N° 1145

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. JEAN-LUC WARSMANN (N° 1085) de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures,

Mesdames, Messieurs,

La commission des Lois de l’Assemblée nationale a décidé de faire de la simplification du droit l’un des fils conducteurs de son action pour toute la durée de la XIII^e législature. S’appuyant sur le constat largement partagé des effets extrêmement nocifs de la complexité du droit sur l’attractivité de notre pays, sur la compétitivité de nos entreprises et sur la vie quotidienne de nos concitoyens ⁽¹⁾, elle a décidé de travailler activement et de façon pragmatique à l’adoption de mesures concrètes de simplification.

Ce travail de la commission des Lois depuis le début de la législature a pris trois formes : d’une part, la création d’un site Internet « Simplifions la loi » ⁽²⁾, en septembre 2007, visant à permettre à nos concitoyens, professionnels du droit ou simplement « victimes » de la complexité de celui-ci, de porter à la connaissance de la commission des Lois les difficultés pratiques posées par la rédaction ou l’application de dispositions de notre ordre juridique. D’autre part, des consultations ont été menées par le président de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann, auprès d’institutions telles que le Médiateur de la République et la Commission nationale de l’informatique et des libertés, ainsi qu’auprès de représentants d’associations ou de professions particulièrement intéressées par la complexité du droit tels que les notaires, les fédérations d’agents immobiliers ou encore les fédérations de sociétés d’assurances. Enfin, un travail a été mené en collaboration avec le Gouvernement, pour permettre de faire adopter dans la présente proposition de loi un certain nombre de mesures dont les démarches engagées depuis juin 2007 de révision générale des politiques publiques et de mesure et réduction des charges administratives ont révélé la nécessité et parfois l’urgence.

La détermination de notre commission à faire progresser le chantier de la simplification du droit a été, heureusement et naturellement, relayée dès le départ par le soutien apporté à cette démarche par le groupe UMP, dont le président M. Jean-François Copé avait demandé l’inscription à l’ordre du jour de la proposition de loi (n° 177) de simplification du droit déposée en septembre 2007 dans le cadre de l’ordre du jour réservé aux groupes parlementaires. C’est à nouveau dans le cadre de cet ordre du jour parlementaire qu’est inscrite la présente proposition de loi, montrant à nouveau toute l’importance que le groupe UMP attache à la simplification du droit.

La démarche de simplification initiée par notre commission est également partagée par le Gouvernement, qui avait permis l’adoption définitive du premier texte de simplification de la législature avant la fin de l’année 2007, en l’inscrivant sans délai à l’ordre du jour du Sénat, puis à celui de l’Assemblée pour son adoption en termes conformes. Votre rapporteur est parfaitement confiant sur la pérennité de ce soutien gouvernemental et ne peut que souhaiter vivement que la présente proposition de loi, quoique comportant un nombre d’articles plus important que celle adoptée en 2007, pourra également être adoptée définitivement avant la fin de l’année 2008.

La loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit contenait plusieurs mesures très concrètes ayant permis de simplifier la vie de nos concitoyens et des entreprises : suppression de la double obligation d’envoi des formulaires d’examen postnataux aux services de la protection maternelle et infantile et à la caisse d’allocations familiales (article 7), suppression du certificat prénuptial (article 8), suppression de la déclaration spécifique de taxe d’apprentissage pour les entreprises (article 12). Cette première loi de simplification de la législature avait également supprimé 133 lois ou articles de lois devenus sans objet (article 27), que le législateur avait omis d’abroger malgré leur évidente désuétude ou leur contrariété avec des textes postérieurs. Ces suppressions ont ainsi contribué à améliorer la lisibilité de notre droit, en supprimant des dispositions qui ne faisaient plus que virtuellement, mais trompeusement toutefois, partie de notre ordre juridique.

La présente proposition de loi reprend et amplifie les finalités de simplification atteintes par la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit. Elle est divisée en quatre chapitres, le premier consacré aux citoyens et usagers des administrations, le deuxième aux entreprises, le troisième aux collectivités territoriales et aux services publics, le quatrième portant des mesures de simplification en matière de droit pénal et de procédure pénale. L’ambition de la proposition est résumée par son titre, proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures. C’est en effet un triple objectif, que les exemples cités dans la présente introduction permettront d’illustrer, que poursuit cette proposition de loi : simplifier, clarifier, alléger.

La simplification du droit doit être une ambition animant en permanence le législateur : compte tenu de l’omniprésence et de la diversité des règles juridiques encadrant les activités d’une société moderne, le législateur devrait toujours être animé par ce souci de simplicité des règles.

