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Le texte de la Constitution définit, à grands traits, le rôle de l’Assemblée nationale dans les institutions. Il est muet ou presque, en revanche, sur son organisation même, qui fait l’objet d’autres dispositions, soit externes à l’Assemblée, comme le sont les lois, organiques ou ordinaires, soit interne, comme l’est le Règlement.

Après avoir rappelé dans quel cadre général s’insère l’institution (I), on décrira brièvement le mode d’élection de ses membres, les députés (II), puis les composantes essentielles de leur statut (III), avant de passer en revue les principaux organes constitués en son sein (IV), puis d’énumérer les divers moyens mis à la disposition des acteurs (V).

§ 1. UN PARLEMENT BICAMÉRAL

Aux termes de l'article 24 de la Constitution, le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat. Issue de l'Assemblée nationale de 1789, la première siège au Palais Bourbon depuis deux siècles. La seconde chambre -qui n'existe pas toujours dans les Constitutions qui se sont succédées depuis 1791- siège au Palais du Luxembourg. Les deux assemblées diffèrent par leur rôle politique et par leur rôle législatif.

·  Les deux assemblées n'ont pas le même corps électoral : universalité des électeurs, autrement dit suffrage universel direct pour l'Assemblée nationale, correspondant à quelque 40 millions d'électeurs inscrits ; suffrage universel mais indirect pour le Sénat, dont le collège électoral comprend environ 150 000 personnes.

LE PALAIS BOURBON

C’est le 18 septembre 1795 que le Palais Bourbon a été affecté à une assemblée politique (le Conseil des Cinq-Cents) et c’est le 21 janvier 1798 qu’y a été inaugurée la première salle des séances. Depuis cette date, l’histoire du Palais et celle des assemblées qu’il a, sous des dénominations diverses (Corps législatif, Chambre des députés, Assemblée nationale), accueillies, se confondent. Mais celle du Palais a commencé dès la première partie du XVIII^e siècle.

La demeure princière

Le Palais Bourbon fut édifié à partir de 1722 par la duchesse de Bourbon, fille de Louis XIV et de Madame de Montespan, sur un terrain acquis par elle en 1720. Achevé en 1728, le Palais, qui rappelait par son style le Grand Trianon, fut considéré au XVIII^e siècle comme " le plus grand ornement de la ville après les maisons royales ".

Après la mort de la duchesse de Bourbon, le Palais fut acquis par Louis XV qui le céda en 1764 au prince de Condé. Celui-ci y effectua des travaux d’aménagement et d’agrandissement qui furent achevés en 1788. Un an plus tard, le prince de Condé, fuyant la Révolution, quittait la France pour vingt-cinq ans.

Le premier palais républicain

Confisqué en 1791, le palais fut déclaré bien de la Nation. Il abrita en 1794 la future école polytechnique avant d’être affecté en 1795 au Conseil des Cinq-Cents. Les architectes Gisors et Lecomte furent chargés d’y construire une salle des séances en hémicycle qui fut utilisée, sans modifications, jusqu’en 1829. De cette première salle, seuls subsistent le bureau du Président et la tribune de l’orateur.

C’est en 1806 que fut décidée l’adjonction, du côté du pont de la Concorde, d’un péristyle de douze colonnes élevé sur un gradin de trente marches, qui fait pendant à la Madeleine.

De la Restauration à nos jours

A la Restauration, le prince de Condé voulut récupérer son bien. Mais il dut le louer pour servir à la Chambre des députés avant que l’État n’en devienne définitivement propriétaire en 1827. Pendant cinq ans -l’inauguration aura lieu le 21 novembre 1832-, l’architecte Jules de Joly dirigea les transformations qui allaient donner aux lieux leur physionomie actuelle ; parmi les transformations, la créations des trois " salons " jouxtant la Salle des Séances et l’édification de la Bibliothèque. La décoration des plafonds de cette dernière, ainsi que celle d’un des salons, fut confiée à Eugène Delacroix.

Les travaux menés au XX^e siècle n’ont touché pour l’essentiel qu’à l’aménagement interne, soit pour conquérir des espaces de travail supplémentaires (aménagement des combles), soit pour satisfaire aux exigences de la vie moderne (installation d’une usine électrique, création de salles de réunion, de parcs de stationnement, d’une régie audiovisuelle, travaux de câblage…). Outre le Palais Bourbon, l’Assemblée, au sein de laquelle travaillent quelque 3 000 personnes, dispose, à proximité, de trois autres immeubles.

Pour en savoir plus :
L’Assemblée nationale et le Palais Bourbon d’hier à aujourd’hui -
 Collection Connaissance de l’Assemblée n° 10.

·  Les deux assemblées ont un rythme de renouvellement différent : le Sénat est une assemblée permanente -il ne peut être dissous- dont les membres, désormais élus pour six ans, sont renouvelés par moitié tous les trois ans. Le mandat des députés, qui est normalement de cinq ans, peut être interrompu par la dissolution ; à cinq reprises depuis 1958, le Président de la République a utilisé le pouvoir de dissoudre que lui confère l'article 12 de la Constitution : 1962, 1968, 1981, 1988, 1997. On appelle "législature" le temps de vie d'une assemblée, c'est-à-dire celui qui s'écoule entre le moment où elle est constituée et celui où elle cesse d'exister, soit par expiration du mandat de ses membres, soit par dissolution.

·  En raison de son mode d'élection, qui en fait l'expression directe de la souveraineté populaire, l'Assemblée nationale constitue le maillon principal de ce qu'on appelle le régime majoritaire : à travers les élections législatives, les électeurs choisissent l'appartenance de l'équipe qui, sous l'autorité du Premier ministre, va constituer le Gouvernement, dont l'action sera donc soutenue par la majorité des députés.

·  C'est devant l'Assemblée nationale que la Constitution organise la mise en œuvre de la responsabilité du Gouvernement, selon des modalités qui seront examinées plus loin.

Un texte ne devient loi qu'après avoir été examiné successivement par chaque assemblée -c'est la navette- et, normalement, voté par elles dans les mêmes termes. La Constitution marque toutefois sur plusieurs points la spécificité de l'Assemblée nationale :

·  L'article 39, alinéa 2, dispose que les projets de lois de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.

·  L'article 45, alinéa 4, dispose que dans le cas où, malgré la mise en œuvre d'une procédure de conciliation sous la forme d'une commission mixte paritaire, les deux assemblées ne peuvent parvenir à l'adoption d'un texte commun, l'Assemblée nationale peut être appelée à statuer définitivement.

Toutefois, dans deux domaines, ce droit de dernier mot ne peut jouer : il s'agit d'abord des lois organiques relatives au Sénat qui doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées (article 46, alinéa 4, de la Constitution) ; il s'agit d'autre part des lois portant révision de la Constitution, l'article 89, alinéa 2, stipulant que "le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques."

§ 2. LE MANDAT

Le mandat parlementaire a deux caractéristiques principales :

·  Il est général. Cela est affirmé dès la première Constitution française (3 septembre 1791) : "Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d'un département particulier mais de la Nation tout entière, et il ne pourra leur être donné de mandat." Il en résulte que la disparition de la circonscription n'affecte pas le mandat, comme on l'a vu en 1871, de même qu’en 1962 après la proclamation de l'indépendance de l'Algérie.

·  Il est indépendant. "Tout mandat impératif est nul" (article 27, alinéa premier, de la Constitution). Cette prohibition d'ordre juridique n'interdit pas aux députés de souscrire des engagements devant leurs électeurs, ni de respecter les consignes de vote imposées par leur groupe politique. Mais ces engagements et ces consignes n'ont qu'une portée politique.

Une disposition du Règlement conforte l'indépendance du mandat : "Est interdite la constitution au sein de l'Assemblée nationale (…) de groupes de défense d'intérêts particuliers, locaux ou professionnels et entraînant pour leurs membres l'acception d'un mandat impératif" (article 23, alinéa premier.

§ 3. LE DROIT PARLEMENTAIRE

Règlement et précédents constituent les deux sources principales du droit parlementaire.

Le Règlement d’une assemblée a pour objet d’organiser son fonctionnement interne, les procédures suivies dans ses délibérations et la discipline de ses membres.

Le Règlement et les modifications qui lui sont apportés sont adoptées sous la forme d’une proposition de résolution. Celle-ci peut être présentée par un ou plusieurs députés. S’agissant du Règlement, il est fréquent qu’elle soit soumise à l’Assemblée par son président lui-même, qui, le plus souvent, a recueilli sur le texte qu’il présente l’accord des présidents des groupes politiques. Instruite par la Commission chargée des questions de Règlement (la commission des lois) ou par une commission spéciale, la proposition de résolution fait ensuite l’objet des délibérations de l’Assemblée, avant d’être soumise au Conseil constitutionnel.

Les Constituants de 1958 se sont en effet efforcés d'établir la primauté de la Constitution sur le Règlement. Ils l’ont fait de deux façons.

· La première a consisté à constitutionnaliser, donc à protéger contre des modifications trop fréquentes une partie de la matière réglementaire traditionnelle. Sont ainsi passés dans le domaine constitutionnel : le nombre des commissions législatives permanentes, les modalités de la navette, la fixation de l'ordre du jour…

· Lors de son adoption, et pour chacune de ses modifications, le Règlement est désormais soumis à un contrôle de constitutionnalité préalable, conformément à l’article 61, alinéa premier, de la Constitution. "Les Règlements et les modifications aux Règlements adoptés par l'une ou l'autre assemblée sont transmis au Conseil constitutionnel par le Président de l'assemblée" (article 17, dernier alinéa, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel).

