Sommaire

Introduction

« La séance est ouverte... ». Par ces mots que prononcent les Présidents de séance commence à l'Assemblée nationale la phase essentielle de la vie parlementaire : la séance publique.

Toute l'activité de l'Assemblée est orientée vers la préparation et le déroulement de la séance, car c'est dans l'hémicycle que les députés exercent, dans leur plénitude, les pouvoirs qui leur sont dévolus par la Constitution : voter la loi et contrôler la politique du Gouvernement. La majesté des lieux, où résonne l'écho de notre histoire politique, est à la hauteur de ces missions.

L'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, en maintenant au Palais-Bourbon le siège de l'Assemblée nationale, a consacré une tradition séculaire. Le Palais accueillit, dès 1798, une assemblée législative, le Conseil des Cinq-Cents. A cette époque, un hémicycle fut réalisé, le premier conçu pour une assemblée délibérante. Inauguré en janvier 1798, il servit jusqu'en 1829. Après avoir utilisé une salle provisoire, les députés s'installèrent dans une nouvelle salle en 1832. Depuis, toutes les assemblées élues au suffrage universel y siégèrent, sauf sous la Deuxième République, entre 1871 et 1879, et après la débâcle de 1940. C'est la salle actuelle. Une salle que l'on reconnaît immédiatement, avec ses sièges de velours garance disposés en demi-cercle et dominés par une tribune ornée d'aigles impériaux transformés en coqs républicains - un beau symbole de continuité -, elle-même surmontée par le bureau et le fauteuil du Président, en acajou massif, alourdi de bronzes dorés, exécutés pour le Conseil des Cinq-Cents.

Alors que les autres lieux du Palais-Bourbon ont connu d'importantes adaptations pour répondre à l'évolution des besoins du législateur, l'hémicycle, sous les réserves d'une récente climatisation, d'installations audiovisuelles et d'un équipement de vote électronique, n'a pas changé depuis plus de cent soixante ans. Guère confortable -il n'est pas aisé d'écrire sur les pupitres et les élus de grande taille ont du mal à s'asseoir sur les strapontins- la salle contribue néanmoins, par son décor et son histoire, à la solennité des séances publiques.

Ce somptueux écrin, qui semble clos et isolé du monde qui l'entoure, est pourtant le lieu où s'expriment les représentants de la Nation, en toute transparence, en public, devant la Nation. Mais cela ne signifie pas que le déroulement de la séance publique puisse être altéré par des pressions extérieures. Les députés délibèrent des affaires publiques et expriment leurs convictions, en leur âme et conscience. D'une certaine manière, c'est ce qu'a rappelé le Président Charles Dupuy lorsque, avec beaucoup de sang-froid, il déclara : « La séance continue... », alors que l'anarchiste Vaillant venait de faire exploser, le 9 décembre 1893, une bombe dans l'hémicycle.

Assurer la publicité du débat, sans laquelle le régime représentatif cesserait d'être véritablement démocratique, constitue l'essence même, la raison d'être, de la séance plénière (première partie). Pour son bon déroulement, ses acteurs -Président, députés, Gouvernement- ont une place et un rôle strictement définis (deuxième partie) et les discussions elles-mêmes doivent respecter certaines règles, fruit de traditions et de réformes récentes, qui rythment le travail et même la vie de toute l'institution parlementaire (troisième partie).

PREMIÈRE PARTIE

LA SÉANCE EST PUBLIQUE

« La Nation entière a le droit de connaître la conduite de ses mandataires. Il faudrait, s'il était possible, que l'assemblée des délégués du peuple délibérât en présence du peuple entier. »

Robespierre, Convention nationale, 10 mai 1793.

« Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel » (article 33, alinéa premier, de la Constitution).

Cette disposition pose le principe de la publicité des séances plénières, affirmé dès la création de la République parlementaire. Ce principe est le corollaire de celui selon lequel « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum » (article 3 de la Constitution). Assurer la publicité de la séance, c'est permettre au peuple d'assister directement à l'exercice de la souveraineté par ses représentants. La séance est l'expression pure du débat démocratique. Pure et irremplaçable, puisque la séance est aussi la seule phase de l'activité parlementaire qui soit publique, à l'exception de certains travaux des commissions -depuis 1988- à l'initiative de leurs bureaux, ainsi que des travaux de certaines missions d'information.

Le principe posé par la Constitution se traduit d'abord par la faculté, pour le public, d'accéder aux tribunes dans la limite des places disponibles et d'assister aux délibérations ; ensuite, par la publication d'un compte rendu au Journal officiel. La presse dispose, par ailleurs, de facilités particulières pour se faire l'écho des travaux parlementaires. Enfin, la création d'une chaîne parlementaire, ainsi que la mise en place d'un site propre sur le réseau Internet, après la mise à disposition des chaînes de télévision, depuis 1994, des images de la séance publique, contribuent à « étendre la capacité des tribunes » à l'ensemble des citoyens.

SECTION 1 -LA PRÉSENCE DU PUBLIC

§ 1. Les tribunes et l'accès du public

Les galeries et tribunes entourant l'hémicycle permettent au public d'assister à la séance. A cet effet, 273 places sont disponibles. En outre, 191 places sont réservées à certaines personnalités officielles - Président de la République, Président de l'Assemblée, Président du Sénat, Questeurs -, pour leurs représentants et invités, ainsi qu'aux « corps constitués », le corps diplomatique et le corps préfectoral notamment. Enfin, 198 places sont attribuées aux journalistes de la presse française et étrangère.

L'accès du public aux tribunes est organisé par l'article 26 de l'Instruction générale du Bureau. Peuvent assister à la séance publique, sous réserve de vérification de leur identité :

- les dix premières personnes qui se présentent au Palais ;

- les personnes munies d'un billet de séance ;

- les groupes bénéficiaires d'une autorisation collective.

L'accès aux tribunes des dix premières personnes qui se présentent à l'entrée du Palais est le symbole de l'ouverture au public de la salle des séances. Le nombre de places offertes étant limité, les personnes suivantes doivent, en revanche, disposer de billets de séance qu'elles peuvent se procurer auprès d'un député.

Ces dernières années, le nombre de personnes qui assistent aux séances de l'Assemblée a continué à croître fortement. Il a atteint près de 45 000 en 1999. C'est le signe de l'intérêt que le public porte aux débats parlementaires.

L'admission du public aux séances est une conquête de l'époque révolutionnaire. Sous la pression des députés, le roi dut renoncer à faire appliquer l'article 15 de sa déclaration du 23 juin 1789, aux termes duquel : « Le bon ordre, la décence et la liberté même des suffrages exigent que Sa Majesté défende (...) qu'aucunes personnes, autres que les membres des trois ordres composant les États généraux, puissent assister à leurs délibérations... ». La décision du roi rapportée, le public eut le droit d'assister aux séances des États généraux. L'histoire a conservé le souvenir des « tricoteuses » qui, malgré le conseil maintes fois donné aux femmes par les représentants du peuple de « ne pas s'occuper des délibérations politiques », assistaient aux séances.

Le principe de publicité des séances fut consacré par la Constitution du 3 septembre 1791 et repris par la plupart des textes constitutionnels qui lui succédèrent ⁽¹⁾ *.

Le public admis en séance doit demeurer dans les galeries et les tribunes ; il lui est, bien sûr, interdit de pénétrer dans l'hémicycle où siègent les députés.

Cette interdiction était déjà inscrite dans le Règlement de la première Assemblée nationale constituante. Les huissiers étaient chargés d'expulser ceux qui l'enfreignaient. Ne pouvaient pénétrer dans l'enceinte réservée aux députés que les personnes « appelées par l'Assemblée » ou les citoyens qui désiraient « déposer une pétition à la barre ». Le droit de pétition, conçu comme une garantie fondamentale du citoyen face aux abus ou aux erreurs de l'exécutif, fut, en effet, reconnu dès 1789. Les constitutions successives le consacrèrent et l'Assemblée législative comme la Convention décidèrent de réserver leurs dimanches à entendre les pétitionnaires. Mais, bientôt, ces auditions furent une cause fréquente d'interruption des débats. L'introduction des pétitionnaires dans la salle des séances fut elle-même réglementée, puis supprimée. Maintenues depuis, sous forme écrite, mais devenues exceptionnelles, les pétitions apparaissent comme l'une des manifestations du système représentatif naissant.

Dans le climat qui régnait pendant la période révolutionnaire, les assemblées furent envahies à plusieurs reprises par le public dont la présence constituait une forme de pression physique permanente sur les députés. La Constitution de l'An III, soucieuse de prévenir de tels débordements, limita le nombre des personnes admises dans les tribunes à la moitié de l'effectif de chaque Conseil. Depuis cette date, l'architecture de la salle des séances a restreint le nombre de places disponibles pour le public.

§ 2. La tenue du public

Aux termes de l'article 8 de l'Instruction générale du Bureau, « le public admis dans les tribunes se tient assis, découvert et en silence ; il peut consulter les documents parlementaires relatifs au débat en cours et prendre des notes.

« Toute personne donnant des marques d'approbation ou d'improbation est exclue sur-le-champ par les huissiers chargés de maintenir l'ordre.

« Toute personne troublant les débats peut être traduite devant l'autorité de police ou de justice compétente. Elle peut, en outre, se voir interdire l'accès au Palais-Bourbon. »

La nécessité de délibérer dans la sérénité, et à l'abri de toute pression, est à l'origine des dispositions enjoignant au public d'observer le silence. Là encore, le souvenir de l'atmosphère des assemblées révolutionnaires demeure vivace, lorsque le public réagissait bruyamment par ses interjections, ses acclamations ou ses huées, malgré les mesures prises pour faire respecter l'ordre : ainsi, par décret du 1er juin 1791, « l'Assemblée nationale défend aux personnes qui sont ou seront admises dans les tribunes, de donner aucune marque d'approbation ou d'improbation, et ordonne que celles qui s'écarteront de cette règle par des clameurs ou des murmures indécents seront sur-le-champ contraintes d'en sortir ». Le Règlement de la Convention nationale en date du 28 septembre 1792 exige le silence pour « la tranquillité des débats ..., le calme commandé par les grands intérêts de l'État » et rappelle que les citoyens « ne peuvent honorer les représentants sans s'honorer eux-mêmes ».

