N°1861 - RAPPORT de M. Didier Migaud, rapporteur général (au nom de la commission des Finances, de l’Economie générale et du Plan) sur le projet de loi de finances pour 2000 (n° 1805) : Tome I - Rapport général - Volume 1. Pour une croissance solidaire plus forte, une gestion dynamique et maîtrisée

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en distribution

le 18 octobre 1999

N° 1861

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 1999.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2000 (n° 1805),

TOME I

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l’économie générale et du plan est composée de :

M. Augustin Bonrepaux, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Raymond Douyère, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Philippe Vasseur, Jean Vila.

SOMMAIRE

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Pages

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PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

PREMIÈRE PARTIE : GARDER LE CAP POUR UNE CROISSANCE SOLIDAIRE 9

CHAPITRE PREMIER : DES CONDITIONS TOUJOURS FAVORABLES POUR L’ÉCONOMIE FRANÇAISE 13

A.- UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL FAVORABLE À LA CROISSANCE ET À UN RÉÉQUILIBRAGE AU PROFIT DES PAYS DE LA ZONE EURO, MALGRÉ QUELQUES ÉLÉMENTS D’INCERTITUDE 13

1.- L’amélioration des perspectives de la croissance mondiale 14

2.- L’économie américaine : un ralentissement probable, mais incertain quant à son moment et ses modalités 18

3.- Une reprise de l’expansion des pays de la zone euro, mais des conjonctures décalées en Allemagne et en Italie 22

4.- Une situation encore très difficile au Japon 28

5.- Le retour inégal de la croissance dans les pays émergents 30

B.- UN DOSAGE ÉQUILIBRÉ DES POLITIQUES BUDGÉTAIRE ET MONÉTAIRE 35

1.- Une poursuite de l’assainissement financier qui ne doit pas contrarier la croissance 35

2.- Des perspectives d’inflation modérées qui laissent espérer la poursuite d’une politique monétaire accommodante 41

C.- LES BUDGETS ÉCONOMIQUES POUR 2000 47

1.- Un scénario international « peint de couleurs plus vives » 48

2.- La zone euro : une accélération confirmée 57

CHAPITRE II : UNE ÉCONOMIE PORTÉE PAR LE CERCLE VERTUEUX EMPLOI-REVENU-CONSOMMATION 67

A.- LA POLITIQUE DE L’EMPLOI, UN ADJUVANT PUISSANT AU DYNAMISME DU MARCHÉ DU TRAVAIL 67

1.- La politique de l’emploi : aspects quantitatifs et qualitatifs 69

2.- L’amélioration de la situation de l’emploi et du chômage 86

B.- LES MÉNAGES RESTENT LE PIVOT D’UN RETOUR DURABLE DE LA CROISSANCE 95

1.- Une consommation toujours bien orientée, malgré un léger tassement 96

2.- Une forte reprise de l’investissement des ménages 101

3.- Soutenir ce processus en allant plus loin dans l’allégement des prélèvements pesant sur les ménages 102

C.- UNE OPPORTUNITÉ POUR FAIRE RECULER LES DÉSÉQUILIBRES DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE 106

1.- Exclusion, précarité et Etat providence 107

2.- L’avenir des retraites 114

3.- Inégalités et territoires 121

CHAPITRE III : LA PÉRENNITÉ DE LA CROISSANCE : UN LIEN ÉTROIT AVEC LA VITALITÉ DE L’OFFRE 135

A.- UN EXCÉDENT COURANT, SYMBOLISANT L’EFFICACITÉ DE L’APPAREIL PRODUCTIF NATIONAL 135

1.- Des échanges extérieurs structurellement excédentaires 135

2.- Un infléchissement conjoncturel du solde commercial français 147

B.- LA « MAISON FRANCE » DANS LE « VILLAGE PLANÉTAIRE » : COMPÉTITIVITÉ ET ATTRACTIVITÉ 154

1.- La France s’inscrit dans une économie mondiale globalisée 154

2.- La compétitivité et l’attractivité sont les conditions d’une insertion réussie dans l’économie mondiale 159

C.- UNE DYNAMIQUE DE L’INVESTISSEMENT ET DE L’INNOVATION ENCORE TROP HÉSITANTE 167

1.- L’investissement des entreprises : ombres et lumières 168

2.- Le renforcement de la politique favorable à l’innovation 172

D.- LE TISSU PRODUCTIF : DES ÉVOLUTIONS STRUCTURELLES DONT LES EFFETS CONTRASTÉS APPELLENT À LA VIGILANCE 175

1.- Un nombre croissant de fusions-acquisitions 175

2.- Les motivations diverses des fusions-acquisitions 177

3.- Un environnement favorable aux concentrations 179

4.- Des effets financiers, économiques et sociaux inégaux 180

DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DE LA DETTE DE L’ETAT DANS LE CONTEXTE NOUVEAU DE L’UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE 185

CHAPITRE PREMIER : L’UNION MONÉTAIRE A BANALISÉ LES ÉMETTEURS SOUVERAINS DE LA ZONE EURO DANS UN MARCHÉ EUROPÉEN DES CAPITAUX QUASIMENT UNIFIÉ 193

A.- L’AVÈNEMENT DE L’EURO, POINT D’ORGUE DE L’INTÉGRATION DES MARCHÉS EUROPÉENS DE CAPITAUX 195

1.- Une dynamique d’intégration déjà ancienne 195

2.- L’euro, accélérateur de la recomposition du paysage financier en Europe 198

B.- UN CONTEXTE CONCURRENTIEL PLUS VIF ENTRE ÉMETTEURS SOUVERAINS, OÙ LA FRANCE ET L’ALLEMAGNE PRÉTENDENT TOUTES DEUX ASSUMER LE RÔLE D’« ÉMETTEUR DE RÉFÉRENCE » 201

1.- L’euro ouvre une ère de concurrence accrue entre Etats émetteurs 202

2.- Signature française, signature allemande : l’équivalence imparfaite 208

CHAPITRE II : LA QUALITÉ DE LA DETTE FRANÇAISE ET DE SA GESTION EST UNANIMEMENT RECONNUE ET APPRÉCIÉE DES MARCHÉS 217

A.- LA MODERNISATION DE LA DETTE DE L’ETAT, UNE ENTREPRISE RÉUSSIE 218

1.- Un ensemble performant d’outils et de procédures 218

2.- Un modèle français vers lequel convergent les Etats de la zone euro 225

B.- LA LIQUIDITÉ DE LA DETTE DE L’ETAT, PIERRE DE TOUCHE DE LA COMPÉTITIVITÉ INTERNATIONALE DU TRÉSOR FRANÇAIS 231

1.- Un marché secondaire de la dette très liquide et très sûr 232

2.- La gestion active de la dette au service de la liquidité du marché 240

3.- La léthargie du Matif, handicap indolore pour les valeurs du Trésor ? 249

ANNEXE À LA DEUXIÈME PARTIE : CADRE LÉGAL, INSTITUTIONS COMPÉTENTES, INSTRUMENTS ET TECHNIQUES DE GESTION DE LA DETTE AUX ETATS-UNIS, EN RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D’ALLEMAGNE, AU JAPON ET AU ROYAUME-UNI 267

CONCLUSION 275

TRAVAUX DE LA COMMISSION 277

I.- AUDITION DE MM. DOMINIQUE STRAUSS-KAHN, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE, ET CHRISTIAN SAUTTER, SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET 277

II.- AUDITION DE M. CHRISTIAN SAUTTER, SECRÉTAIRE D’ETAT AU BUDGET 291

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

PREMIÈRE PARTIE

GARDER LE CAP POUR UNE CROISSANCE SOLIDAIRE

Le projet de loi de finances pour 2000 s’inscrit dans un contexte incontestablement favorable.

En dépit des incertitudes conjoncturelles de la fin de l’année 1998, liées aux turbulences ayant affecté l’économie mondiale, il apparaît que la stratégie économique définie au début de la législature a porté ses fruits. Cassée en 1995-1996 par une politique économique et fiscale brutale et inadaptée, la croissance semble désormais bien installée. Ainsi, la croissance française, qui était à la traîne par rapport à nos partenaires européens, est désormais plus forte que celle constatée dans la zone euro, devançant significativement les performances de l’Allemagne et de l’Italie.

Après la progression de 3,2% du PIB en 1998, l’année 1999 serait marquée, selon les prévisions du Gouvernement, par une croissance, encore ferme, de 2,3% (2,5% selon le FMI), un rebond étant attendu pour 2000, avec un taux compris entre 2,6% et 3%, le FMI retenant, pour sa part, le haut de cette « fourchette ».

Fidèle à sa tradition historique comme à ses engagements électoraux du printemps 1997, la gauche plurielle, autour du leitmotiv de la priorité à l’emploi, a, en effet, défini une politique de croissance solidaire et mis en œuvre les moyens de sa concrétisation.