Si le Conseil constitutionnel déclare contraire à la Constitution une disposition du Règlement, celle-ci ne peut être mise en application (article 23, dernier alinéa, de l'ordonnance organique précitée). Il peut également assortir ses décisions de précisions concernant les modalités selon lesquelles doit être mise en œuvre telle ou telle disposition. Ainsi la jurisprudence du Conseil constitutionnel contribue-t-elle de façon non négligeable à la formation du droit parlementaire.

-2. Les précédents

Ils remédient au caractère trop général de la règle écrite. Issus des délibérations de l'Assemblée ou des décisions prises par certains de ses organes, ils ont pour objet de préciser les modalités d’application de la règle, de l'interpréter, de la compléter, de la modifier ou d’y déroger. La tradition parlementaire a toujours fait coexister droit écrit et normes non écrites (précédents, tradition de "la Chambre", jurisprudence des organes internes, …).

§ 1 - L'ÉLECTION DES DÉPUTÉS

Quatre différences principales distinguent le régime électoral des députés de celui des sénateurs.

· Les députés à l'Assemblée nationale sont élus au suffrage (universel) direct, les sénateurs au suffrage indirect (article 24, alinéas 2 et 3, de la Constitution).

· La Constitution renvoie à une loi organique la fixation de la durée du mandat des parlementaires. Dans sa rédaction la plus récente, le texte organique dispose que "les pouvoirs de l'Assemblée nationale expirent le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection". La durée effective d'une législature peut être abrégée par la dissolution ; selon la date de la dissolution, la législature suivante peut également être abrégée. Le mandat des sénateurs est de six ans.

· L'Assemblée nationale est renouvelée intégralement ; le Sénat l'est par moitié, tous les trois ans.

· Le Président de la République peut dissoudre l'Assemblée nationale, non le Sénat.

La V^e République est revenue au scrutin dominant sous la III^e République, le scrutin majoritaire uninominal à deux tours, dans le cadre du département ou de la circonscription.

La loi électorale actuellement en vigueur, qui a rétabli le scrutin majoritaire uninominal après une parenthèse proportionnelle, est la loi n° 86-825 du 11 juillet 1986. Le nombre de députés est de 577, qui se répartissent ainsi :

Métropole 555
Départements d'Outre-Mer 15 (Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion)
Collectivités territoriales d'Outre-Mer 2 (Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon)
Territoires d’Outre-Mer 5 (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis et Futuna)

·  Sont électeurs les Français des deux sexes, majeurs de 18 ans, jouissant de leurs droits civiques. La fixation de la majorité électorale à 18 ans date de la loi du 5 juillet 1974.

·  Sont éligibles les Français des deux sexes âgés d'au moins 23 ans.

En même temps que le candidat ou la candidate se présente obligatoirement un "remplaçant éventuel" appelé à le suppléer dans un certain nombre d’éventualités.

·  Pour être élu au premier tour, le candidat doit recueillir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits.

Le second tour a lieu le dimanche qui suit le premier tour.

·  Pour être candidat au second tour, il faut : avoir été candidat au premier tour ; avoir obtenu un nombre de suffrages égal à 12,5 % des électeurs inscrits.

·  Au second tour, la majorité relative suffit.

L'incompatibilité entre une fonction gouvernementale et le mandat parlementaire résultant de l’article 23 de la Constitution a nécessité l'établissement d'un système de suppléance.

Les articles L. O. 176-1 et L. O. 319 et 320 du code électoral ont prévu que les parlementaires dont le siège deviendrait vacant par suite de leur nomination au Gouvernement seraient remplacés jusqu'à l'expiration de leur mandat par des personnes désignées à cet effet. La suppléance joue également en cas de décès du titulaire du siège, de sa nomination au Conseil constitutionnel ou de poursuite d'une mission confiée par le Gouvernement au-delà de six mois. Elle ne joue pas en cas de démission, laquelle entraîne une élection partielle.

Le suppléant devenu parlementaire ne peut se présenter contre l'ancien titulaire du siège lors du renouvellement des assemblées.

§ 2. LE CONTENTIEUX ÉLECTORAL

La Constitution de 1958 a retiré aux assemblées la validation de l'élection de leurs membres et a confié au Conseil constitutionnel, non, comme dans le système précédent, la "vérification des pouvoirs" de tous les élus, mais seulement le jugement des seules opérations électorales faisant l’objet d’une contestation.

Uniquement contentieuses, les attributions du Conseil constitutionnel sont moins étendues pour les élections législatives que pour les élections présidentielles et les référendums, où il doit non seulement statuer sur les réclamations mais aussi veiller à la régularité des opérations électorales et en proclamer les résultats.

Elle doit émaner d'un électeur de la circonscription ou d'un candidat, à l'exclusion du représentant de l'État ou d'une association. Elle doit être adressée dans "les dix jours qui suivent la proclamation des résultats du scrutin", soit au Secrétariat général du Conseil constitutionnel, soit au préfet, soit au représentant de l’État dans le cas d’un Territoire d’outre-mer. Elle doit préciser les moyens d'annulation invoqués ; la plupart d'entre eux sont tirés des conditions de la propagande électorale.

La requête n'a pas d'effet suspensif et ne fait pas obstacle à l'exercice du mandat. Tant que le Conseil constitutionnel n'a pas statué, l'application des règles relatives aux incompatibilités, aux limitations de cumul des mandats, en est différée.

Le règlement du contentieux électoral n'est enfermé dans aucun délai.

L'article 41 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique relative au Conseil constitutionnel prévoit deux types de décision sur une contestation d'élection. Le Conseil constitutionnel peut annuler l'élection contestée ou réformer la proclamation faite par la commission de recensement et proclamer le candidat qui a été régulièrement élu. Mais le Conseil constitutionnel n'a jamais usé de sa faculté de substituer un autre candidat à celui qui a été proclamé élu.

Sans annuler ni substituer, le Conseil peut se borner à rectifier les résultats.

§ 3. LA CESSATION DU MANDAT^*

Les causes de cessation du mandat en cours de législature sont :

·  Le décès : lorsqu'un député décède, le ministre de l'Intérieur adresse une lettre au Président de l'Assemblée, par laquelle il lui indique la date à laquelle le siège est devenu vacant, ainsi que, s'il y a lieu, le nom de la personne appelée à remplacer le parlementaire décédé.

·  L'acceptation de fonctions incompatibles, telles que des fonctions gouvernementales ou la fonction de membre du Conseil constitutionnel.

Un parlementaire nommé membre du Gouvernement est réputé avoir opté pour cette fonction s'il n'a pas exprimé la volonté contraire dans le délai d'un mois après sa nomination (article L. O. 153 du code électoral). Pendant ce délai, il ne peut prendre part à aucun scrutin. En cas de nomination au Conseil constitutionnel, le délai d'option est de huit jours (article L. O. 152).

·  La prolongation au-delà de six mois d'une mission temporaire confiée par le Gouvernement. Le siège est considéré comme vacant à compter de la décision de prolongation (article L. O. 144).

·  L'annulation d'une élection prononcée par le Conseil constitutionnel, qui prend effet par la notification de la décision à l’Assemblée.

·  La démission volontaire, qui ne peut avoir effet que pour un député dont l’élection n’est pas contestée.

·  La déchéance constatée par le Conseil constitutionnel, saisi par le Bureau de l’Assemblée ou par le Garde des Sceaux, quand une cause d'inéligibilité se révèle postérieurement à l'élection (article L. O. 136).

·  La démission d'office prononcée par le Conseil constitutionnel à la requête du bureau de l'Assemblée ou du Garde des Sceaux, en application des règles sur les incompatibilités parlementaires (article L. O. 151). Le Conseil constitutionnel déclare également démissionnaire d'office un candidat qui aurait été proclamé élu alors qu'il n'aurait pas procédé au dépôt de sa déclaration de situation patrimoniale ou bien à celui de son compte de campagne ou qui aurait dépassé le plafond des dépenses électorales (articles L. O. 128, L. O. 135-1 et L. O. 136-1).

·  L'élection d'un député au Sénat. Toutefois, en cas de contestation, la vacance du siège n'est proclamée qu'après décision du Conseil constitutionnel confirmant l'élection. En cas d'annulation de l'élection, le mandat initial est restauré.

Lorsqu’un siège devient vacant, il y a lieu à élection partielle pour le pourvoir. Dans deux cas, il est fait exception à cette règle : il n’est procédé à aucune élection partielle dans les douze mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale (article L. O. 178, alinéa 2) ; lorsque, solution déjà évoquée, il y a lieu à remplacement par le suppléant (en cas de décès, nomination à une fonction ministérielle ou au Conseil constitutionnel, prolongation d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement au-delà de six mois).

§ 4. LE FINANCEMENT ET LE CONTRÔLE DES DÉPENSES ÉLECTORALES

Le financement des campagnes électorales, comme celui des partis, est encadré par une législation qui s'est progressivement renforcée ^(*).

La loi interdit un certain nombre de dépenses électorales. Celle du 11 mars 1988 a prohibé la publicité politique à la radio et à la télévision. La loi du 15 janvier 1990, relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, a interdit pendant les trois mois qui précèdent l'élection "l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle" (article L.52-1 du code électoral). Il en est de même pour le marketing télématique ou téléphonique (article L.50-1).