§ 3. Une exception à la publicité des séances, le comité secret

L'article 33, alinéa 2, de la Constitution prévoit que chaque assemblée peut siéger en comité secret à la demande du Premier ministre ou d'un dixième de ses membres.

Le droit, pour une assemblée, de se former en comité secret lorsque les circonstances l'exigent a toujours été inscrit dans les constitutions et les règlements. Cette disposition a été appliquée à neuf reprises sous la Troisième République : en 1916 et 1917, les 9 et 10 février 1940, les 19 mars et 19 avril 1940. Elle ne l'a plus été depuis cette date. La décision de publier ultérieurement le compte rendu intégral des débats du comité secret appartient à l'Assemblée.

SECTION 2 - LE COMPTE RENDU DE LA SÉANCE

La publicité des séances n'a de portée que si le droit du public d'accéder à la salle des séances s'accompagne de l'établissement d'un compte rendu officiel des débats, dont tout citoyen peut prendre connaissance.

S'il a fallu plus d'un demi-siècle à l'Assemblée pour disposer des moyens permettant l'établissement d'un véritable compte rendu intégral, la nécessité de conserver trace des débats et des décisions fut une préoccupation non seulement des membres des assemblées révolutionnaires, mais également de simples citoyens. A l'origine même, les considérations commerciales ne furent pas totalement étrangères à l'entreprise : de 1791 à 1792, une société coopérative rassemblant une douzaine de rédacteurs, appelée « société logographique », avait obtenu la mise à sa disposition d'une loge près de la salle des séances et vendait aux journaux qui en faisaient la demande un compte rendu des débats de l'Assemblée.

Pour leur part, les Assemblées constituante et législative chargeaient des « secrétaires » élus en leur sein de rédiger les procès-verbaux des séances. Comme d'autres missions leur étaient également confiées (inscriptions des orateurs, constatation des votes), ils ne purent assurer cette tâche seuls. Le décret du 28 fructidor An III disposa que les procès-verbaux seraient désormais rédigés par des secrétaires pris en dehors des chambres : « Le Conseil des Anciens et le Conseil des Cinq-Cents choisiront, chacun hors de leur sein, deux rédacteurs pris parmi les hommes les plus exercés dans les lettres et dans la science des lois ; ils seront chargés de la rédaction des procès-verbaux et rendront compte sommairement des motifs développés dans la discussion ». Les procès-verbaux ne retraçaient pas, loin s'en faut, l'intégralité du déroulement des débats. D'une remarquable brièveté -ils s'étoffèrent sous la Restauration, car les discours des ministres y furent insérés- ils tinrent néanmoins lieu de compte rendu officiel jusqu'en 1848.

Parallèlement au procès-verbal, existait un compte rendu élaboré par « Le Moniteur ». Dépourvu de tout caractère officiel, mais bientôt rédigé sous l'autorité de sténographes, il constitua, pendant plusieurs décennies, le seul compte rendu relatant les débats. Par la suite, après une première tentative restée sans succès, une résolution du 11 juillet 1848 rattacha le personnel du service sténographique du « Moniteur » à l'Assemblée. Depuis cette date, le compte rendu in extenso est devenu compte rendu officiel, inséré, à partir de 1869, au Journal officiel.

§ 1. Les documents de transcription des débats

L'Assemblée assure aujourd'hui la publicité des débats par trois documents :

- le compte rendu intégral,

- le compte rendu analytique,

- le bulletin de séance.

_ Le compte rendu intégral des débats constitue l'une des modalités de publicité des séances prévue par l'article 33, alinéa premier, de la Constitution. Aux termes de l'article 59 du Règlement, il est le procès-verbal de la séance. Sa publication au Journal officiel (Débats parlementaires - Assemblée nationale) permet à tout citoyen d'être informé du déroulement des séances publiques.

_ _ Le compte rendu analytique officiel, également prévu par le Règlement, est établi séance par séance, polygraphié rapidement, affiché feuillet par feuillet, assemblé et distribué à l'intérieur de l'Assemblée dans un délai de deux à trois heures après la fin du débat. A la différence du compte rendu intégral, il n'enregistre pas la totalité des propos tenus en séance ; aux termes de l'article 18 de l'Instruction générale du Bureau, il « donne une relation fidèle et complète mais condensée des débats ».

Chaque orateur retrouvera dans le compte rendu analytique la tonalité générale de son propos et même, autant qu'il est possible, le style qui lui est propre.

_ _ _ Le bulletin de séance est un « compte rendu succinct des débats et des décisions prises. Il est diffusé au fur et à mesure du déroulement de la séance à proximité de la salle des séances » (article 18 de l'Instruction générale).

Ces documents sont établis par deux services différents « sous l'autorité du Président et du secrétaire général de l'Assemblée et de la Présidence ».

§ 2. L'établissement des comptes rendus et du bulletin de séance

Le compte rendu intégral - auquel s'attachent comme à tout procès-verbal des effets juridiques et qui fait partie des travaux préparatoires servant à mieux comprendre l'intention du législateur - et le compte rendu analytique sont des documents officiels. Leur établissement obéit, en conséquence, à des règles minutieuses.

Chargés du compte rendu intégral, les rédacteurs des débats sont installés en séance de part et d'autre de la tribune présidentielle. Ils notent les interventions, les interruptions, les réactions de l'Assemblée au moyen de la sténographie. Ils se relaient toutes les quatre minutes et disposent, leur prise faite, de cinquante minutes pour la mise en forme. Après vérification par un réviseur et, s'il y a lieu, correction de forme par l'intervenant, leur copie est acheminée par pneumatique au Journal officiel. Les épreuves reviennent dans les cinq heures qui suivent leur envoi. Elles font l'objet d'une double relecture par les réviseurs qui s'assurent que le compte rendu ne contient aucune erreur relative au déroulement de la procédure et contrôlent l'exactitude des textes (articles de projet ou de proposition, amendements...) venus en discussion et reproduits. Les épreuves sont ensuite renvoyées au Journal officiel pour impression définitive après une ultime vérification par le directeur du service. C'est ainsi que furent préparées les 11 424 pages de débats parlementaires de l'Assemblée en 1999.

Chargés du compte rendu analytique, les secrétaires des débats utilisent les bureaux situés au pied de la tribune de l'orateur. Ils se relaient à raison d'un quart d'heure par prise et disposent, celle-ci effectuée, d'une heure et quart pour restituer, sous forme condensée, les propos des orateurs. Après relecture par un réviseur, le compte rendu analytique est envoyé, au fur et à mesure de son élaboration, à l'imprimerie du service des comptes rendus, et affiché page par page à proximité de l'hémicycle. Il est disponible en totalité et fait l'objet d'une distribution aux députés, aux journalistes et aux services dans les heures qui suivent la séance. Le public peut se le procurer au Kiosque de l'Assemblée, au Palais-Bourbon.

Le compte rendu intégral de même que le compte rendu analytique sont diffusés sur le réseau Internet (www.assemblee-nationale.fr). Au fur et à mesure du déroulement de la séance, le compte rendu analytique est mis en ligne et l'internaute peut ainsi prendre connaissance de façon continue des travaux de l'Assemblée avec un décalage de trois heures environ.

L'établissement du bulletin de séance obéit avant tout à des exigences de rapidité. Les secrétaires des débats du service des comptes rendus analytiques établissent un résumé du déroulement de la séance, transmis au fur et à mesure à un sténotypiste de l'Agence France-Presse qui, depuis l'hémicycle même, le transfère sur les téléscripteurs de l'AFP. Ainsi, l'essentiel des interventions des orateurs et les principales décisions de l'Assemblée sont diffusés dans un délai extrêmement bref.

A une époque où les techniques d'enregistrement audiovisuel ont été portées à un haut niveau de fiabilité, il pourrait sembler suranné de recourir à des prises manuscrites pour rendre compte du déroulement des débats. Pourtant, compte tenu des caractéristiques des séances, la sténographie demeure encore aujourd'hui le seul moyen de retracer leur cours de manière exhaustive après un important travail de mise en forme. Tout d'abord, la langue française distingue le discours oral et le discours écrit. Ensuite les orateurs sont parfois interrompus, leurs discours suscitent des murmures, des mouvements divers sur les travées, des interjections surgissent à certains moments de la discussion et aucune machine ne saurait traduire fidèlement ces interruptions et l'atmosphère générale d'une séance. Au contraire, la technique, le « métier » des rédacteurs et des secrétaires des débats leur permettent d'atteindre ces résultats et donnent aux comptes rendus français une qualité reconnue à travers le monde. On comprend mieux ainsi les propos d'Albert Navarre, l'un des plus prestigieux sténographes du XIX^e siècle, lorsqu'il écrit que la sténographie « est née avec la liberté de la tribune parlementaire ».

Compte tenu des obligations auxquelles répond son établissement, le délai de parution et d'acheminement du compte rendu intégral -trois jours en moyenne- reste extrêmement bref. Il ne saurait cependant correspondre aux exigences modernes de l'information rapide et de la communication instantanée. Telle n'est pas, au demeurant, la vocation de ce document. La diffusion du compte rendu analytique est, quant à elle, plus restreinte. Il revient donc à la presse d'informer sans délai le public le plus large.

SECTION 3 - LA PRESSE PARLEMENTAIRE

La presse politique est apparue au XVIII^e siècle et son développement est allé de pair avec l'émergence de la démocratie, au point d'en constituer l'un des critères. Dès 1789, l'apparition d'assemblées représentatives s'accompagne de celle d'une presse parlementaire : une floraison de journaux -« les États Généraux », fondé par Mirabeau, « le Journal des Débats », lancé par l'imprimeur de l'Assemblée, Baudouin... - rend compte des travaux des élus.

