des parlementaires malgaches » [xxi]. Cette extension, qui peut aboutir à vider de toute substance l’inviolabilité - en particulier dans des affaires d’atteinte à la sûreté de l’État - a été vivement critiquée par la doctrine.
Il reste qu’en cas de recours estimé par elle abusif à l’exception de flagrant délit, l’Assemblée peut requérir la suspension des poursuites ou de la détention et replacer ainsi le parlementaire poursuivi ou arrêté sous la protection de l’immunité (voir ci-après p. 35, 36 et 41 à 46).
Afin de permettre aux assemblées d’exercer cette prérogative, en cas de flagrant délit, le Garde des Sceaux notifie toute arrestation ou poursuite concernant un parlementaire au Président de l’assemblée dont il est membre. Ces notifications font l’objet d’une publication [xxii].

§ 3. L’inviolabilité n’est pas applicable en cas de condamnation définitive
Dans sa rédaction actuelle, l’article 26, alinéa 2, de la Constitution dispose que l’arrestation d’un parlementaire n’est pas subordonnée à l’autorisation du Bureau de l’assemblée à laquelle il appartient en cas de condamnation définitive.
Avant la révision constitutionnelle du 4 août 1995, cette dérogation au principe de l’inviolabilité n’était explicitement prévue que pour l’arrestation hors session. En l’absence de dispositions expresses, il semble cependant que la même solution prévalait pendant la durée des sessions [xxiii].
On rappellera que, pour qu’une condamnation soit définitive, il faut que toutes les voies de recours - appel, en cas de condamnation par un tribunal correctionnel ou, désormais, une Cour d’assises depuis la loi du 15 juin 2000, et cassation - soient épuisées ou que les délais impartis pour exercer ces recours soient expirés.

S’il n’existe plus depuis l’entrée en vigueur du nouveau code pénal de peines automatiques liées au prononcé d’une condamnation, les juges peuvent toutefois assortir explicitement leur jugement d’une peine privative du droit d’éligibilité. Or, l’article LO 136 du code électoral prévoit la déchéance de leur mandat des parlementaires dont l’inéligibilité apparaît après la proclamation des résultats. C’est au Conseil constitutionnel qu’il appartient, à la requête du Bureau de l’Assemblée nationale, du Garde des Sceaux ou du ministère public près la juridiction qui a prononcé la condamnation, de constater la déchéance. Rien n’interdit, en droit, que le Conseil soit saisi d’une condamnation non encore définitive, mais en pratique il l’a toujours été une fois tous les recours épuisés, pour éviter d’exclure du Parlement un député ou un sénateur qui ne se verrait pas, au terme de la procédure, privé de son droit d’éligibilité.

La déchéance du mandat met évidemment fin pour l’intéressé au bénéfice de l’inviolabilité mais on doit souligner que les autorités compétentes pour saisir le Conseil constitutionnel ne sont enfermées pour ce faire dans aucun délai, non plus que le Conseil lui-même pour rendre sa décision. Or, tant qu’il n’est pas déchu de son mandat, un parlementaire conserve l’intégralité de ses prérogatives et l’ensemble des actes qu’il a accomplis jusqu’à la décision du Conseil demeurent valables, la déchéance n’ayant pas d’effet rétroactif (C.C. déc. n° 2000-12D du 4 mai 2000, Weber). Ainsi, en cas de démission du parlementaire avant que le Conseil tienne séance, ce dernier ne peut rendre qu’une décision de non lieu à statuer (C.C. déc. n° 2001-14 D du 18 juillet 2001 Hoarau. Textes p. 123)[xxiv]. Depuis 1958, huit députés ont ainsi été déchus de leur mandat (voir Annexe V p. 55).

