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CONNAISSANCE
DE L'ASSEMBLÉE
Introduction Sous le terme questions, on regroupe un ensemble de procédures offertes aux députés pour assurer leur contrôle et leur information sur l'activité du Gouvernement et de l'administration ou pour obtenir des renseignements de toute nature : questions orales, questions au Gouvernement, questions écrites. A ce titre, il s'agit de procédures autonomes qu'il convient de distinguer soigneusement de la forme particulière d'organisation de certains débats législatifs, budgétaires notamment, qui fait alterner interrogations des députés et réponses des ministres dans le but de donner à la discussion un tour plus animé. Les questions sont progressivement apparues en Angleterre au XVIIIe siècle, parallèlement à l'extension du pouvoir législatif et à la restriction du droit de pétition. En France, le système des questions fut introduit dans les Règlements de la chambre des Députés et du Sénat sous l'empire des lois constitutionnelle de 1875 et relancé par l'introduction des questions écrites en 1909 et 1910. Il a connu, sous trois Républiques, une série de transformations dont l'effet permet de distinguer aujourd'hui : - les questions en séance publique ; - les questions écrites. Toutes ont en commun d'être de caractère essentiellement individuel, même si les groupes politiques sont souvent associés à leur gestion. L'absence d'examen préalable de recevabilité, la liberté presque absolue de sujet et de ton, l'accès direct, oral ou par la voie de l'écrit, au ministre, expliquent leur succès auprès des députés. Ces procédures de dialogue direct sont devenues une manifestation majeure de la vitalité de l'institution parlementaire. Elles ont fait l'objet, au gré des législatures, de mesures d'adaptation qui se sont traduites par le renforcement de leur rôle, et leur développement est, sans doute, loin d'être achevé. Les questions écrites, orales
et les questions au Gouvernement sont consultables en ligne :
La possibilité pour les parlementaires d'interroger en séance, et publiquement, un ministre puis, la solidarité gouvernementale s'affirmant, le Cabinet tout entier, devait marquer profondément, en France notamment, l'évolution du régime parlementaire. Les interpellations devinrent les armes de choix de la "guérilla parlementaire" et furent à l'origine de nombreuses crises ministérielles. La rationalisation du régime parlementaire organisée par la Constitution de la Ve République devait naturellement aboutir à modifier profondément la portée des questions en séance publique, sans gêner pour autant l'apparition d'une nouvelle formule, aujourd'hui très vivante, les questions au Gouvernement.
Le deuxième alinéa de l'article 48 de la Constitution disposait initialement qu' "une séance par semaine est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement". Afin de permettre la tenue de plusieurs séances de questions par semaine, la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a modifié cette disposition dont les termes sont depuis les suivants : "Une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement". M. Michel Debré insistait, en 1959, sur le caractère novateur de l'inscription dans la Constitution de la séance de questions : "Désormais, déclarait-il, et pour la première fois de notre histoire, les questions ont une valeur constitutionnelle", ce qui en faisait, à son avis, "une arme fondamentale du contrôle parlementaire" (J.O. Débats A.N., 27 mai 1959, p. 558). Déjà, devant l'Assemblée générale du Conseil d'État, le 27 août 1958, il avait estimé que la question orale "est la marque décisive du régime parlementaire et des droits reconnus dans le régime à l'opposition" (in Michel Mopin, Les grands débats parlementaires de 1875 à nos jours, p. 43, La Documentation française, 1989). Il restait à aménager, dans le Règlement de l'Assemblée - dont les dispositions relatives aux questions sont reproduites dans la partie "Textes et documents de référence", p. 63 et suivantes -, les modes d'exercice de cette liberté parlementaire. Le débat allait être d'autant plus vif que l'article 49 de la Constitution, en soumettant la mise en cause de la responsabilité gouvernementale à des règles très strictes, avait implicitement retiré aux députés le droit d'interpeller le Gouvernement. § 1. L'évolution de la procédure Par la force des traditions, beaucoup ne pouvaient se résigner à admettre la disparition des questions suivies d'un vote. S'inspirant du précédent du Conseil de la République et après de nombreuses discussions et rédactions successives, les députés retinrent un texte aussi discret que possible (article 134, alinéa 5) aux termes duquel "l'ordre du jour de la séance réservée par priorité aux questions orales (pouvait) être complété par la discussion de projets ou propositions de loi ou de propositions de résolution ..." ; cela signifiait, en clair, que "le vote d'une proposition de résolution sur le même sujet que la question débattue pouvait intervenir à la suite de celle-ci" (Michel Ameller : Les questions, instrument du contrôle parlementaire, p. 17). Les Règlements des Assemblées parlementaires étant désormais soumis au contrôle du Conseil constitutionnel, cet alinéa 5 de l'article 134 fut déclaré non conforme à la Constitution en tant qu'il contenait "des dispositions relatives aux propositions de résolution" (Décision n° 59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959, Rec. p. 59). Le Règlement n'en continuait pas moins à prévoir deux formes de questions orales : les questions orales avec débat et les questions orales sans débat. Privées de la sanction d'un vote, allaient-elles perdre toute signification ? Un député soutenait à l'époque, non sans subtilité, qu'il "n'est pas nécessaire de voter pour se faire entendre. Imaginez, précisait-il, un Premier ministre qui s'entende poser, par 300 députés, le même vendredi, la question de savoir s'il entend changer de politique. Vous apercevez assez clairement les conséquences qu'il devrait en tirer. On peut, certes, empêcher les députés de voter après un débat. Mais comment les empêcher de voter avant ?" (M. Vidal, J.O. Débats A.N., 23 juin 1961, p. 1283). Grâce à la procédure des questions orales avec débat, les députés disposaient d'un cadre tout à fait propice au développement de débats de fond sur de grands problèmes d'actualité, qu'ils avaient au demeurant la possibilité de choisir, le Gouvernement n'intervenant en aucune manière dans l'inscription à l'ordre du jour. De fait, cette procédure remplit pleinement son rôle au moins en une circonstance demeurée célèbre : lors d'une conférence de presse, le 31 janvier 1964, le Général de Gaulle avait précisé la conception qu'il se faisait des pouvoirs respectifs du Président de la République et du Premier ministre, en des termes qui avaient vivement ému l'opposition. Le 24 avril suivant, M. François Mitterand, auteur d'une question orale avec débat, fit état de "la plus grave des évolutions qu'ait connue un régime qui, cependant, on l'admettra, n'en est pas chiche" et développa longuement sa propre interprétation des articles 20 et 21 de la Constitution. Georges Pompidou, alors Premier ministre, lui répondit non moins longuement, procédant notamment à une analyse approfondie de la notion de pouvoir personnel et concluant que la "nécessaire cohésion entre le Gouvernement, son chef et le chef de l'État (rendait) quelque peu formel (...) le problème (...) de savoir si le Président de la République a ou non le pouvoir de révoquer le Gouvernement" (J.O. Débats A.N., 25 avril 1964, p. 942 à 952). Après l'affirmation du système majoritaire, la Conférence des Présidents, qui en était l'émanation, tria avec soin les questions inscrites au rôle, répugnant à inscrire à l'ordre du jour celles qui n'avaient pour objet que d'embarrasser le Gouvernement. Paul Coste-Floret résumait assez bien la situation : "... la question orale était, au fond, la chose du Parlement et elle est devenue, à la lumière de l'expérience, la chose du Gouvernement" (J.O. Débats A.N., 19 décembre 1963, p. 7990). Les questions orales avec débat tombèrent ainsi en désuétude. Cette procédure n'ayant pas été utilisée à l'Assemblée nationale depuis 1978, elle n'est plus expressément mentionnée dans le Règlement depuis la modification du 26 janvier 1994, ce texte faisant seulement référence aux questions orales, sans plus de précision. Les articles 133 et 134 du Règlement donnent respecti-vement compétence au Bureau pour fixer "les conditions dans lesquelles sont déposées, notifiées et publiées les questions orales" (Voir article 15 de l'Instruction Générale du Bureau dans "Textes et documents de référence", p. 65) et à la Conférence des Présidents pour organiser les séances de questions orales. Ce dispositif, par sa souplesse, est de nature à permettre l'évolution et l'adaptation des procédures au fil du temps. Il n'exclut d'ailleurs pas la remise en vigueur de la procédure des questions orales avec débat. Il appartiendrait alors à la Conférence des Présidents de préciser les modalités d'organisation des séances qui leur seraient consacrées. § 2. Les questions orales sans débat Cette seconde procédure est sans doute plus conforme à la conception classique de la question, posée pour obtenir une réponse ministérielle et non pour donner à l'Assemblée l'occasion de formuler une opinion collective. Cette séance n'est pas, c'est le moins que l'on puisse dire, un grand moment de la semaine parlementaire. La constatation a pu en être faite dès les premiers temps d'application de la procédure. Ainsi, le 22 novembre 1963, André Malraux, ministre d'État chargé des affaires culturelles, déclarait-il sans ambages à l'auteur