Faisant le pari que l’offre répondrait nécessairement aux stimulations de la demande, le Gouvernement a engagé une démarche qui place chaque français au cœur de la croissance : stabilisant la part –précédemment décroissante – des revenus du travail dans la valeur ajoutée, assurant une progression réelle du pouvoir d’achat des salaires, et particulièrement des plus modestes (+ 6% de pouvoir d’achat en deux ans pour les « smicards »), offrant aux jeunes exclus de l’emploi les voies d’une entrée dans la vie active avec les emplois-jeunes, nous avons pu stimuler la consommation et la demande intérieure.

Nos entreprises ne s’y sont pas trompées. Faisant fi d’un catastrophisme convenu, elles ont saisi la chance que leur offraient la relance de la consommation et l’établissement de la confiance, si bien que l’investissement et l’emploi sont au rendez-vous.

Le taux de chômage a ainsi significativement diminué en deux ans (– 1,4 point), même si l’on ne peut se satisfaire d’une situation où l’on compte encore 2,8 millions de chômeurs, tandis que l’investissement des entreprises, « arlésienne » du début de la décennie, s’est inscrit en hausse de plus de 6% en 1998.

Quelques éléments d’incertitude ou d’insatisfaction demeurent.

Il est certain que l’« atterrissage » longtemps annoncé de l’économie américaine, marquée par un décalage croissant entre l’économie réelle et la « sphère financière », pourrait affecter le dynamisme de l’économie française, dont l’environnement européen n’est d’ailleurs pas non plus sans zone d’ombre, avec notamment le ralentissement allemand.

Des impatiences se font également jour concernant la réduction des déficits publics et des prélèvements obligatoires.

Il faut, à cet égard, être lucides et vigilants.

D’abord, votre Rapporteur général relèvera que ceux qui, de 1993 à 1996, n’ont pu réduire les déficits que de 1,8 point de PIB, et ce malgré un alourdissement de 1,9 point des prélèvements obligatoires, sont – et ils le savent – disqualifiés pour émettre des critiques sur ce point.

Il faut aussi mesurer objectivement l’acquis. Nul ne saurait contester que, depuis la mi-1997⁽⁾, les déficits publics auront été réduits de 1,7 point de PIB,soit un effort plus significatif que celui réalisé, en moyenne, par nos partenaires de la zone euro (- 0,8 point). L’effort devra naturellement se poursuivre. De même, l’année 2000, après deux décennies de croissance continue de la charge de la dette, verra s’inverser la spirale de la dette : le poids de celle-ci dans le PIB, d’ailleurs resté très inférieur à ce qu’il était chez nos principaux partenaires – y compris ceux réputés les plus vertueux –, va enfin commencer à décroître.

S’agissant des prélèvements obligatoires, il est vrai qu’après la forte progression enregistrée sous la précédente législature, ils se maintiennent à un niveau très largement jugé excessif.

Il ne faut cependant pas oublier que, sous le vocable abstrait de prélèvements obligatoires, on trouve la contrepartie des prestations offertes aux citoyens par la « puissance publique » : sécurité, équipements, éducation, santé, etc…

Cette nécessaire mise au point ne doit toutefois pas occulter la réalité d’un prélèvement global qui excède la moyenne de ce qui est prélevé dans les pays comparables au nôtre.

Globalement, le projet de loi de finances pour 2000 garde le cap défini en début de législature, celui d’une croissance solidaire, avec, dans les arbitrages, les inflexions que l’évolution économique et budgétaire rendent possibles.

Pour 1999, les « fruits de la croissance », c’est-à-dire les marges budgétaires, avaient, grosso modo, été répartis en trois tiers : financement des priorités de la Nation, avec une progression de 1% en volume de dépenses, réduction du déficit budgétaire et baisses d’impôts.

Pour 2000, la répartition sera différente : dans un contexte qui n’appelle a priori pas de soutien conjoncturel, les économies sur le service de la dette, ainsi que les efforts de redéploiement et de gestion, permettent de stabiliser la dépense en volume (+0,9% en valeur, soit le même rythme que les prix), tout en assurant une nouvelle fois une réelle progression des moyens consacrés au financement des priorités définies l’an passé : emploi et solidarité, éducation, justice et sécurité, environnement, culture.

Les marges qu’autorise cet effort pour contenir globalement la dépense sont consacrées aux baisses d’impôts, qui, avec près d’une quarantaine de milliards de francs, soit les deux tiers des marges budgétaires, devraient permettre de tenir l’objectif d’une indispensable décrue des prélèvements obligatoires. Votre Rapporteur général, qui a beaucoup milité en faveur de cette mesure, se réjouit que le Gouvernement ait pu lever le verrou communautaire et retenir la baisse de la TVA sur les travaux dans le logement : avec un coût de près de 20 milliards, cette mesure concrétise de façon massive et lisible l’engagement pris devant le pays de réduire les prélèvements indirects.

Enfin, comme l’an passé, 21,2 milliards de francs, soit le tiers des marges disponibles, sont consacrés à la réduction du déficit budgétaire : sa diminution, qui devrait, en 2000, représenter 0,3 point de PIB, avec un besoin de financement de l’Etat de 2,4%, contribuera largement à la baisse du besoin de financement de l’ensemble des administrations publiques (1,8%, en diminution de 0,4 point de PIB) ⁽⁾.

Il apparaît ainsi que les choix opérés, raisonnables et équilibrés, sont de nature à conforter le « cercle vertueux » à l’œuvre depuis maintenant deux ans : la croissance retrouvée, recentrée sur les composantes internes de la demande, permet enfin d’engager la résorption du chômage ; cette amélioration de la situation de l’emploi génère des revenus soutenant la consommation, qui elle-même alimente l’investissement.

* *

CHAPITRE PREMIER

DES CONDITIONS TOUJOURS FAVORABLES
POUR L’ÉCONOMIE FRANÇAISE

Sous réserve de l’incertitude liée à l’ampleur d’un éventuel ralentissement de l’économie américaine, l’environnement international paraît favorable à la croissance.

Il en va de même du dosage actuel des politiques budgétaire et monétaire dans la zone euro.

Aussi les budgets économiques de la Nation peuvent-ils présenter une vision sereine des perspectives pour l’an 2000.

A.- UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL FAVORABLE À LA CROISSANCE ET À UN RÉÉQUILIBRAGE AU PROFIT DES PAYS DE LA ZONE EURO, MALGRÉ QUELQUES ÉLÉMENTS D’INCERTITUDE

Les crises financières qui se sont succédé depuis 1997, d’abord en Asie du Sud-Est, puis en Russie, et, en janvier dernier, au Brésil, ont obscurci les perspectives de développement de l’économie mondiale. Elles n’ont cependant pas eu les conséquences dépressives que certains avaient pu craindre.

Ainsi, l’activité productive n’a été profondément perturbée que dans les seules économies émergentes des trois zones géographiques concernées, le Sud-Est asiatique, l’Europe orientale et l’Amérique latine. Ailleurs, si l’on excepte le cas du Japon, très spécifique, seule la sphère financière a été affectée, et uniquement de manière temporaire. Dans l’ensemble des Etats européens, la croissance a seulement été moindre que prévu et, dans les pays, tels que l’Allemagne, qui ont connu une récession, celle-ci a été temporaire et limitée. Pour les pays de l’Union européenne, l’expression de « trou d’air » retenue par le ministre français de l’économie, des finances et de l’industrie, M. Dominique Strauss-Kahn, au début du printemps, était ainsi particulièrement adaptée.

Les perpectives de croissance pour le deuxième semestre de l’année 1999 et pour l’année 2000 sont donc satisfaisantes et permettent d’anticiper un rééquilibrage de la croissance mondiale au profit de l’Europe.

Cependant, il subsiste encore quelques éléments d’incertitude.

Certains semblent susceptibles de n’avoir que des conséquences très limitées et de n’affecter que modérément la croissance des pays industrialisés : l’endettement de quelques pays d’Amérique latine et les suites de la crise brésilienne, les aléas susceptibles d’affecter la situation de la Russie et un ralentissement de l’économie chinoise s’accompagnant d’une dévaluation du yuan-renmimbi et du dollar de Hong Kong.

En revanche, l’évolution économique des Etats-Unis est susceptible d’avoir des conséquences importantes sur la croissance mondiale. Selon la majorité des économistes, l’économie américaine devrait connaître une phase de ralentissement après plusieurs années d’une croissance vigoureuse et d’une durée particulièrement exceptionnelle. Une décélération en douceur ne provoquerait pas de difficulté. En revanche, un scénario plus brutal s’accompagnant d’une brusque correction des cours boursiers, souvent jugés surévalués, serait susceptible de provoquer des perturbations plus importantes.