§ 4. Application de l’inviolabilité dans le temps
n L’inviolabilité est liée au mandat
Contrairement à l’irresponsabilité dont les effets ne sont pas limités dans le temps, l’inviolabilité à une portée réduite à la durée du mandat :
-  lorsqu’elle protégeait contre les poursuites, celles engagées avant le début du mandat pouvaient être continuées pendant la durée de celui-ci [xxv] ;
-  à l’expiration de son mandat, le parlementaire redevient un simple citoyen et relève du droit commun, sauf, bien entendu, pour les actes couverts par l’irresponsabilité.
n n L’étendue de la protection n’est plus liée au régime des sessions
Avant la révision constitutionnelle du 4 août 1995, le régime de l’inviolabilité était lié aux périodes de travail du Parlement. La protection réduite à l’arrestation en intersession était étendue pendant la durée des sessions à l’engagement des poursuites.
 Hors session, outre les cas déjà évoqués de flagrant délit ou de condamnation définitive, l’arrestation pouvait également intervenir sans autorisation du Bureau lorsqu’elle était la conséquence de poursuites régulièrement engagées en session, après autorisation de l’Assemblée.
Cette solution n’était pas sans inconvénient. L’Assemblée, saisie en session d’une demande de levée d’immunité parlementaire, ne pouvait s’opposer à une arrestation qu’elle aurait jugée abusive sans faire également obstacle à l’engagement des poursuites.

 En session[xxvi], l’inviolabilité interdisait les poursuites, comme l’arrestation, sauf autorisation de l’assemblée dont le parlementaire était membre.
Cependant, c’est à l’engagement des poursuites, c’est-à-dire à l’acte initial, tel qu’il a été précédemment défini, que l’inviolabilité faisait obstacle ; les poursuites régulièrement engagées hors session pouvaient continuer pendant les sessions [xxvii].
Ce régime d’inviolabilité différencié dans le temps comportait un inconvénient important : lorsqu’elles étaient saisies d’une demande de levée d’immunité parlementaire dans les derniers jours d’une session - donc à la veille d’une période d’intersession au cours de laquelle les poursuites pouvaient être engagées librement - les assemblées se trouvaient confrontées à l’alternative suivante :
- faire diligence pour lever l’immunité et autoriser ainsi l’engagement des poursuites, ce qui était souvent présenté dans les médias comme une forme de « pré-condamnation » par ses pairs du parlementaire concerné et, de ce fait, portait atteinte, aux yeux de l’opinion publique, à sa présomption d’innocence ;
- ne pas examiner la demande ou la rejeter, parce qu’elle était injustifiée en raison même du moment où elle était présentée, ce qui risquait d’apparaître comme une manœuvre dilatoire destinée à entraver le fonctionnement de la justice.
La réforme de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, outre sa portée plus générale tendant à restreindre le champ de l’inviolabilité, a eu pour intérêt de mettre un terme aux difficultés que suscitait l’existence d’un régime différencié en fonction du rythme des sessions.

n n n  La suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites
Il faut souligner que, pendant les sessions, une assemblée peut toujours, en application de l’article 26, alinéa 3, de la Constitution, décider la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites engagées contre l’un de ses membres.
Ainsi chaque assemblée dispose-t-elle, en quelque sorte, d’une « arme absolue » qui lui permet de replacer un de ses membres, à n’importe quel stade de la procédure, sous la protection de l’inviolabilité.
Avant la révision constitutionnelle, une évolution avait conduit à élargir la portée dans le temps de cette mesure. En l’absence de dispositions expresses, les textes avaient d’abord été interprétés comme ne permettant la suspension des poursuites ou de la détention que pendant la durée de la session au cours de laquelle elle avait été requise [xxviii].
Depuis 1977, cependant, le Sénat avait étendu la durée de la suspension à celle du mandat [xxix] et l’Assemblée s’était ralliée à cette thèse en 1980 [xxx].
Cette extension se fondait sur un double motif :
- l’exercice de la fonction parlementaire déborde le cadre de la session ;
- les représentants français au Parlement européen bénéficiant, en raison du caractère annuel des sessions de cette assemblée, de l’inviolabilité pendant toute la durée de leur mandat, il ne semblait pas satisfaisant de faire bénéficier les parlementaires français d’une protection moins étendue.