Ces comptes rendus trouvent dans l'opinion un écho qui ne se démentira pas. Aussi la presse parlementaire est-elle visée par l'ordonnance du 25 juillet 1830 qui, renforçant la censure, contribuera à la chute de Charles X. De même, sous le Second Empire, une circulaire du 27 mars 1852 retire aux journaux qui retracent les séances du Corps législatif la liberté de les commenter et leur enjoint de reproduire fidèlement l'un des deux comptes rendus officiels : « Si le compte rendu était remplacé ou commenté par des discussions, des appréciations qui enlèveraient, en tout ou en partie, à une séance du Corps législatif sa véritable physionomie, si la force des raisons données était exagérée ou amoindrie (...) alors les sévérités de la justice seraient encourues ».

A l'inverse, la Troisième République laisse toute latitude à la presse pour commenter les débats parlementaires ; la Chambre prend alors des mesures propres à faciliter la tâche des journalistes : la résolution du 26 juin 1873, modifiée le 12 août 1876, prévoit la mise à la disposition quotidienne et gratuite au bénéfice des journaux de Paris et des départements d'un compte rendu analytique et règle les modalités de son acheminement.

L'Assemblée s'ouvre aujourd'hui largement à la presse écrite et audiovisuelle, dont le rôle est devenu essentiel pour l'information du public. Plus de 350 journalistes français, représentant 66 organes de presse nationaux (journaux écrits, radiodiffusés ou télévisés, agences) et 22 organes de presse locaux, sont accrédités, en permanence, au Palais Bourbon où ils côtoient une quarantaine de leurs collègues étrangers, représentant 38 journaux ou agences de vingt différents pays. Certains se réunissent au sein d'une « Association des journalistes parlementaires ».

§ 1. La presse écrite, la presse radiophonique et les photographes

Les journalistes de la presse écrite accrédités ont, depuis longtemps, libre accès aux tribunes qui leur sont réservées. Ils disposent, aux alentours immédiats de la salle des séances, de deux salles de rédaction. Mais, les médias s'étant diversifiés, ils ne sont désormais plus les seuls à rendre compte des débats : photographes, cinéastes, journalistes de la presse audiovisuelle ont accès à l'hémicycle.

La première radiodiffusion des débats date du Congrès du Parlement, en janvier 1947. L'autorisation donnée à cette occasion avait un caractère exceptionnel. Devenue aujourd'hui habituelle, la radiodiffusion s'effectue, depuis la loi du 27 juin 1964, sous le contrôle du Bureau de l'Assemblée.

Six sociétés (Radio-France, Radio-France internationale, Europe n° 1, Radio-Luxembourg, Radio Monte-Carlo et Sud-Radio) disposent de cabines spécialement équipées pour l'enregistrement des débats, le montage et la retransmission de l'émission.

Les photographes de presse ont pu opérer en séance pour la première fois lors du Congrès du Parlement, en janvier 1913. Ils disposent actuellement de places dans les tribunes.

§ 2. La retransmission audiovisuelle des débats

Les sociétés de télévision, publiques et privées, retransmettent fréquemment les débats parlementaires et en diffusent régulièrement des extraits dans leurs émissions d'information. Le premier enregistrement télévisé des débats de l'Assemblée remonte au 23 mars 1956 : la télévision filma alors l'entrée en séance du Président et le premier quart d'heure de la séance. Dès janvier 1957, à la demande du Président Le Troquer, une décision de questure ouvrit les crédits nécessaires à l'installation d'équipements techniques propres à faciliter les retransmissions. Depuis cette date, la télévision est devenue un élément familier de la vie parlementaire. Elle retransmet les débats importants comme les déclarations du Gouvernement ou les débats de censure. En outre, depuis 1982, les questions au Gouvernement sont télévisées en direct sur France 3. Les retransmissions ont lieu les mardi et mercredi, à 15 heures, chaque semaine de session.

Les chaînes de télévision ont la possibilité de diffuser, soit leurs propres images, soit celles que l'Assemblée leur fournit.

Les retransmissions effectuées par les chaînes sont généralement opérées à partir de trois emplacements situés dans les galeries - un face au fauteuil présidentiel, deux situés à l'extrême gauche et à l'extrême droite de l'hémicycle - permettant l'installation des caméras ; les images réalisées par l'Assemblée sont produites à partir de six caméras télécommandées et disposées dans l'hémicycle, reliées à une régie. Ces images sont mises de façon permanente et directe à la disposition des chaînes. Elles sont également enregistrées aux fins d'archivage.

Cette offre d'images a considérablement accru la présence des débats dans les journaux télévisés et les magazines d'information.

La création, en octobre 1993, de « Canal Assemblée nationale », a permis de retransmettre intégralement, en direct ou en différé, les débats en séance publique ainsi que certains travaux des commissions sur plusieurs réseaux câblés. « La capacité des tribunes » a ainsi été portée à environ 300 000 foyers en France. A compter d'avril 1996, devenu « Canal Assemblées », ce média a diffusé, à parts égales, les débats de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Une nouvelle étape a été franchie par la loi du 30 décembre 1999 qui a créé « La Chaîne Parlementaire », véritable chaîne de télévision civique, commune à l'Assemblée nationale et au Sénat tout en étant composée de deux sociétés juridiquement distinctes, qui s'est substituée à « Canal Assemblées » au début de l'année 2000. La retransmission brute des débats est enrichie notamment par des entretiens ou des commentaires susceptibles d'apporter un éclairage plus complet sur l'activité parlementaire. Information, civisme et pédagogie constituent les références de cette chaîne destinée au public le plus large, que les câblo-opérateurs ont l'obligation de distribuer.

Les diverses formations politiques doivent naturellement faire l'objet d'un traitement équitable de la part des moyens de communication audiovisuelle. Le Bureau de l'Assemblée, sous le contrôle duquel, depuis la loi du 27 juin 1964, s'effectue la retransmission des débats, a institué en son sein une délégation, la délégation pour la communication, chargée de veiller plus particulièrement à cette question.

DEUXIÈME PARTIE

LES ACTEURS DU DÉBAT

L'hémicycle est avant tout un lieu de travail. Mais comme le suggère son décor, en particulier les références à l'Antiquité et à la Philosophie qu'il comporte, c'est aussi une sorte de « sanctuaire » ; outre les députés et certains fonctionnaires de l'Assemblée, seuls les membres du Gouvernement et leurs collaborateurs sont, en vertu d'une disposition expresse de la Constitution, admis à y pénétrer librement ⁽¹⁾.

Le Président de la République lui-même n'a pas accès à la salle des séances. L'article 18 de la Constitution de 1958, aux termes duquel « le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat », confirme, sur ce point, la tradition consacrée par la loi du 13 mars 1873 : pour interdire à Thiers l'accès de l'hémicycle, la Chambre lui avait alors imposé une procédure complexe restée dans l'histoire sous le nom de « cérémonial chinois ».

A l'exception du Président des États-Unis, Thomas Woodrow Wilson, auquel la France voulut rendre un hommage solennel au sortir de la Première guerre mondiale, l'Assemblée n'accueillait pas de personnalité étrangère dans la salle des séances jusqu'en 1993. Depuis lors, des chefs d'État et de Gouvernement ainsi que le Secrétaire général de l'O.N.U. ont été reçus dans l'hémicycle (cf. annexe 3, p. 66). Mais, de même qu'en 1919 où la salle avait été aménagée pour marquer qu'il ne s'agissait pas d'une véritable séance de la Chambre, un cérémonial particulier est mis en place de nos jours à chaque réception d'un hôte étranger. Ces réceptions ne faisant pas partie des séances publiques au sens constitutionnel, il n'y a ni ouverture ni clôture de séance et aucun dialogue ne s'instaure entre personnalités reçues et députés.

D'autres personnalités peuvent pénétrer dans l'hémicycle, non pas librement mais exceptionnellement. Là encore un cérémonial particulier est observé. Ces personnalités sont introduites par le chef des huissiers, sur ordre du président de séance. Leur intervention achevée, elles sont reconduites hors de l'hémicycle. Tel est le cas pour les membres du Conseil économique et social, venant exposer devant l'Assemblée, en application de l'article 69 de la Constitution, l'avis du Conseil sur les projets ou propositions de loi qui lui sont soumis, et pour le premier président de la Cour des comptes lors du dépôt, sur le bureau des assemblées, du rapport annuel de la Cour en application de l'article L. 136-1 du code des juridictions financières. Si le grand Chancelier de l'ordre de la Légion d'honneur et le Chancelier de l'ordre de la Libération sont présents au banc des ministres lors de l'examen du budget annexe des ordres qu'ils président, ils accompagnent le Garde des sceaux, ministre de la justice, et ne prennent pas la parole.

SECTION 1 - LES DÉPUTÉS

Le 17 juin 1789, les députés du Tiers État se constituèrent en Assemblée nationale, invitant leurs collègues de la Noblesse et du Clergé à se joindre à eux. Cet acte eut une portée immense. La souveraineté se partageait désormais entre le roi et les représentants de la nation assemblés. « La vie politique en est transformée : elle se situera dorénavant pour l'essentiel dans les débats parlementaires. »⁽²⁾

Depuis 1789, se sont écoulés deux siècles d'histoire parlementaire. Entre le député des assemblées révolutionnaires et celui de la fin du XX^e siècle, apparaissent de notables différences. Les premiers parlementaires travaillaient sans assistance technique, devaient dominer de leur voix une assemblée nombreuse (la première Constituante rassemblait presque 1200 membres ; l'Assemblée nationale en comprend aujourd'hui 577) et souvent houleuse, à une époque où l'éloquence était le ressort essentiel de la vie politique. Mais dès cette période se sont imposées des règles et des traditions qui demeurent aujourd'hui.

Par exemple, la répartition des élus selon les opinions est apparue le 28 août 1789, lors du débat sur le veto royal ; par commodité pratique, les partisans du veto se sont regroupés à droite de l'hémicycle et les opposants à gauche : le calcul des voix lors des votes par assis et levé était ainsi plus facile. Depuis, même si l'existence des groupes politiques n'a été formellement reconnue qu'en 1910, les députés se sont toujours groupés par affinités politiques. Aujourd'hui, les présidents des groupes procèdent, en début de législature, à la division de la salle en secteurs. Une fois cette division effectuée, chaque président affecte une place à chacun des membres de sa formation à l'intérieur du secteur qui lui est attribué.