d'une question relative à l'entretien des monuments historiques : "Vous me dites que je suis en train de soumettre à l'Assemblée ... Quelle Assemblée ? A côté de vous il y a un député, derrière moi il y en a un autre et à l'autre extrémité, il n'y en a pas un seul. Il faut qu'on sache, à la lecture du Journal Officiel, que nous tous, ici, ne parlons pour personne" (J.O. Débats A.N., 23 novembre 1963, p. 7400). En 1977, M. André Fanton, auteur d'une question très technique sur l'alimentation en eau de la région parisienne, décrivait avec esprit le mécanisme de la procédure : "Je suis quelque peu surpris, Monsieur le ministre du Travail, de vous avoir comme interlocuteur. Je ne pensais pas que l'alimentation en eau de la région parisienne ait quelque chose à voir avec le travail. "A ce propos, Monsieur le Président, je vous dirai ma surprise, non devant l'absence de Monsieur le ministre de la Culture et de l'environnement - je comprends très bien que les contraintes de son emploi du temps justifient que Monsieur Beullac réponde à sa place - mais devant les péripéties auxquelles a donné lieu la désignation du ministre compétent pour répondre à ma question. "J'avais posé cette question au ministre de l'Équipement qui s'est, paraît-il, déclaré peu compétent. "On m'a informé, au cours de la semaine, que c'était le ministre de l'Intérieur qui s'était découvert compétent, ou plus exactement que le ministre de l'Équipement l'avait trouvé compétent. "Puis, à son tour, le ministre de l'Intérieur s'est jugé incompétent et a transmis le dossier au ministre de la Culture et de l'Environnement. "Aujourd'hui, enfin, c'est le ministre du Travail qui est là pour répondre à ma question sur l'alimentation en eau de la région parisienne. Je me réjouis, Monsieur le ministre, de vous voir en face de moi. Mais je ne suis pas sûr que ces méthodes de gouvernement soient très sérieuses" (J.O. Débats A.N., 26 novembre 1977, p. 7966). Dès la fin de l'année 1963, l'Assemblée tenta de redresser la situation. La réforme du Règlement élaborée à cet effet s'articulait autour de deux idées. L'un des facteurs les plus déterminants du piètre succès de la procédure était à l'évidence le choix du vendredi après-midi pour la tenue de la séance des questions ; les députés de province, en effet, avaient alors déjà regagné leur circonscription, ou brûlaient de le faire. Les députés décidèrent en conséquence de fixer la séance des questions au jeudi, en la scindant d'ailleurs en deux parties, l'une se déroulant le matin et l'autre au début de l'après-midi. D'autre part, et pour éviter que n'importe quel ministre ne réponde à n'importe quelle question à la seule convenance des membres du Gouvernement, la réforme prévoyait qu'à défaut du ministre compétent, la réponse à une question pourrait être faite, avec l'accord de l'auteur, par le ministre chargé des relations avec le Parlement. Mais le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 janvier 1964, devait balayer ce modeste édifice. S'il admit que le fait de substituer le jeudi au vendredi n'était pas en soi contraire à la Constitution, il déclara en revanche non conforme à celle-ci la décision de scinder en deux séances, même successives, le temps consacré aux questions, puisque l'article 48 de la Constitution prévoyait alors qu'une seule séance par semaine était réservée aux questions des parlementaires et aux réponses des ministres. Nonobstant la lettre des articles 135 et 136 du Règlement alors en vigueur, selon lesquels c'est le ministre compétent qui répond aux questions orales, le Conseil jugea également inconstitutionnelles les dispositions relatives à celui des membres du Gouvernement qui doit répondre à une question, motif pris qu'aux "termes de l'article 48 ... c'est au Gouvernement qu'il appartient de répondre aux questions des membres du Parlement ... Le Gouvernement est donc représenté, pour répondre à chacune d'elles, par celui de ses membres que le Premier ministre a désigné à cet effet, sans que ce choix puisse faire l'objet d'une ratification ou d'une récusation par un membre du Parlement." (Textes et documents de référence, p. 67). En conséquence la séance de questions orales fut maintenue le vendredi. Le sombre jugement porté par Georges Burdeau s'en trouvait conforté : "un scénario trop connu interprété par des doublures et, au surplus, sans dénouement, avait fait le vide dans la salle du spectacle !" (préface à la thèse de Michel Ameller précitée, p. 6). Au début de la dixième législature, dans le but de faciliter la présence des députés et des ministres, la Conférence des Présidents décida d'avancer du vendredi au jeudi matin la séance de questions orales. Toutefois, lors de la séance de reprise des questions orales après l'examen du projet de loi de finances, le 24 novembre 1994, deux ministres seulement étaient présents pour répondre aux 18 questions des députés, ce qui souleva de vives protestations (J.O. Débats A.N. , 25 novembre 1994, p. 7409, 7420 à 7422, 7425 et 7426). Il en fut de même au cours de la séance de la semaine suivante (J.O. Débats A.N., 2 décembre 1994, p. 7994 et 7995), marquée par un rappel au Règlement portant sur l'insuffisance de la représentation du Gouvernement (p. 7996), et de celles du 8 décembre (J.O. Débats A.N., 9 décembre 1994, p. 8485 et 8486) et du 15 décembre (J.O. Débats A.N., 16 décembre 1994, p. 9159). Afin de faciliter la participation des ministres interrogés, la Conférence des Présidents avança, à partir de la session du printemps 1995, d'une semaine le dépôt des questions. En avril 1996, la Conférence des Présidents, pour permettre, le jeudi matin, la poursuite des débats législatifs, modifia à nouveau le jour de la séance de questions orales qui depuis a lieu le mardi matin. Au début de la législature et sur la base d'une durée globale d'une séance de questions fixée à trois heures, la Conférence des Présidents arrête le nombre de questions que chaque groupe politique pourra présenter chaque semaine, compte tenu de l'importance numérique du groupe considéré ; quant aux députés "non inscrits", la possibilité de poser des questions est soumise à une périodicité qui est fonction de leur nombre. Il est de tradition qu'aucune séance de questions orales n'ait lieu pendant l'examen en première lecture du projet de loi de finances. Pour la dixième législature, la Conférence des Présidents a ainsi fixé, le 4 mai 1993, pour chaque séance, le nombre des questions à 21 avec la répartition suivante : - groupe RPR :
7 questions Depuis l'instauration de la session unique en octobre 1995, la Conférence des Présidents se réunit, sauf exception, le mardi à 9 heures 30. Chaque groupe politique est donc tenu de faire connaître au plus tard le lundi à 17 heures, dans la limite de son "quota", les questions qu'il destine à l'ordre du jour de la séance du mardi de la semaine suivante. La Conférence des Présidents n'est que l'occasion - formelle, puisqu'en fait ils ne font jamais l'objet de discussion - d'enregistrer ces choix. Ces questions sont alors publiées, pour dépôt, au Journal Officiel Débats A.N. L'ordre d'appel des questions est ensuite déterminé par le cabinet du ministre chargé des relations avec le Parlement, en liaison avec les attachés parlementaires des différents ministres interrogés. Il dépend en effet, pour une large part, de la disponibilité des membres du Gouvernement compétents pour répondre sur le fond, ou de celle de leurs collègues qui acceptent, souvent après de difficiles négociations, de venir les suppléer. Les questions orales sont publiées, dans l'ordre ainsi fixé, au Feuilleton de l'Assemblée, au Journal Officiel Lois et Décrets et en annexe à l'ordre du jour établi en Conférence des Présidents. Selon une décision de principe de la Conférence des Présidents qui, sur la base du nouvel article 134 du Règlement, a reconduit l'organisation qui prévalait avant la modification en 1994 de cet article, l'auteur d'une question orale sans débat dispose en séance de sept minutes qu'il répartit à sa convenance entre l'exposé sommaire de sa question et une réplique éventuelle à la réponse du ministre ; le ministre peut ensuite répliquer. Aucune autre intervention ne peut avoir lieu. Au cours de la première session unique (octobre 1995 - juin 1996), 464 questions orales ont été posées contre 315 pendant la période correspondante en 1993 - 1994. On aurait pu craindre que l'accroissement du nombre des séances de questions orales avec la session unique s'accompagne d'une diminution du nombre moyen des questions posées par séance. Il n'en a rien été. Les possibilités nouvelles ainsi offertes ont été pleinement utilisées par les députés qui montrent par là l'intérêt et l'attachement qu'ils portent aux questions orales sans débat. L'affluence des députés en séance publique ne saurait donc constituer l'unique critère à retenir pour mesurer le succès d'une procédure. SECTION 2 - LES QUESTIONS AU GOUVERNEMENT Dès 1968, l'engourdissement des séances consacrées aux questions conduit M. Jacques Chaban-Delmas, Président de l'Assemblée, à présenter avec quatre présidents des groupes politiques une proposition de réforme du Règlement (proposition de résolution n° 399) dont l'une des innovations consistait en la création d'une nouvelle forme de questions sans débat appelées d'abord questions d'urgence, puis questions d'actualité. § 1. Aux origines des questions au Gouvernement Cette procédure des questions d'actualité se voulait plus souple et visait à consacrer une heure par semaine aux questions présentant un intérêt général et susceptibles d'intéresser le public par leur caractère d'actualité (article 138 du Règlement de l'Assemblée nationale tel que modifié par la résolution n° 146 du 23 octobre 1969) [J.O. Débats A.N., 24 octobre 1968, p. 2880, Rapport n° 824 (5e législature) de M. Lecat]. Les questions d'actualité étaient "libellées très sommairement". Déposées au plus tard deux heures avant l'heure fixée pour la Conférence des Présidents, elles n'étaient pas enregistrées sur un rôle et pouvaient être retenues par la Conférence, "en fonction de leur caractère d'actualité et d'intérêt général", à l'ordre du jour de "la plus prochaine séance réservée aux questions orales" au cours de laquelle une heure leur était consacrée par priorité. Les questions non retenues pouvaient être transformées, si leur auteur le demandait, en questions orales sans débat. Malgré certains gages de souplesse - absence de rôle, dépôt tardif, possibilité pour l'auteur de reprendre la parole pendant deux minutes après la réponse du ministre - cette procédure maintenait un choix par la Conférence des Présidents et ne résolvait en rien les difficultés liées à la tenue d'une séance le vendredi. Cette procédure a été utilisée de 1970 à 1973 avec les résultats suivants :