S'agissant des élections législatives, elles comportent en premier lieu les dépenses de propagande. Celles-ci sont directement prises en charge par l'État (coût du papier, impressions des bulletins de vote et des affiches, frais d’affichage). Le plafond des dépenses est fixé à 38.000 € majorés de 0,15 € par habitant de la circonscription. Ce plafond est actualisé tous les trois ans pour tenir compte de l'évolution du coût de la vie : il a été multiplié par le coefficient de 1,12 par le décret n^o 2002-350 du 14 mars 2002.

La loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique a interdit les dons des personnes morales (c'est-à-dire essentiellement des entreprises). Les dons des personnes physiques sont plafonnés à 4 600 € , tout don d'un montant supérieur à 150 € devant être réglé par chèque. De plus, le montant global des dons en espèce doit être inférieur ou égal au cinquième du plafond des dépenses autorisées.

La loi du 11 mars 1988 a ajouté au remboursement traditionnel par l'État des dépenses de propagande un remboursement forfaitaire. Celui-ci, en 1988, avait été fixé à 10 % du montant des dépenses électorales. Pour compenser les effets de l'interdiction du financement par les personnes morales, la loi du 19 janvier 1995 a porté le remboursement à 50 % du plafond.

Pour avoir droit au remboursement, il faut avoir obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin. Sont exclus du remboursement, outre les candidats qui n'ont pas obtenu ces 5 % : ceux qui ont dépassé le plafond ; ceux qui n'ont pas respecté les prescriptions relatives au compte de campagne (voir ci-dessous) ; ceux dont le compte a été rejeté ; ceux qui n'ont pas déposé, alors qu’ils y étaient astreints, leur déclaration de patrimoine.

Chaque candidat est tenu d'établir un compte de campagne, retraçant selon leur nature l'ensemble des recettes perçues et des dépenses effectuées par lui-même ou pour son compte pendant l'année qui précède l'élection.

Pour recueillir des fonds en vue du financement de sa campagne, le candidat désigne un mandataire financier unique, qui ouvre un compte bancaire ou postal centralisant toutes les opérations financières de la campagne dans les conditions précisées par l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplification administrative en matière électorale.

Le compte de campagne -des élus comme des battus- est transmis dans les deux mois à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui se prononce dans les six mois. Elle approuve, rejette, ou réforme le compte.

Trois types de sanctions sont prévues : pécuniaire (non remboursement par l'État de la part remboursable) ; pénale (amende) ; électorale. Dans ce dernier cas, le candidat proclamé député perd son siège et il est déclaré inéligible pendant un an par le Conseil constitutionnel si ce dernier, sur saisine de la Commission nationale des comptes de campagne, constate qu'il n'a pas présenté son compte de campagne ou que ce compte a été rejeté à bon droit par la Commission. Le Conseil peut déclarer inéligible, pour la même durée, tout candidat qui a dépassé le plafond légal des dépenses électorales (loi organique du 10 mai 1990).

Aux termes de l'article L. O. 135-1, introduit dans le code électoral par une loi organique du 11 mars 1988, modifiée par une autre loi organique du 19 janvier 1995, chaque député proclamé élu est tenu d'établir une déclaration de sa situation patrimoniale, certifiée sur l'honneur exacte et sincère, concernant la totalité de ses biens propres ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les biens réputés indivis en application de l'article 1538 du code civil, c'est-à-dire tous les biens sur lesquels le déclarant a un pouvoir d'administration, de jouissance et de libre disposition ou de disposition conjointe.

Une première déclaration doit être déposée par le député auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique dans les deux mois qui suivent son entrée en fonction. Une nouvelle déclaration doit être déposée deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l'expiration du mandat du député ou, en cas de dissolution de l'Assemblée ou de cessation du mandat du député pour une cause autre que le décès, dans les deux mois qui suivent la fin de ses fonctions. Toutefois, cette nouvelle déclaration n'est pas exigée si l'intéressé a déjà déposé, à un autre titre, une déclaration de sa situation patrimoniale depuis moins de six mois.

La Commission pour la transparence financière de la vie politique saisit le Bureau de l'Assemblée nationale du cas de tout député qui ne se serait pas acquitté de l'obligation de déposer l'une des deux déclarations patrimoniales prévues à l'article L. O. 135-1. Le Conseil constitutionnel, saisi par le Bureau de l'Assemblée nationale, constate, le cas échéant, l'inéligibilité -sanction qui, en application de l'article L. O. 128, est d'une durée d'un an- et, par la même décision, déclare, s'il y a lieu, le député démissionnaire d'office. Dans le cas où la Commission a relevé, après que l'intéressé aura été mis en mesure de présenter ses observations, des évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d'explications, elle transmet le dossier au parquet.

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De 1871 à 1940, les élections législatives furent le seul mode d'expression de la volonté populaire. Depuis 1958, elles coexistent avec deux autres modes de consultation du suffrage universel : le référendum (qui peut être constituant ou législatif) et l'élection du Président de la République (à partir de 1965). Ainsi, le corps électoral tout entier est-il amené à s’exprimer à de fréquentes reprises au niveau national.

En cas d’élection présidentielle ou de référendum intervenant pendant une période de session, les travaux parlementaires sont le plus généralement suspendus pour que les députés puissent participer à la campagne préalable au vote. Tel est également le cas à l’occasion des élections municipales.

§ 1 - LES IMMUNITÉS

"L'inviolabilité constitue non un privilège personnel dont bénéficient les parlementaires, mais une protection assurée au Parlement pour assurer son bon fonctionnement, lequel risquerait d'être entravé par des poursuites abusivement engagées contre ses membres par l'exécutif ou par des particuliers." Tout en rappelant la raison d'être de l'inviolabilité parlementaire, l'exposé des motifs du projet de révision constitutionnelle adopté par le Congrès le 31 juillet 1995 constatait qu'elle portait "atteinte au principe d'égalité devant la loi". Il convenait donc d'en modifier le régime. Il s'agissait également de tenir compte de la procédure du contrôle judiciaire, et de la gamme de mesures restrictives de liberté qu'elle comporte, instituée en 1970, donc postérieurement à la Constitution de 1958. Tel a été l’objet de la révision constitutionnelle du 4 août 1995, qui a modifié l’article 26 de la Constitution en faisant prévaloir les règles suivantes :

- l’engagement des poursuites est toujours possible, même lorsque le Parlement est en session ;

- toute mesure d’arrestation ou toute mesure privative ou restrictive de liberté est soumise à l’autorisation du Bureau de l’Assemblée, qui n’a pas à juger le député en cause mais seulement à statuer sur le " caractère sérieux, loyal et sincère de la demande qui lui est présentée " ;

- l’autorisation du Bureau n’est pas requise lorsque le crime ou le délit sont flagrants, de même qu’en cas de condamnation définitive.

L’Assemblée peut décider la suspension de la détention ou des mesures privatives et restrictives de liberté, ou des poursuites engagées contre l'un de ses membres. L'effet de la suspension est limité à la durée de la session au cours de laquelle elle est décidée.

Contrairement à celui de l'inviolabilité, le régime de l'irresponsabilité n'a pas été modifié depuis 1958. "Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions et des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions" (Article 26, alinéa premier, de la Constitution).

Le fondement de cette immunité est de garantir la liberté d'expression des parlementaires. Cela explique qu'elle soit perpétuelle et survive à l'expiration du mandat et qu'elle couvre tous les actes de la fonction parlementaire (les rapports, les discours, les votes) mais eux seuls, à l'exclusion des actes et paroles qui ne sont pas liés à l'exercice direct de cette fonction. D'autre part, l'irresponsabilité ne peut être étendue aux actes accomplis par un député dans le cadre d'une mission confiée par le Gouvernement (Décision du Conseil constitutionnel n° 89-262 du 7 novembre 1989). L'irresponsabilité protège le parlementaire aussi bien contre les poursuites civiles que contre les poursuites pénales.

§ 2 - LES INCOMPATIBILITÉS

L’incompatibilité est une modalité de protection du mandat parlementaire qui, à la différence de l’inéligibilité, joue après l’élection, et non avant celle-ci. L’inéligible ne peut être candidat ; " l’incompatible " peut être élu. L’incompatibilité, dont la portée n’est donc que relative, impose dans un court délai un choix entre le mandat et l’activité déclarée incompatible, soit par l’élu lui-même, soit par des instances compétentes.

·  Les activités institutionnelles

Le mandat parlementaire est d’abord incompatible avec les fonctions de Président de la République -bien qu’aucun texte ne le prévoie-, de membre du Gouvernement, de conseiller constitutionnel, de membre du Conseil économique et social.

Le principe de la séparation des pouvoirs a été invoqué pour justifier ces incompatibilités. Il est temporairement écarté pour les missions temporaires confiées par le Gouvernement à des députés en vertu de l’article L. O. 144 du code électoral : afin que la règle de l’incompatibilité ne soit pas tournée, ces missions ne doivent pas durer plus de six mois ; en cas de prolongation, le Président de l’Assemblée prend acte de la cessation du mandat.