Cette opération donne souvent lieu à de subtiles négociations : les groupes qui soutiennent le Gouvernement veillent, par exemple, à occuper toutes les places qui jouxtent les bancs des ministres. Certaines travées sont recherchées ou évitées, en raison des symboles liés à leur situation géographique. Certaines places, occupées jadis par un parlementaire illustre dont une plaque rappelle le souvenir, ou particulièrement bien situées en raison de la proximité d'un micro, font l'objet de convoitises.

C'est de sa place que le député vote à main levée ou par assis et levé selon les procédures de droit commun ou par procédé électronique lorsqu'il y a lieu à scrutin public.

De sa place également, le député peut prendre la parole après autorisation du Président de séance. Les dispositions du Règlement (article 54) ⁽³⁾ lui laissent le choix entre cette situation et l'intervention depuis la tribune. Toutefois, une autre disposition du même article, fort rarement appliquée, prévoit que « le Président peut inviter l'orateur à monter à la tribune ».

En réalité, une pratique, très régulièrement observée, est aujourd'hui établie : la tribune est réservée aux interventions considérées comme importantes - interventions dans les débats politiques, dans la discussion générale des projets ou propositions de loi, dans la discussion des motions de procédure, lors de la discussion des budgets ministériels - ; les autres interventions, généralement de courte durée - questions, interventions sur un article ou sur un amendement (présentation, orateur pour, orateur contre), explications de vote, incidents de séance (rappels au règlement, faits personnels) - sont prononcées depuis les travées. Des micros disposés à cet effet permettent aux députés de se faire entendre et servent à l'enregistrement des débats destinés aux archives de l'Assemblée ; les présidents des groupes, le président et le rapporteur de la commission compétente pour le texte en discussion disposent de micros proches de leur place.

SECTION 2 - LE PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE

Dominant l'hémicycle, le Président - ou le vice-président qui le supplée - occupe, au-dessus de la tribune de l'orateur, le fauteuil qui fut celui de Lucien Bonaparte lorsqu'il présidait le Conseil des Cinq-Cents.

L'article 52 du Règlement prévoit que « le Président ouvre la séance, dirige les délibérations, fait observer le Règlement et maintient l'ordre ; il peut, à tout moment, suspendre ou lever la séance ».

Le Président de l'Assemblée - élu, sous la présidence du doyen d'âge, au cours de la première séance de la législature et pour la durée de celle-ci - n'est pas seulement, par les pouvoirs que lui confère le Règlement, un acteur essentiel de la séance publique. Autorité constitutionnelle, héritier d'une longue tradition, il incarne la représentation nationale et symbolise le pouvoir et l'indépendance de l'Assemblée. De Bailly, désigné le 17 juin 1789 à M. Raymond Forni, de nombreuses personnalités se sont succédé dans cette fonction. Plusieurs Présidents de l'Assemblée ont exercé de hautes responsabilités au sein de l'État : Présidents de la République (Jules Grévy, Casimir Périer, Paul Deschanel, Paul Doumer, Vincent Auriol), Présidents du Conseil ou Premiers ministres (Léon Gambetta, Édouard Herriot, Jacques Chaban-Delmas, Edgar Faure, Laurent Fabius), membres du Conseil constitutionnel (Achille Perreti) ⁽⁴⁾.Venus des horizons politiques les plus divers, ils ont pour règle d'exercer leurs fonctions en dehors de toute considération partisane. Lors de la première séance de l'Assemblée sous la Cinquième République, le 9 décembre 1958, le Président Chaban-Delmas énonçait ainsi ce principe : « Je mesure, mes chers collègues, à sa pleine valeur l'honneur qui m'est fait. Mais, plus encore que l'honneur, si grand soit-il, je mesure les devoirs qui s'attachent à la charge de président de l'Assemblée nationale, je dis bien : de toute l'Assemblée nationale. » ⁽⁵⁾

Ces principes et le nécessaire respect des convictions de chacun trouvent leur traduction dans le difficile exercice qu'est la présidence d'une séance. La séance exige de celui qui la dirige - et qui, préalablement, est salué au son du tambour, par un détachement de gardes républicains - résistance physique - la durée moyenne d'une séance est de quatre heures le matin, quatre à cinq heures l'après-midi, quatre heures, voire bien davantage, en soirée - et attention constante, afin de concilier deux conditions indispensables au déroulement régulier des procédures : faire respecter le Règlement et permettre à toutes les opinions de s'exprimer.

Le nombre des séances exclut que le Président de l'Assemblée en assure en permanence la présidence. Six vice-présidents, renouvelés chaque année en même temps que les membres du Bureau autres que le Président, alternent avec lui au fauteuil. La répartition de ces postes est effectuée de façon à respecter la composition politique de l'Assemblée. Les groupes désignent pour ces fonctions des personnalités dont l'influence et l'autorité se révèlent souvent précieuses. De ces qualités - autant que des prescriptions réglementaires, voire d'un arsenal de sanctions fort difficiles à mettre en œuvre et donc très rarement employées - dépendra la bonne tenue des débats.

SECTION 3 - LE RÔLE DU PRÉSIDENT DE SÉANCE

Conformément au Règlement, le Président ouvre la séance. Cette procédure n'est pas purement formelle. Tant que les mots sacramentels « la séance est ouverte » n'ont pas été prononcés, nul n'a le droit de prendre la parole, aucun propos ne peut être enregistré par les rédacteurs ou les secrétaires des débats, et à plus forte raison, aucune décision ne peut être prise.

§ 1. Les annonces, avant l'examen des affaires à l'ordre du jour

Avant d'aborder l'ordre du jour, le président de séance fait part à l'Assemblée des informations qui la concernent : les annonces relatives à la composition de l'Assemblée elle-même - résultat d'élections partielles, décès, remplacement de députés - précèdent toutes les autres, y compris les communications officielles adressées par le Premier ministre ou en son nom - demandes de désignation à des organismes divers, déclarations d'urgence, demandes de réunion de commissions mixtes paritaires, communications relatives à l'ordre du jour.

Le Président peut aussi adresser le salut de l'Assemblée à une délégation de parlementaires étrangers présents dans les tribunes, exprimer l'émotion de l'Assemblée à la suite d'un événement particulièrement dramatique ou rendre hommage à la mémoire d'un député décédé pendant son mandat. Ces différentes manifestations sont empreintes d'une solennité qui témoigne des sentiments et de l'émotion de la représentation nationale.

§ 2. La direction des débats

Le Règlement consacre le rôle éminent du président de séance et l'investit de prérogatives qui lui permettront de veiller au bon déroulement des débats. En vertu de l'article 52 du Règlement, le Président fait observer le Règlement et maintient l'ordre. Le premier alinéa de l'article 54 précise, en particulier, qu'aucun orateur « ne peut parler qu'après avoir demandé la parole au président et l'avoir obtenue, même s'il est autorisé exceptionnellement par un orateur à l'interrompre ». Lorsqu'un orateur parle sans avoir demandé et obtenu l'autorisation d'intervenir, le Président a même la faculté d'ordonner que les paroles prononcées ne figurent pas au procès-verbal, c'est-à-dire ne soient pas publiées au Journal officiel.

D'autres dispositions, d'usage il est vrai peu fréquent, permettent également au Président d'influer sur le cours d'une discussion : ainsi, il peut inviter l'orateur à conclure lorsqu'il estime l'Assemblée suffisamment informée, lui retirer la parole s'il s'écarte de la question à débattre ou, au contraire, l'autoriser, dans l'intérêt du débat, à poursuivre son intervention au-delà du temps qui lui a été initialement attribué. De même, lorsque deux orateurs d'opinion contraire sont intervenus, le président peut décider de clore la phase correspondante de la discussion. Enfin, l'article 54, alinéa 6, du Règlement - peu appliqué il est vrai -, autorise le Président à retirer la parole à tout orateur qui lit un discours. Cette dernière disposition traduit une préoccupation qui s'est manifestée dès le siècle dernier : elle a, en effet, été introduite par l'article 25 de l'Acte additionnel de 1815 qui constatait que la lecture « rendait les débats monotones, sans vie, artificiels, souvent inutiles et sans portée ».

Afin de l'aider dans sa tâche, le Président dispose de renseignements sur le temps de parole écoulé fournis par un dispositif de chronométrage. En cas de désordre, il peut faire sonner la cloche installée à sa droite, ou couper les micros de la salle, ce qui lui permettra, en utilisant les siens, de dominer plus aisément le tumulte. Si décidément l'ordre ne revient pas, il suspend la séance. En pratique, il n'est qu'exceptionnellement nécessaire d'utiliser les articles 70 à 78 du Règlement ⁽⁶⁾ relatifs à la discipline qui permettent au Président, à l'encontre des plus récalcitrants, soit de décider lui-même des sanctions les moins graves (rappel à l'ordre, rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal), soit de proposer à l'Assemblée ou au Bureau les plus lourdes (censure, censure avec exclusion temporaire).

Le rôle du Président ne se limite pas, bien entendu, à cet aspect quelque peu « négatif ». En dehors des débats politiques et, lors de l'examen des textes, dès qu'est close la « discussion générale », la direction des débats entre dans sa phase la plus active. La complexité des textes, le nombre d'amendements dont ils font l'objet, nécessitent de la part du Président, assisté des fonctionnaires du Secrétariat général qui se tiennent derrière lui, une très grande vigilance. De l'ordre d'appel des amendements, de leur compatibilité peut dépendre, en effet, la qualité de la rédaction sinon la cohérence interne des lois adoptées.

SECTION 4 - LES PRÉSIDENTS ET LES RAPPORTEURS DES COMMISSIONS

La séance publique est le stade ultime de la procédure parlementaire. Projets et propositions sont, au préalable, examinés par une commission saisie au fond, et, le cas échéant, par une ou plusieurs commissions saisies pour avis. Les présidents des commissions, les rapporteurs qu'elles désignent ont un rôle essentiel en séance publique. Une place leur est spécialement réservée - le « banc des commissions » - voisine de celle où siègent les ministres, au premier rang de l'hémicycle.