Les questions d'actualité ont été remplacées en 1974 par les questions au Gouvernement dont la formule a été proposée, dès son élection, par le Président Giscard d'Estaing, dans son message au Parlement du 30 mai 1974 : "Si l'Assemblée nationale en décidait ainsi, elle pourrait aménager son Règlement de manière à réserver chaque mercredi, en début d'après-midi, une heure pour des questions d'actualité, qui seraient posées à égalité de temps, et suivant une procédure à définir, par la majorité et par l'opposition. Je demanderais alors au Premier ministre et à l'ensemble des ministres d'être présents à cette séance du mercredi, afin de répondre personnellement et directement aux questions". Le choix du mercredi s'expliquait par la tenue, le matin du même jour, du Conseil des ministres. Plutôt qu'une réforme du Règlement, le Président de l'Assemblée nationale de l'époque, Edgar Faure, préféra, comme il l'a rappelé dans son allocution du 21 décembre 1977, "user d'une méthode pragmatique". De fait, la procédure a été mise au point, dans sa forme initiale, par plusieurs réunions de la Conférence des Présidents puis d'une Délégation du Bureau à l'automne 1974. Mise en œuvre pour la première fois le 12 juin 1974, cette procédure s'est ensuite développée en vertu d'une coutume constitutionnelle qui repose sur un double consensus : entre les groupes politiques, d'une part, et entre l'Assemblée et le Gouvernement, d'autre part. Le dispositif réglementaire très souple retenu par la réforme intervenue en janvier 1994 - reconnu conforme à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 94-338-DC du 10 mars 1994 (considérant n° 28) (1) - autorise l'adaptation permanente de la procédure par de simples décisions de la Conférence des Présidents. C'est de cette manière que, depuis 1974, la durée de la séance, la répartition du temps de parole et l'alternance entre les groupes, l'ordre d'appel des questions ou encore la réglementation du droit de réplique ont pu être modifiés (voir en Annexe I le tableau récapitulatif de l'évolution de la procédure). Les questions au Gouvernement ont bénéficié dès le départ de facteurs de réussite : une volonté politique de l'exécutif bien relayée par l'institution parlementaire, le choix d'un jour - le mercredi - propre à assurer une présence massive tant des députés que des membres du Gouvernement. Ces éléments positifs se sont trouvés singulièrement renforcés par la retransmission télévisée en direct des séances qui leur sont consacrées, devenue systématique depuis le 28 octobre 1981 (voir en Annexe II les questions au Gouvernement à la télévision). Dans le cadre de l'instauration de la session unique, la Conférence des Présidents, le 28 septembre 1995, a substitué à la séance hebdomadaire d'une heure trente le mercredi, deux séances(2) hebdomadaires d'une heure le mardi et le mercredi, qui font toutes les deux l'objet d'une retransmission télévisée en direct sur la chaîne nationale France 3, ainsi que par Canal Assemblée nationale. § 2. Organisation de la séance La tenue, le mardi et le mercredi, d'une séance de questions au Gouvernement est aujourd'hui une véritable priorité de l'ordre du jour de l'Assemblée. A la différence des questions orales, les séances de questions au Gouvernement sont maintenues pendant la discussion budgétaire et les cas de suppression de cette séance - hormis lorsqu'un mardi ou un mercredi est férié (mercredi 1er novembre 1995, 1er et 8 mai 1996) - sont exceptionnels. Ainsi, en raison d'une déclaration de politique générale, la séance qui aurait dû avoir lieu le mercredi 15 décembre 1993 a été reportée au mercredi 22 décembre, en session extraordinaire. Enfin, dans les deux cas où l'Assemblée s'est réunie de droit (article 12, alinéa 3, de la Constitution), il a été tenu une séance de questions au Gouvernement (séances du mercredi 15 juillet 1981 et du mercredi 6 juillet 1988). La séance s'ouvre le mardi et le mercredi à 15 heures. Avant l'instauration de deux séances hebdomadaires d'une heure, la durée de la séance a régulièrement augmenté, en passant d'une heure sous les cinquième et sixième législatures à une heure cinquante minutes sous la neuvième législature. Elle a été ramenée à une heure trente sous la dixième législature. Cette durée globale est répartie entre les groupes selon des modalités qui ont varié sous la double nécessité d'assurer à chaque groupe d'opposition un droit d'expression significatif et de ne pas pénaliser outre mesure le ou les groupes les plus nombreux. Dans un premier temps, la répartition des temps de parole entre les groupes a donné lieu à l'attribution d'une demi-heure à la majorité et d'une demi-heure à l'opposition. Au début de la sixième législature, la majorité comme l'opposition étant représentée chacune par deux groupes, l'heure des questions fut divisée en quatre quarts d'heure. La septième législature marque l'abandon du partage égalitaire du temps entre la majorité et l'opposition sans pour autant appliquer une répartition du temps de parole proportionnelle à l'effectif des groupes. Un accord se fit pour retenir un système mixte qui prend en compte la double nécessité évoquée ci-dessus et que l'on désigne improprement sous le terme d'équivalence. C'est ainsi que furent accordées 45 minutes à la majorité et 40 minutes à l'opposition (Soc. 30 mn ; Com. : 15 mn ; R.P.R. : 20 mn ; U.D.F. : 20 mn). Le même principe d'"équivalence" a prévalu sous la huitième législature (Soc. : 35 mn ; R.P.R. : 25 mn ; U.D.F. : 25 mn ; F.N. : 10 mn ; Com. : 10 mn) et sous la neuvième législature (Soc. : 35 mn ; R.P.R. : 25 mn ; U.D.F. : 20 mn ; U.D.C. : 15 mn ; Com. : 15 mn). Sous la dixième législature, la répartition du temps alloué à chaque groupe a été modifiée en octobre 1995 à la suite de l'instauration de deux séances hebdomadaires d'une heure :
Sous la neuvième législature, l'ensemble des députés n'appartenant à aucun groupe s'était vu réserver la possibilité de poser une question toutes les quatre séances, cette question étant toujours appelée en fin de séance, après épuisement des temps de parole des groupes. Sous la dixième législature, à la suite de la constitution du groupe République et Liberté, il ne restait plus, en mai 1993, qu'un député non inscrit et il lui a été accordé la possibilité de poser une question au Gouvernement et une question orale par an à la fin de la séance de son choix. Puis, avec l'instauration de la session unique et le doublement du nombre de questions au Gouvernement susceptibles d'être posées, la Conférence des Présidents, en juin 1996, a donné aux deux députés non inscrits la possibilité de poser globalement une question au Gouvernement et une question orale par session, la question au Gouvernement étant attribuée au plus diligent. Ainsi, à la fin de la dernière séance de questions de la première session unique, alors qu'aucun des groupes ne disposait plus d'un temps de parole résiduel lui permettant de poser une nouvelle question, le Président a appelé la question d'un des deux députés non inscrits. Le seul élément demeuré constant depuis l'origine est la prise en compte de la durée des réponses ministérielles dans l'utilisation du temps accordé à chaque groupe, ce qui ne va pas sans difficulté parfois. Le choix des questions est laissé à chaque groupe. C'est en réunion du groupe, ou en réunion du bureau du groupe selon les cas, qu'est établie la liste des questions de la prochaine séance et l'ordre de leur appel. Pour donner à la procédure un caractère d'actualité et de relative spontanéité, l'heure de dépôt des questions a toujours été la plus proche possible de l'heure de début de séance. Fixée à 14 heures en 1974, elle a été avancée à 13 heures en 1978 et à 12 heures en 1981, avant de revenir à 14 heures en 1993, soit une heure avant le début de la séance. Dans le même but, la Conférence des Présidents a supprimé, au début de la dixième législature, le dépôt préalable du thème des questions. Désormais chaque groupe communique à la division des questions une liste comportant seulement le nom des auteurs de questions et les ministres que ces derniers demandent à interroger, dans l'ordre souhaité d'appel en séance. Il est aussitôt procédé à l'information du Gouvernement par la transmission de ces listes à un membre du Cabinet du ministre chargé des relations avec le Parlement. Ce Cabinet organise alors une réunion des attachés parlementaires des différents cabinets ministériels au cours de laquelle il est fait un choix du nom des ministres qui répondront aux questions de l'après-midi. Vers 14 h 15, sauf arbitrage difficile, en fait très rare, le dossier de séance peut être établi. Lors de son