·  Les fonctions publiques non électives

L’incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions publiques non électives s’explique par le souvenir laissé par les députés fonctionnaires de la Monarchie de Juillet dont la carrière dépendait du Gouvernement qu’ils étaient censés contrôler. L’incompatibilité a été étendue aux fonctions de direction et de conseil dans les entreprises et les établissements publics. La principale exception concerne les professeurs de l’enseignement supérieur, catégorie d’agents publics qui échappent à la suspicion de dépendance à l’égard du pouvoir politique.

Le fonctionnaire devenu parlementaire est mis en position de détachement. Il continue, durant son mandat, d’acquérir des droits à retraite et bénéficie de la promotion à l’ancienneté.

A l’inverse des fonctions publiques, les activités privées sont en principe compatibles avec le mandat parlementaire. Des limites ont cependant été prévues : notamment le cumul n’est pas possible avec des fonctions de responsabilité exercées dans des sociétés, établissements, entreprises ayant des liens financiers (subventions, garanties d’intérêt, appel à l’épargne) avec des personnes publiques. Il en est de même pour des sociétés ayant des activités immobilières.

Il est, d’autre part, interdit à un parlementaire de laisser figurer son nom et sa qualité dans une publicité relative à une entreprise financière, industrielle ou commerciale, ou, s’il est avocat, de plaider ou de consulter pour le compte des sociétés évoquées plus haut. De même, l’avocat-député ne peut plaider au pénal contre l’État.

Le député se trouvant lors de son élection dans un cas d’incompatibilité doit opter entre son mandat et l’activité incompatible, dans un délai qui, en règle générale, est de trente jours. Il fait connaître dans le même délai toute activité professionnelle ou d’intérêt général qu’il envisage de conserver. Le Bureau de l’Assemblée nationale se prononce sur la compatibilité de cette activité avec le mandat. En cours de mandat, le Bureau doit être également saisi de toutes les modifications affectant la situation du député au regard des règles régissant l’incompatibilité.

En cas de doute, ou de différend, le Conseil constitutionnel est saisi soit par le Bureau, soit par le Garde des Sceaux, soit par le parlementaire lui-même. Le Conseil décide souverainement. S’il se prononce pour l’incompatibilité, l’intéressé doit régulariser sa situation dans les trente jours suivant la notification de la décision ; à défaut, le Conseil constitutionnel le déclare démissionnaire d’office de son mandat.

§ 3 - LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS

Le cumul du mandat parlementaire avec un ou plusieurs mandats locaux a toujours été pratiqué en France. Il s’était fortement étendu depuis 1958. Un premier dispositif législatif destiné à réduire les situations de cumul a été institué par deux lois du 30 décembre 1985. Il a été modifié et accentué par deux lois -dont l’une organique- du 5 avril 2000.

Le texte organique pose le principe de l’incompatibilité des mandats de député (et de sénateur) et de membre du Parlement européen. Le mandat de député est rendu incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats électoraux suivants : conseiller régional, conseiller général, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants, conseiller à l’Assemblée de Corse, conseiller de Paris.

Un député qui, postérieurement à son élection, obtiendrait un autre mandat le plaçant dans une situation de cumul prohibé doit, dans un délai de trente jours, renoncer à l’un des mandats détenu antérieurement.

§ 1 - LE BUREAU

Le Bureau est l’organe collectif qui, sous l’autorité du Président, gère la vie interne et dirige les travaux de l’Assemblée nationale.

Le Bureau comporte 22 membres : le Président ; 6 vice-présidents ; 3 questeurs ; 12 secrétaires.

Le Président (voir ci-après), soumis à réélection annuelle de 1875 à 1958, est maintenant élu pour la durée de la législature (article 32 de la Constitution).

Tous les autres membres sont élus chaque année à l’ouverture de la session ordinaire, en octobre. Selon l’article 10, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale, la composition du Bureau doit s’efforcer de " reproduire (…) la configuration politique de l’Assemblée ", sans qu’une proportionnalité rigoureuse soit exigée. Lorsqu’il y a autant de candidatures que de postes à pourvoir, ce qui est le plus souvent le cas, la désignation ne donne pas lieu à scrutin.

Deux d’entre elles sont directement définies par la Constitution :

·  l’article 26, alinéa 2, subordonne à son autorisation toute mesure d’arrestation ou toute mesure privative ou restrictive de liberté prise à l’encontre d’un député.

·  l’article 89, alinéa 3, prévoit qu’en cas de révision de la Constitution, le Bureau du Congrès est celui de l’Assemblée nationale.

Le Bureau détient une compétence générale de direction de l’Assemblée. Il a " tous pouvoirs pour régler (ses) délibérations et pour organiser et diriger ses services " (article 14, alinéa premier, du Règlement). Certaines attributions sont exercées individuellement : les vice-présidents suppléent et représentent le Président ; les questeurs (voir ci-après) sont chargés de la gestion administrative et financière ; les secrétaires veillent aux opérations de vote.

Collégialement, c’est au Bureau qu’il revient de représenter l’Assemblée dans les manifestations extérieures, d’interpréter et d’appliquer le Règlement, de régler les incidents de séance majeurs, d’assurer l’équité de traitement au regard de la communication audiovisuelle. L’organisation des services et le statut du personnel de l’Assemblée sont réglés par des délibérations du Bureau.

Pour préparer certaines des décisions du Bureau, l’usage s’est institué de constituer en son sein des délégations.

Il existe six délégations.

Sous la XII^e législature elles étaient chargées chargées :

- de l’application du statut du député,
- de la communication,
- des activités internationales,
- des questions concernant les offices parlementaires,
- de l’examen de la recevabilité financière des propositions de loi,
- des groupes d’études.

Sous la XIII^e législature les délégations du Bureau sont les suivantes :

- la délégation chargée de la communication audiovisuelle et de la presse,

- la délégation chargée de l'application du statut du député,

- la délégation chargée des groupes d'études et des offices parlementaires,

- la délégation chargée des activités internationales,

- la délégation chargée de l'informatique et des nouvelles technologies,

- la délégation chargée d'examiner la recevabilité des propositions de loi.

Chacune de ces délégations est présidée par un vice-président qui rapporte devant le Bureau les conclusions de sa délégation.

Le Bureau se réunit environ une fois par mois. Chaque réunion donne lieu à la publication, au Feuilleton et sur le site Internet de l’Assemblée, d’un relevé de décisions, dont certaines sont publiées au Journal officiel.

§ 2 - LE PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

La Constitution de la V^e République a conféré au Président de l’Assemblée nationale la durée, en le faisant élire pour les cinq ans de la législature (article 32 de la Constitution), alors que sous la IV^e République, il était élu au début de chaque session annuelle. S’il a perdu certaines prérogatives -notamment, pendant la période d’intérim du Président de la République, au bénéfice du Président du Sénat- le Président de l’Assemblée nationale a succédé à ce dernier à la présidence du Congrès du Parlement à Versailles en cas de révision de la Constitution. Les deux Présidents partagent plusieurs prérogatives constitutionnelles : pouvoir de nomination, droit de saisine ; dans certaines circonstances, ils doivent être consultés.

·  les deux Présidents nomment chacun trois membres du Conseil constitutionnel (article 56, alinéa premier, de la Constitution) ; ils désignent également chacun une personnalité pour siéger au sein des deux collèges du Conseil supérieur de la magistrature (article 65, alinéa 3, de la Constitution).

·  les Présidents sont habilités à saisir le Conseil constitutionnel d’un texte adopté par le Parlement avant sa promulgation (article 61, alinéa 2, de la Constitution) ou d’un traité international susceptible de comporter une clause contraire à la Constitution (article 54 de la Constitution). La V^e République a ainsi conféré aux présidents des assemblées un rôle inédit de défenseur de la Constitution, qui a accru la dimension de leur fonction.

·  les Présidents des deux assemblées sont obligatoirement consultés en cas de dissolution (article 12, alinéa premier, de la Constitution), lorsque le Président de la République décide de mettre en oeuvre l’article 16, ainsi que dans le cas, prévu par l’article 28, alinéa 3, où le Premier ministre décide la tenue de jours supplémentaires de séance.

Le Président de l’Assemblée nationale est, par ailleurs, chargé de veiller à la sûreté interne et externe de l’Assemblée (article 13, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale).

Président du Bureau et de la Conférence des Présidents, il est seul habilité à " faire les communications " de l’Assemblée nationale (article 13, alinéa 3, du Règlement), notamment en authentifiant le résultat de ses délibérations, en dressant le bilan de chaque session et en défendant les prérogatives de l’Assemblée.

Dans la conduite des débats, le Président -suppléé, chaque fois que nécessaire, par l’un des vice-présidents- joue un rôle dont l’article 52 du Règlement permet de mesurer l’ampleur : " Le Président ouvre la séance, dirige les délibérations, fait observer le Règlement, maintient l’ordre et peut à tout moment suspendre ou lever la séance. "

Les Présidents incarnent et représentent l’Assemblée nationale à l’extérieur. La part des relations internationales dans leurs activités s’est accrue depuis une quinzaine d’années. Ils reçoivent de nombreuses personnalités et délégations étrangères. Depuis juin 1993, renouant avec une tradition interrompue depuis la réception en 1919 de Woodrow Wilson, Président des États-Unis, des chefs d’État et de gouvernement étrangers ont été reçus non seulement à l’Hôtel de Lassay et au Palais Bourbon, mais dans l’hémicycle, où aucun Président de la République française n’a pénétré depuis 1875. La Constitution de 1958 interdit d’ailleurs au Président de la République de s’adresser directement aux assemblées ; il communique avec elles par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat (article 18).