La présence des présidents des commissions n'est fixée par aucune règle. Elle est néanmoins fréquente, surtout lorsqu'ils souhaitent marquer l'importance politique d'un texte. Les rapporteurs doivent, en revanche, suivre en totalité la discussion des textes dont ils ont la charge.

L'article 91, alinéa premier, du Règlement prévoit que « la discussion des projets et propositions s'engage par l'audition éventuelle du Gouvernement, par la présentation du rapport de la commission saisie au fond et, s'il y a lieu, par l'audition du rapporteur de la ou des commissions saisies pour avis ».

En fait, l'examen d'un projet commence par l'audition du Gouvernement puis celle du rapporteur de la commission saisie au fond et l'examen d'une proposition par celle du rapporteur puis celle du Gouvernement. Pivot de la procédure législative, le rapporteur est investi d'une double fonction : étudier le texte en vue de son examen par la commission, ce qui suppose souvent des rencontres avec les ministres, les catégories socioprofessionnelles concernées, les syndicats, et, en séance, présenter les positions adoptées par la commission, même si elles ne coïncident pas avec ses options personnelles. Ses interventions permettent d'éclairer l'ensemble des députés sur la teneur du texte en discussion. En plus de son exposé général, le rapporteur donne l'avis de la commission sur chacun des amendements présentés.

Compte tenu de l'importance de leur rôle dans la procédure législative, le président et le rapporteur de la commission qu'ils représentent disposent de nombreuses prérogatives. Ainsi :

· un droit inconditionnel de parole leur est reconnu ;

· sont de droit à leur demande :

- les suspensions de séance,

- les votes par division,

- les votes par scrutin public,

- la réserve, qui modifie l'ordre de la discussion,

- les secondes délibérations, dont l'objet est de demander à l'Assemblée une ultime modification du texte en discussion ;

· enfin, ils sont assistés de fonctionnaires de l'Assemblée qui prennent place à cet effet, dans l'hémicycle, derrière eux.

Chargés d'exposer le rapport de la commission qui les a désignés, les rapporteurs pour avis partagent, avec le rapporteur de la commission saisie au fond, le droit de s'exprimer sur les amendements. Ils n'ont pas, en revanche, les autres pouvoirs que le Règlement reconnaît à celui-ci.

SECTION 5 - LES PRÉSIDENTS DES GROUPES

Depuis leur reconnaissance officielle au début du XX^e siècle, les groupes politiques ont pris une place sans cesse grandissante dans le fonctionnement de l'Assemblée. L'importante réforme du Règlement adoptée en 1969 a consacré leur rôle et, partant, celui de leurs présidents.

Leurs prérogatives sont en effet étendues - ils proposent, par exemple, les candidatures au Bureau, peuvent demander la création de commissions spéciales ou s'y opposer, sont membres de droit de la Conférence des Présidents ⁽⁷⁾ -mais ils exercent surtout une magistrature d'influence qui se manifeste, pour l'essentiel, hors de la séance publique. C'est, en effet, avant le débat dans l'hémicycle qu'ils auront réuni les députés de leur formation pour déterminer la position que celle-ci défendra publiquement, définir la tactique qui sera suivie et arrêter le sens de leurs votes, notamment au moment du scrutin final.

Le Règlement reconnaît, néanmoins, aux présidents des groupes des attributions qui concernent directement le déroulement de la séance et qu'ils exercent soit personnellement, soit en les déléguant. Il leur revient, par exemple, lorsque la Conférence des Présidents a décidé de limiter la durée d'une discussion en attribuant un temps déterminé à chaque groupe, de répartir ce temps entre les orateurs qu'ils désignent. Pendant la séance proprement dite, ils peuvent obtenir, de droit, des suspensions de séance pour réunir leur groupe ou des scrutins publics sur les décisions qu'ils jugent les plus importantes. En cas d'absence, ils confient le soin d'exercer ces compétences à un membre de leur groupe désigné par eux. En revanche, ils doivent impérativement être présents, en personne, dans l'hémicycle s'ils veulent demander, avant un scrutin, la vérification du « quorum », c'est-à-dire de la présence dans l'enceinte de l'Assemblée nationale de la majorité absolue des membres de l'Assemblée.

Les fonctions de président de groupe requièrent, ainsi, de leur titulaire une grande expérience de l'Assemblée. Elles supposent également une connaissance minutieuse du Règlement. En contrepartie, la présidence d'un groupe confère à ceux qui l'exercent une autorité qui dépasse largement le cadre de l'Assemblée.

SECTION 6 - LE GOUVERNEMENT

Au premier rang des travées, à côté de celui des commissions, le « banc des ministres » fait face au fauteuil du Président et à la tribune de l'orateur.

Le Gouvernement est systématiquement présent durant les séances. Les exceptions sont rares. Elles sont traditionnelles et n'obéissent à aucune règle écrite.

Il est en effet classique que le Gouvernement ne soit pas représenté lorsque l'Assemblée procède à des élections ou assiste à la prestation de serment de ses membres juges à la Haute Cour de Justice ou à la Cour de justice de la République ou vote sur la responsabilité du Gouvernement par scrutin public à la tribune.

Présent, le Gouvernement peut intervenir en toute circonstance. Mais quelle que soit l'importance des pouvoirs dont il dispose - par exemple le droit inconditionnel de parole que lui reconnaît la Constitution - il doit en user dans le respect des règles et des usages en vigueur au sein du Parlement. La barrière immatérielle qui sépare le banc des ministres des travées des députés symbolise ce principe. Qu'elle soit franchie, que les ministres (ou les commissaires du Gouvernement qui les accompagnent) s'assoient par mégarde aux places attribuées aux députés, et les huissiers leur indiquent celles qui leur sont réservées. Les ministres obtiennent la parole quand ils la souhaitent mais il faut qu'ils la demandent. En somme, même si la Constitution de 1958, comme l'avait déjà fait celle de 1791, consacre par son article 31 le droit d'accès des ministres à l'hémicycle, ils y restent, en quelque sorte, les invités de l'Assemblée.

Les règles de droit qui régissent les rapports entre le Parlement et le Gouvernement font l'objet du titre V de la Constitution. Ce titre prévoit, en particulier, que l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement, et que, pour les projets de loi, la discussion porte sur le texte présenté par le Gouvernement.

Bien que la part des propositions de loi, d'origine parlementaire, se soit récemment accrue, et de façon sensible, notamment à la suite de la révision constitutionnelle du 4 août 1995 -celle-ci a permis qu'une séance par mois soit réservée « par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée » (article 48, alinéa 3, de la Constitution) -, dans la pratique, la majorité des textes examinés par l'Assemblée sont d'origine gouvernementale. Déposés par le Premier ministre en application de l'article 39 de la Constitution, ils sont présentés par un ministre « chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion ». Dans la plupart des débats législatifs, ce ministre siège seul au banc du Gouvernement. Mais il représente l'ensemble du Gouvernement, ainsi que l'a souligné le Conseil constitutionnel (décision n° 63-25 DC du 21 janvier 1964). Aussi, même si le ministre désigné par le décret qui prévoit le dépôt du projet est absent, son remplacement par l'un de ses collègues - dont les compétences techniques ne sont pas nécessairement en rapport avec l'objet du texte - ne peut être juridiquement contesté.

Le Premier ministre joue évidemment un rôle éminent dans les rapports du Gouvernement avec l'Assemblée : c'est lui qui, aux termes de l'article 49, alinéa 1^er, de la Constitution, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou, éventuellement, sur une déclaration de politique générale. En application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, il peut également engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte. Enfin, dans les cas où est mise en cause la responsabilité du Gouvernement par le dépôt d'une motion de censure, dans les conditions prévues à l'article 49, alinéa 2, de la Constitution, c'est au Premier ministre qu'il appartient de défendre la politique de son Gouvernement.

Le Premier ministre n'intervient pas seulement dans les circonstances où l'existence du Gouvernement est en jeu. Il peut aussi présenter les projets de loi importants. De même, il répond aux questions au Gouvernement dont la portée lui semble politiquement l'exiger.

Le ministre chargé des relations avec le Parlement représente en permanence le Gouvernement auprès de l'Assemblée. La nature de ses fonctions exige souvent sa présence dans l'hémicycle. Il est informé du déroulement de l'ensemble des débats et s'assure qu'il sera compatible avec l'ordre du jour établi. Il est l'interlocuteur permanent des organes de l'Assemblée et participe aux travaux hebdomadaires de la Conférence des Présidents.

La discussion d'un projet ou d'une proposition est l'occasion d'un dialogue constant entre les députés et le Gouvernement. Au cours de ce dialogue, le Gouvernement obtient la parole quand il la demande et dispose des prérogatives que le Règlement lui reconnaît comme aux commissions ; à sa demande sont de droit : les suspensions de séance, les scrutins publics, la « réserve », la seconde délibération. Mais surtout, il peut utiliser les armes qui lui ont été reconnues par la Constitution de 1958.

Au premier rang figure, évidemment, la possibilité d'engager sa responsabilité sur le texte en discussion (article 49, alinéa 3, de la Constitution). Il peut aussi :

- opposer l'irrecevabilité « législative », s'il considère qu'un amendement n'est pas du domaine de la loi (article 41 de la Constitution) ;

- s'opposer à la discussion des amendements qui n'ont pas été préalablement soumis à la commission (article 44, alinéa 2, de la Constitution) ;

- demander à l'Assemblée de se prononcer par un seul vote - le « vote bloqué » - sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui (article 44, alinéa 3, de la Constitution).

Par ailleurs, l'article 31, alinéa 2, de la Constitution prévoit que les membres du Gouvernement peuvent se faire assister en séance par des commissaires du Gouvernement. Une telle disposition était déjà prévue par la Constitution du 22 frimaire An VIII. Certains régimes de séparation des pouvoirs, interdisant l'accès des ministres à la salle des séances, organisaient même la représentation du pouvoir exécutif par les seuls commissaires du Gouvernement.