Par simplicité des règles, il faut entendre tout d’abord cohérence de celles-ci : ainsi, deux situations similaires devraient toujours être soumises à des régimes juridiques identiques, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par la particularité de chacune des situations. Mais quand aucune raison objective de différence entre deux situations ne justifie une règle différente, la cohérence des dispositifs doit l’emporter. C’est cette idée de cohérence qui sous-tend, par exemple, la modification de l’article 3 ⁽³⁾, qui étend l’obligation de déclaration de décès aux établissements privés de santé et aux maisons de retraite privées : la mesure d’harmonisation prévue par cet article permettra de mettre fin à une différence de traitement injustifiée des familles de personnes décédées en établissement de santé ou en maison de retraite, selon que le décès a eu lieu dans un établissement public ou privé. Dans le même ordre d’idées, l’article 41 harmonise deux procédures destinées à assurer la sécurité du domaine routier, celle des plans de dégagement et celle des plans d’alignement, qui jusqu’alors donnaient lieu à deux modes d’agrément différent malgré leur objectif commun, leur application à des situations similaires et leurs effets comparables. L’article 64 poursuit également cet objectif d’harmonisation des procédures, en rapprochant, sur les points de procédure sur lesquels les rapprochements sont possibles, les règles applicables en matière d’entraide judiciaire internationale, que celle-ci se déroule dans le cadre du mandat d’arrêt européen, de la procédure simplifiée d’extradition ou de la procédure classique d’extradition.

Par simplicité, il faut aussi entendre l’édiction de règles permettant à nos concitoyens d’exercer leurs droits sans entraves inutiles et injustifiées, et aux collectivités territoriales d’exercer leurs compétences selon des procédures aussi souples et efficaces que possible. C’est ainsi que l’article 4 rend possible la vente d’un ou de plusieurs biens en indivision, même si un ou plusieurs indivisaires s’y opposent ou ne font pas connaître leur position. L’article 6 simplifie et assouplit les dispositions relatives à la surélévation des immeubles afin d’apporter un élément de réponse à la pénurie foncière dans les agglomérations. L’article 13 facilite l’indemnisation des fonctionnaires victimes d’accidents ou de maladies professionnels, en limitant la saisine des commissions de réforme, actuellement obligatoire, aux seuls cas où l’administration conteste l’imputabilité de la maladie ou de l’accident au service. C’est également pour limiter ces entraves injustifiées à l’exercice d’un droit, en l’occurrence celui de recevoir des libéralités, que l’article 48 simplifie les conditions dans lesquelles des libéralités peuvent être consenties aux personnes morales : l’autorisation de celles consenties aux établissements de santé et aux établissements sociaux ou médico-sociaux est supprimée, tandis que l’autorisation par décret pour celles accordées aux autres établissements d’utilité publique est remplacée par une autorisation par arrêté préfectoral.

Concernant l’exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales, l’article 30 permet aux présidents de conseil général et de conseil régional d’agir et de défendre en justice par délégation de leur assemblée délibérante, alors qu’ils doivent aujourd’hui y être autorisés par leur commission permanente. De même, l’article 42 permet aux collectivités territoriales de déléguer à leur organe exécutif les décisions relatives à l’exécution des diagnostics d’archéologie préventive, qui doivent aujourd’hui être prises par les assemblées délibérantes, au détriment de la rapidité d’exécution de ces diagnostics et de l’application effective de la loi n° 2003-707 du 1^er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive, qui a donné aux services archéologiques agréés des collectivités territoriales la possibilité d’intervenir pour la réalisation des diagnostics prescrits pour les opérations d’aménagements réalisés sur leur territoire, à condition que la décision de leur confier ces diagnostics soit prise dans le délai d’un mois.

La simplicité législative doit aussi se manifester par le recours, à chaque fois que possible, aux nouvelles technologies. C’est afin de simplifier et de moderniser les procédures mises en œuvre par les collectivités territoriales que l’article 33 permet la mise à disposition des conseillers régionaux et généraux des documents préparatoires aux sessions de l’assemblée à laquelle ils appartiennent par Internet. C’est également pour répondre à cette nécessité de moderniser l’accès des citoyens aux administrations que l’article 46 donne un fondement législatif à l’accès des citoyens aux informations cadastrales par Internet.

La simplicité du droit doit enfin se manifester par la mise en place de règles de répartition des contentieux évitant la division des affaires entre plusieurs juridictions et limitant autant que faire se peut les difficultés pour les justiciables à déterminer la juridiction compétente : c’est l’objectif poursuivi par l’article 35, qui attribue aux commissions départementales d’aide sociale l’ensemble des contestations relatives aux prestations versées par les organismes de protection complémentaire en matière de santé.