1.- L’amélioration des perspectives de la croissance mondiale

a) Une gestion satisfaisante de la crise russe et de la crise financière de l’été et de l’automne 1998

« Le calme et la confiance sont revenus sur les marchés mondiaux ». La première phrase de la première partie des « Perspectives économiques de l’OCDE », publiées en juin dernier (n° 65), prend acte du fait que la crise russe et la crise financière qui a suivi ont été convenablement gérées, permettant ainsi de déjouer les prévisions les plus pessimistes, lesquelles n’étaient pourtant pas infondées.

Diverses initiatives ont permis de rassurer l’ensemble des marchés sur la possibilité d’éviter des conséquences en chaîne de l’effondrement de certains d’entre eux : les interventions du Fonds monétaire international (FMI) et des autorités monétaires nationales ; l’assouplissement de la politique monétaire américaine, à l’initiative de la Réserve fédérale ; la réduction des taux d’intérêt dans la plupart des pays de l’OCDE, qui a permis une forte expansion du crédit ; le renflouement par des établissements privés, sous l’impulsion des autorités monétaires américaines, d’un fonds d’arbitrage, le LTCM (Long–Term Capital Management), qui était presque en cessation de paiement.

Pour endiguer la crise des pays émergents, le FMI a accordé, au cours de l’exercice 1998/1999, une enveloppe de 38,4 milliards de dollars de crédits, sur lesquels 30 milliards ont été décaissés. A la fin du mois d’avril 1999, le total des encours était de 90,8 milliards de dollars contre 75,4 milliards de dollars un an plus tôt. Les engagements les plus élevés ont été pris en faveur du Brésil (17,6 milliards de dollars), de l’Indonésie (8,6 milliards de dollars) et de la Russie (11,5 milliards de dollars).

Par ailleurs, les marchés boursiers se sont redressés et sont restés bien orientés au cours du premier semestre de l’année 1999, tout risque systémique susceptible de conduire à une déflation généralisée ayant été considéré comme écarté.

Dans ce contexte, la crise brésilienne, en janvier 1999, avec la dépréciation de 45% du real par rapport au dollar, a eu des effets très limités. Il est vrai que les mesures de soutien préventivement arrêtées par le FMI en faveur du Brésil, dès novembre 1998, ont eu un effet de retardement très précieux et ont permis aux institutions financières de procéder à un désengagement vis–à–vis du risque des pays émergents.

De même, ainsi que le note l’OCDE, la crise au Kosovo n’a pas bouleversé les marchés financiers mondiaux. Ses conséquences économiques, pour dramatiques qu’elles soient, à des degrés divers, pour les populations concernées, sont donc limitées aux seuls pays voisins.

b) Un commerce mondial à nouveau bien orienté

Après plusieurs années de forte croissance, avec une augmentation moyenne de 7% sur la période 1985–1996, le dynamisme du commerce mondial a été affecté par la crise asiatique.

Le taux de croissance des échanges de marchandises en volume, mesurés par la moyenne arithmétique des importations et exportations mondiales, qui s’établissait à +10% en 1997, a ainsi chuté à +4,5% en 1998. Ce ralentissement s’explique d’abord par la récession au Japon et dans les principaux pays émergents d’Asie, dont les importations représentent le quart des importations mondiales de marchandises. Le volume de ces dernières a, en effet, diminué de 8,5% en 1998. Il provient également de la réduction des recettes d’exportation des régions productrices de matières premières. Il devrait encore être sensible cette année, puisque la progression de l’indicateur précité devrait s’établir à 3,9%, selon les prévisions de l’OCDE et à 3,2% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Aux phénomènes déjà évoqués, il faut en effet ajouter la réduction des importations des pays d’Amérique latine et de la demande intérieure provenant d’Amérique du Nord et d’Europe, qui n’ont pas été totalement compensées par le début de reprise en Asie.

Pour 2000, le taux de croissance du commerce mondial devrait s’établir à un niveau supérieur, de 5,6% selon l’OCDE et de 5,8% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, traduisant une réorientation favorable des courants d’échanges internationaux. Pour l’essentiel, cette évolution serait la conséquence de la poursuite de la reprise des importations des seules économies émergentes d’Asie du Sud–Est, la situation encore passablement dégradée en Russie et au Brésil faisant que les régions concernées resteraient à l’écart de ce mouvement de reprise.

c) Un marché des matières premières toujours déprimé, à l’exception du pétrole et de certaines matières premières spécifiques

Au cours de l’année 1998, les prix des matières premières ont fortement chuté sous l’effet tant d’un gonflement de l’offre que d’une réduction des importations des pays émergents d’Asie. Selon Rexecode, l’indice d’ensemble des matières premières ⁽⁾, exprimé en dollars, a diminué de 25% en 1998.

Ce mouvement a été particulièrement sensible dans le cas du pétrole, dont le prix a baissé de 50% par rapport à 1997, le cours du baril de brent (qualité de référence de la Mer du Nord) chutant à 11 dollars à la fin de l’année dernière, cours qu’il a d’ailleurs conservé au premier trimestre de cette année. En moyenne annuelle, la chute des cours est moins spectaculaire, certes, mais tout aussi significative : pour cette même référence, le cours moyen s’est établi à 13 dollars en 1998 contre 19 dollars en 1997.

Une même évolution a également affecté les autres matières premières, notamment le cuivre. Seuls les cours des métaux précieux (or, platine, argent), également orientés à la baisse, ont mieux résisté.

Pour l’année 1999, on observe une remontée des cours du pétrole, alors que les autres marchés des matières premières demeurent déprimés, à l’exception de quelques matières spécifiques qui font l’objet de mouvements spéculatifs, comme l’alumine.

Le cours du baril de brent sur la place de Londres est, en effet, remonté au-dessus de 20 dollars depuis le début de l’été et continue à croître. Il était de 23 dollars le 13 septembre dernier. Il faut y voir la conséquence de l’accord de réduction de la production conclu le 23 mars 1999 entre l’OPEP et certains autres grands pays producteurs. Contrairement aux accords précédents, celui–ci a acquis rapidement une certaine crédibilité compte tenu de la normalisation des relations entre l’Iran et l’Arabie saoudite ainsi que d’un changement de gouvernement au Venezuela. En outre, la demande s’avère cette année plus dynamique que l’an passé, grâce à une reprise de la demande dans les pays de l’OCDE après une période de stagnation de la consommation. L’ampleur de la remontée des prix semble cependant devoir être limitée, à terme, en raison de l’importance des stocks mondiaux et du comportement de certains producteurs qui risquent de ne pas respecter l’accord précité dès lors que les cours auraient atteint un niveau jugé suffisant pour assurer la stabilité de leurs ressources sans pour autant provoquer la mise en exploitation de gisements supplémentaires. Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l'hypothèse d’une stabilisation des cours autour de 18 dollars le baril.

S’agissant des autres matières premières, l’OCDE envisage, dans ses Perspectives économiques de juin dernier, une baisse de 10% pour cette année, dans l’ensemble, suivie d’une stabilisation des prix en 2000.

d) Des perspectives de croissance certaines

Selon l’OCDE, l’économie mondiale, dont la croissance ne s’est établie qu’à 2,3% en 1998, contre 4% en 1996 et 1997, ne donnerait des signes de reprise que très modestes cette année, avec une progression de 2,5% de la production. Cependant, la reprise serait plus ferme en 2000 et la croissance s’établirait à 2,9%.

Le FMI anticipe également une amélioration du climat économique d’ensemble, dès cette année, et une reprise de la croissance mondiale en 2000, avec des taux de progression de 3% pour 1999 et de 3,5% en 2000, selon les estimations rendues publiques en septembre 1999. On ne manquera pas d’observer que l’institution fait preuve d’un plus grand optimisme qu’en avril, puisque chacune de ces deux perspectives a été réévaluée, celles-ci étaient respectivement, au printemps, d’une croissance de +2,3% pour cette année et de +3,3% pour l’année prochaine.

Cette accélération serait principalement due à un retour de la croissance dans les pays émergents d’Asie et d’Europe centrale, ainsi qu’au dynamisme des économies des pays de l’Union européenne. En revanche, l’économie du Japon resterait, dans l’ensemble, atone, la stagnation actuelle se poursuivant en 2000 malgré le rebond du premier trimestre et la stabilisation du deuxième trimestre.

La principale incertitude est celle affectant la croissance des Etats-Unis, dont la durée et la vigueur exceptionnelles ne cessent d’étonner, et sur l’issue de laquelle les experts divergent sensiblement.

On observera que le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l’hypothèse d’un simple rééquilibrage, avec une croissance mondiale de 2,8% en 1999 et de 2,9% en 2000.

2.- L’économie américaine : un ralentissement probable, mais incertain quant à son moment et ses modalités

Selon les termes de l’agence financière de l’ambassade de France à Washington ⁽⁾, depuis presque trois ans maintenant, l’économie américaine « défie les lois de la pesanteur ». L’actuel cycle de croissance, qui a débuté au printemps de l’année 1991, s’avère d’une durée particulièrement longue et d’un dynamisme remarquable, avec un taux d’expansion d’environ 4 % l’an, en moyenne.