§ 3 - LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

La Conférence des Présidents, dont la création remonte à 1911, intervient à titre principal dans le cadre de la fixation du calendrier des travaux de l’Assemblée.

A la différence du Bureau, elle n’est pas issue directement d’un vote des députés. En font partie de droit : le Président de l’Assemblée nationale, qui convoque " la Conférence " et la préside ; les six vice-présidents ; les présidents des six commissions permanentes et, le cas échéant, d’une commission spéciale ; les présidents des groupes, auxquels est attribué, en cas de vote, " un nombre de voix égal au nombre des membres de leur groupe " (article 48, alinéa 7, du Règlement) ; mais les votes sont rares en Conférence des Présidents. S’y ajoutent le Rapporteur général de la commission des finances et, depuis 1995, le Président de la Délégation pour l’Union européenne, signe de l’influence acquise par cet organisme. Le Gouvernement y est représenté par l’un de ses membres, habituellement le ministre chargé des relations avec le Parlement.

A première apparence, le rôle de la Conférence, depuis 1958, n’est plus que d’exécution. Au cours de sa réunion hebdomadaire, " elle examine l’ordre des travaux de l’Assemblée pour la semaine en cours et les semaines suivantes. " A ce titre, elle est destinataire, par l’intermédiaire du Président, " des demandes d’inscription prioritaire à l’ordre du jour " formulées par le Gouvernement (article 48, alinéa 4, du Règlement). Pour le surplus, elle se borne à faire des propositions " en complément des discussions fixées en priorité par le Gouvernement ", ce qui constitue l’ordre du jour complémentaire.

La révision constitutionnelle du 4 août 1995 a prévu une séance mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l’Assemblée. La Conférence des Présidents choisit la date de ces séances et fixe les règles de leur répartition entre l’ensemble des groupes politiques.

Il appartient aussi à la Conférence de fixer la date de discussion des motions de censure lorsqu’il en est présenté, et de déterminer les temps de parole dans la discussion législative et dans les débats, ainsi que les règles d’organisation et le calendrier détaillé du " marathon " budgétaire.

Elle détermine, par ailleurs, les séances hebdomadaires consacrées aux questions orales, dont elle organise le déroulement.

La Conférence décide enfin de l’organisation de certains scrutins publics " solennels ", reportés au moment le plus favorable à la participation des députés (article 65, alinéa premier, du Règlement).

La Conférence des Présidents est un lieu de rencontre, voire de négociation entre les représentants des groupes et des commissions et le Gouvernement qui y est représenté par l’un de ses membres, habituellement le ministre chargé des relations avec le Parlement. Hormis les questions d’ordre du jour, sa réunion est l’occasion d’évoquer et de résoudre tous les problèmes immédiats que peut poser le fonctionnement de l’Assemblée, notamment dans l’exercice de sa fonction délibérative. A ce titre, elle joue dans le fonctionnement de l’Assemblée un rôle important, et qui va croissant.

§ 4 - LES QUESTEURS

Le terme et la fonction datent du sénatus-consulte du 28 frimaire an XII (20 décembre 1803). Depuis la Troisième République, il y a trois questeurs. Il est de tradition que deux d’entre eux appartiennent à la majorité, le troisième à l’opposition. " Sous la haute direction du Bureau, ils sont chargés des services financiers et administratifs. Aucune dépense nouvelle ne peut être engagée sans leur avis préalable " (article 15, alinéa premier, du Règlement).

L’Assemblée nationale les nomme au début de chaque législature et, comme les autres membres du Bureau, à l’exception du Président, les renouvelle chaque année en octobre, à l’ouverture de la session (article 10, alinéa premier, du Règlement).

Les trois questeurs assument collégialement la charge de la gestion administrative et financière de l’Assemblée. La direction du personnel, le matériel, le parc automobile, les bâtiments, les restaurants et la buvette, les régimes de sécurité sociale, les pensions… relèvent de leur compétence. Leur rôle est particulièrement important dans le domaine budgétaire : ils préparent et arrêtent le budget de l’Assemblée -dans une formation où ils siègent avec les questeurs du Sénat et sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes- ; ils engagent les dépenses. Conséquence de l’autonomie financière des assemblées : les Questeurs engagent les dépenses sans être soumis au visa d’un contrôleur financier, fonctionnaire du pouvoir exécutif.

Sur délégation du Président, les Questeurs veillent à la sécurité du Palais Bourbon. A ce titre, ils organisent et contrôlent les modalités d’accès et de circulation dans le Palais. L’exercice de cette responsabilité est particulièrement délicat, compte tenu de la politique de " portes ouvertes " conduite par l’Assemblée au cours des années récentes.

§ 5 - LES GROUPES

La Constitution, à son article 4, ne traite que des partis et groupements politiques et non des groupes parlementaires, qui constituent l’expression organisée des partis au sein de l’Assemblée. Les groupes existent depuis 1910 à la Chambre des députés. Aujourd’hui, le Règlement, qui leur consacre un chapitre (chapitre V, articles 19 à 23), les définit par la réunion de députés que rapprochent des " affinités politiques ".

Pour constituer un groupe, il faut remplir deux conditions : réunir un nombre minimum de députés, fixé à 30 en 1959, puis à 20 en 1988 ; accompagner la constitution d’une " déclaration politique " signée des membres qui adhèrent au groupe et présentée par le président qu’ils se sont choisi.

Au début de chaque législature, après constitution des groupes, le président de l’Assemblée réunit leurs présidents en vue de procéder à la division de la Salle des séances en autant de secteurs qu’il y a de groupes.

Les groupes définissent librement leur organisation, leur procédure de réunion et de vote, leur règlement intérieur. Ils disposent de locaux et d’un secrétariat.

Leurs attributions et leurs pouvoirs se sont étendus en même temps que progressait, inégalement selon les partis, la discipline partisane. C’est ainsi que le rôle des groupes se manifeste dans de nombreux domaines touchant à l’organisation et au fonctionnement de l’Assemblée ; l’importance numérique de chaque groupe est prise en compte pour certaines nominations (Bureau, commissions, délégations et offices). Il en va de même pour l’attribution des temps de parole dans les débats, la répartition des questions orales ou, enfin, l’expression des explications de vote.

Les présidents des groupes, qui sont membres de droit de la Conférence des Président -au sein de laquelle ils disposent, en cas de vote, d’un nombre de voix égal au nombre de membres du groupe qu’ils président- disposent par ailleurs d’un grand nombre de prérogatives dans le déroulement de la procédure législative et la tenue de la séance publique. Ils peuvent, par exemple, demander eux-mêmes, ou par un membre désigné spécialement à cet effet, une suspension de séance ou un scrutin public. Ils peuvent aussi demander la vérification du quorum, mais ce droit doit être exercé personnellement. Ils disposent de pouvoirs d’initiative pour l’inscription à l’ordre du jour de certains textes : résolutions tendant à la création d’une commission d’enquête ou portant sur des projets d’acte communautaire, propositions de lois discutées dans le cadre des séances mensuelles d’initiative parlementaire.

§ 6 - LES COMMISSIONS ET LES DÉLÉGATIONS PARLEMENTAIRES

(Voir Deuxième partie, I, §2 : -1. L’intervention des commissions et Troisième partie, II, §2 et III)

Du point de vue de son organisation administrative, l’Assemblée nationale -comme d’ailleurs le Sénat- se singularise par la mise en œuvre de ce qui constitue le principe d’autonomie des assemblées parlementaires, qui procède du principe de la séparation des pouvoirs. Il en résulte des régimes financier et administratif caractérisés par une assez forte spécificité, même si celle-ci a tendance, progressivement, à se réduire. S’agissant des moyens d’ordre matériel, et notamment de l’utilisation de l’informatique et des nouvelles techniques de communication, la démarche est résolument novatrice.

§ 1 - LE RÉGIME FINANCIER

·  Le régime financier de l’Assemblée nationale est défini par l’article 7 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Son premier alinéa confirme le principe traditionnel de l’autonomie financière de chaque assemblée. Bien que les assemblées n’aient pas la personnalité morale, leurs opérations financières ne relèvent pas du droit commun. La gestion de la dotation inscrite dans la loi de finances (budget des charges communes) échappe, une fois versée, au règlement général de la comptabilité publique (décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962). Les assemblées gèrent leur budget comme elles l’entendent et ne relèvent pas de la juridiction de la Cour des Comptes. Il n’existe pas de contrôle a priori de régularité exercé par un fonctionnaire dépendant hiérarchiquement du ministre du budget. Le Trésorier de l’Assemblée nationale est un fonctionnaire parlementaire, qui relève des Questeurs.

·  Le projet de budget, préparé chaque année par les Questeurs, est délibéré au sein d’une " commission commune des crédits ", composée des Questeurs des deux assemblées (six au total) réunis sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes, assisté de deux magistrats assesseurs avec voix consultative. Quel que soit le rôle effectivement joué lors des délibérations par ce président de chambre, le fait que les propositions budgétaires des autorités des assemblées doivent être soumises à des personnalités étrangères au Parlement a pu apparaître comme un recul de l’autonomie financière de ce dernier.

La commission commune se borne à fixer le montant des crédits estimés nécessaires au fonctionnement des assemblées. Il revient aux Questeurs de répartir les crédits entre les différents chapitres de dépenses. La loi de finances annuelle comporte, sous forme de document annexé, un rapport relatif aux budgets des assemblées parlementaires établi par la commission commune, qui donne des indications sur les montants de dépenses, leurs variation d’une année sur l’autre et leurs prévisions d’utilisation.