Survivance, peut-être, de ces périodes, l'article 56, alinéa 2, du Règlement actuel prévoit que les commissaires du Gouvernement peuvent intervenir en séance à la demande du ministre qu'ils assistent. Cette possibilité n'a été utilisée que de façon tout à fait exceptionnelle, au début de la V^e République, notamment pour permettre au commissaire général au Plan de prendre la parole devant la représentation nationale et, en 1994, pour que celle-ci puisse entendre le directeur général de la police nationale ⁽⁸⁾ .

Aujourd'hui, les commissaires du Gouvernement assistent techniquement leur ministre. Ils l'aident à préparer son argumentation dans les différentes phases du débat et mettent au point les amendements que le Gouvernement dépose en séance.

TROISIÈME PARTIE

LE DÉROULEMENT DU DÉBAT

Ses conditions définies, ses acteurs identifiés, la séance publique peut commencer. Sa date et son heure sont déterminées par des dispositions constitutionnelles et réglementaires. Sa physionomie dépend de la nature du débat auquel elle est consacrée. Dans la plupart des cas, elle se conclura par un vote de l'Assemblée ⁽¹⁾.

SECTION 1 - LA SÉANCE ET LE TEMPS

§1 . Les sessions

Le temps parlementaire se mesure en trois unités : la plus longue est la législature, la plus courte est la séance et, entre les deux la session, qui représente la période durant laquelle chaque assemblée peut délibérer en séance publique et exerce ainsi la plénitude de ses pouvoirs. En effet, hors session, les assemblées ne peuvent ni légiférer, ni mettre en œuvre certaines procédures de contrôle du Gouvernement, comme celle des questions orales ou au Gouvernement, ni mettre en cause sa responsabilité politique.

Alors que la tradition révolutionnaire voulait que le corps législatif siège en permanence, la tradition parlementaire inaugurée par la Charte de 1814 a instauré quant à elle un régime de sessions de longue durée, non remis en cause sous les III^e et IV^e Républiques. Les lois constitutionnelles de 1875 prévoyaient en effet une session ordinaire d'une durée minimale de cinq mois à laquelle s'ajoutaient les sessions extraordinaires. La Constitution de 1946 allait plus loin en établissant une session ordinaire annuelle ne pouvant être suspendue plus de quatre mois, puis, après la révision du 7 décembre 1954, en prévoyant une session ordinaire de sept mois au minimum. Le Parlement pouvait ainsi siéger pratiquement en permanence.

A la fin de la IV^e République, il est apparu nécessaire de rationaliser le régime parlementaire et d'assurer une plus grande indépendance du Gouvernement. Aussi la Constitution de la V^e République a-t-elle établi un régime de sessions nettement plus restrictif. Michel Debré évoquait en 1958, devant l'assemblée générale du Conseil d'État, les raisons qui fondaient cette innovation : « Les assemblées, en régime parlementaire, ne sont pas des organes permanents de la vie politique. Elles sont soumises à des sessions assez nombreuses et assez longues pour que le travail législatif, le vote du budget et le contrôle politique soient assurés dans de bonnes conditions, mais aménagées de telle sorte que le Gouvernement ait son temps de réflexion et d'action. » ⁽²⁾

Le système mis en place en 1958, légèrement modifié par la révision constitutionnelle du 30 décembre 1963, aboutissait à l'instauration de deux sessions par an, la première s'ouvrant le 2 octobre pour une durée de 80 jours (session budgétaire) et la seconde le 2 avril pour une durée maximale de 90 jours. Peu critiquée à l'origine, cette limitation a été progressivement ressentie comme une contrainte gênant le fonctionnement du Parlement.

Aussi, après plusieurs projets de réforme, a-t-on abouti, par le vote de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, à l'instauration d'une session parlementaire ordinaire unique de neuf mois. Pour le Président Philippe Séguin, son initiateur, la session unique était devenue « une condition nécessaire pour réaliser nos objectifs de rénovation du rôle du Parlement :

- améliorer notre activité de contrôle du Gouvernement ;

- mieux organiser et programmer nos travaux ;

- suivre au plus près le rythme de l'actualité nationale et européenne » ⁽³⁾.

Elle avait en outre l'avantage de placer le Parlement français dans les mêmes conditions de fonctionnement que ses homologues étrangers.

_  Désormais, aux termes de l'article 28 de la Constitution, « le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin ».

Au cours de cette session, le nombre de jours de séance - c'est-à-dire ceux au cours desquels une séance a été ouverte - ne peut excéder cent vingt. Cette limite peut toutefois être dépassée, par des « jours supplémentaires de séance », à la demande de la majorité des membres de l'Assemblée ou du Premier ministre, après consultation du Président de l'Assemblée.

_ _  La réunion du Parlement en session extraordinaire, prévue par l'article 29 de la Constitution, peut intervenir, sur décret du Président de la République, à la demande soit du Premier ministre, soit de la majorité des membres composant l'Assemblée nationale, sur un ordre du jour déterminé. Lorsque le Parlement se réunit à la demande des membres de l'Assemblée nationale, le décret de clôture intervient dès que le Parlement a épuisé l'ordre du jour pour lequel il a été convoqué et, au plus tard, douze jours à compter de sa réunion. Dans la même hypothèse, seul le Premier ministre peut demander une nouvelle session avant l'expiration du mois qui suit le décret de clôture.

L'instauration de la session unique ayant eu pour objectif une meilleure gestion des travaux législatifs, les sessions extraordinaires, qui l'étaient de moins en moins (cf. Annexe 1, page 63) et qui avaient souvent pour seul objet l'achèvement des procédures législatives en cours, ont retrouvé un caractère exceptionnel. Elles ne peuvent plus, en tous les cas, avoir lieu qu'en juillet, août ou septembre.

_ _ _  En dehors de ces cas, le Parlement se réunit dans certaines circonstances particulières :

- après une dissolution de l'Assemblée nationale : aux termes de l'article 12 de la Constitution, l'Assemblée se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection, pour une session de quinze jours. Cette période peut, en totalité ou en partie, se situer en dehors des dates prévues pour les sessions ordinaires ;

- lorsque le Président de la République décide d'appliquer l'article 16 de la Constitution ;

- pour entendre un message du Président de la République, conformément à l'article 18 de la Constitution.

§ 2. Les semaines, les jours et les horaires de séance

A l'intérieur des neuf mois de session ordinaire, dans la limite du quota de cent vingt jours de séance, l'Assemblée fixe librement en vertu de l'article 28 de la Constitution les « semaines de séance », les « jours de séance » et les « horaires de séance ».

Initialement, l'instauration de la session unique devait trouver une contrepartie dans la suppression des séances de nuit ; c'est pourquoi le Règlement, tout en réservant la possibilité de prolonger les séances au-delà de 13 heures le matin, et après 20 heures l'après-midi, avait prévu que l'Assemblée se réunirait en séance publique dans l'après-midi du mardi et dans la matinée et l'après-midi des mercredi et jeudi. Bien vite cependant, cette organisation du rythme hebdomadaire s'est heurtée à des résistances et a été dénoncée, dans la majorité comme dans l'opposition ⁽⁴⁾, la poursuite des débats en soirée permettant le plus souvent d'achever la discussion d'un texte. Aussi bien une réforme du Règlement de mars 1998 a-t-elle rétabli un rythme de travail plus conforme à la tradition.

_  Les « semaines de séance » ne sont pas prédéterminées par le Règlement. La Constitution ne renvoie pas à ce dernier le soin de les fixer. Elles varient chaque année. L'Assemblée décide, au début de chaque session, des semaines au cours desquelles elle siègera ou, en pratique, de celles au cours desquelles, pendant les neuf mois à venir, elle interrompra ses travaux (six semaines, en règle générale).

_ _ Les « jours de séance » doivent être, en revanche, aux termes de la Constitution, déterminés par le Règlement. Il s'agit des jours durant lesquels l'Assemblée siège habituellement pendant les semaines de séance. Aux termes de l'article 50, alinéa 1, du Règlement, dans sa rédaction issue de la réforme de 1998, « l'Assemblée se réunit chaque semaine en séance publique le matin, l'après-midi et la soirée du mardi, ainsi que l'après-midi et la soirée du mercredi et du jeudi ».

Mais un tel dispositif suppose, pour faire face à des situations imprévues, des soupapes de sécurité. Aussi l'article 50, alinéa 2, prévoit-il que des séances supplémentaires peuvent avoir lieu sur décision de l'Assemblée - une proposition doit alors émaner de la Conférence des Présidents - ou à la demande du Gouvernement, formulée en Conférence des Présidents. Les possibilités offertes par l'article 50, alinéa 2, sont ainsi régulièrement utilisées pour l'organisation de la discussion budgétaire ⁽¹¹⁾.

_ _ _  Quant aux « horaires de séance », déterminés également par le Règlement, au troisième alinéa de l'article 50, ils permettent désormais à l'Assemblée de siéger de 9 heures à 13 heures le matin, de 15 heures à 19 heures 30 l'après-midi et de 21 heures à 1 heure le lendemain. Comme auparavant, l'Assemblée peut décider de prolonger ses séances, soit sur proposition de la Conférence des Présidents, soit pour continuer le débat en cours, auquel cas le Règlement prévoit qu'elle est consultée sans débat par le Président.

Les jours et les horaires de séance rythment l'activité de toute l'Assemblée. En fonction de l'ordre du jour, les commissions organisent leurs travaux, examinent les projets et propositions de loi et veillent à ce que leurs rapports soient distribués avant le début de la séance. De même, les groupes politiques et leurs groupes de travail fixent le calendrier de leurs réunions pour déterminer les positions qu'ils défendront. Ainsi varie l'intensité de l'activité parlementaire. Mais celle-ci reste concentrée sur les trois jours pendant lesquels se déroulent les séances hebdomadaires pour permettre aux parlementaires de rejoindre leur circonscription du vendredi au lundi. Au cours de ces trois jours, les deux séances de questions au Gouvernement des mardi et mercredi après-midi constituent incontestablement les points culminants de l'activité parlementaire. L'assiduité des députés y est importante. Elle l'est un peu moins pour les discussions sur les articles des projets ou des propositions de loi ou lors des questions orales sans débat. Cela s'explique par la technicité des textes ou la nature des questions orales (voir infra, Les questions, p. 56) et par la multiplicité des obligations des parlementaires regroupées au même moment. Il convient de souligner, en outre, qu'il n'est pas physiquement possible de demeurer présent dans l'hémicycle pendant toutes les séances. Leur durée a pu en effet atteindre 1000 heures certaines années (cf. annexe 2, page 65).