allocution de fin de session du 21 décembre 1977, le Président Edgar Faure avait estimé que ce que l'on appelait à l'époque l'heure des questions était "devenue irremplaçable pour l'animation parlementaire". Depuis lors, l'importance de ces séances ne s'est jamais démentie et leur retransmission en direct sur France 3, suivie par de nombreux téléspectateurs, permet à chacun de s'en convaincre. Présidée par le Président de l'Assemblée nationale, ces séances se caractérisent par une assiduité très importante des députés et des membres du Gouvernement autour du Premier ministre. L'ordre d'appel des questions respectait à l'origine scrupuleusement la règle d'égalité entre la majorité et l'opposition. Elles disposaient chacune d'une demi-heure, et les deux groupes qui, respectivement, les composaient, intervenaient à tour de rôle en début de séance. A cette alternance globale majorité-opposition a succédé, en avril 1980, une alternance par groupe faisant succéder un groupe de la majorité et un groupe de l'opposition, le groupe intervenant en premier étant appelé en dernière position la semaine suivante. L'apparition d'un cinquième groupe politique a entraîné, depuis le début de la huitième législature, l'adoption d'un système d'alternance visant à éviter que les groupes ne se succèdent toujours dans le même ordre. Depuis la neuvième législature, l'alternance joue à l'intérieur d'un bloc de cinq séances régulièrement repris. Sous la dixième législature il est le suivant :
Le groupe à l'effectif le plus important intervient en tête, chaque année, lors de la première séance de questions au Gouvernement de la session unique, en octobre, et ce, à la demande du Président du groupe socialiste qui, lors de la Conférence des Présidents du 7 avril 1987, a insisté sur l'importance pour un groupe de passer en première position, en raison notamment de la retransmission télévisée. Une autre innovation appliquée sous la neuvième législature consistait à appeler les questions de chaque groupe, non pas par bloc, mais par courtes séries successives dans le but de maintenir un intérêt constant tout au long de la séance et d'assurer la présence des groupes dans l'hémicycle pendant toute la durée de la séance. Cette pratique a été abandonnée sous la dixième législature, la durée de la séance ayant été réduite à 1 h 30 puis à 1 heure. Intervenant depuis leur banc, les auteurs de questions jouissent de la plus grande liberté de sujet et de ton. Il a été admis que l'article 139 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui interdit les imputations d'ordre personnel dans les questions écrites, ne s'appliquait pas aux questions au Gouvernement (J.O. Débats A.N., 26 mai 1977, p. 3000 et suivantes). Sauf injures, provocations ou menaces adressées à un ou plusieurs de ses collègues susceptibles de faire l'objet d'une peine disciplinaire, le Président ne peut obliger un parlementaire à retirer certains propos jugés excessifs (J.O. Débats A.N., 20 décembre 1984, p. 7222 et suivantes). Enfin, plusieurs questions posées au cours d'une séance peuvent avoir un objet identique (voir J.O. Débats A.N., 15 juin 1995, p. 479 et suivantes ; 6 mars 1996, p. 1142 et suivantes ; 17 avril 1996, p. 2216 et suivantes). Conformément à une décision de la Conférence des Présidents du 31 mai 1995, les questions des groupes portant sur un même thème peuvent, si les Présidents des groupes en sont d'accord, être regroupées et faire l'objet d'une réponse unique du Premier ministre (J.O. Débats A.N., 1er juin 1995, p. 379 et suivantes, 5 décembre 1996, p. 7951 et suivantes). Ce principe de liberté des auteurs de questions pouvait même aller à l'encontre de la nécessaire brièveté, principe de base de la procédure. Rien n'empêchait par exemple un député d'utiliser la quasi totalité du temps de parole de son groupe pour poser une question (J.O. Débats A.N., 3 octobre 1991, p. 4020 et suivantes). Sous la dixième législature, l'Assemblée s'est efforcée de revenir à davantage de spontanéité et de brièveté en supprimant le dépôt préalable du thème des questions et en limitant la durée de chaque intervention, ministre ou député, à deux minutes trente secondes sauf pour ce qui concerne les réponses du Premier ministre. Au contraire des questions orales sans débat, l'auteur d'une question au Gouvernement ne peut reprendre la parole après la réponse d'un ministre pour lui répliquer. A l'origine exclu, le droit de réplique avait été introduit expérimentalement en juillet 1981, avant d'être supprimé en novembre 1983 afin de ne pas allonger à l'excès les séances du mercredi après-midi. La liberté du Gouvernement d'organiser la réponse aux questions est un principe absolu, affirmé dès l'origine de la procédure lors de la Conférence des Présidents du 29 octobre 1974. Conformément à ce que le Conseil constitutionnel avait indiqué pour les questions orales dans sa décision du 21 janvier 1964, le Gouvernement choisit librement le ministre chargé de répondre à une question au Gouvernement (Textes et documents de références, p. 66). La forme de la réponse est très variable. Elle peut être très longue (voir par exemple une réponse de 23 minutes, J.O. Débats A.N., 17 juin 1982, p. 3451 et suivantes), tenir en un mot (J.O. Débats A.N., 9 juin 1977, p. 3498). Le Gouvernement peut refuser de répondre (J.O. Débats A.N., 5 novembre 1987, p. 5367 et suivantes) et le Premier ministre peut compléter une première réponse (J.O. Débats A.N., 25 mai 1991, p. 1159 et suivantes). Les sujets abordés par les questions au Gouvernement sont très divers. Les questions relatives aux problèmes d'actualité fournissent bien entendu un fort contingent de questions. Ainsi, lors de la séance du 16 janvier 1996, trois groupes ont interrogé le Gouvernement sur la situation en Corse. Le Gouvernement peut aussi, à l'invitation de l'un des membres des groupes qui le soutiennent, trouver dans cette séance l'occasion d'une déclaration à caractère politique. Lors de la séance du 16 juin 1993, le Premier ministre a ainsi répondu pendant plus de vingt minutes à une question portant sur les négociations du GATT (J.O. Débats A.N., 17 juin 1993, p. 1653 et suivantes). Plus récemment, on peut signaler deux réponses du Premier ministre portant respectivement sur les déficits publics et la situation sociale et économique (J.O. Débats A.N., 5 octobre 1995, p. 1653 et 14 décembre 1995, p. 5092). Les problèmes de société, de même que ceux qui se rapportent au fonctionnement des institutions, à la conduite de la politique étrangère ou à la gestion de l'économie, sont périodiquement abordés. Enfin, il n'est pas rare que des députés profitent des questions au Gouvernement pour évoquer devant les caméras des problèmes locaux (J.O. Débats A.N., 15 juin 1995, p. 489 et 21 février 1996, p. 987). Certaines séances donnent lieu à des échanges assez vifs entre l'opposition et le Gouvernement, soutenu par sa majorité. Il n'est pas rare de voir un ou plusieurs groupes manifester bruyamment un désaccord (J.O. Débats A.N., 22 mai 1996, p. 3241 et suivantes) ou même quitter l'hémicycle pour protester contre le fait que le ministre qui répond n'est pas le ministre interrogé (J.O. Débats A.N., 7 décembre 1995, p. 4642 et suivantes), contre la teneur des propos d'un député (J.O. Débats A.N., 24 novembre 1988, p. 2696 et suivante) ou contre une réponse jugée polémique (J.O. Débats A.N., 21 mars 1996, p. 1841 et suivantes). Ces incidents soulignent l'importance du rôle de la Présidence, responsable du bon déroulement des séances et souvent contrainte d'intervenir pour ramener le calme. Le Président est tenu de faire respecter un principe de plus en plus souvent invoqué, celui de l'égalité de traitement des groupes politiques devant l'accès à la retransmission télévisée, chaque groupe revendiquant le droit à l'antenne pour la totalité de ses orateurs. Le Président du groupe qui intervenait en dernier a ainsi refusé que les questions de son groupe soient appelées car une partie d'entre elles n'auraient pas été retransmises à la télévision en raison du retard pris au cours de la séance (J.O. Débats A.N., 19 mai 1994, p. 1862). L'heure de la retransmission télévisée, de 15 heures à 16 heures, impose en fait une gestion très stricte du temps de parole. Le Président peut donc être amené, lorsque l'appel d'une question nouvelle risquerait d'entraîner un dépassement de la durée de la séance, à passer directement à l'appel des questions du groupe suivant, quitte à appeler, en fin de séance, une question résiduelle du ou des groupes auxquels il reste le plus de temps. Cette pratique, autrefois rare, est désormais plus fréquente. Toujours dans le but d'utiliser pleinement la durée de la séance réservée aux questions, il n'y a pas de rappels au Règlement pendant les questions au Gouvernement et les suspensions de séance sont tout à fait exceptionnelles (J.O. Débats A.N., 20 décembre 1984, p. 7222 et suivantes, et 8 décembre 1994, p. 8409 et suivantes). Il s'agit de deux exceptions remarquables à la procédure parlementaire normale. En effet, le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit en son article 58, alinéa premier, que "les rappels au Règlement et les demandes touchant au déroulement de la séance ont toujours priorité sur la question principale ; ils en suspendent la discussion", alors qu'il ressort de l'alinéa 3 du même article que la suspension de séance demandée par le Gouvernement ou par le Président d'un groupe est de droit ; et l'on sait que ces demandes de suspension sont fréquentes lors des débats parlementaires. Le tableau ci-dessous recense le nombre de questions au Gouvernement posées chaque année depuis l'origine de la procédure (y compris celles des députés non inscrits).