·  Une commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, composée de 15 députés, examine chaque année les comptes de chaque exercice clos (article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale) et donne quitus aux Questeurs de leur gestion. Depuis 1994, elle établit un rapport publié à l’issue de chaque exercice.

Les chiffres, actualisés, sont consultables sur le site Internet de l’Assemblée nationale ( rubrique "Connaissance").

·  L’indemnité parlementaire

Les indemnités attribuées aux députés ont été définies par l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958. L’indemnité de base est calculée " par référence au traitement des fonctionnaires occupant des emplois de l’État classés dans la catégorie dite hors échelle. Elle est égale à la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus élevé de cette catégorie ", ce qui correspond au traitement d’un conseiller d’État ayant moins d’une année d’ancienneté dans son grade. S’y ajoute l’indemnité de résidence, comme pour les fonctionnaires, au taux de 3 %. Selon l’article 2 de l’ordonnance précitée : " L’indemnité parlementaire est complétée par une indemnité dite de fonction " ; le montant de cette indemnité est égal au quart du montant de l’indemnité parlementaire (indemnité parlementaire proprement dite majorée de l’indemnité de résidence).

De cette indemnité sont déduites diverses retenues obligatoires : cotisation à la caisse des pensions ; contribution exceptionnelle de solidarité ; contribution sociale généralisée ; contribution au remboursement de la dette sociale ; cotisation au fonds de garantie de ressources.

L’indemnité parlementaire de base majorée de l’indemnité de résidence, à l’exclusion de l’indemnité de fonction, est imposable suivant les règles applicables aux traitements et salaires.

Aux termes de la loi organique n° 92-175 du 25 février 1992, le député titulaire de mandats ou fonctions électorales locales ne peut cumuler les indemnités afférentes à ces mandats ou fonctions avec son indemnité parlementaire de base que dans la limite d’une fois et demie cette dernière.

Les prestations familiales perçues par les députés sont équivalentes à celles du régime général des salariés.

·  Les frais de secrétariat et de mandat

Pour faire face aux diverses dépenses liées à l’exercice de leur mandat qui ne sont pas directement prises en charge ou remboursées par l’Assemblée, les députés bénéficient d’une indemnité représentative de frais de mandat dont le montant est revalorisé comme les traitements de la fonction publique, et qui lui permet notamment de rémunérer une ou plusieurs secrétaires.

·  Le " crédit collaborateur "

Chaque député dispose d’un crédit affecté à la rémunération de leurs collaborateurs. On désigne sous le vocable de " collaborateurs " -le terme d’ " assistant parlementaire " est également utilisé- les personnes qui, liées à un député par un contrat de droit privé géré par l’Assemblée nationale et rémunérées par un crédit spécifique attribué par celle-ci à chacun de ses membres, exercent leur activité soit dans la circonscription d’un député, soit à Paris.

Le crédit correspondant permet de rémunérer trois collaborateurs ; il peut toutefois, au gré du député, être versé au profit d’un nombre de personnes variant de un à cinq. Le député a la qualité d’employeur : il recrute, licencie, fixe les conditions de travail et le salaire de son personnel. Le crédit ouvert à ce titre pour chaque député est revalorisé comme les traitements de la fonction publique. En cas de non emploi de la totalité du crédit, la part disponible demeure acquise au budget de l’Assemblée nationale ou peut être cédée par le député à son groupe politique pour la rémunération d’employés de ce groupe.

·  Les facilités de circulation

- Déplacements sur l’ensemble du territoire national par voie ferroviaire : l’Assemblée nationale délivre une carte nominative qui permet l’accès gratuit à l’ensemble du réseau S.N.C.F. en première classe, ainsi qu’aux prestations de couchage (couchettes et voitures-lits) liées aux déplacements à l’intérieur des frontières de la métropole.

- Déplacements à Paris et dans la région parisienne : l’Assemblée nationale dispose d’un parc d’une vingtaine de voitures affectées en priorité aux déplacements des délégations officielles ainsi qu’aux déplacements imposés par les travaux législatifs. Il répond, dans la mesure du possible, aux déplacements des députés liés à leurs autres obligations et effectués à partir du Palais Bourbon dans Paris ou à destination des aéroports. Il est fait appel aux taxis parisiens lorsque le parc n’est pas en mesure de répondre à toutes les demandes.

- Déplacements aériens : l’Assemblée nationale prend en charge chaque année :

* pour les députés métropolitains : quarante voyages aller et retour entre Paris et la circonscription lorsqu’elle est desservie par une ligne aérienne régulière (quatre-vingts passages " circonscription ") ; six voyages aller et retour en France métropolitaine, hors circonscription ;

* pour les députés d’outre-mer : un crédit annuel égal, pour les députés des départements, au coût de vingt-six passages en classe club-affaires entre Paris et la circonscription et, pour les députés des territoires et collectivités territoriales, au coût de seize passages en première classe entre Paris et la circonscription ; quatre voyages aller et retour en France métropolitaine.

·  Sécurité sociale et pensions

Les députés sont obligatoirement affiliés au fonds de sécurité sociale de l’Assemblée nationale, régime spécial créé par le Bureau de l’Assemblée nationale en 1948 et géré par un comité de gestion composé des trois Questeurs et d’un représentant de chacun des groupes politiques. Ce fonds fournit des prestations en nature pour maladie et maternité et attribue un capital-décès ou des allocations en cas de décès.

La caisse de pensions des députés, créée par une résolution de la Chambre des députés du 23 décembre 1904, est alimentée par une cotisation prélevée sur l’indemnité parlementaire et par une subvention inscrite au budget de l’Assemblée. Les pensions sont calculées d’après le nombre d’annuités de cotisations, étant précisé que les députés acquittent une cotisation double pendant les quinze premières années de mandat. Le droit à pension est normalement ouvert à l’âge de 55 ans.

·  Facilités diverses

Les communications téléphoniques, à destination de l’ensemble du réseau métropolitain, passées à partir du poste téléphonique installé dans le bureau des députés, au Palais Bourbon, sont prises en charge par l’Assemblée nationale.

Les députés peuvent aussi bénéficier, sur demande, d’un forfait global de communication qui permet de prendre en charge : des abonnements pour au plus quatre lignes téléphoniques dont ils sont titulaires, parmi lesquelles deux peuvent être des lignes de portables ; un abonnement auprès d’un fournisseur d’accès à Internet ; le coût des communications dans la limite du forfait.

Les correspondances de nature parlementaire, c’est-à-dire celles nécessitées par l’accomplissement du mandat législatif, sont affranchies aux frais de l’Assemblée nationale. Ne bénéficient pas de cet affranchissement les correspondances d’ordre privé, ainsi que les correspondances présentant un caractère général ou collectif (invitations, faire-part, cartes de visites, imprimés, tracts, appels à des souscriptions, journaux…).

Les députés bénéficient, par ailleurs, d’un crédit pour se doter d’un équipement informatique.

Deux restaurants sont à la disposition des députés. L’un leur est strictement réservé, l’autre leur permet de recevoir des invités. Les prestations sont à la charge des députés.

L’Assemblée nationale attribue des prêts pour l’acquisition d’un logement ou d’un local à usage de bureau ou de permanence, soit à Paris, soit dans la circonscription. Le montant moyen des prêts consentis aux députés, d’une durée de 10 ans à 2 %, s’élève à 76 225 euros environ.

Elle possède à proximité du Palais Bourbon un immeuble à usage hôtelier où les parlementaires peuvent réserver des chambres à leurs frais.

§ 2 - LE RÉGIME ADMINISTRATIF

Sous les Républiques antérieures, les actes des assemblées, actes parlementaires, relevaient du régime des actes de gouvernement, c’est-à-dire que le juge se déclarait incompétent pour en connaître.

L’article 8 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires a apporté une première exception à ce régime d’immunité juridictionnelle en posant la règle selon laquelle " L’État est responsable des dommages de toute nature causés par les services des assemblées parlementaires ". De nouvelles exceptions ont été apportées par la loi concernant les litiges mettant en cause les agents des assemblées, et notamment la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en son article 31.

De nouvelles restrictions à ce régime d’immunité juridictionnelle résultent également de décisions juridictionnelles, dont l’une, constituée par un arrêt d’assemblée de Conseil d’État du 5 mars 1999, Président de l’Assemblée nationale, est de grande portée et contribue à rapprocher du régime de droit commun le contentieux des actes des assemblées parlementaires. Tirant les conséquences de cette évolution, le Bureau de l’Assemblée a adopté, en février 2001, un arrêté portant règlement sur les marchés publics de l’Assemblée nationale (Journal officiel du 23 février 2001).

Le régime qui leur est applicable est une application du principe d’autonomie puisque l’article 17 du Règlement de l’Assemblée dispose que " le Bureau détermine par des règlements intérieurs l’organisation et le fonctionnement des services de l’Assemblée, les modalités d’application, d’interprétation et d’exécution, par les différents services, des dispositions du présent Règlement, ainsi que le statut du personnel et les rapports entre l’administration de l’Assemblée et les organisations professionnelles du personnel ".