En fin de matinée, d'après-midi ou de soirée, au terme des discussions inscrites à l'ordre du jour, la séance est levée. Mais son cours aura pu également être interrompu par des « suspensions » demandées par la commission, le Gouvernement, ou, plus souvent, un groupe. Loin d'être « un temps mort », la suspension permet souvent une ultime concertation avant la décision, voire une dernière négociation en vue de la recherche d'un accord. Les suspensions sont annoncées par des sonneries qui retentissent dans l'ensemble des locaux du Palais -cinq coups- comme les autres phases de la séance publique : ouverture (un coup prolongé), scrutin (deux coups), levée (trois coups), scrutin à la tribune (quatre coups).

SECTION 2 - LES INTERVENTIONS

Sous réserve des interventions qui viennent se « greffer » sur l'ordre du jour proprement dit et dont l'objet est d'aborder des questions « incidentes » ⁽⁵⁾, la physionomie même des séances diffère selon la nature des débats. Les séances consacrées à des débats politiques ou à la discussion générale de textes législatifs - y compris la discussion des « motions de procédure » de l'article 91 du Règlement - donnent lieu à des interventions d'ordre général. L'examen des articles des projets ou propositions de loi est ponctué de discussions techniques, souvent alertes. Les procédures de contrôle, profondément renouvelées ces dernières années, sont l'occasion de questions et d'échanges rapides avec les membres du Gouvernement.

§ 1. Les interventions d'ordre général

Les interventions d'ordre général, le plus souvent prononcées de la tribune, se déroulent dans les conditions suivantes :

- dans la plupart des cas ⁽⁶⁾, la Conférence des Présidents décide d'organiser la phase correspondante du débat : elle en fixe, en fonction de l'importance du sujet et des observations des présidents des groupes, la durée globale. Cette durée est répartie entre les groupes selon un système proportionnel corrigé, conformément au Règlement, de façon à garantir un temps minimum aux groupes les moins importants ;

- chaque président de groupe fait ensuite connaître, dans le délai que lui impartit la présidence, le nom des orateurs qu'il désigne pour le débat considéré et le temps de chacun d'entre eux. En règle générale, chaque groupe réserve une partie substantielle de son temps à un porte-parole qu'il inscrit en tête de ses intervenants ;

- à la diligence de la présidence, l'ordre des orateurs est ensuite déterminé de façon à permettre une alternance entre les groupes. Ainsi, à mesure que se succèdent les débats, chaque groupe est assuré de bénéficier, à son tour, de la place recherchée de « premier orateur ».

Pendant la séance proprement dite, le président est chargé de veiller au respect par chaque intervenant du temps qui lui est attribué. Pour mieux maîtriser leur temps de parole, les députés qui s'expriment à la tribune disposent, pour leur part, d'une « réglette », suite de petits plots lumineux qui s'allument toutes les dix secondes au fur et à mesure que s'écoulent les cinq dernières minutes de leur intervention.

Jusqu'à une date récente, le temps dont disposait un député pour défendre une motion de procédure - une exception d'irrecevabilité, dont l'objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à la Constitution, une question préalable dont l'objet est de faire décider qu'il n'y a pas lieu de délibérer ou une motion de renvoi en commission - n'était pas limité, si bien que la défense de telles motions pouvait être utilisée comme une technique d'obstruction. Depuis une modification du Règlement de juin 1999, la durée de cette intervention ne peut excéder une heure trente en première lecture, une demi-heure en deuxième lecture et un quart d'heure au cours des lectures ultérieures, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. Précisément, cette dernière a décidé en mai 2000 que, lors des séances réservées à un ordre du jour d'initiative parlementaire, la défense d'une motion ne saurait excéder un quart d'heure afin d'éviter que l'intégralité de la séance puisse être consacrée à la discussion de motions de procédure.

La monotonie que peut engendrer la succession d'orateurs à la tribune est parfois dénoncée. Pourtant les débats sur les déclarations du Gouvernement, les débats de censure ou la discussion générale des textes les plus importants sont mis à profit par les groupes pour faire connaître leur point de vue sur les sujets essentiels. En outre, certains débats généraux sont particulièrement animés : une intervention à la tribune n'est pas toujours académique, elle a pour but de convaincre, de soutenir ou de critiquer avec solennité une politique ou une réforme législative. Elle peut être l'occasion d'interruptions - du ministre, du rapporteur, de parlementaires d'opinion contraire - et peut conduire l'Assemblée à réagir avec vigueur. Enfin, elle provoquera, au terme du débat, une réponse du ministre qui donnera, à chaque intervenant, les éclaircissements qu'il souhaite.

§ 2. Les interventions sur les articles et les amendements

L'examen des articles des projets ou des propositions de loi et des amendements qui s'y rattachent donne lieu à des interventions plus ponctuelles et plus techniques.

Sur les articles proprement dits, chaque député peut, de sa propre initiative, s'inscrire pour une durée de cinq minutes au maximum. L'Assemblée passe ensuite à la discussion des amendements sur l'article.

Peuvent alors prendre la parole pour cinq minutes :

- l'auteur de l'amendement ;

- le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ;

- le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis ;

- le Gouvernement (dont le temps n'est pas limité) ;

- un orateur contre l'amendement.

Bien que cette phase du débat soit très réglementée, elle engendre fréquemment des échanges vifs et serrés. Dans l'intérêt de la discussion, les présidents de séance admettent souvent les interruptions qui permettent la confrontation des arguments. En outre, comme le prévoit l'article 56 du Règlement, ils peuvent « autoriser un orateur à répondre au Gouvernement ou à la commission ». Certains amendements importants donnent ainsi lieu à de larges discussions.

§ 3. Les questions ⁽⁷⁾

Aux termes de l'article 48, alinéa 2, de la Constitution, « une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ».

Afin de mettre en œuvre cette prescription constitutionnelle, le Règlement a prévu ⁽⁸⁾, d'une part, que la Conférence des Présidents fixerait la séance hebdomadaire consacrée aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement ⁽⁸⁾, d'autre part, que la séance du mardi matin serait réservée, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, aux questions orales sans débat ou à un ordre du jour d'initiative parlementaire ⁽⁹⁾.

Les questions ont, en principe, un double objet : contrôler la politique du Gouvernement et permettre aux députés d'obtenir des informations sur celle-ci. Mais, compte tenu de leur écho dans l'opinion - les questions au Gouvernement sont télévisées en direct - elles sont aussi l'occasion pour les groupes politiques et leurs porte-parole d'exprimer leur point de vue, soutien ou critique, de l'action gouvernementale.

Les questions, au Gouvernement ou sans débat, se déroulent selon des modalités très différentes :

_  Chaque mardi et mercredi, et alternativement de 15 à 16 heures et de 15 heures à 16 heures 05, sont appelées les questions au Gouvernement. L'ensemble des ministres est présent au « banc des ministres ». Ce moment important de la semaine parlementaire permet d'aborder les sujets de l'actualité nationale et internationale. Le Premier ministre est fréquemment appelé à intervenir pour exposer ou défendre sa politique. Chaque groupe, une heure avant la séance, communique au service compétent une liste comportant le nom des auteurs de questions et les ministres interrogés. Depuis le début de la X^e législature, le thème des questions n'est plus déposé préalablement. Le temps de la séance est réparti entre les groupes en fonction de leur importance numérique. Le temps de réponse du Gouvernement est décompté sur le temps des groupes. Les questions sont appelées selon un ordre d'alternance par groupe politique, qui varie chaque séance, ce qui permet à chaque groupe de prendre régulièrement la parole en premier. En moyenne, quelque vingt-cinq questions sont appelées chaque semaine ⁽¹⁰⁾.

_ _  Les questions orales du mardi matin ont une forme plus traditionnelle. Les conditions dans lesquelles elles sont déposées, notifiées et publiées sont fixées par le Bureau tandis que les séances elles-mêmes sont organisées par la Conférence des Présidents. Les questions sont déposées à l'avance, adressées au ministre compétent et publiées au Journal officiel en annexe au compte rendu intégral. En séance, le député dispose de sept minutes pour intervenir et reprendre la parole après le ministre s'il lui reste du temps. Les séances de questions orales permettent aux députés d'aborder plus facilement les sujets qui leur tiennent à cœur, tout particulièrement d'intérêt régional ou local, que lors des questions au Gouvernement, où les groupes jouent un rôle déterminant. La conséquence en est que ne participent le plus souvent à ces séances que les députés auteurs des questions. Quant au Gouvernement, il n'est pas toujours représenté par le ministre compétent pour intervenir sur le thème évoqué. Dans la période récente, les questions orales sans débat ont perdu leur rythme hebdomadaire. Une réforme du Règlement de juin 1999 conduit en effet à les faire alterner avec une séance consacrée à un ordre du jour d'initiative parlementaire, soit au titre de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution, soit au titre de l'ordre du jour complémentaire, tout en portant à vingt-cinq le nombre de questions pouvant être appelées à chaque séance concernée.

Quoiqu'il en soit, les procédures de questions, par le dialogue qu'elles permettent, ont profondément renouvelé les modalités du contrôle parlementaire. Elles sont d'ailleurs pour une large part à l'origine du système « questions-réponses » introduit dans la discussion de la loi de finances annuelle ⁽¹¹⁾ et qui permettent de passer au crible la gestion d'un département ministériel.

SECTION 3 -  LE VOTE

Aucun vote ne peut intervenir pendant ou en conclusion d'une séance de questions.

En revanche, au cours des autres séances, lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée ou, dans les discussions législatives, sur les motions, les articles, les amendements et sur l'ensemble des textes, après le débat vient le moment de la décision : l'Assemblée est appelée à voter.

Le vote est secret pour les nominations personnelles. Dans les autres cas, les votes s'expriment soit à main levée, soit par scrutin public ordinaire ou à la tribune. Ils peuvent être précédés - sauf lorsqu'il s'agit de se prononcer sur les amendements - d'explications de vote à raison d'un seul orateur par groupe pour une durée de cinq minutes (article 54 du Règlement) ⁽¹²⁾.