Ces arguments n’ont pas paru suffisants face à la volonté de réduire la portée de l’inviolabilité. Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, l’effet de la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites est, aux termes mêmes de l’article 26, alinéa 3, de la Constitution, limité à la durée de la session au cours de laquelle elle est décidée. Toutefois, si le texte constitutionnel précise désormais explicitement que la suspension d’une mesure privative de liberté ne vaut que pour la session et qu’une interprétation littérale pourrait donc conduire à en déduire que le parlementaire concerné pourrait être placé ipso facto en détention, une réponse du Garde des Sceaux à une interrogation du rapporteur du projet de loi constitutionnelle au Sénat est venue rappeler l’indispensable intervention du Bureau : « Il n’existe pas d’acte mettant fin à l’état de liberté qui ne doive être autorisé par le Bureau… La suspension qui se termine avec la fin de la session ne peut entraîner de mise en détention sans une nouvelle autorisation[xxxi].

SECTION 3 - MISE EN ŒUVRE DE L’INVIOLABILITÉ

La révision constitutionnelle du 4 août 1995 n’a pas seulement eu pour effet de réduire le champ d’application de l’inviolabilité. Revenant sur une longue tradition parlementaire qui réservait, en session, aux assemblées elles-mêmes le soin d’examiner les demandes de levée d’immunité parlementaire de l’un de leurs membres, elle a donné aux Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat compétence exclusive pour se prononcer, en session comme hors session, sur les demandes d’autorisation d’arrestation ou de mesures privatives ou restrictives de liberté. Elle a par ailleurs apporté quelques aménagements à la procédure de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites.

§ 1. La procédure de levée de l’immunité parlementaire avant la révision constitutionnelle du 4 août 1995

Avant la révision constitutionnelle du 4 août 1995, l’autorisation de l’Assemblée nationale ou du Sénat était nécessaire en session pour poursuivre ou arrêter un parlementaire. Elle relevait d’une procédure assez complexe, faisant intervenir le Bureau, une commission spécifique et l’Assemblée en séance plénière qui seule procédait, par un vote, à la « levée de l’immunité » (voir Annexe I, p. 52). (Pour une analyse détaillée de cette procédure, on se reportera aux deux premières éditions de cette brochure).

§ 2. L’autorisation d’arrestation ou de mesures privatives ou restrictives de liberté

Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, c’est au Bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat qu’il appartient d’autoriser, le cas échéant, l’arrestation d’un parlementaire ou la mise en œuvre, à son encontre, de mesures privatives ou restrictives de liberté.
Cette procédure n’est pas entièrement nouvelle puisqu’elle était déjà applicable, avant la révision constitutionnelle, aux autorisations d’arrestation hors session. Sa mise en œuvre, qui est longtemps restée exceptionnelle [xxxii] (Voir Annexe II p. 53), n’était précisée par aucun texte.
Elle est désormais régie par l’article 9 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et l’article 16 de l’Instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale (Textes p. 109).

n La procédure
Présentation de la demande
La demande formulée par le Procureur général près la cour d’appel compétente est transmise par le Garde des Sceaux au Président de l’assemblée dont le parlementaire est membre. Le non-respect de ces formalités entraîne la nullité de la procédure.
Quant au fond, la demande doit indiquer avec précision les mesures envisagées, ce qui suppose que soit non seulement spécifié s’il s’agit d’une arrestation ou d’un placement sous contrôle judiciaire mais, dans ce dernier cas, à quelles obligations il est envisagé de soumettre le parlementaire concerné.
Les faits qui justifient ces mesures doivent également être décrits avec suffisamment de précision pour permettre l’application du dernier alinéa de l’article 9 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958, qui prévoit que l’autorisation ne vaut que pour les faits mentionnés dans la demande.