Régis, sur ces bases, par un arrêté du Bureau édictant le Règlement intérieur sur l’organisation des services portant statut du personnel de l’Assemblée nationale, les quelque 1.300 fonctionnaires de l’Assemblée sont répartis entre services législatifs et services administratifs, sous l’autorité administrative de deux secrétaires généraux : près de la moitié d’entre eux est affectée à des tâches d’accueil, de surveillance, de sécurité et d’entretien courant, exécutées par des huissiers, des agents, des gardiens-surveillants ; les travaux de secrétariat occupent près d’un cinquième des effectifs ; des administrateurs-adjoints sont chargés de l’application des règles de procédure et de gestion ; le travail de conception et d’assistance technique est davantage dévolu aux administrateurs et conseillers, encadrés par les directeurs ; des secrétaires des débats et des rédacteurs des débats (voir I.- La procédure législative et ses étapes, 3. La publicité des débats) sont chargés de l’établissement des comptes-rendus des discussions dans l’hémicycle.

Le statut des agents des assemblées comporte notamment les traits suivants : les emplois permanents sont tenus exclusivement par les fonctionnaires parlementaires ; les fonctionnaires sont des fonctionnaires de l’État, mais ne relèvent pas du statut général de la fonction publique; ils ne peuvent être recrutés que par concours ; ils sont astreints à des obligations particulières en matière de neutralité et de disponibilité.

Les fonctionnaires de l’Assemblée effectuent en principe la totalité de leur carrière au sein de celle-ci. Il existe toutefois des possibilités de détachement ou de mise à disposition.

§ 3 - L’ENVIRONNEMENT TECHNIQUE

Le premier informaticien a été recruté à l’Assemblée nationale en 1969 à l’occasion de la mise en œuvre du Plan Calcul. En 1975 sont installés les deux premiers ordinateurs (machines Bull 6160), qu’accompagne la création de la division de l’informatique de gestion, alors intégrée au service des affaires financières. Les services se dotent peu à peu, à partir de 1986, d’ordinateurs personnels.

Puis l’activité informatique se structure : un service de l’informatique est créé peu avant 1990. Il couvre les principaux aspects des besoins informatiques de l’Assemblée et met en place depuis 1995 un système d'information composé de bases de données en réseau.

En 1990 est ouvert un crédit annuel d’équipement informatique pour les députés.

L’étape suivante se traduit par le recours à des cadres techniciens spécialisés et par la mise en œuvre d’une planification à moyen terme.

Un changement d’échelle intervient avec l’arrivée d’Internet : en 1996, est créé le site Internet de l’Assemblée. Depuis 1997, se sont conjugués : une demande généralisée de connexions Internet ; le souhait des autorités politiques de transformer le site Internet de l’Assemblée en un outil d’informatique documentaire, support d’une diffusion élargie des travaux parlementaires.

Depuis 1998, un site Intranet - Extranet est à la disposition des députés et de leurs collaborateurs. Par ailleurs, un site Intranet est à la disposition des services.

Depuis juin 2002 et le début de la XII^e législature, chaque député dispose, dans son bureau à l'Assemblée nationale, d'un poste informatique doté d'une connexion Internet et d'une boîte aux lettres électronique.

Les députés et les services disposent désormais d’un large accès aux nouvelles technologies, en terme tant de sources d’information que de moyens de travail.

Le site Internet de l’Assemblée ( http://www.assemblee-nationale.fr ) permet au public d’accéder à un très large éventail d’informations. Notamment, la totalité des documents parlementaires sont consultables en ligne (projets et propositions de loi, rapports, textes adoptés…). Le compte-rendu analytique des débats d’une séance est consultable trois heures environ après la levée de celle-ci. Sont également disponibles sur le site les notices biographiques des députés, la composition des différentes instances parlementaires et des services de l’Assemblée, ainsi que de nombreux textes et illustrations concernant le Palais Bourbon et le fonctionnement de l’Assemblée nationale.

La publicité est un des éléments essentiels des débats parlementaires. Consacrée dès la Constitution du 3 septembre 1791, la publicité des séances se traduit d’abord par la présence d’un public et par la diffusion de comptes-rendus écrits des travaux de l’Assemblée. De la même façon, les travaux des commissions et d’autres organes de l’Assemblée donnent lieu à la publication de documents écrits, que le public peut se procurer ou consulter sur Internet (voir Informations pratiques).

Outre cette information directe, l’Assemblée nationale est largement ouverte à la presse écrite et audiovisuelle, dont le rôle est devenu essentiel à l’information du public. Plus de 350 journalistes français, représentant près de cent organes de presse nationaux ou locaux, sont accrédités au Palais Bourbon où ils côtoient une quarantaine de leurs collègues étrangers, représentant quelque 40 journaux ou agences appartenant à vingt pays.

·  Les journalistes de la presse écrite accrédités assistent, depuis longtemps, aux débats depuis des tribunes qui leur sont réservées. Ils disposent, en outre, aux alentours immédiats de la Salle des séances, de deux salles de rédaction.

·  La première radiodiffusion des débats date de 1947. Son importance, très grande pendant toute une période, a naturellement décliné avec l’importance désormais prise par la retransmission audiovisuelle.

·  De la même manière qu’elle publie les comptes rendus des séances, l’Assemblée assure, depuis 1993, " une relation audiovisuelle intégrale " des débats en séance publique, au moyen de six caméras situées dans l’hémicycle. En outre, deux salles sont équipées pour permettre un enregistrement des auditions publiques faites par les commissions et délégations, ainsi que de certains colloques organisés par l’Assemblée.

Ces images sont diffusées par le canal de télévision intérieur et mises gratuitement à la disposition des chaînes de télévision. Jusqu’au printemps 2000, elles étaient également retransmises par le câble et le satellite via la chaîne " Canal Assemblées ", qui assurait, par ailleurs, la diffusion des travaux du Sénat.

Créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999, la Chaîne Parlementaire a pris la suite de ce programme de retransmission " brute " des débats. Selon les termes de cette loi, la Chaîne Parlementaire " remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques ". Elle diffuse à cet effet, à parité de temps d’antenne, les émissions de deux sociétés indépendantes, LCP-Assemblée-nationale (LCP-AN) et Public-Sénat, qui sont liées à chacune des assemblées par une convention prévoyant notamment la participation financière dont elles bénéficient.

Conformément au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, les deux sociétés ne sont pas soumises à l’autorité de régulation de l’audiovisuel, le Conseil supérieur de l’audiovisuel. De même, bien que bénéficiant de fonds publics, elles n’entrent pas dans le champ de juridiction de la Cour des comptes, en vertu du principe d’autonomie financière du Parlement. C’est sous le contrôle du Bureau de chaque assemblée que les sociétés doivent respecter la réglementation applicable en matière de chaînes de télévision thématiques et répondre à l’exigence d’impartialité des programmes posée par la loi.

Emettant de 7 heures 30 à 1 heure du matin, LCP est diffusée sur l’ensemble des réseaux câblés et bouquets satellitaires en vertu d’une disposition de la loi du 30 décembre 1999 qui fait obligation aux opérateurs de mettre gratuitement les programmes de la chaîne à disposition de leurs abonnés. La chaîne est également accessible grâce à sa retransmission sur Internet via les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Avec à leur tête deux présidents-directeurs généraux, les deux composantes de la Chaîne Parlementaire disposent chacune d’une rédaction d’une quinzaine de journalistes et bénéficient des installations techniques existant dans les deux chambres. La retransmission en direct des débats en séance publique et en commission est privilégiée, sous réserve d’une alternance Assemblée-Sénat, au sein de la grille quotidienne des programmes. Par ailleurs, la mise à disposition de studios et de régies de production leur permet de réaliser des émissions de plateau.

En ce qui concerne plus particulièrement LCP-AN, cette priorité donnée aux travaux parlementaires stricto sensu s’accompagne de rendez-vous d’information, de débats et de magazines. Deux journaux sont produits chaque jour, le midi et le soir, ainsi que deux débats centrés sur l’actualité politique et parlementaire. En outre, des magazines à périodicité hebdomadaire complètent une programmation qui prend en compte l’activité parlementaire dans tous ses aspects.

Les deux séances de questions au gouvernement, les mardi et mercredi de chaque semaine, sont également retransmises en direct par France 3 et font l’objet depuis 1999 d’une traduction en langage des signes et d’un sous-titrage crypté à l’attention des personnes sourdes et malentendantes.

Enfin, la séance publique et certaines réunions de commission ouvertes à la presse sont retransmises en direct sur Internet, via le site de l'Assemblée nationale.

DEUXIÈME PARTIE

Le Parlement vote les lois, toutes les lois, à la seule exception de celles qui sont adoptées par référendum. Si le Gouvernement peut prendre par ordonnances des mesures qui sont du domaine de la loi (article 38 de la Constitution), c’est avec l’autorisation du Parlement.

Les députés, comme les sénateurs, ont le droit d’initiative législative, " concurremment au Premier Ministre ", indique l’article 39, alinéa premier, de la Constitution. Ils peuvent également modifier les textes en discussion : c’est l’exercice du droit d’amendement.

Les lois issues de projets de loi (d’origine gouvernementale) sont plus nombreuses que celles issues de propositions de loi (d’origine parlementaire). Mais les projets de loi font souvent l’objet de nombreux amendements entre le moment où ils sont déposés sur le Bureau de l’une ou l’autre assemblée -selon l’expression consacrée- et celui où ils font l’objet d’un vote rendant leur texte définitif, avant une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel et leur promulgation par le Président de la République.

