Les commissions mixtes paritaires (C.M.P.)

L'accord entre les assemblées avec le recours à la procédure de conciliation :
L'adoption sur le rapport de la commission mixte paritaire

Afin de limiter le nombre des lectures, la Constitution de 1958 a institué, aux alinéas 2 et 3 de l'article 45, une procédure de conciliation entre les assemblées qui prend la forme de l'intervention d'une commission mixte paritaire. Il s'agit de renvoyer à une commission composée d'un nombre égal de membres des deux assemblées (sept titulaires et sept suppléants pour chacune d'elles), le soin de rechercher un accord sur les textes adoptés par les deux assemblées et de proposer -si possible- un texte commun pour les dispositions restant en discussion.

Les conditions du recours à cette procédure

Les conditions de fonctionnement de cette procédure supposent une série de choix qui -il faut le souligner- appartiennent tous au Gouvernement, aussi bien pour les projets que pour les propositions de loi.

• Le premier choix est celui du moment. La constitution de la commission mixte paritaire a normalement lieu après deux lectures par chaque assemblée (à l'exception des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquels elle peut être demandée après la première lecture). Mais il appartient au Gouvernement de se mettre en mesure de brusquer la tentative de conciliation en déclarant l'urgence du texte concerné. Cette déclaration a pour effet de permettre au Gouvernement de recourir à cette procédure dès l'issue de la première lecture par chaque assemblée. En vertu de l'article 102 du Règlement de l'Assemblée nationale, la communication du Gouvernement déclarant l'urgence doit être présentée jusqu'à la clôture de la discussion générale du texte dans la première assemblée saisie.

• Le second choix porte sur l'opportunité même de provoquer la réunion de la commission mixte paritaire. La Constitution n'ouvre à cet égard qu'une faculté. Il est donc loisible de ne pas y recourir, auquel cas la discussion pourra se poursuivre dans les conditions de la navette classique. Il est admis que le fait de s'abstenir de provoquer la réunion de la commission mixte paritaire au stade où elle est normalement prévue (après une lecture en cas d'urgence, après deux lectures dans les autres cas) ne prive pas de la possibilité de la provoquer ultérieurement. Elle peut ainsi être provoquée après la troisième lecture devant chaque assemblée (voir les travaux préparatoires de la loi du 31 décembre 1973 relative aux baux commerciaux, Journal officiel, Lois et décrets, du 3 janvier 1974), et même après un nombre impair de lectures, par exemple après trois lectures à l'Assemblée nationale et deux lectures au Sénat (voir les travaux préparatoires de la loi du 10 mai 1990 modifiant l'ordonnance relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Journal officiel, Lois et décrets, du 11 mai 1990).

• Dans tous les cas, la décision est une prérogative du Premier ministre ; sa décision prend la forme d'une lettre adressée dans les mêmes termes aux présidents des deux assemblées, dans le but de pourvoir aux opérations de désignation et de convocation de la commission mixte paritaire dans les conditions prévues, pour l'Assemblée, aux articles 111 et 112 de son Règlement (J.O. Débats A.N., 1^ère séance du 17 octobre 1996, p. 5510).

• En cas de réussite de la commission mixte paritaire, le Gouvernement dispose de plusieurs alternatives

  L'article 45 de la Constitution prévoit que le texte élaboré par la commission mixte paritaire peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux assemblées : cela implique donc qu'il puisse ne pas l'être ; mais une telle abstention est peu probable, ne serait-ce que parce qu'elle priverait le Gouvernement de la possibilité de se prévaloir, comme on le verra infra, des procédures permettant de donner ultérieurement le « dernier mot » à l'Assemblée nationale au sein de laquelle il dispose, par définition, d'une majorité. Quoi qu'il en soit, il appartient au Gouvernement, et à lui seul, de saisir les assemblées du texte de la commission mixte paritaire : dans la pratique, cette décision prend la forme d'une lettre adressée par le Premier ministre aux présidents des assemblées demandant que le texte soit soumis à la délibération de ces dernières (J.O. Débats A.N., 2^ème séance du 18 juin 1996, p. 4478). Dans l'hypothèse -à vrai dire théorique- où cette démarche ne serait pas accomplie dans les quinze jours du dépôt du rapport de la commission, les assemblées seraient en droit, comme le prévoit l'article 113 du Règlement de l'Assemblée nationale, de reprendre la discussion du texte concerné dans les conditions de la navette classique.

• Le Gouvernement possède enfin le choix de l'ordre dans lequel les assemblées seront saisies du texte de la commission mixte paritaire. Ce choix peut présenter une certaine importance, compte tenu des particularités de la discussion à ce stade de procédure.

L'examen du rapport de la commission mixte paritaire

Cette phase de discussion se déroule dans des conditions très originales par rapport à la procédure législative ordinaire.

• Le texte soumis à la délibération respective de l'une et de l'autre assemblée est identique : il s'agit du texte qu'a élaboré la commission mixte paritaire.

  Ce texte figure en annexe du rapport commun qui est distribué dans chaque assemblée, sous la signature du député et du sénateur désignés par la commission pour faire fonction de rapporteur devant leurs assemblées respectives.

• Le droit d'amendement à ce texte suit, en outre, un régime spécifique puisque la Constitution prévoit qu'aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement. Ne sont donc mis en distribution que les amendements du Gouvernement lui-même et ceux dont il accepte la mise en discussion.

  Il faut ajouter que, dans la logique de cette procédure, les mêmes amendements doivent être retenus par l'une et l'autre assemblée pour que la conciliation s'opère : l'assemblée qui statue en second lieu doit donc être saisie des amendements adoptés par l'autre assemblée (il faut, par conséquent, qu'ils y soient redéposés, ce qui sera généralement le fait du Gouvernement). Elle doit, pour que la transaction aboutisse, adopter tous ces amendements, mais rien que ces amendements.

• La mise aux voix suit, enfin, des règles particulières. Les assemblées sont appelées à statuer sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire de manière indivise, ce qui exclut de voter article par article sur le rapport. Dans ces conditions, conformément aux dispositions prévues par l'article 113, alinéa 3, du Règlement de l'Assemblée nationale, la discussion conduit à statuer d'abord sur les amendements s'il en est déposé, puis, par un vote unique, sur l'ensemble du projet ou de la proposition, compte tenu du texte de la commission mixte paritaire modifié, le cas échéant, par les amendements venant d'être adoptés (J.O. Débats A.N., 1^ère séance du 21 juin 1996, p. 4703 et 4704).

La double signification de cette procédure dans la discussion législative

L'intervention de la commission mixte paritaire joue, selon les cas, un rôle différent dans le cours de la procédure législative.

• En cas de réussite (c'est-à-dire d'adoption conforme de ses conclusions, avec ou sans amendement, par les deux assemblées), la procédure aboutit à l'adoption définitive du texte : sa mise en oeuvre aura joué le rôle de conciliation des positions des deux assemblées.

• En cas d'échec (soit que la commission ne parvienne pas à élaborer un texte, soit que ce texte, amendé ou non, ait été repoussé par une des deux assemblées), l'intervention de la commission mixte paritaire n'apparaîtra que comme une simple parenthèse dans la discussion législative, qui reprendra au stade où elle était parvenue avant la réunion de la commission. Mais le constat d'échec ouvre alors une phase nouvelle de la procédure qui permettra de faire statuer l'Assemblée définitivement. Dans ce cas, le recours à la tentative de conciliation aura joué le rôle d'étape obligée dans la rupture d'égalité des chambres du Parlement.

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Source :"Connaissance de l'Assemblée", Les étapes de la procédure législative