Ce cycle a permis la résorption du chômage, lequel s’est établi à 4,3% en août, niveau inconnu depuis 1970, et s’est accompagné d’un assainissement des finances fédérales, caractérisées par un excédent de 0,8% du PIB en 1998 qui contraste avec le déficit de 4,7 % du PIB de l’exercice 1992. On observera qu’il ne s’est pas accompagné d’un regain d’inflation, celle–ci ayant même régulièrement diminué, puisqu’elle s’établit actuellement à 1,5%, contre 5% en 1991.

La vivacité de la demande intérieure sur une période aussi longue étant jugée insoutenable, la très grande majorité des observateurs annonce chaque année, depuis 1997, un ralentissement et un retour à une croissance plus sobre, de l’ordre de 2% à 2,5% par an. On observera cependant que, dans un contexte de modération salariale, la vigueur de la consommation s’explique en grande partie par les effets de richesse provenant de la faible augmentation des prix et de la progression continue des valeurs boursières, largement diffusées au sein de l’importante classe moyenne américaine.

Ce ralentissement annoncé, qui ne s’est pas encore produit, est au cœur du débat économique.

D’un coté, certains économistes considèrent que cette anticipation est erronée et que l’économie américaine devrait rester sur un sentier de croissance dynamique. L’explication la plus étayée est celle des tenants de la « nouvelle économie » ou du « nouvel âge » selon lesquels les effets combinés de la globalisation, du développement du commerce international, qui représente le quart de l’économie mondiale, et du développement de l’informatique, qui a accru la capacité d’échange d’information et entraîné la construction d’une économie de réseaux autour d’Internet, ont engendré un nouveau système économique. Cette nouvelle économie serait caractérisée par l’absence d’inflation, excluant ainsi toute tension sur les taux d’intérêt susceptible de provoquer une baisse du marché boursier et d’affecter le rythme des investissements. L’absence de tension sur les prix est expliquée par deux facteurs : d’une part, la fluidité du marché du travail, laquelle a, jusqu’à présent, empêché le développement des revendications salariales malgré le plein emploi et provoque une réduction du niveau du taux de chômage non accélérateur de l’inflation, ou NAIRU ⁽⁾ ; d’autre part, la mondialisation de la concurrence, les entreprises étant contraintes d’accroître leur productivité et d’innover pour maintenir ou augmenter leur profitabilité, puisqu’elles ne peuvent plus librement augmenter leurs prix comme elles le feraient sur un marché protégé.

Dans sa version la plus hardie, la thèse de la nouvelle économie est couplée avec l’hypothèse de la fin des cycles économiques et accrédite le pronostic d’une croissance stable et durable jusqu’en 2020. Selon les tenants de cette théorie de la « fin des cycles », le recentrage de l’activité sur les services, secteurs que l’absence de stocks et la plus grande stabilité de la demande mettent à l’abri des aléas, l’amélioration de la gestion des entreprises, notamment l’adoption de la technique des flux tendus, qui réduit les risques de surproduction, l’ouverture des économies sur l’extérieur et le développement de la consommation dans les pays émergents, devraient supprimer les fluctuations et permettre ainsi une expansion importante et durable.

Certes, la thèse de la « nouvelle économie » a le mérite de tenter d’expliquer les performances étonnantes de l’économie américaine, mais force est d’admettre que ses détracteurs n’ont pas nécessairement tort quand ils avancent qu’il pourrait s’agir d’une explication de circonstance et non d’un véritable corpus théorique dûment éprouvé.

Les économistes qui considèrent, au contraire, que l’économie américaine devrait faire l’objet d’un ralentissement constatent que cinq facteurs, dont les effets des trois premiers sont déjà perceptibles, devraient entraîner une atténuation du rythme de croissance :

– restées très dynamiques jusqu’au premier semestre 1999, la consommation privée et la construction de logements, qui a été favorisée par la détente des taux d’intérêt, devraient connaître un certain ralentissement ;

– l’investissement des entreprises, qui est resté très soutenu en 1998, grâce à l’équipement informatique (+ 65% en volume), et a contribué à la croissance d’un tiers du PIB, devrait revenir à un taux de croissance plus modéré, compte tenu du fait que l’investissement hors informatique diminue depuis 1997, en raison de la baisse des profits des entreprises, de la remontée des taux d’intérêt et de l’absence de tension sur les capacités de production ;

– le redressement de l’inflation devrait entraîner une modération de la progression du pouvoir d’achat des ménages en termes réels ;

– la réorientation, dans un sens restrictif, du dosage des politiques budgétaire et monétaire, la parenthèse de l’assouplissement monétaire décidé à l’automne dernier pour juguler les effets négatifs de la crise russe et de la crise financière qui lui a fait suite étant refermée, après la décision du comité monétaire de la Réserve fédérale de relever d’un quart de point ses taux directeurs ⁽⁾, le 24 août dernier ;

– l’arrêt de la progression des valeurs boursières, qui devrait intervenir ne serait-ce qu’en raison de la remontée des taux longs et de la baisse des perspectives de profit des sociétés américaines.

En revanche, en s’inversant, l’effet contracyclique de la demande extérieure pourrait jouer un rôle stabilisateur, grâce à une amélioration des exportations, en raison notamment de la diminution des difficultés des pays émergents d’Amérique latine et de la reprise en Asie. A l’inverse, le solde extérieur avait contribué négativement à la croissance ces dernières années. Par ailleurs, le ralentissement de la demande intérieure devrait peser sur les importations, sans que la contribution du commerce extérieur à la croissance ne redevienne positive pour autant.

Les tenants d’un ralentissement de l’économie américaine divergent quant aux modalités et à l’ampleur de ce phénomène. Deux hypothèses sont en effet envisageables : celle d’une modération progressive du rythme de croissance ou « atterrissage en douceur » ; celle d’un retournement brutal de la conjoncture.

Cette différence d’appréciation repose en fait sur la manière dont on anticipe l’évolution boursière américaine.

Si le niveau des valeurs boursières reste stable ou subit une correction modeste, l’hypothèse de l’atterrissage en douceur devrait se réaliser.

En revanche, en cas de forte correction, deux éléments pourraient provoquer une diminution sévère de l’activité : la réduction des projets d’investissements des entreprises, en raison de l’accroissement de la rentabilité exigée par les actionnaires ; la baisse de la consommation, en raison de la fin de l’« effet de richesse » conduisant les ménages à reconstituer leur épargne ou à financer dans des conditions beaucoup plus délicates le remboursement des importants crédits qu’ils ont contractés ces dernières années. On rappellera que l’endettement des ménages et des entreprises représente environ 140% du PIB total. Ceux qui penchent pour l’hypothèse d’une forte correction des cours boursiers ne manquent pas d’arguments, car ils observent que l’appréciation des cours depuis l’automne dernier est contradictoire avec la tendance haussière des taux d’intérêt à long terme et que les perspectives de dividendes pourraient justifier un ajustement de près de 30%. Dans une perspective à plus long terme, il faut également mentionner que, selon l’OFCE, le PIB américain a cru en valeur de 5% l’an depuis 1991, les profits des entreprises de 10% et le cours des actions de 17%, chaque année. Il faut néanmoins relever que les comportements d’investissement boursier ne sont pas toujours strictement attachés au respect de ces critères rationnels.

Enfin, il ne faut pas totalement exclure l’hypothèse d’une augmentation des principales valeurs boursières, ce qui retarderait à la fin de l’année 2000 ou même à 2001 la correction annoncée.

S’il est aussi difficile de prévoir avec exactitude ce que sera l’évolution de l’économie américaine dans les prochaines semaines et dans les prochains mois, on observera cependant que les principales analyses retiennent la thèse de l’atterrissage en douceur. En septembre 1999, le FMI a d’ailleurs prévu, pour l’économie américaine, une croissance de 3,7% pour 1999 et de 2,6% pour 2000. Dans les Perspectives économiques publiées en juin dernier, l’OCDE a été moins optimiste avec respectivement 3,6% et 2%, soit un ralentissement plus sévère.

Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2000 retient une hypothèse similaire, avec un rythme de croissance divisé par deux à partir de la fin de l’année 1999. Compte tenu de l’acquis des trois premiers trimestres, la croissance du PIB devrait être de 3,8% en 1999. Elle devrait revenir à 2,1% en 2000.

En pratique, l’avenir immédiat de l’économie américaine dépend de la manière dont sera conduite par la FED, et perçue par les marchés, la remontée des taux d’intérêt, qui paraît probable, ne serait-ce que pour éviter que l’augmentation du crédit ne gonfle artificiellement les achats d’actifs financiers et n’alimente encore plus ce que l’on peut appeler une « inflation financière ».