Examen de la demande par une délégation du Bureau
S’inspirant de la procédure jusqu’alors applicable aux demandes de levée de l’immunité parlementaire, l’article 16 de l’Instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale prévoit que les demandes d’autorisation d’arrestation ou de mesures privatives ou restrictives de liberté sont instruites par une délégation du Bureau. En pratique, cette délégation est celle relative au statut du député qui examine également les déclarations d’activités professionnelles ou d’intérêt général (voir infra).
Son rôle est comparable à celui que jouait la commission des immunités dans la procédure de levée de l’immunité parlementaire. Sans qu’aucun texte ne l’impose, dans les sept cas qui ont été soumis au Bureau depuis la révision constitutionnelle (voir Annexe III, p. 53), la délégation a procédé à l’audition du député concerné qui n’a pas, en revanche, été entendu par le Bureau lui-même.

Examen de la demande par le Bureau
L’ancien régime de l’inviolabilité faisait peu de cas des garanties normalement attachées, pour tout autre justiciable, au secret de l’instruction et à la présomption d’innocence, en raison de la publicité donnée aux pièces de procédure et, partant, de la médiatisation entraînée par l’intervention des assemblées elles-mêmes dans ce type d’affaires. En transférant au Bureau le rôle antérieurement confié aux assemblées, la réforme a donc restitué à l’examen des demandes de l’autorité judiciaire une sérénité conforme à l’intérêt de la justice. Les travaux en commission et en séance publique ne manquaient pas en effet d’être interprétés comme un pré-jugement, portant ainsi atteinte à la présomption d’innocence face à l’opinion publique, alors que les assemblées devaient en théorie se prononcer sur le seul caractère « sincère, loyal et sérieux » de la demande, « au regard des faits sur lesquels cette demande est fondée »[xxxiii].
C’est la raison pour laquelle la demande présentée au Bureau - à la différence des demandes de levée d’immunité parlementaire présentées en session avant la révision constitutionnelle qui étaient imprimées et distribuées - ne fait l’objet d’aucune publication.
A la suite de la divulgation par un hebdomadaire du texte d’une requête qui lui avait été présentée [xxxiv], le Bureau, lors d'une réunion du 24 janvier 1996, a adopté des mesures tendant à assurer la plus grande confidentialité dans l’examen des demandes qui lui sont soumises.
C’est ainsi que le texte de la requête, qui est transmis par le Garde des Sceaux au Président de l’Assemblée nationale, n’est communiqué qu’au Président de la délégation.
Il n’est remis aux autres membres de la délégation et du Bureau qu’une demi-heure avant le début de la séance et ceux-ci doivent le restituer à la fin de celle-ci. En outre, le député concerné ne peut lui-même en prendre connaissance, pour préparer son audition par la délégation, qu’en venant le consulter au Secrétariat général de l’Assemblée nationale. Il ne peut en prendre photocopie.
Les débats au sein du Bureau sont évidemment confidentiels. Seule sa décision fait l’objet d’une publication au Feuilleton de l’Assemblée nationale et au Journal officiel Lois et décrets. Elle est également notifiée au Garde des Sceaux par une lettre du Président.

n n Rôle du Bureau et portée de sa décision
D’une manière générale, le rôle du Bureau, lorsqu’il examine les demandes qui lui sont soumises, est très comparable à celui qui était imparti à l’Assemblée statuant sur les demandes de levée de l’immunité parlementaire.

Il n’a pas davantage à juger le député mais doit se prononcer, selon le critère traditionnel, sur le caractère sérieux, loyal et sincère de la demande qui lui est présentée, du moins lorsqu’il est saisi dans le cadre d’une procédure préalable à une condamnation. Il est en effet arrivé que le Bureau soit saisi postérieurement à une condamnation à une peine privative de liberté, non encore définitive, prononcée par une Cour d’assises, pour autoriser la mise à exécution de l'ordonnance de prise de corps décernée par la chambre d’accusation. En ce cas, il ne lui appartenait pas d’examiner le bien fondé de mesures privatives ou restrictives de liberté envisagées par un juge d’instruction et de mettre en balance les contraintes entraînées par ces mesures avec les exigences de l’exercice du mandat parlementaire mais de décider si ces exigences l’emportent ou non sur l’application du droit commun à une personne qui a été condamnée à une peine de prison ferme[xxxv].