Il est à noter qu'en 1981 et 1988, il n'y a pas eu de séances de questions au Gouvernement pendant les sessions de printemps en raison des élections présidentielles puis des dissolutions. Au cours de la première session unique (octobre 1995 - juin 1996), 806 questions au Gouvernement ont ainsi été posées contre 436 pendant la période correspondante en 1993 - 1994.
* * Pendant quatre sessions de printemps (1989, 1990, 1991, 1992) et une session d'automne sauf durant la première lecture du projet de loi de finances, a été expérimentée la procédure des questions à un ministre dont l'objet était de permettre aux députés de "passer au crible" la gestion d'un département ministériel et ses orientations à moyen terme. Au cours d'une séance hebdomadaire, le jeudi de 15 à 16 heures, les députés pouvaient ainsi interroger un membre du Gouvernement désigné selon un calendrier proposé par le Gouvernement en Conférence des Présidents. Ces questions, qui n'étaient pas déposées à l'avance, permettaient par leur brièveté d'amorcer un dialogue avec le ministre interrogé, assisté d'un seul conseiller technique. Avec la rénovation de la procédure des questions au Gouvernement au début de la dixième législature (suppression du dépôt préalable du thème des questions, brièveté des questions et des réponses), les questions crible avaient perdu de leur intérêt et ont en conséquence été supprimées.
"La procédure écrite n'est pas d'essence parlementaire. "S'il arrive qu'elle se substitue partiellement aux interventions à la tribune, tel n'est pas son rôle habituel : elle constitue surtout un moyen de travail commode au sein des Assemblées et n'entame pas le principe fondamental selon lequel le Parlement est, avant tout, un lieu de délibérations. "Toute l'activité d'une assemblée, lors même qu'elle prend la forme écrite, est destinée à aboutir en séance publique, et se traduit en dernier ressort par des interventions à la tribune. "Questions et réponses écrites font exception à la règle : elles sont entièrement traitées hors de la tribune ; elles ne participent pas de la vie parlementaire proprement dite : elles sont totalement détachées de la séance publique, malgré l'artifice qui a longtemps consisté à ne les insérer qu'à la suite du compte rendu des débats. "Le caractère particulier qu'elles revêtent explique leur apparition relativement tardive parmi les moyens d'action des Assemblées. Elles ne datent que d'une cinquantaine d'années, alors que l'origine de la plupart des éléments propres à l'activité parlementaire remonte à plus d'un siècle. "Les questions écrites, par nature, ne diffèrent pas des demandes de renseignements adressées directement par un parlementaire à un ministre. Avec les réponses qui leur sont faites, elles pourraient s'analyser en un simple échange de correspondance, bénéficiant d'une publicité particulièrement étendue. Cette publicité présente le double avantage de faire savoir aux électeurs que leurs préoccupations ne sont pas méconnues, et d'obliger l'administration à prendre ouvertement position". (1964, Michel Ameller - ouvrage précité, p. 23). Insolite dans son principe, la procédure des
questions écrites présente en France des caractères demeurés
originaux par rapport, par exemple, au système britannique où les
questions écrites ne sont que la conséquence directe des questions
orales. SECTION 1 - UNE PROCÉDURE ORIGINALE Déjà, l'un des premiers promoteurs de la procédure, M. Graux (projet de résolution n° 103 du 23 juin 1898), voyait dans les questions écrites le seul moyen de séparer les questions des interpellations en contraignant les ministres à répondre aux questions proprement dites. Ce n'est qu'en 1909, à la suite du vote d'une résolution de M. de Pressensé, que furent finalement créées les questions écrites, ainsi réglementées par l'article 48 du Règlement de l'époque : "Les questions écrites sommairement rédigées, sont remises au Président de la Chambre. "Dans les huit jours qui suivent leur dépôt, elles doivent être imprimées avec les réponses faites par les ministres. "Les ministres ont la faculté de déclarer, par écrit, que l'intérêt public leur interdit de répondre ou, à titre exceptionnel, qu'ils réclament un délai pour rassembler les éléments de leur réponse". L'énoncé de ces quelques principes, dépourvus de toute modalité pratique de mise en œuvre, assurait aux députés une prérogative nouvelle qui ne fut jamais remise en cause et ne subit que de superficielles évolutions. Aujourd'hui, la procédure est réglée par l'article 139 du Règlement de l'Assemblée nationale (Textes et documents de référence, p. 64). Chaque question écrite doit émaner d'un seul député et n'être adressée qu'à un seul ministre. La pratique française interdit en effet les questions cosignées, ou adressées à plusieurs ministres, ou au Gouvernement collégialement, dans le but, là encore, d'éviter toute forme, même atténuée, d'interpellation. Les questions écrites peuvent être posées toute l'année, que le Parlement soit ou non en session. C'est une pratique différente de celle préconisée par Eugène Pierre, qui estimait "qu'il serait contraire à toutes les règles constitutionnelles que les dialogues officiels et publics puissent s'établir entre les députés et les ministres quand l'accès à la tribune leur est interdit" (cité par Michel Ameller, ouvrage précité, p. 40). On notera cependant que les questions ne sont valables que pour la durée d'une législature et que, faute de réponse, une question devient caduque à l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée. La croissance du nombre des questions écrites, passé de 3 705 en 1959 à 12 660 en 1994, témoigne de tout l'intérêt de cette procédure. Cette croissance trouve certainement une part de son explication dans le foisonnement législatif et réglementaire. Elle a été accélérée par la possibilité donnée aux députés d'utiliser les services d'un collaborateur (1976), de deux (1980) puis de trois (1995). Le nombre des questions ne connaît aucune limitation et le Président Chaban-Delmas soulignait la portée de ce principe en 1964 en s'efforçant de convaincre un ministre "de l'impossibilité réglementaire et de l'inopportunité politique de porter atteinte, de quelque manière que ce soit, à la libre initiative des députés quant au dépôt des questions écrites". (Lettre au secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement du 18 novembre 1964). Il s'agit enfin d'une prérogative personnelle, qui s'exerce de manière individuelle. Le rôle des groupes, quand il existe, se borne généralement à assurer une coordination administrative très réduite, notamment dans un but d'information des autres membres du groupe et de suivi de la procédure. Si l'on compare la brièveté des dispositions réglementaires relatives aux questions écrites aux conditions de recevabilité posées par le même Règlement en ce qui concerne, par exemple, le droit d'initiative ou d'amendement, on comprend que beaucoup de députés voient dans les questions une prérogative essentielle à l'exercice de leur mandat. SECTION 2 - DE L'USAGE DE LA PROCÉDURE La pratique constamment suivie renforce la liberté quasi absolue qu'a chaque député de poser des questions par la voie du Journal Officiel. § 1. Des contraintes rédactionnelles limitées Le Règlement précise que les questions écrites - comme d'ailleurs les questions orales - doivent être "sommairement rédigées" et "se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question". Si aucune limite plus précise n'a jamais été clairement établie, c'est que chaque député est conscient qu'en une page dactylographiée, il est possible de faire clairement le tour de n'importe quel problème. Jusqu'en 1983, seuls les ministres et les secrétaires d'État autonomes (essentiellement ceux chargés des Anciens combattants, des PTT et des DOM-TOM) pouvaient être interrogés. La volonté des ministres délégués, récemment créés, et de certains secrétaires d'État de répondre aux questions relevant de leur domaine de compétence amena l'Assemblée, en accord avec le Premier ministre, à revenir sur cette pratique en permettant aux députés d'interroger tous les membres du Gouvernement sans exception. Cette solution a été maintenue depuis. Il n'est donc de limites à l'initiative des auteurs de questions que celles inhérentes à l'exercice du mandat et à l'application du principe de la séparation des pouvoirs. Ainsi n'est-il pas rare que des questions relatives aux actes du Président de la République se voient opposer une fin de non-recevoir sur le fondement de l'article 68 de la Constitution. Il en est de même de celles qui se rapportent à l'exercice des prérogatives qui sont de son seul ressort (cas du droit de grâce, J.O. A.N. Questions, 28 novembre 1988, p. 3448, n° 3870). § 2. La publication au Journal Officiel La remise du texte d'une question au Président de l'Assemblée nationale prévue par l'article 139 du Règlement se borne, dans la pratique, à l'envoi d'une simple lettre à la division chargée des questions au sein du Secrétariat général de la Présidence. C'est à ce service