3.- Une reprise de l’expansion des pays de la zone euro, mais des conjonctures décalées en Allemagne et en Italie

Dans l’ensemble, au-delà de certaines spécificités conjoncturelles dont les plus notables concernent le Royaume-Uni, les pays de l’Union européenne ont progressivement renoué, depuis 1997, avec la croissance, et ce d’une manière d’autant plus remarquable que les contraintes nécessaires à la transition vers la troisième phase de l’Union économique et monétaire et à la réussite du processus de convergence étaient peu favorables, à court terme, à la croissance.

L’inflation a été maîtrisée, les situations budgétaires ont été assainies, les taux d’intérêt nominaux et réels, très élevés au début de la décennie, ont été considérablement réduits, les hausses de salaires ont été modérées dans le cadre d’un recul des anticipations inflationnistes.

D’abord imputable à la demande extérieure, en raison du dynamisme du commerce mondial de l’époque et de la compétitivité des exportateurs communautaires, cette reprise a ensuite été étayée par la hausse de la demande intérieure (consommation et investissement), grâce à la décrue des taux d’intérêt, à la hausse du revenu disponible et à un retour de la confiance. Cependant, les effets conjugués de la crise asiatique intervenue au deuxième semestre de l’année 1997, dont on peut estimer qu’elle s’est traduite par une perte de croissance d’un demi point, puis de la crise russe en 1998, ont entraîné un ralentissement économique.

Dans la zone euro ⁽⁾, la croissance est passée, en rythme annualisé, de 2,5% au premier semestre 1998 à un rythme proche de 1% au cours du quatrième semestre 1998 et du premier trimestre 1999.

Il ne s’agit cependant pas d’un ralentissement durable, mais, comme on l’a vu, d’un « trou d’air » conjoncturel. D’une durée variable selon les pays, il est surtout marqué au deuxième semestre de 1998 et au premier semestre de 1999. Le deuxième semestre de 1999 et l’année 2000 devraient être caractérisés par un retour général à la tendance antérieure d’une accélération de la croissance.

Si le ralentissement industriel a été important, la production passant, en valeur annualisée, d’un rythme de + 6% l’an au début de l’année 1998 à + 1,2% en 1999, essentiellement en raison de la restriction des débouchés extérieurs, le scénario que l’on avait pu craindre d’une contagion aux autres secteurs par le biais d’une réduction de l’emploi, de l’affaiblissement de la confiance des ménages et d’une baisse de la consommation, ne s’est pas réalisé. En outre, ce ralentissement est concentré sur la fin de l’année 1998 et le début de l’année 1999.

La demande interne s’est, en effet, bien comportée. La consommation a bénéficié de l’attrait des nouvelles technologies et la construction de la baisse des taux d’intérêt, qui a amélioré les conditions de financement. On observe également que le taux de chômage a diminué de 11,3% à 10,3% entre le début de l’année 1998 et le mois de mai 1999, en partie en raison des mesures ciblées pour l’emploi en France et en Allemagne et de la perspective des 35 heures dans notre pays, ainsi que des créations d’emplois notamment dans les services, en France, en Italie et en Espagne.

Parmi les autres facteurs qui ont facilité le maintien du potentiel de croissance des pays de la zone, il faut d’abord observer que la mise en œuvre, au 1^erjanvier 1999, de la monnaie unique a placé les différentes économies à l’abri d’éventuelles tensions sur les taux de change et a définitivement clarifié les perspectives d’investissement et d’accroissement des échanges mutuels.

La politique monétaire a également été favorable. La Banque centrale européenne a procédé, le 8 avril dernier, à un assouplissement monétaire favorisant la croissance des principaux Etats, l’Allemagne, la France et l’Italie, même si cet assouplissement a pu être regretté par les pays bénéficiant d’une conjoncture plus dynamique, parmi lesquels l’Irlande et l’Espagne. Enfin, la dépréciation de l’euro par rapport au dollar tout au long du premier semestre a indéniablement favorisé le maintien de la compétitivité externe.

En conséquence, en l’absence de facteur exogène venant perturber cette évolution, c’est une nouvelle accélération de la croissance qui est attendue pour la zone euro, avec, selon le FMI un taux de 2,1% pour cette année et de 2,8% en 2000.

Selon les Perspectives économiques publiées par l’OCDE en juin dernier, la croissance devrait être également de 2,1% cette année, chiffre assez faible en raison du « trou d’air » des premiers mois, et de 2,6% l’année prochaine. La consommation des ménages devrait rester relativement soutenue, progressant de 2,7% en 1999 et de 2,6% en 2000. Après une phase de ralentissement en 1998, puisque leur progression a été de 4,4% seulement en 1998 contre 11,1% en 1997, les exportations devraient retrouver leur dynamisme antérieur, avec une progression de 5,3% en 2000, en raison de l’amélioration de l’environnement international, après une croissance plus modeste de 3% en 1999. Le faible niveau des taux d’intérêt, l’amélioration de l’activité industrielle, le dynamisme des demandes interne et externe devraient soutenir l’investissement, qui devrait ainsi rester assez dynamique, malgré un tassement conjoncturel cette année, avec une croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) de 3,1% en 1999 et 4% en 2000.

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient, pour la zone euro, l’hypothèse d’une croissance de 2% en 1999 et 2,7% en 2000, l’activité connaissant un rebond dès le second semestre de 1999.

Dans leur communiqué du 9 septembre dernier, les dirigeants de la Banque centrale européenne ont montré qu’ils partageaient cet optimisme. Pour justifier le maintien à 2,5% du taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, ainsi que la stabilité des deux autres taux d’intervention, la facilité de prêt marginal (3,5%) et celle de dépôt (1,5%), le président de la banque, M. Wim Duisenberg, a rappelé qu’il estimait que la croissance devrait être, cette année, supérieure aux prévisions établies en avril (2% pour 1999 et 2,25% à 2,5% pour 2000).

Le ralentissement économique constaté n’a pas eu des conséquences uniformes sur l’ensemble des pays de la zone et a mis en évidence des divergences conjoncturelles. L’activité est restée assez soutenue en France, aux Pays–Bas et en Espagne. A l’opposé, l’Allemagne et surtout l’Italie et la Belgique ont connu une récession au dernier trimestre de 1998.

Le tableau suivant mesure l’importance de l’écart conjoncturel des cinq principaux pays de la zone euro, la France exceptée.


CROISSANCE DU PIB DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE LA ZONE EURO (en %)
Taux de croissance	1997	1998	1999	98-1	98-2	98-3	98-4	99-1	99-2	99-3	99-4
Zone euro à 5 pays	2,2	2,4	1,8	0,6	0,5	0,5	0,0	0,4	0,5	0,7	0,7
Allemagne	1,8	2,3	1,5	1,0	0,0	0,4	- 0,1	0,4	0,4	0,7	0,7
Italie	1,4	1,4	1,3	- 0,2	0,8	0,5	- 0,3	0,1	0,4	0,6	0,7
Espagne	3,5	3,8	3,4	0,9	1,0	0,9	0,7	0,7	0,9	1,0	0,9
Pays-Bas	3,6	3,8	2,8	0,9	0,7	0,5	1,1	0,6	0,6	0,7	0,7
Belgique	3,2	2,9	1,7	0,0	1,7	0,0	- 0,4	0,4	0,6	0,7	0,7
Source : Direction de la prévision, Note de conjoncture internationale, juin 1999.

Ce décalage conjoncturel affecte donc deux des trois principaux Etats de la zone euro : l’Allemagne et l’Italie.

L’Allemagne, supporte les conséquences d’un plus grand degré d’exposition au risque des pays émergents, compte tenu de l’importance de ses relations avec les pays d’Europe centrale et orientale et avec la Russie.

Etablies en mai dernier, les prévisions de la direction de la prévision publiées dans le cadre de la note de conjoncture internationale de juin considéraient que le « trou d’air » ne concernait que le seul quatrième trimestre 1998, avec une récession de 0,1% et que le léger rebond d’activité enregistré au premier trimestre 1999, avec une croissance de 0,4%, devait être confirmé au deuxième trimestre. A l’appui de cette analyse, il était constaté que la consommation privée, qui s’est maintenue pendant le « trou d’air » avec une croissance de 0,5% au dernier trimestre 1998, et les exportations, soutenues par la reprise du commerce mondial et l’amélioration de la compétitivité, viendraient accélérer la croissance. Il était relevé que l’impact des finances publiques serait neutre et que les conditions monétaires resteraient accommodantes, du fait de leur composante de change, notamment. L’OCDE partageait cette analyse.

Ce scénario ne s’est pas concrétisé. La croissance attendue au deuxième trimestre de cette année, estimée à 0,2% ou 0,4% selon les sources, ne s’est pas réalisée. On a, au contraire, enregistré une stagnation, qui s’explique essentiellement par un recul de la consommation de 0,5%, après une progression de 0,7% au premier trimestre (chiffre révisé) et par une augmentation des importations, qui a ainsi réduit la contribution du solde extérieur au dynamisme de l’activité. Simultanément, les autres postes ont évolué faiblement : les dépenses publiques ont diminué de 0,4% et la construction de 1,9% ; l’investissement des entreprises n’a crû que de 0,4%.