Sans doute était-il plus aisé d’analyser la jurisprudence des assemblées que celle de leur Bureau puisque les demandes de levée de l’immunité parlementaire, comme les travaux de la commission des immunités et de l’Assemblée elle-même, donnaient lieu à publication. L’absence de publicité des requêtes qui lui sont présentées, le secret des délibérations du Bureau et le caractère limité, voire dans un cas inexistant, de la motivation de ses décisions ne permettent pas d’apprécier avec la même certitude la manière dont il exerce son rôle.

Il ressort cependant des décisions déjà intervenues que le pouvoir d’appréciation du Bureau ne l’autorise pas seulement à accepter ou rejeter globalement la requête mais, le cas échéant, à n’en retenir que certains éléments. Il lui est loisible, en fonction des faits invoqués, d’écarter l’autorisation d’arrestation et de n’autoriser que le placement sous contrôle judiciaire, les mesures susceptibles d’être mises en œuvre étant d’ailleurs explicitement visées dans sa décision.

On notera en outre que, contrairement à ce que pouvaient laisser supposer les travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 [xxxvi], l’autorisation de placement sous contrôle judiciaire ne permet pas au juge, en cas de non-respect par le député concerné des obligations prescrites, de procéder à son arrestation sans une nouvelle saisine du Bureau. Implicite dans plusieurs décisions du Bureau de l’Assemblée, cette interprétation a été explicitement affirmée tant par le Bureau du Sénat que par celui de l’Assemblée nationale[xxxvii]. Il est ainsi à même de vérifier qu’il y a bien eu manquement aux obligations du contrôle judiciaire avant d’autoriser l’arrestation.
Il faut rappeler enfin qu’aux termes mêmes de l’article 9 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958, l’autorisation donnée par le Bureau ne vaut que pour les faits mentionnés dans la demande.

n n n  Statut du député faisant l’objet de mesures privatives ou restrictives de liberté

A l’inverse d’un député dont la déchéance est prononcée par le Conseil constitutionnel en application de l’article LO 136 du code électoral et qui, en perdant son mandat, perd de ce fait la totalité de ses prérogatives, un député placé en détention conserve au contraire la qualité de député. Ainsi, son siège continue à compter pour le calcul de la majorité des membres composant l'Assemblée. Pour autant, il est de jurisprudence parlementaire constante qu’un député incarcéré ne peut accomplir aucun acte dans le cadre de son mandat, même ceux qui n’exigent pas sa présence physique à l’Assemblée[xxxviii]. Sur le plan matériel, le député placé en détention provisoire conserve le bénéfice de l’indemnité parlementaire de base, à l’exception de l’indemnité représentative pour frais de mandat, tandis que le député détenu en vertu d’une condamnation définitive ou qui s’est soustrait au mandat d’arrêt décerné contre lui perd tout droit à rémunération[xxxix].

Le député placé sous contrôle judiciaire conserve pour sa part l’intégralité de ses attributions et prérogatives, tant juridiques que matérielles, mais une mesure de contrôle judiciaire limitant la liberté de circulation du député concerné pourrait en pratique rendre très malaisé l’exercice du mandat.

§  3. La suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites

Les assemblées disposent, comme on l’a vu, de la prérogative de faire en sorte que leurs membres poursuivis ou arrêtés puissent exercer pleinement leur mandat, en suspendant les poursuites ou la détention dont ils font l’objet.

Pour permettre à l’Assemblée d’exercer, le cas échéant, cette prérogative, il est d’usage que le Garde des Sceaux fasse part au Président de toutes les procédures dans lesquelles un député se trouve impliqué.