qu'il incombera de notifier la question au Gouvernement par la voie de la publication au Journal Officiel. La croissance du nombre des questions écrites a rendu nécessaire l'informatisation complète de la publication au Journal Officiel. Cette automatisation permet aujourd'hui d'assurer la publication, le lundi, de toutes les questions déposées avant le vendredi précédent à midi. On notera que les textes réglementaires ne prévoient aucune formalité substantielle pour le dépôt et ne disent par conséquent rien du délai qui peut s'écouler entre la remise du texte et la date de publication au Journal Officiel, seul véritable acte de naissance de la question. Jusqu'en 1980, le texte des questions et celui des réponses ministérielles étaient publiés en annexe au compte rendu des débats de l'Assemblée nationale, sauf pendant les périodes d'intersession où ils étaient insérés dans un fascicule édité chaque semaine. Depuis le 7 janvier 1980, questions et réponses sont publiées, en session comme hors session, dans un fascicule hebdomadaire, distinct de l'édition du compte rendu intégral des débats. La date de la question est celle du Journal Officiel dans lequel elle est publiée. A l'occasion de cette procédure d'enregistrement et de publication, la division des questions examine si les prescriptions réglementaires relatives à la rédaction des questions ont été respectées ; il s'agit là d'une phase purement administrative, exécutée sous l'autorité du Président. Elle s'assure que la question est adressée au ministre compétent et, s'il y a lieu, opère la modification nécessaire. Elle vérifie également le respect des dispositions relatives aux imputations personnelles. Lorsque le projet de question semble mériter un réexamen, c'est en liaison avec son auteur que la solution sera toujours trouvée. Le choix du ministre destinataire de la question est précisé en fonction des décrets définissant les attributions des ministres et secrétaires d'État parus au Journal Officiel au moment de la formation de chaque Gouvernement. En application du premier alinéa de l'article 139 du Règlement, le Premier ministre n'est normalement interrogé que sur les problèmes relatifs à la politique générale du Gouvernement. Le deuxième alinéa de ce même article précise que les questions écrites "ne doivent contenir aucune imputation d'ordre personnel à l'égard de tiers nommément désignés". L'application de cette règle a connu plusieurs interprétations. Dans un premier temps, on considérait généralement qu'elle interdisait purement et simplement toute mention d'un patronyme ou d'une description rendant un tiers, personne physique ou morale, aisément identifiable. Cette interprétation était sans doute excessive puisque ce n'est pas tant la mention du nom qui est prohibée par le Règlement que les imputations d'ordre personnel, notion qui cache, en fait, comme dans le droit de la diffamation, "les allégations de nature à porter atteinte à l'honneur et à la considération". La prohibition prend alors toute sa valeur si l'on songe que les questions écrites, forme d'exercice du mandat parlementaire, sont couvertes par le principe d'irresponsabilité des députés et qu'il convient donc d'éviter tous les abus dont les intéressés ne pourraient obtenir réparation (Jean-Paul Sartre qualifié "d'apologiste de l'insoumission" par l'auteur de la question n° 10015, J.O. Débats A.N., 10 juin 1961). Dans les faits, la nécessité de mentionner le nom d'un tiers est très rare puisque le député dispose, s'il s'agit d'un cas particulier, de la possibilité de s'adresser directement au ministre dans un courrier personnel. Mais il est des cas - conflits du travail, atteintes aux libertés - où la ou les personnes concernées par la question doivent pouvoir, d'une manière ou d'une autre, être identifiées. Il ne conviendrait pas qu'une interprétation trop stricte de cette disposition empêche alors l'exercice par les députés d'un contrôle vigilant et d'essence véritablement démocratique. § 3. Le domaine des questions écrites Le député est souvent alerté par les détenteurs privilégiés d'information que sont les militants, les élus locaux, les associations, les syndicats professionnels... La lecture de la presse, notamment locale, est parfois à l'origine d'une question. Le fascicule du Journal Officiel a tendance, certaines semaines, à prendre l'aspect d'un bulletin dans lequel ministres et secrétaires d'État sont sollicités pour débrouiller l'écheveau de problèmes juridiques, sociaux ou fiscaux délicats ou pour donner leur interprétation des textes en vigueur. Depuis 1988, début de la neuvième législature, les problèmes sociaux et fiscaux représentent près de la moitié de l'ensemble des questions posées, le ministre du travail et des affaires sociales restant le plus sollicité des membres du Gouvernement. Les députés se font l'écho de problèmes individuels. Chacun, citoyen, élu local, membre d'une association, a ainsi le droit de s'adresser à son député. Ils peuvent également saisir le ministre de problèmes collectifs concernant, soit des intérêts locaux (situation d'un établissement scolaire, fermeture d'un bureau de poste ou d'une perception, création d'un commissariat de police, licenciement dans une entreprise), soit des intérêts professionnels, certains groupes de pression n'hésitant pas à envoyer une lettre circulaire aux députés, donnant naissance au cours d'une même période à toute une série de questions ayant un objet identique. Ainsi, au cours de l'année 1995, 182 questions ont porté sur le remboursement des emprunts russes, 91 sur le statut des délégués auxiliaires de l'enseignement privé, 81 sur les obligations pesant sur les associations qui organisent des séjours et des voyages. Ces questions multipliées sur un même sujet ont pris une telle importance que certains fascicules hebdomadaires comportent parfois plus d'un tiers de questions déjà posées dans les fascicules précédents par d'autres députés. Il suffit de se reporter à la table annuelle des questions -partie analytique- pour mesurer toute l'étendue du contrôle parlementaire s'exerçant par la voie de la procédure, si utilisée, des questions écrites. On se bornera à souligner que ce contrôle s'exerce aussi bien sur des sujets d'immédiate actualité que sur des événements anciens, qu'il se rapporte à des affaires très localisées ou à des questions d'intérêt national, enfin qu'il ne méconnaît pas les problèmes que posent les règles de droit les plus générales même s'il vise le plus souvent à obtenir la satisfaction de revendications catégorielles ou particulières. SECTION 3 - LES RÉPONSES MINISTÉRIELLES Obtenir une réponse du ministre interrogé est évidemment la raison d'être d'une question, même si certains peuvent considérer que la publicité donnée, notamment dans la presse locale, à leur intérêt pour un problème déterminé constitue le geste politique le plus important. L'obligation de répondre est inscrite au cinquième alinéa de l'article 139 du Règlement de l'Assemblée nationale. Les ministres ont toutefois la faculté "de déclarer par écrit que l'intérêt public ne leur permet pas de répondre", disposition quelque peu tombée en désuétude puisqu'elle n'a pas été évoquée depuis longtemps (J.O. Débats A.N., 1er juin 1961, p. 930, n° 9425). On notera, comme des pratiques isolées, l'invocation du "secret défense" (J.O. A.N. Questions, 28 décembre 1987, p. 6977, n° 30150 et n° 30151) ou du "secret bancaire" (J.O. A.N. Questions, 17 décembre 1990, p. 5769, n° 34856). Bien que l'obligation de répondre soit, comme on le verra, dépourvue de toute sanction réelle, elle est au total assez bien respectée. Pour la neuvième législature, la dernière à être allée à son terme normal, 10,5 % seulement des questions posées depuis le début de la législature demeuraient sans réponse lors de la séparation de l'Assemblée. Cette forme de dialogue démocratique et de contrôle est donc parfaitement acceptée par le Gouvernement. On peut y voir une preuve supplémentaire dans le tableau infra (p. 44) qui présente une comparaison par groupes politiques des questions de la dixième législature ayant reçu réponse au 31 décembre 1996 (sur 44106 questions publiées et non retirées entre le 12 avril 1993 et le 31 octobre 1996). Lors de l'introduction de la procédure en 1909, un délai de huit jours était laissé aux ministres pour répondre, et la question n'était publiée qu'assortie de la réponse. Aujourd'hui le Règlement de l'Assemblée nationale dispose : "Les réponses des ministres doivent être publiées dans le mois suivant la publication des questions. Ce délai ne comporte aucune interruption" (article 139, alinéa 5). L'alinéa suivant du même article prévoit la possibilité pour les ministres "à titre exceptionnel, de demander, pour rassembler les éléments de leur réponse, un délai supplémentaire qui ne peut excéder un mois". Cette demande n'ayant été présentée que deux fois depuis 1975, un accord tacite s'est progressivement établi pour considérer ce délai supplémentaire comme un délai de droit. Mais le délai de deux mois est souvent