On ne peut pas exclure pour autant que la prévision de croissance généralement retenue par les experts pour 1999, autour de 1,5% (1,6% pour le Gouvernement et 1,7% pour l’OCDE), soit hors de portée si une reprise s’affirme au deuxième semestre. Néanmoins, il est prématuré d’attribuer la contre-performance du deuxième trimestre à une simple prolongation des conséquences du « trou d’air » ou, ainsi que l’avait noté l’OCDE, au climat d’incertitude relatif à la politique fiscale et aux orientations des réformes structurelles. Dans cette deuxième hypothèse, la perspective de croissance pour 2000, de 2,3% pour le PIB et de 3,5% pour la production industrielle, selon l’OCDE, pécherait par optimisme.

Les prévisions du rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances sont prudentes pour cette année (+ 1,3%), mais plus optimistes pour 2000 (+ 2,4%).

En ce qui concerne l’Italie, on avance, pour expliquer la sensibilité de son économie à la crise asiatique, la fragilité de la position concurrentielle de l’appareil productif, ainsi que l’orientation géographique et sectorielle du pays, très présent dans les secteurs où les économies émergentes disposent d’avantages de compétitivité importants. Le secteur du textile–habillement est le plus souvent cité.

La crise conjoncturelle du dernier trimestre 1998, avec une récession de 0,3%, et du premier trimestre 1999, lequel a été marqué par une stagnation, le PIB ayant augmenté de 0,1% seulement, a été d’autant plus sévère que l’économie était très peu dynamique depuis de nombreuses années, en raison des contraintes liées à la perspective de l’euro, avec une croissance réduite, de 0,9% en 1996, 1,5% en 1997 et 1,4% en 1998.

Même si l’activité devait progresser au deuxième semestre, la croissance devrait rester modeste et s’établir à 1,4% cette année, la demande restant déprimée. La demande extérieure, notamment en provenance des autres pays d’Europe, s’est réduite en raison de la crise asiatique et de la réduction de la demande des pays européens dont la croissance a été moindre que prévu. En outre, l’OCDE observe que la faiblesse de l’augmentation de la productivité entraîne une élévation des coûts unitaires de main d’œuvre. A l’opposé, la réduction des taux d’intérêt liée à la mise en place de l’euro et l’assouplissement de la politique budgétaire, l’objectif d’un déficit des administrations publiques égal à 2% du PIB, prévu par la loi budgétaire, ayant été révisé à 2,4%, constituent certes des facteurs favorables, mais ne permettent pas d’envisager une reprise ferme. L’OCDE prévoit ainsi une croissance du PIB italien de 1,4% cette année et de 2,2% l’année prochaine. Cette accélération serait imputable à la seule consommation privée, soutenue par la progression du revenu disponible.

Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances retient l’hypothèse d’une croissance de 1,3% pour 1999 et 2,3% pour 2000.

Le niveau du redémarrage en Allemagne et en Italie est considéré comme un facteur d’incertitude susceptible d’affecter le cœur de la zone euro pour le deuxième semestre de 1999 et pour l’année 2000.

Un autre élément d’incertitude est celui du taux de change de l’euro. Certains observateurs suggèrent que la baisse de son cours depuis le 1^er janvier 1999, de 1,17 dollar à presque 1 dollar en septembre, pourrait avoir provoqué, auprès des investisseurs internationaux, une certaine défiance et entraîner, de la part de la Banque centrale européenne, un relèvement de ses taux plus rapide que celui qui devrait normalement être opéré au vu de la reprise de la croissance et donc dans le cadre d’un retour à une politique monétaire moins souple. Il n’est pas inintéressant de noter que cette défiance provient en partie de l’inquiétude des milieux économiques internationaux vis–à–vis du rétablissement de la situation en Allemagne.

Enfin, il ne faut pas, naturellement, mésestimer les conséquences d’une éventuelle correction boursière aux Etats-Unis, qui affecterait la demande extérieure. Cependant, d’une manière symétrique, un redressement plus rapide de l’économie britannique ou des économies asiatiques apporterait un soutien supplémentaire à la reprise de l’activité.

Si le cas des économies asiatiques sera examiné ci-après, votre Rapporteur général se doit de rappeler ici que l’économie du Royaume–Uni, qui n’appartient pas à la zone euro, a connu un fort ralentissement en 1998, puisque le taux de croissance est passé de 3,5% en 1997 à 2,1%. Ce ralentissement a été très marqué à la fin de l’année 1998. Il faut y voir non seulement l’effet de la crise asiatique et de la crise russe, ainsi que de la forte appréciation de la livre sterling à partir de l’année 1998, mais également la conséquence du dosage restrictif des politiques monétaire et budgétaire progressivement mis en œuvre dès le milieu de l’année 1997. L’investissement est cependant resté soutenu, tandis que la consommation privée s’est légèrement ralentie.

Pour la fin de l’année 1999, l’assouplissement de la politique monétaire, progressivement opéré par la Banque d’Angleterre, qui a graduellement ramené le taux des prises de pension de 7,5% à 5%, d’octobre 1998 à mai 1999, et celui de la politique budgétaire, avec le retour à un léger déficit public pour le budget 1999/2000 après un exercice excédentaire, devraient favoriser le redémarrage de la croissance. Après la publication de plusieurs résultats favorables à la fin du mois d’août et au début du mois de septembre, notamment une progression de la consommation des ménages de 4%, l’objectif de croissance avancé par le Gouvernement britannique pour cette année, compris entre 1,5% et 2%, est jugé réalisable, malgré la stagnation constatée au début de l’année. Aussi, la Banque d’Angleterre, jugeant la reprise suffisamment ferme, a-t-elle relevé de 0,25% son taux directeur, revenu à son niveau d’avril, soit 5,25%.

On observera que les dernières prévisions de l’OCDE pour le Royaume-Uni tablent sur une croissance de 0,7% en 1999 et 1,6% en 2000, estimations qui semblent maintenant quelque peu pessimistes. Celles retenues par le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances sont plus optimistes, avec une croissance de 1,3% en 1999 et 2,4% en 2000.

4.- Une situation encore très difficile au Japon

Depuis le début de la décennie, l’économie du Japon est atone, à l’exception d’un rebond en 1996 (+5,1%). Après une croissance modeste en 1997 (1,4%) le pays s’est enfoncé dans la récession en 1998, le PIB ayant diminué de 2,8%.

L’ensemble de la demande s’est contractée, la consommation privée diminuant de 1,1% et la formation brute de capital fixe de 8,8%, en raison notamment d’une baisse de 13,7% pour les investissements résidentiels, avec une tendance déflationniste. Le chômage a augmenté, pour s’établir à 4,1% de la population active, et le taux d’utilisation des capacités de production s’est dégradé. Cette récession a essentiellement affecté la production industrielle, qui a chuté de 6,8%, comme le rappellent les Perspectives économiques de l’OCDE publiées en juin 1999. Cette situation est généralement expliquée par le pessimisme des agents économiques, l’ampleur des surinvestissements passés et le tarissement de l’offre de crédit par les banques dans le cadre d’une politique de sélection rigoureuse des signatures, en réaction contre les comportements passés, qui se sont traduits, après l’éclatement des bulles financières et immobilières et, ultérieurement, la crise asiatique, par un gonflement considérable des créances douteuses. Les faillites spectaculaires de trois grandes institutions financières à l’automne 1997 ont, en effet, débouché sur une crise de liquidité, un mouvement de défiance à l’égard des banques et l’apparition d’une prime de risque, le « Japan premium » pour les emprunts des opérateurs japonais sur le marché interbancaire national et international. Au chapitre des facteurs externes, il faut également mentionner qu’en raison de la récession dans les pays émergents d’Asie, les exportations ont chuté de 1,2% en 1998.

C’est au cours du second semestre de 1998 que la situation a été la plus difficile : on estime que l’économie japonaise a alors « touché le fond ».