La révision constitutionnelle du 4 août 1995 n’a pas sensiblement modifié cette procédure, si ce n’est pour en étendre le champ d’application aux mesures privatives ou restrictives de liberté et pour en limiter la portée dans le temps.

n Procédure

La procédure est fixée par l’article 80 du Règlement et l’article 16 de l’Instruction générale du Bureau (Textes, p. 109 et 111). Elle présente beaucoup de points communs avec ce qu’était la procédure de levée de l’immunité avant la révision constitutionnelle de 1995.

• Dépôt de la demande
Il est admis depuis 1960 qu’elle prend la forme d’une lettre adressée au Président de l’Assemblée par un ou plusieurs députés. Il est d’usage que le député concerné s’abstienne de formuler lui-même cette demande même si, dans le cas où il n’est pas détenu, il a théoriquement la possibilité de le faire. Les textes ne prévoient aucune condition de recevabilité.
La demande est distribuée sous la forme d’un document parlementaire.
En cas de rejet d’une demande de suspension, aucune demande nouvelle concernant le même député et les mêmes faits ne peut être présentée pendant la session au cours de laquelle ce rejet est intervenu.

• Examen de la demande en commission
La demande est renvoyée à la commission, constituée chaque année en application de l’article 80 du Règlement et qui était  également chargée, avant la révision constitutionnelle, de l’examen des demandes de levée de l’immunité parlementaire.
La commission doit entendre l’auteur ou le premier signataire de la demande ainsi que le député concerné ou le collègue qu’il a chargé de le représenter ; dans le cas d’un parlementaire détenu, la commission peut déléguer un ou plusieurs de ses membres sur les lieux de la détention pour procéder à son audition.
Si, en droit, la commission n’est tenue à aucun délai pour présenter ses conclusions, les dispositions relatives à l’inscription de la demande à l’ordre du jour -présentées ci-après- doivent normalement la conduire à faire en sorte que son rapport soit distribué dans les vingt jours de session à compter du dépôt de la demande.

 • Examen de la demande en séance publique
Pour l’inscription à l’ordre du jour, l’article 80, alinéa 4, du Règlement, qui résulte d’une réforme intervenue en décembre 1960, organise un dispositif tendant à éviter que des manœuvres dilatoires n’empêchent l’Assemblée d’exercer ses prérogatives constitutionnelles dans des affaires où le libre exercice du mandat d’un de ses membres est très directement et immédiatement mis en cause par les poursuites, le placement sous contrôle judiciaire ou la détention en cours.
Dès la distribution du rapport, la discussion de la demande est inscrite par la Conférence des Présidents à la plus prochaine séance réservée aux questions en application de l’article 48, alinéa 2, de la Constitution, à la suite des questions et des réponses.
A défaut de distribution du rapport dans les vingt jours de session à compter du dépôt de la demande, la Conférence des Présidents a la faculté d’inscrire d’office son examen à la fin de la plus prochaine séance de questions.
Depuis le début de la V^e République, sur les neuf demandes présentées, cinq ont été effectivement discutées (Annexe IV, p. 54). On observera cependant que :
-  deux des demandes non discutées étaient antérieures à l’adoption des actuelles dispositions de l’alinéa 4 de l’article 80 du Règlement ;
-  deux demandes n’ont pu être discutées en raison de la suspension des travaux de l’Assemblée, du 3 avril 1981 à sa dissolution, le 22 mai 1981.

Il faut ajouter que depuis la révision constitutionnelle, qui limite à cent vingt le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire, l’article 26 de la Constitution - dont les dispositions sont également reprises par l’article 80 du Règlement - dispose que l’assemblée intéressée est, le cas échéant, réunie de plein droit pour des séances supplémentaires afin de permettre l’application des dispositions relatives à la suspension de la détention, du contrôle judiciaire ou des poursuites.