La procédure législative connaît plusieurs étapes (I). Elle est caractérisée, dans la Constitution de 1958, par un certain nombre de prérogatives importantes reconnues au Gouvernement (II). Il est des lois qui, par leur objet notamment, se différencient quelque peu des autres (III).

Avant d’examiner les diverses étapes de la procédure législative, il convient de rappeler le cadre et les principes dans lesquels s’inscrit l’activité de l’Assemblée, pour l’exercice d’ailleurs tant de sa fonction législative que de sa fonction de contrôle.

§ 1 - LE CADRE ET LES PRINCIPES

La session est la période de l’année pendant laquelle le Parlement se réunit valablement pour délibérer en séance plénière.

La Constitution de 1958 (article 28) avait prévu deux sessions ordinaires, d’environ trois mois chacune, la première à l’automne, la seconde au printemps, séparée par des intersessions. L’ouverture de la session ordinaire d’avril était le repère utilisé pour le début de la nouvelle législature, sauf dissolution (" Les pouvoirs de l’Assemblée nationale expirent à l’ouverture de la cinquième session ordinaire d’avril qui suit son élection. ")

Depuis 1958, le nombre de jours de séance à l’Assemblée nationale a augmenté de manière presque constante. Il a été en moyenne de 90 de 1959 à 1970, atteint la centaine en 1971, dépassé 150 en 1982. L’étroitesse du cadre temporel imposé par la Constitution a entraîné le recours à des mesures ou pratiques compensatoires, telles que les séances de nuit, et surtout la multiplication des sessions extraordinaires, presque toutes convoquées à la demande du Premier ministre (article 29 de la Constitution).

Les propositions de réforme ont abouti au vote par le Congrès réuni à Versailles le 31 juillet 1995 du texte suivant : " Le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin " (premier alinéa de l’article 28 de la Constitution modifié par la loi constitutionnelle n° 95-88 du 4 août 1995).

Le nouvel article 28, en son alinéa 2, fixe un nombre maximum de cent vingt jours de séance, prévoyant toutefois, en son troisième alinéa : " Le Premier ministre, après consultation du Président de l’assemblée concernée, ou la majorité des membres de chaque assemblée, peut décider la tenue de jours supplémentaires de séance. ".

Contrepartie de la continuité de la session, la révision de 1995 a renforcé la maîtrise des assemblées sur le rythme de leurs travaux. C’est ainsi que " les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée " (article 28, alinéa 2), ce qui leur permet, en fait, de décider les semaines d’interruption des séances publiques, à l’occasion des périodes de fête ou des campagnes électorales. Par ailleurs, " les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée " (article 28, alinéa 4) : les dispositions mises en place s’efforcent de concentrer les mardi, mercredi et jeudi, la tenue des séances publiques, pour laisser le reste de la semaine aux activités des parlementaires dans leurs circonscriptions.

Aux termes de l’article 20 de la Constitution, le Gouvernement, " détermine et conduit la politique de la Nation ". Cette politique se traduisant notamment par l’élaboration de normes juridiques revêtant la forme de projets de loi, il s’ensuit qu’il doit pouvoir soumettre ces projets aux assemblées au moment où il le juge souhaitable, selon le calendrier d’adoption de son programme législatif. D’où l’article 48, alinéa premier, de la Constitution : " L’ordre du jour des assemblées comporte par priorité et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions acceptées par lui ".

L’ordre du jour prioritaire est communiqué à la Conférence des Présidents, qui se réunit normalement une fois par semaine, le mardi matin. A la suite de la Conférence, l’ordre du jour est communiqué à l’Assemblée lors de la première séance publique qui suit. Il vaut pour " la semaine en cours et les deux suivantes " (article 48, alinéa 4, du Règlement). Par une simple lettre ou une communication orale en séance, le Gouvernement peut modifier l’ordre du jour prioritaire initial. Ses prérogatives impliquent également un pouvoir de pilotage de la procédure parlementaire : conduite du processus de la navette, déclaration de l’urgence, qui permet la réunion éventuelle d’une commission mixte paritaire après seulement une lecture dans chaque assemblée, retrait d’un texte de l’ordre du jour ou décision d’en suspendre la discussion…

Il est admis en outre que les commissions ne peuvent empêcher l’examen d’un texte prioritaire en retardant le dépôt de leurs conclusions. L’absence de publication du rapport de la commission sur un texte ne fait pas obstacle à sa discussion. Il résulte en effet d’une décision du Conseil constitutionnel (n° 84-81 des 10 et 11 octobre 1984) que la discussion en séance publique peut commencer, avec ou sans rapport, dès lors que le projet a été examiné en commission et que le droit d’amendement a pu s’exercer.

La priorité gouvernementale est cependant parfois limitée, ou encadrée :

·  Aux termes de l’article 46, alinéa 2, de la Constitution, un délai de quinze jours doit s’écouler entre le dépôt d’un texte de caractère organique et sa discussion par la première assemblée saisie.

·  La discussion des motions de censure (article 49, alinéas 2 et 3, de la Constitution) doit avoir lieu au plus tard le troisième jour de séance suivant l’expiration du délai constitutionnel de quarante-huit heures consécutif au dépôt. Cette date est fixée par la Conférence des Présidents. " La clôture de la session ordinaire ou des sessions extraordinaires est de droit retardée pour permettre, le cas échéant, l’application de l’article 49 ". A cette même fin, des séances supplémentaires sont de droit.

·  En application de l’article 48, alinéa 2, de la Constitution, certaines séances sont consacrées aux réponses des membres du Gouvernement aux questions des députés (voir Troisième partie).

·  La loi constitutionnelle du 4 août 1995 a ajouté un troisième alinéa à l’article 48 de la Constitution aux termes duquel " Une séance par mois est réservée par priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée ". La plupart de ces séances -surnommées " niches parlementaires "- ont été consacrées à l’examen de propositions de loi. Cette ouverture à l’initiative parlementaire s’ajoute aux possibilités offertes par l’ordre du jour complémentaire, qui est l’ordre du jour que l’Assemblée peut prévoir en complément de l’ordre du jour prioritaire, sur proposition de la Conférence des Présidents. En réalité, cette possibilité est rarement mise en œuvre et beaucoup des propositions de loi discutées sous la V^e République ont été inscrites à l’ordre du jour prioritaire. L’utilisation de la nouvelle possibilité offerte par l’article 48, alinéa 3, de la Constitution a permis au Parlement d’adopter, à son initiative, des propositions de loi en nombre plus élevé et sur des sujets importants (PACS, responsabilité pénale des décideurs publics, soins palliatifs…), ainsi que d’examiner des propositions inscrites à la demande des groupes d’opposition.

L’ordre du jour prioritaire est fréquemment négocié plus qu’imposé. Des contacts préalables éclairent le Gouvernement sur les limites de ce que les commissions, compte tenu de leur plan de charge, peuvent accepter. Les assemblées, quand elles estiment leur programme de travail chargé au-delà du raisonnable, ne manquent pas de le faire savoir. On constate d’ailleurs que le nombre de textes votés chaque année par le Parlement -textes dont l’importance est naturellement variable- est marqué d’une certaine constance : il tourne autour de la centaine.

Par ailleurs, depuis octobre 1995, le Gouvernement informe la Conférence des Présidents, à l’ouverture de chaque session, puis début mars, des affaires dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion.

Une des plus graves crises politiques françaises commença lorsque le Président de la République Mac-Mahon, au matin du 16 mai 1877, fit porter à Jules Simon, Chef du Gouvernement, une lettre dont la première phrase était la suivante : " Monsieur le Président du Conseil, je viens de lire dans le Journal officiel le compte rendu de la séance d’hier ". Suivaient des reproches qui provoquèrent la démission de Jules Simon, puis la dissolution de la Chambre des Députés et, quelques mois plus tard, des élections qui, avec la victoire des républicains, permirent le véritable avènement de la III^e République. La règle de la publicité des débats en avait été la cause première.

L’article 33, alinéa premier, de la Constitution dispose : " Les séances des deux assemblées sont publiques ". La publicité des débats est d’abord assurée par la présence physique du public, qui peut accéder, grâce à un " billet de séance " délivré par un député, aux galeries et tribunes qui dominent l’hémicycle (500 places environ). Sous peine d’exclusion, les personnes qui assistent aux débats ne doivent manifester ni approbation, ni improbation (souvenir des temps révolutionnaires).

Depuis 1958, les assemblées n’ont jamais siégé en " comité secret ", dont le Règlement prévoit qu’il est réuni à la demande du Premier ministre ou du dixième des députés (article 33, alinéa 2).

La Constitution prévoit que " le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel ". Il existe en fait deux comptes rendus :

·  Le compte rendu dit " analytique ", établi par les secrétaires des débats, donne une relation fidèle et complète mais condensée des débats. Il est distribué quelques heures après la séance, et fait l’objet d’une diffusion sur le site Internet de l’Assemblée (http://www.assemblee-nationale.fr ).

·  Le compte rendu intégral, établi par les rédacteurs des débats, est remis en épreuves aux orateurs environ une heure et demie après leur intervention. Il est publié sur le site Internet de l'Assemblée nationale trente-six heures après la séance puis par le Journal officiel (édition Débats parlementaires) dans un délai de l’ordre de trois à cinq jours. Il constitue le procès-verbal officiel de la séance, qui seul fait foi.

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