Les pouvoirs publics ont mené, en réaction, des politiques budgétaire et monétaire expansionnistes. D’une part, les deux plans de relance budgétaire lancés en 1998 ont porté sur des montants considérables, à raison de 17.000 milliards de yens, soit 3,3% du PIB, pour celui d’avril, et de 24.000 milliards de yens, soit 4,7% du PIB, pour celui de novembre. On considère que les premiers effets positifs de cette politique expansionniste se sont manifestés dès l’automne 1998. Le budget pour l’exercice 1999 est lui aussi expansionniste. Selon l’OCDE, le déficit des administrations publiques se serait établi à 6% l’an dernier et pourrait dépasser 8,75% cette année. Le rapport de la dette publique au PIB est ainsi passé de 60% en 1993 à plus de 110% cette année, en raison des différents plans de relance. D’autre part, la politique monétaire a été conduite de manière à lutter contre les tendances récessionnistes. Les taux d’intérêts ont été réduits le plus possible, la Banque du Japon ayant décidé, au mois de février 1999, de porter le taux interbancaire au jour le jour au-dessous de 0,1%. Ce taux est actuellement de 0,03%. Les modalités de refinancement des banques auprès de la Banque du Japon ont également été assouplies. Enfin, pour lutter contre le rationnement du crédit, un nouveau dispositif public de stabilisation du système bancaire a été adopté au début du mois d’octobre 1998, en complément des mesures prises antérieurement. Ce plan est articulé autour de trois axes : un dispositif de traitement des banques au bord de la faillite, une recapitalisation publique des banques en fonction de leur situation financière, un renforcement des règles de supervision du secteur financier. Une enveloppe de 60.000 milliards de yens, soit l’équivalent de 12% du PIB, a été prévue, dont un peu moins de la moitié pour renforcer les fonds propres des banques.

Néanmoins, malgré un rebond de l’activité au premier trimestre, avec un taux de progression du PIB de 2%, la croissance redémarre difficilement au Japon. Le deuxième trimestre a été marqué par une très faible croissance (0,2%). Celle-ci pourrait, selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, s’établir à 1% pour 1999 et l’année 2000 ne devrait pas voir de reprise significative de l’activité (+ 0,1%), notamment en raison de la fin des effets des actions de relance budgétaire.

Le FMI, pour sa part, a prévu en septembre 1999 une croissance de 1% cette année et de 1,5% l’an prochain. Cependant, malgré ces divergences, on constate un consensus sur le fait que l’économie japonaise resterait déprimée dans les prochains mois.

La demande privée demeure, en effet, peu dynamique, notamment les investissements, en raison de surcapacités de production importantes, l’Agence de planification économique estimant que les capacités excédentaires représentent l’équivalent d’une année entière d’investissements. Par ailleurs, la politique monétaire s’est heurtée au contexte de baisse de prix, ce qui fait que les taux réels ont gardé un niveau non négligeable. En outre, on a observé une légère tension sur les taux longs, qui sont remontés à 2%, alors qu’ils s’établissaient à 0,7% à l’automne dernier, en raison de l’inquiétude sur les conséquences à terme de l’ampleur de l’effort budgétaire. Enfin, le haut niveau du yen, à raison de 110 yens pour un dollar, nuit à la compétitivité de l’économie japonaise, qui reste cependant très fortement exportatrice.

En dépit de ces difficultés, l’avenir économique du Japon s’éclaircit pour le moyen terme, l’absorption des conséquences des « bulles » spéculatives étant pour l’essentiel réalisée et les restructurations en cours devant contribuer à redynamiser non seulement le système financier, mais également l’industrie de l’archipel.

5.- Le retour inégal de la croissance dans les pays émergents

La crise des pays émergents, dont le premier symptôme s’est manifesté en juillet 1997 en Thaïlande, s’est largement diffusée à l’Asie en 1997, puis à la Russie en 1998, ce qui a provoqué la chute généralisée des marchés financiers à l’automne dernier. Elle a ensuite gagné l’Amérique latine, atteignant son paroxysme lors de la crise du Brésil en janvier 1999 avec la dévaluation du real. Partout, le scénario a été le même : la défiance des opérateurs, fondée sur une révision à la baisse des anticipations de croissance des pays concernés, a provoqué un retrait massif des capitaux, et, ainsi, un effondrement des marchés financiers puis, par transmission de ces effets dépressifs de la sphère financière à la sphère réelle, une forte récession. La gestion de ces crises, notamment, l’action du FMI, ayant été efficace, on peut considérer, ainsi que l’a précisé la Note de conjoncture internationale établie par la direction de la prévision en juin dernier, que « pour une bonne part, la crise des pays émergents semble passée ».

Néanmoins, ce diagnostic ne s’applique pas uniformément à l’ensemble des économies émergentes. Si les pronostics relatifs aux pays de l’Asie du Sud–Est et d’Europe centrale peuvent être assez optimistes, il convient de rester plus réservé, à des degrés divers, pour la Chine, l’Amérique du Sud et, naturellement, la Russie.

En outre, il faut tenir compte de ce qu’un éventuel échec des restructurations industrielles et financières en cours pourrait remettre en cause les perspectives favorables de chacun des Etats concernés.

a) La reprise de l’activité dans les pays émergents d’Asie

La phase la plus aiguë de la crise asiatique a été maîtrisée avec l’aide de la communauté internationale, et notamment du FMI. Les moyens mis en œuvre ont été considérables et se sont élevés à plus de 110 milliards de dollars. Les plans de redressement ont certes été d’une architecture classique, fondés sur un durcissement des politiques budgétaire et monétaire, plus ou moins prononcé selon les pays dans un premier temps et sur une flexibilité des changes. Ils ont cependant eu le grand mérite de traiter également les faiblesses structurelles du « modèle asiatique » en prévoyant, notamment, une restructuration et une recapitalisation du système financier, un durcissement du cadre prudentiel et un renforcement des contrôles, une modernisation comptable, ainsi qu’une libéralisation de l’économie. L’effet de ces plans est très encourageant. Il a d’ailleurs conduit à restaurer la confiance des investisseurs internationaux, puisque l’on a constaté un certain retour des capitaux vers ces pays.

Pour cette année, la perspective d’évolution de l’économie des pays émergents d’Asie a pu être rectifiée de manière significative par la direction de la prévision dans le cadre de la Note de conjoncture internationale de juin dernier, passant d’une récession de 0,3% à une croissance de 2% ⁽⁾.

En Corée, l’année 1998 a été marquée par une forte récession : le recul du PIB a été de 5,8%, en raison de la raréfaction du crédit et de la contraction de 19% de la demande intérieure, avec un vaste mouvement de déstockage.

Pour 1999, les perspectives de croissance s’établissent à 4,8% selon la Note de conjoncture internationale de la direction de la prévision ⁽⁾ et 4,5% d’après l’OCDE, l’économie connaissant en effet une reprise pour des raisons en partie techniques, par le seul effet d’un ralentissement du déstockage, alors même que la consommation reste stable. Pour 2000, l’OCDE prévoit une croissance de l’ordre de 4,3%. Il est difficile de se prononcer avec sûreté sur la valeur de cette estimation, tant l’importance de la reprise de l’économie coréenne dépendra de la consommation et de l’investissement privés, de la restructuration du système bancaire et de l’absorption des créances douteuses. La situation de la Corée apparaît très vulnérable, car elle dépend aussi de la manière dont la restructuration des conglomérats (les « chaebols ») pourra être menée à terme. Le principal dossier est celui de Daewoo, dont la dette représente quelque 50 milliards de dollars et qui ne semblait pas encore réglé à la mi–septembre.

Le schéma est sensiblement le même pour l’ensemble des économies émergentes du Sud-Est asiatique, mais avec un rythme variable. La croissance devrait ainsi reprendre de manière assez forte à Singapour et aux Philippines. Les perspectives sont relativement encourageantes pour la Malaisie. Toute hypothèse de reprise paraît, en revanche, éloignée en Indonésie.

L’évolution des différents pays d’Asie du Sud–Est dépend en outre d’un facteur externe : la situation en Chine, et une éventuelle dévaluation de la monnaie de Chine continentale, le renmimbi, et du dollar de Hong Kong.

b) L’évolution incertaine des économies chinoises : Chine continentale et Hong Kong

La situation de la République populaire de Chine apparaît contrastée : la croissance, qui s’est fortement ralentie, est soutenue par l’investissement public en Chine continentale ; Hong Kong est en récession.

L’économie de la Chine continentale est soutenue par l’investissement public, ainsi que par une politique monétaire souple. Ce dosage a assuré le redressement de la croissance en 1998, (+7,8%), alors que celle-ci avait fléchi à 7% en 1997. On rappellera que les taux antérieurs étaient de l’ordre de 9% à 10%.

Pour 1999, la dépense publique constitue encore le moteur essentiel de la croissance. La consommation est atone, dans un contexte où les restructurations de l’appareil productif engendrent un chômage important et où certaines réformes sociales favorisent la constitution d’une abondante épargne de précaution. Le développement des exportations est handicapé par les pertes de compétitivité intervenues à la suite des réajustements monétaires opérés, pendant la crise asiatique, dans les pays voisins. L’investissement n’est guère dynamique compte tenu de l’ampleur des surcapacités actuelles. Les investissements étrangers sont en net recul.

Les effets directs du programme de relance budgétaire devant cesser en 2000, la croissance sera alors plus dépendante d’une reprise de la consommation privée et de l’investissement, ce qui montre l’ampleur de l’incertitude actuelle sur l’avenir de l’économie chinoise.