dépassé, le délai de réponse constaté étant évidemment variable selon l'organisation de chaque département ministériel et le nombre de questions déposées. Les statistiques relatives à la dixième législature montrent qu'au 31 décembre 1996, près de 36 % des questions ont reçu réponse dans le délai de deux mois et plus de 59 % au-delà de ce délai. Toujours à la même date, le taux global de réponse dépassait 95 %, certains ministères usant de la faculté qui leur est laissée, faute de sanction appropriée, de répondre à toute question jusqu'au terme de la législature. La seule sanction au non respect des délais de réponse consistait, jusqu'en 1994, à permettre à l'auteur de la question de demander sa conversion en question orale. Cette faculté présentait un caractère pour le moins symbolique en raison de la disproportion existant entre le nombre de questions écrites susceptibles d'être converties (plusieurs milliers) et le nombre de questions orales pouvant alors être appelées chaque année (environ 150). Elle était d'ailleurs tombée en désuétude et a été supprimée lors de la réforme du Règlement de janvier 1994. Un rappel systématique des questions publiées deux mois auparavant et demeurées sans réponse figure en tête de chaque fascicule hebdomadaire du Journal Officiel. Après ce rappel, et un délai de courtoisie supplémentaire d'un mois laissé aux ministres pour en tenir compte, chaque député peut prendre l'initiative de demander le renouvellement de sa question. Le numéro de publication de la question et le nom de son auteur sont alors publiés, sous l'en-tête du ministre compétent, avant le texte des questions nouvelles. D'une certaine manière, les protestations contre les retards mis par les ministres à répondre aux questions écrites sont devenues partie intégrante de la procédure. C'est parfois par le biais d'interventions en séance publique que les députés mécontents des lenteurs font entendre leur voix au moyen d'un rappel au Règlement (J.O. Débats A.N., 10 avril 1991, p. 960). Les procédures des questions au Gouvernement ou des questions orales peuvent être également utilisées aux mêmes fins (J.O. Débats A.N., 14 décembre 1989, p. 6460 et suivantes ; 5 octobre 1991, p. 4163). Tout naturellement, le ministre chargé des relations avec le Parlement ou le Premier ministre sont le plus souvent les destinataires des protestations (J.O. A.N. Questions, 4 mars 1991, p. 866, n° 37979 et 13 mai 1991, p. 1888, n° 41964). Parallèlement, et de manière assez régulière, les Présidents des Assemblées ont saisi les premiers ministres successifs "de la nécessité pour les ministres concernés de répondre dans les délais réglementaires". En juillet 1981, dans le but de réveiller le zèle des administrations, le Bureau de l'Assemblée nationale a décidé de publier dans le fascicule hebdomadaire, deux fois par an, en janvier et en juillet, un tableau statistique faisant apparaître la situation des réponses publiées, ministère par ministère (voir Annexe III). Depuis 1987 et très progressivement, le Secrétariat Général du Gouvernement s'est doté des moyens propres à assurer un "pilotage" plus fin des délais de réponse au moyen de lettres de relance systématiques. Récemment, le Premier ministre lui-même, le 19 mai 1995, rappelait, dans sa lettre aux membres du Gouvernement relative à l'organisation du travail gouvernemental, l'impérieuse nécessité de respecter les délais prévus par les Règlements des Assemblées pour répondre aux questions écrites. Bilan des questions et réponses par groupe politique depuis le début de la Xe législature (au 31 décembre 1996)
Le groupe de travail sur la réforme du Règlement, mis en place à l'automne 1993 sous l'autorité du Président Philippe Séguin, constatant que les délais de réponse aux questions écrites n'étaient pas respectés et qu'aucune des mesures jusque là mises en œuvre n'avait eu les effets escomptés, a proposé à la Conférence des Présidents de supprimer la possibilité de conversion en question orale et d'instaurer une nouvelle procédure permettant de réduire les délais de réponse pour un certain nombre de questions préalablement signalées par les présidents de groupe. La Conférence des Présidents a décidé, en avril 1994, de mettre en œuvre cette nouvelle procédure selon les modalités suivantes : - Chaque semaine, au cours de la session, les présidents de groupe choisissent, parmi les questions écrites demeurées sans réponse depuis plus de deux mois, un quota de questions, le Gouvernement s'engageant à y apporter une réponse dans un délai maximum de dix jours. - Les 21 questions écrites ainsi signalées se répartissent entre les groupes selon la même clef de répartition que pour les questions orales : 7 pour le RPR, 6 pour l'UDF, 4 pour les socialistes, 2 pour les communistes et 2 pour le groupe République et Liberté. - Tous les vendredis pendant la session, la division des questions transmet à chaque groupe la liste des questions écrites posées par ses membres et restées sans réponse depuis plus de deux mois afin de faciliter son choix. - Chaque lundi, en même temps que les questions orales, les groupes remettent la liste des questions écrites qu'ils entendent signaler. La division des questions procède alors à un certain nombre de vérifications avant d'envoyer la liste globale au Secrétariat Général du Gouvernement et au cabinet du ministre des relations avec le Parlement. - Le mercredi, elle se charge de la publication de cette liste au Journal Officiel Débats, au Journal Officiel Lois et Décrets et au Feuilleton. Le jeudi de la semaine suivante, elle transmet aux groupes les réponses apportées aux questions adressées par leurs membres et se charge de l'insertion au Journal Officiel "Questions écrites" de la liste des questions écrites signalées ayant obtenu une réponse. Cette nouvelle procédure a jusqu'à présent bien fonctionné grâce à la vigilance des groupes et à la volonté du Gouvernement de répondre dans les délais à toutes les questions écrites signalées. Si l'on en juge par le faible écart entre le nombre théorique de questions écrites qu'il était possible de signaler au cours de la première session unique (819) et leur nombre effectif (810), elle paraît répondre aux souhaits des groupes. § 3. Élaboration et publication des réponses Le processus d'élaboration des réponses ministérielles relève de l'organisation de chaque département ministériel. Dans les ministères fortement structurés, le bureau du cabinet est le pivot essentiel du traitement des réponses ; il est remplacé dans les structures ministérielles à faible effectif par l'attaché parlementaire ou un membre du cabinet. La procédure est généralement la suivante : la question publiée au Journal Officiel est transmise par le bureau du cabinet à la direction ou au service compétent pour élaboration d'une note sur les aspects techniques du problème soulevé. Cette note est ensuite rédigée en la forme d'une réponse par le bureau du cabinet. Les réponses jugées politiquement "sensibles" seront, dans la plupart des cas, soumises au directeur de cabinet du ministre ou à l'un des chargés de mission pour signature. C'est ensuite le Secrétariat Général du Gouvernement qui centralise les bordereaux provenant des différents départements ministériels. A ce stade, plusieurs chargés de mission examinent le contenu des réponses et peuvent, le cas échéant, signaler au cabinet du Premier ministre les difficultés qui pourront donner lieu à un arbitrage éventuel. Chaque semaine, les réponses reçues au Secrétariat Général du Gouvernement sont transmises à la division des questions de l'Assemblée nationale qui se charge, en liaison avec l'imprimerie du Journal officiel, d'assurer leur publication et, en même temps, de mettre à jour les fichiers informatisés de l'Assemblée. La forme des réponses est très variable. Certaines réponses sont rédigées en style personnel direct, même si la forme administrative prédomine largement. D'autres, sous la courtoisie convenue, laissent percer quelque humeur. Il n'est pas rare qu'une réponse comporte d'importants tableaux statistiques ou, au contraire, soit extrêmement brève, ainsi la réponse apportée en 1991 à la question n° 47603, qui tient en deux mots (J.O. A.N. Questions, 4 novembre 1991, p. 4532). Certaines, enfin, renvoient au contenu d'une réponse antérieure, voire d'une question au Gouvernement, ou annoncent l'envoi au député d'une réponse directe, pratique heureusement fort rare car elle est, dans son principe, contestable en ne permettant pas à chacun d'avoir connaissance de l'information. Le nombre important de questions posées, par des députés différents, sur un sujet identique amène certains ministères à recourir, de plus en plus fréquemment, à une réponse commune. Il n'est plus exceptionnel, en effet, qu'une réponse unique soit apportée à plusieurs dizaines de questions ayant le même objet. § 4. L'autorité juridique des réponses Les questions écrites, instrument du contrôle parlementaire sur l'action du Gouvernement et de l'administration, sont très fréquemment utilisées afin de provoquer