§ 1. Le vote secret pour les nominations personnelles

Selon la règle traditionnelle en droit français, l'Assemblée procède par scrutin secret pour les nominations personnelles. C'est le cas en particulier pour l'élection de son Président au début de la législature, celle des autres membres du Bureau (vice-présidents, questeurs et secrétaires), lorsque, pour chacune des fonctions, le nombre des candidats est supérieur au nombre de sièges à pourvoir et pour toutes les nominations pour lesquelles les présidents des groupes n'ont pu, exceptionnellement, parvenir à un accord sur la répartition des sièges : nominations aux délégations parlementaires, aux commissions mixtes paritaires, aux organismes extraparlementaires.

L'Assemblée désigne également, en nombre égal avec le Sénat, les juges de la Haute Cour de justice et de la Cour de justice de la République.

L'élection se déroule soit dans la salle des séances, soit dans une salle voisine. Dans ce dernier cas, le président indique en séance l'heure d'ouverture et de clôture du scrutin, mais les débats ne sont pas suspendus pendant le vote.

Dans le cas de scrutins secrets, les délégations du droit de vote sont logiquement proscrites.

§ 2. Le vote à main levée

Aux termes de l'article 64 du Règlement, « l'Assemblée vote normalement à main levée en toutes matières » : vote sur les amendements, les articles, l'ensemble des projets et propositions de loi soumis à discussion. Le président constate le sens du vote et en annonce le résultat. S'il y a égalité, c'est le rejet qui l'emporte.

En cas de doute, il fait procéder à un vote par assis et levé. Si le doute persiste, le président peut décider qu'il sera procédé par scrutin public ordinaire.

En votant à main levée, les députés présents manifestent publiquement leur position. Mais cette position n'est ni enregistrée ni publiée au Journal officiel.

§ 3. Le vote par scrutin public ordinaire

_  Ce vote est de droit :

- sur décision de la Conférence des Présidents. Le scrutin public concerne alors en pratique le vote sur l'ensemble d'un texte. La Conférence fixe le moment du scrutin. Celui-ci peut correspondre à la fin de la discussion des articles ou avoir lieu un autre jour, l'objectif étant de permettre aux députés d'organiser leur emploi du temps afin d'être présent lors du vote « solennel » ;

- sur décision du Président ou sur demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ;

- sur demande du président d'un groupe ou de son délégué dont il a préalablement - en général au début de la séance - notifié le nom au président.

Les votes émis sont valables quel que soit le nombre des présents sauf si un président de groupe a demandé personnellement au Bureau de vérifier le quorum, c'est-à-dire la présence dans l'enceinte du Palais de la majorité absolue des députés. La demande de vérification de quorum peut être effectuée à l'occasion de tout vote mais en pratique elle n'est formulée qu'avant les scrutins publics ordinaires. Lorsque le quorum n'est pas atteint, la séance est suspendue une heure ; à sa reprise, le vote est valable quel que soit le nombre des présents.

L'annonce du scrutin est faite dans l'ensemble des locaux de l'Assemblée. Cinq minutes au moins s'écoulent avant que le Président ne déclare l'ouverture du scrutin.

_ _  Le vote par scrutin public ordinaire a lieu par procédé électronique. Les députés utilisent des boîtiers individuels de vote situés sur leur pupitre en appuyant sur le plot adéquat pour adopter, rejeter ou s'abstenir. En cas de défaillance de la machine, le vote aurait lieu par bulletins (blanc : pour ; bleu : contre ; rouge : abstention).

Le Président, après s'être assuré que chacun a voté, prononce la clôture du scrutin, dont il annonce le résultat, et commande l'affichage sur trois tableaux lumineux situés dans l'hémicycle. Quelques minutes plus tard, est établi un document donnant le sens du vote des groupes politiques. Il est affiché à l'entrée de la salle des séances et distribué à la presse. Lorsque le scrutin public a lieu à l'occasion d'un vote pour lequel la Constitution exige une majorité qualifiée ou si la responsabilité du Gouvernement est engagée ou bien encore lorsque le scrutin a été décidé en Conférence des Présidents, le document comporte, pour chaque groupe ainsi que pour les députés n'appartenant à aucun groupe, au regard de chaque position de vote (pour-contre-abstention volontaire-excusé), la liste alphabétique des députés ayant adopté cette position. Les résultats des scrutins publics sont publiés au Journal officiel à la suite du compte rendu intégral de chaque séance.

Une fois par an, un recueil rassemblant les résultats des scrutins publics, appelé « Recueil des scrutins », est adressé à l'ensemble des députés.

_ _ _  Le recours au scrutin public permet ainsi, sur des sujets dont l'importance a été reconnue, l'enregistrement de la position de chacun des membres de l'Assemblée. Il s'agit là d'un objectif essentiel dans la mesure où la « transparence » est indispensable au bon fonctionnement du régime représentatif. L'habitude s'est donc prise de décider en Conférence des Présidents, sur les textes les plus importants, d'organiser un « vote solennel », qui prend la forme d'un scrutin public à une date et une heure propices à une affluence des députés, en général le mardi après les questions au Gouvernement.

Depuis 1994, le principe constitutionnel du vote personnel est rigoureusement respecté. Aux termes de l'article 27 de la Constitution, le député ne peut déléguer son droit de vote qu'à un seul délégant. Les secrétaires du Bureau sont souvent appelés, en application de l'article 66, alinéa 4, du Règlement, à surveiller les opérations de vote, c'est-à-dire à authentifier le fait que les députés ne votent que pour eux-mêmes et éventuellement leur délégant et à « constater les résultats », aux côtés du Président.

§ 4. Le vote par scrutin public à la tribune

Le vote par scrutin public à la tribune est de droit dans deux cas :

- lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée (article 49, alinéa 1, de la Constitution) ou mise en cause (article 49, alinéa 2, de la Constitution) ;

- lorsque d'autres dispositions constitutionnelles exigent une majorité qualifiée. C'est le cas pour l'adoption en dernière lecture des lois organiques (majorité des membres, article 46, alinéa 3) et pour la mise en accusation, pour haute trahison, du Président de la République (majorité des membres, article 68).

Les huissiers procèdent à un appel nominal et les députés montent à la tribune pour voter. Le scrutin a lieu au moyen d'une urne électronique placée sur la tribune de l'orateur. Le député y dépose son bulletin et, le cas échéant, celui de son délégant.

La durée du scrutin est d'une heure, mais elle est ramenée à quarante-cinq minutes pour les scrutins sur les motions de censure, auxquels seuls participent les députés favorables à la censure. A l'issue du scrutin, le Président en annonce immédiatement les résultats calculés par l'urne électronique. Dans les minutes qui suivent une « analyse politique » par groupe et par député est publiée.

Lorsqu'un tel scrutin concerne l'existence du Gouvernement, et quel que soit le sens du vote, la séance est ensuite levée. La représentation nationale vient d'exercer sa prérogative essentielle.

Mais, sauf si la confiance a été refusée au Gouvernement, le Président a pris soin d'annoncer, comme il le fait à la fin de toutes les séances, la date, l'heure et l'ordre du jour de la « prochaine séance  ». Il a souligné ainsi la continuité du travail parlementaire et informé l'Assemblée du principal événement qui la concerne. Car en dépit des vicissitudes, même si la lourdeur de ses procédures est parfois déplorée, la séance publique reste la pierre de touche de la démocratie parlementaire.

Annexes

Annexe 1 : SESSIONS EXTRAORDINAIRES
depuis 1959

DATES	DURÉE TOTALE (en heures)	PART DANS LA DURÉE TOTALE DES SESSIONS ORDINAIRES ET EXTRAORDINAIRES
Première législature (9 décembre 1958-9 octobre 1962) - 15 au 30 janvier 1959 - 21 au 30 décembre 1959 - 2 et 3 février 1960 - 25 avril au 22 juillet 1961 (1) - 12 et 13 septembre 1961 - 20 et 21 mars 1962 - 24 au 27 juillet 1962	290	17 %
Deuxième législature (6 décembre 1962-3 avril 1967) - 27 décembre 1962 au 21 février 1963 - 21 au 23 décembre 1965	292	13 %
Troisième législature (3 avril 1967-30 mai 1968) Pas de session extraordinaire
Quatrième législature (11 juillet 1968-2 avril 1973) - 11 au 25 juillet 1968 (2) - 24 septembre au 1er octobre 1968 - 16 au 20 septembre 1969	94	4 %
Cinquième législature (2 avril l973-2 avril 1978) - 22 au 25 janvier 1974 - 2 au 11 juillet 1974 - 23 au 28 juillet 1975 - 9 au 12 septembre 1975 - 1er au 10 juillet 1976	110	3 %
Sixième législature (2 avril 1978-22 mai 1981) - 21 décembre 1978 au 5 janvier 1979 - 14 au 16 mars 1979 - 27 décembre 1979 au 17 janvier 1980 - 25 janvier au 27 février 1980	67	3 %
Septième législature (2 juillet 1981-2 avril 1986) - 2 au 17 juillet 1981 (2) - 17 juillet au 2 août 1981 - 8 septembre au 1er octobre 1981 - 21 au 23 décembre 1981 - 12 janvier au 5 février 1982 - 1er au 28 juillet 1982 - 21 septembre au 1er octobre 1982 - 21 décembre 1982 - 1er au 7 juillet 1983 - 22 décembre 1983 - 24 janvier au 13 février 1984 Septième législature (2 juillet 1981-2 avril 1986) (suite) - 2 juillet au 12 septembre 1984 - 21 décembre 1984 - 23 et 24 janvier 1985 - 1er au 26 juillet 1985 - 12 au 20 août 1985 - 21 et 22 décembre 1985 - 9 janvier au 28 février 1986	822	17 %
Huitième législature (2 avril 1986-14 mai 1988) - 1er juillet au 12 août 1986 - 1er au 9 juillet 1987 - 21 au 23 décembre 1987 - 2 au 25 février 1988	285	15 %