A Hong Kong, la récession a été marquée en 1998, avec une réduction du PIB de 5,1%, alors que la croissance avait été de 6,7% en 1997. Les économistes anticipent pour cette année une prolongation de la récession, avec une évolution négative du PIB de 1%.

Si le secteur financier demeure solide, les perspectives de reprise sont très aléatoires compte tenu de l’incertitude pesant sur la situation économique de la Chine continentale, ainsi que de l’absence de contrôle des autorités sur les taux d’intérêt (le dollar de Hong Kong est en effet ancré au dollar américain dans le cadre d’un système de caisse d’émission) et de la perte de compétitivité liée à la dépréciation des monnaies des pays voisins. Ce dernier élément est pénalisant dans un contexte où la baisse des prix provoque, d’une manière mécanique, une progression des taux d’intérêt réels.

Une éventuelle dévaluation des monnaies chinoises, le renmimbi et le dollar de Hong Kong, représente un facteur d’incertitude pour la croissance des économies des pays émergents voisins. Cependant, selon la simulation présentée par l’OCDE dans le cadre des Perspectives économiques de juin 1999, un réajustement de 20% des deux monnaies aurait une incidence faible ou modérée sur la croissance des économies de la zone OCDE, même dans l’hypothèse où il serait accompagné de dévaluations de 10% dans les autres économies dynamiques d’Asie et en Corée, ce qui tempère l’opinion selon laquelle l’affaiblissement de l’économie chinoise devrait être considéré comme un risque majeur pour l’économie mondiale.

c) Des possibilités de reprise dès 2000 en Amérique latine

En 1998, la crise des pays émergents a gagné l’Amérique latine, et la croissance s’est fortement ralentie, passant de 5,4% en 1997 à seulement 2,3%, en moyenne. Pour 1999, la zone devrait connaître une récession, de l’ordre de – 1,3% selon le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Il faut d’abord y voir les conséquences de la crise financière qui a affecté le Brésil au mois de janvier, avec une dépréciation de 30% du real entre la mi–janvier et la mi–mars, ce qui a aggravé la récession déjà latente depuis l’été 1998. On observera que cette crise est intervenue malgré l’intervention d’un plan préventif, sous l’égide du FMI, d’un montant de 41,5 milliards de dollars en novembre 1998. L’OCDE a ainsi prévu une récession de 3% cette année.

Cette situation a beaucoup affecté l’Argentine, principal partenaire commercial du Brésil, qui devrait subir une récession de 3% cette année après une croissance de 4,2% en 1998 et 8,6% en 1997. Cette conjoncture alimente d’ailleurs la réflexion sur une éventuelle « dollarisation » de l’économie du pays, dans le cadre d’un traité spécifique.

Une reprise pourrait cependant intervenir dès 2000, avec un retour à la croissance au Brésil (+2%) et en Argentine (+2,5%). Le rapport économique, social et financier précité anticipe une croissance de 2,2% pour l’ensemble du continent.

d) Les difficultés de l’économie russe

L’économie russe a connu une forte contraction en 1998, de 4,6% selon l’OCDE, la crise financière du mois d’août s’étant accompagnée d’une paralysie presque totale du système des paiements.

Pour 1999 comme pour 2000, les perspectives restent incertaines même si la production donne quelques signes de reprise. L’OCDE envisage une réduction du PIB de 1% cette année et une reprise de la croissance avec 2% l’an prochain. Moins optimiste, le FMI anticipe une récession de l’ordre de 2% cette année et n’a pas fait de prévision pour l’an prochain.

On ne peut qu’être prudent tant la situation du pays demeure incertaine. Si l’inflation s’est ralentie, après la phase d’hyperinflation qui a accompagné la crise financière de l’année dernière, la Russie ne semble pas s’orienter vers les réformes structurelles qui seraient nécessaires pour qu’une croissance robuste puisse être attendue, au premier rang desquelles figure la capacité de l’Etat fédéral à percevoir les impôts, à équilibrer le budget, à contenir l’augmentation de la dette extérieure, en grande partie libellée en devises, et à assurer à l’initiative économique la sécurité permettant à des véritables entrepreneurs d’exercer leurs talents.

* *

Tandis que l’investissement international paraît s’éclaircir, sous réserve de l’incertitude majeure affectant l’évolution de l’économie des Etats-Unis d’Amérique, l’Europe qui, avec la mise en place de l’euro, se réapproprie son destin, assure un dosage équilibré, favorable à la croissance, des politiques budgétaire et monétaire.

B.- UN DOSAGE ÉQUILIBRÉ DES POLITIQUES BUDGÉTAIRE

ET MONÉTAIRE

Avec l’avènement de l’euro, l’Europe – à onze pour l’instant – redécouvre les moyens d’une autonomie et d’une maîtrise de son évolution économique qu’elle avait largement perdues. Les progrès en matière de déficits publics, qui n’étaient pas acquis d’avance il y a seulement deux ans, sont réalisés le plus souvent dans le cadre de la mise en œuvre de politiques budgétaires évitant tout traumatisme ; ces progrès, de même que les succès obtenus dans la lutte contre l’inflation doivent écarter, au moins dans l’immédiat, la perspective d’un « tour de vis » monétaire.

1.- Une poursuite de l’assainissement financier qui ne doit pas contrarier la croissance

a) Une réduction des déficits publics plus progressive…

Depuis le milieu des années 1990, les Etats membres de l’Union européenne ont considérablement accentué leurs politiques d’assainissement budgétaire, principalement dans la perspective de la réalisation de la monnaie unique. Après avoir culminé à 6,1% du PIB en 1993, le besoin de financement moyen au sein de l’Union a été réduit de 4,1% à 2,3% du PIB entre 1996 et 1997, les efforts ayant été particulièrement marqués à ce moment, puis à 1,5% en 1998.


BESOIN (-) OU CAPACITÉ (+) DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (en % du PIB)
	1996	1997	Estimations 1998	Prévisions 1999	Scénario politiques inchangées 2000
Belgique	– 3,1	– 1,9	– 1,3	– 0,9	– 0,6
Danemark	– 0,9	0,4	0,8	2,8	2,9
Allemagne ^(a)	– 3,4	– 2,7	– 2,1	– 2,2	– 2,1
Grèce	– 7,5	- 3,9	– 2,4	– 2,1	– 1,9
Espagne	– 4,5	– 2,6	– 1,8	– 1,6	– 1,3
France	– 4,1	– 3,0	– 2,9	– 2,4	– 2,0
Irlande	– 0,3	1,1	2,3	2,5	3,1
Italie	– 6,6	– 2,7	– 2,7	– 2,3	– 2,1
Luxembourg	2,8	2,9	2,1	1,5	1,4
Pays-Bas	– 2,0	– 0,9	– 0,9	– 1,6	– 1,3
Autriche	– 3,7	– 1,9	– 2,1	– 2,0	– 1,9
Portugal	– 3,3	– 2,5	– 2,3	– 2,0	– 1,7
Finlande	– 3,1	– 1,2	1,0	2,5	2,7
Suède	– 3,5	– 0,7	2,0	0,3	1,8
Royaume-Uni	– 4,4	– 1,9	0,6	– 0,1	– 0,1
Union européenne	– 4,1	– 2,3	– 1,5	– 1,5	– 1,3
Eur-11	– 4,1	– 2,5	– 2,1	– 1,9	– 1,7
(a) Hors reprise de dettes et d’actifs liés à l’unification par le Gouvernement fédéral en 1995 (Treuhand, sociétés immobilières est-allemandes et Deutsche Kreditbank), représentant un total de 27,5 milliards de DM. Source : Commission des Communautés européennes.

Selon la Commission européenne, alors que jusqu’en 1996-1997, l’assainissement résultait avant tout de mesures structurelles, l’essentiel des progrès enregistrés l’an dernier est imputable à une croissance plus forte que prévu et à la baisse des paiements d’intérêts liés à la dette publique. Par ailleurs, on peut constater que, par rapport à l’ensemble de l’Union, le déficit moyen des pays de la zone euro est plus important (2,1% du PIB en 1998) et qu’il a diminué plus lentement l’année dernière.

La Banque centrale européenne (BCE) effectue la même analyse des évolutions en notant qu’ « en 1998, seule une croissance économique vigoureuse – qui s’est traduite par un taux de croissance du PIB réel significativement supérieur au taux de croissance tendanciel – a contribué à une baisse supplémentaire du déficit, tandis que la composante structurelle du ratio de déficit marquait même une légère dégradation » ⁽⁾.

En ce qui concerne les prévisions pour 1999, la Commission européenne relève une croissance plus lente et des efforts d’ajustement budgétaire relativement modestes, qui devraient se solder, au niveau de l’Union, par le maintien du déficit moyen à 1,5% du PIB ⁽⁾. Les données présentées pour 2000, selon le scénario dit des &#