une interprétation de la loi ou des textes réglementaires, au point que certains, dès la Troisième République, ont pu assimiler cette procédure à "un service public de consultations gratuites" (Barthélémy et Duez, Traité de droit constitutionnel, 1933, p. 699). Dès lors, la question s'est posée de l'autorité juridique de ces réponses (sur l'ensemble de la question, voir la chronique de Bruno Oppetit "Les réponses ministérielles aux questions écrites et l'interprétation des lois", Dalloz, 1974, p. 107-112). En droit positif, la question peut être considérée comme réglée à la suite de plusieurs arrêts du Conseil d'État (Casanovas et Soc. Casanovas, 2 novembre 1955, Lucart, 20 avril 1956, et Duflocq, 26 février 1969) selon lesquels "les réponses faites par les ministres aux questions écrites des parlementaires ne constituent pas des décisions faisant grief susceptibles de faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative". Une réponse du Premier ministre (J.O. A.N. Questions, 3 novembre 1980, p. 4620, n° 3614) précise en outre qu'une réponse "ne peut fixer une norme, ni donner une interprétation qui s'imposerait à tous de la loi ou du règlement, pouvoir qui n'appartient qu'aux tribunaux". Le même texte précise que les réponses ministérielles ne sont que des "actes indicatifs". Ce n'est que dans le domaine fiscal qu'un contribuable peut se prévaloir de l'interprétation des textes fiscaux apportée par une réponse ministérielle. Ces dernières sont donc considérées comme exprimant la doctrine administrative au même titre que les instructions ou circulaires. Le particularisme traditionnel de cette solution trouve actuellement son fondement dans l'article L. 80 A du Livre des procédures fiscales, selon lequel il ne sera procédé à aucun rehaussement lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître (J.O. A.N. Questions, n° 21956, 23 janvier 1995, p. 406, n° 39732, 21 octobre 1996, p. 5513, n° 45350, 2 décembre 1996, p. 6340). SECTION 4 - L'INFORMATION SUR LES QUESTIONS ÉCRITES Dès l'origine, c'est-à-dire dès la résolution de 1909, le principe de publication au Journal Officiel des questions et des réponses ministérielles a été posé et respecté dans le double souci de rattacher cette procédure écrite au mode général de publication des travaux parlementaires et de faciliter l'accès des citoyens à l'information que contiennent les questions et les réponses. § 1. Le fascicule hebdomadaire "Questions écrites de l'Assemblée nationale" Chaque fascicule est daté du lundi. Il est tiré à environ 7 000 exemplaires, servis pour l'essentiel par abonnement. Le fascicule est composé de deux parties, l'une consacrée aux questions déposées au cours de la semaine, l'autre aux réponses reçues des ministères pendant la même période, chaque réponse étant précédée du rappel du texte de la question initiale. Dans chaque partie, les textes sont regroupés dans l'ordre alphabétique des ministères interrogés ou répondeurs et, pour les réponses, dans l'ordre d'ancienneté des questions. En outre, en tête de chaque fascicule, est publiée la liste de rappel des numéros et des noms d'auteurs des questions n'ayant pas reçu de réponses depuis plus de deux mois. Les numéros et les noms d'auteurs des questions demeurées sans réponse depuis plus de trois mois, et dont les auteurs renouvellent les termes, sont publiés avant les questions nouvelles sous l'intitulé de chaque ministère défaillant. § 2. L'information des députés Depuis le début de la neuvième législature, est adressé à chaque député, tous les deux mois, un relevé informatisé individuel qui comprend les références : - de toutes ses questions publiées au cours des deux derniers mois ; - de toutes les réponses à ses questions publiées au cours de la même période ; - de toutes ses questions datant de plus de trois mois et demeurées sans réponse. Ces informations sont complétées par l'envoi, tous les trois mois à chaque Président de groupe, d'un état statistique présentant la situation des questions qui ont été adressées par les membres de son groupe aux différents ministères. § 3. Les bases de données informatisées Au mode de publication traditionnel par le Journal Officiel, qui fait seul autorité, l'Assemblée nationale a entendu ajouter un mode de diffusion à la fois plus moderne et plus efficace puisque, grâce à la création d'une banque de données pour chaque législature (QUESTA 7, QUESTA 8, QUESTA 9, QUESTA 10), la consultation peut se faire non seulement sur le contenu d'un fascicule déterminé, mais sur l'ensemble des fascicules parus en utilisant, grâce à la souplesse de l'informatique, de nombreuses "clefs d'entrée". Les questions en séance publique sont consultables dans les mêmes conditions. Chaque question constitue un "document" au sens informatique du terme, auquel se trouvent rattachés, grâce à son numéro de publication, toutes les informations relatives à son auteur, le nom du ministre interrogé, la date de publication et la page de la question, son contenu, décrit par un ensemble comportant un domaine, un sous-domaine et une analyse succincte, ainsi que la date de publication et la page de la réponse, lorsqu'il y en a une. Grâce aux possibilités de tris croisés offertes par l'ensemble des programmes de recherche documentaire, il est, par exemple, possible d'obtenir les références de toutes les questions posées par les députés appartenant à différents groupes, élus d'un département donné, et relatives à un sujet déterminé en ne retenant, si nécessaire, que celles qui ont fait l'objet d'une réponse à la date de la consultation. L'informatisation complète du traitement de la procédure des questions permet la mise à jour, chaque semaine, le jeudi, des informations publiées au Journal Officiel du lundi précédent. L'accès à ces bases de données est possible pour les députés, les services et les groupes sur le réseau télématique interne de l'Assemblée nationale. Depuis le début de la neuvième législature, il permet également l'interrogation du texte intégral des questions et des réponses grâce à la conversion des données saisies en photocomposition pour l'édition de chaque fascicule hebdomadaire. Pour les utilisateurs extérieurs à l'Assemblée nationale, les bases QUESTA sont accessibles sur simple abonnement auprès des serveurs JURIDIAL et JURIPRO, dont les données sont mises à jour dans les mêmes délais. Ministères, préfectures, organisations professionnelles, universités françaises ou étrangères, entreprises ou particuliers peuvent ainsi consulter, presque en temps réel, le contenu des questions et des réponses ministérielles. Jusqu'en 1957, le Journal officiel publiait, à la suite de la table des débats, une table des questions écrites dont le mode de classement, essentiellement chronologique, n'offrait aucune facilité de recherche en rapport avec l'importance du nombre des questions. Après quelques tâtonnements, cette table, qui rassemble, outre les questions écrites, les questions posées en séance publique, a pris la forme suivante. Elle se compose de trois parties : - une partie analytique où toutes les questions sont regroupées par domaines et sous-domaines d'intérêt, celles qui ont un objet identique étant publiées sous une analyse commune ; - une partie nominative qui offre d'un seul coup d'oeil, dans l'ordre chronologique, l'ensemble des questions posées par un député ; - une partie numérique qui permet l'utilisation combinée des deux autres modes de classement Chaque table annuelle rassemble toutes les questions posées au cours d'une année, y compris celles demeurées sans réponse, et toutes les réponses parues au cours de l'année même si elles ont trait à des questions des années précédentes de la même législature. Depuis 1986, la troisième partie est augmentée de la reprise des statistiques publiées dans le fascicule spécial "Statistiques" du Bulletin de l'Assemblée nationale. L'informatisation documentaire à laquelle il a été procédé en 1978 permet de recourir, pour l'édition de cette table annuelle, au procédé de la photocomposition programmée. Ainsi est-elle disponible chaque année généralement au cours du mois d'avril. Elle est servie à plus de 2 500 abonnés.
Annexe I : Récapitulatif de l'évolution de la procédure des questions au Gouvernement Annexe II : Les questions au Gouvernement à la télévision Annexe III : Statistiques sur les questions écrites Annexe IV : Évolution du nombre des questions Textes : Extrait du Règlement de l'Assemblée nationale, art.133, 134, 139. Le Règlement est en ligne sur le site Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale, art.15 Décision du Conseil constitutionnel du 21 janvier 1964 Bibliographie () Le paragraphe II de l'article 15 de l'Instruction Générale du Bureau prévoit seulement que les questions au Gouvernement ont un caractère spontané et qu'elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni publiées. () Quoique juridiquement impropre au sens du Règlement de l'Assemblée, le terme de séance est communément utilisé par commodité. |
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