Comme pour les demandes de levée de l’immunité parlementaire avant la révision constitutionnelle, l’examen en séance fait l’objet d’un débat limité auquel peuvent seuls prendre part le rapporteur de la commission, le Gouvernement, le député intéressé ou un membre de l’assemblée le représentant, un orateur pour et un orateur contre. La seule motion de procédure susceptible d’être déposée est la motion de renvoi en commission.

On notera également deux particularités :
- lorsqu’elle est saisie d’une demande de suspension de poursuites engagées contre un député détenu ou faisant l’objet de mesures privatives ou restrictives de liberté, l’Assemblée peut ne décider que la suspension de la détention ou de tout ou partie de ces mesures ;
- seuls sont recevables les amendements portant sur ce point [xl] ;

Les décisions de l’Assemblée sont notifiées au Premier ministre.

n n Rôle de l’Assemblée et portée de la suspension

Le pouvoir de l’Assemblée est, là aussi, discrétionnaire. Il lui revient, en fonction des circonstances, de mettre en balance l’« atteinte à la souveraineté nationale résultant des poursuites » et le « trouble apporté à l’ordre public par la suspension » ; « ce trouble dépend essentiellement de la nature et de la gravité de l’infraction » [xli].

Sur les cinq demandes examinées par l’Assemblée depuis 1958, deux ont été repoussées, qui concernaient un député détenu à la suite de sa participation, en janvier 1960, à l’insurrection des « barricades d’Alger ». Trois ont été acceptées ; dans ces derniers cas, il s’agissait d’infractions entrant dans le cadre de la conception communément admise du combat politique (délit de presse, affaire de « radios libres » et de manifestations).

Le Sénat, pour sa part, a accepté les huit demandes qui ont été déposées devant lui depuis 1958.

Il faut rappeler que si les assemblées sont dotées d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier l’opportunité de la suspension, la révision constitutionnelle a, en revanche, encadré la portée de leur intervention en ce qui concerne la durée de cette suspension, désormais strictement limitée à la durée de la session.

Quant aux conséquences de la suspension, il faut ajouter que la décision des assemblées s’impose aux autorités administratives et judiciaires. Elle entraîne, selon le cas, la suspension de toute procédure judiciaire, la levée du contrôle judiciaire et/ou la mise en liberté du parlementaire détenu.

Les immunités parlementaires, mises en œuvre sous le double contrôle du juge et des assemblées, constituent un système dont la complexité résulte de la volonté de trouver un juste équilibre entre la nécessaire protection du mandat parlementaire et les exigences résultant des principes d’égalité des citoyens devant la loi et de séparation des pouvoirs.

Marqué par un passé bicentenaire, le régime de l’inviolabilité a connu une évolution récente qui tend à restreindre son champ d’application et à simplifier les procédures nécessaires à sa mise en œuvre.

En adaptant aux exigences contemporaines cet élément inhérent au statut du parlementaire, la réforme a restitué à l’examen des demandes de l’autorité judiciaire une sécurité conforme à l’intérêt de la représentation nationale comme de la justice.

ANNEXE I : DEMANDES DE LEVÉE DE L’IMMUNITÉ DÉPOSÉES A L’ASSEMBLÉE NATIONALE SOUS LA V^e RÉPUBLIQUE

(Avant la révision constitutionnelle du 4 août 1995)

ANNEXE II : DEMANDES D’AUTORISATION D’ARRESTATION HORS SESSION

 (Avant la révision constitutionnelle du 4 août 1995)

ANNEXE III : DEMANDES D’AUTORISATION D’ARRESTATION OU DE MESURES PRIVATIVES OU RESTRICTIVES DE LIBERTÉ (Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995)

Députés concernés	Date de la lettre du Garde des Sceaux	Décision du Bureau
Charles Tapie Thien-Ah-Koon Marlin Hoarau Dumoulin Dumoulin	15.11.95 17.11.95 17.01.97 10.02.97 12.11 97 16.11.98 26.10.01	Rejet le 21.11.95 (J.0. du 22.11.95 p. 17128) Autorisation de placement sous contrôle judiciair