Comme la simplicité, la clarté du droit est un objectif trop souvent oublié par le législateur. Clarifier le droit recouvre trois aspects : améliorer la clarté du langage utilisé, supprimer les ambiguïtés sur les textes et les règles applicables, supprimer les dispositions législatives désuètes ou inutiles.

L’amélioration de la clarté du langage est l’objectif poursuivi par l’article 7, qui modernise le langage utilisé par le code civil. Quoiqu’ils puissent faire les délices des juristes spécialistes du droit civil et des étudiants en droit, certains des termes utilisés dans le code civil ne sont plus aujourd’hui compris par nos concitoyens, que la signification de ces termes ait évolué en deux siècles ou que ces termes aient été remplacés par d’autres dans le langage courant. Ce décalage entre le vocabulaire juridique nuit à l’intelligibilité du droit. Le terme « diverti » n’a plus, aujourd’hui, le sens qu’il avait en 1804, ce qui justifie son remplacement par le terme « détourné ». Quant au terme « antichrèse », il est tout simplement incompréhensible pour le citoyen, ce qui explique son remplacement par les termes « gage immobilier ». L’article 22 poursuit également cet objectif de clarification du langage, par la redéfinition de la notion de « salon professionnel » en utilisant des termes plus conformes à la pratique commerciale que les termes employés actuellement.

De même, la clarification du droit passe par la levée de toute ambiguïté sur le droit applicable. C’est cet objectif de suppression des incertitudes juridiques qui fonde en partie l’article 46 de la proposition de loi, qui redonne au droit d’accès aux informations cadastrales un fondement législatif qu’il avait perdu à la suite d’une inadvertance législative, ou encore l’article 61, qui explicite les actes que peuvent accomplir les officiers de police judiciaire dans le cadre des enquêtes en recherche des causes de la mort, le silence du législateur ayant dû être comblé par l’intervention de règles jurisprudentielles plus difficilement accessibles pour le citoyen que les règles de nature législative.

En dernier lieu, la clarification exige du législateur d’abroger les normes désuètes ou inutiles. C’est cet objectif de suppression d’une norme désuète qui motive l’article 20, qui abroge un article du code de la santé publique autorisant à poursuivre légalement leur activité les médecins et les sages-femmes étrangers ayant commencé légalement l’exercice de leur profession avant 1939 pour les premiers et 1945 pour les secondes. C’est l’objectif de suppression de textes inutiles qui fonde les articles 56, 57, 58 et 59, qui suppriment des articles ou parties d’articles se contentant de répéter, inutilement mais trompeusement, des règles générales, en matière de récidive des infractions pénales pour le premier article cité et de responsabilité pénale des personnes morales pour les deux derniers visés.

Le dernier objectif poursuivi par la présente proposition de loi n’est pas le moins important, puisqu’il s’agit de l’allègement des procédures. Les décideurs de notre pays, entreprises et administrations, mais aussi les citoyens, souffrent de l’excès de formalisme qui touche depuis trop longtemps déjà notre pays. La présente proposition de loi contient plusieurs mesures pragmatiques qui permettront aux entreprises, aux citoyens et aux administrations de réduire le coût de l’« impôt papier ».

Ainsi, l’article 19 simplifie les formalités fiscales des employeurs dans les domaines agricoles et du spectacle vivant et facilite la collecte d’informations pour le versement d’aides aux agriculteurs. L’article 25 supprime l’obligation pour les personnes morales exerçant l’activité de commissionnaire en douane d’obtenir un double agrément, non seulement pour la personne morale elle-même mais aussi pour la personne qui la représente. L’article 27 allège également certaines formalités imposées aux exploitants agricoles, en supprimant l’obligation d’inscription au plan d’équipement en abattoirs préalablement à l’ouverture d’un nouvel abattoir, en autorisant l’exploitant unique d’un abattoir public à se livrer au traitement et à la commercialisation des abats qui ne sont pas récupérés par les usagers de l’abattoir, et enfin en supprimant l’obligation – par ailleurs tombée en désuétude – de procéder à la première commercialisation des peaux dans le cadre d’une vente aux enchères publique.

Enfin, dans le domaine des règles applicables aux installations classées, l’article 51 allège un certain nombre d’obligations imposées aux entreprises exploitant de telles installations, avec l’objectif de mieux proportionner les contraintes avec les dangers réellement créés par les différentes catégories d’installations, sans naturellement amoindrir la protection de l’environnement.

*

* *

La Commission examine la proposition de loi au cours de sa séance du mardi 7 octobre 2008.

Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a lieu.

M. Dominique Raimbourg. Au-delà de l’objectif de simplification du droit, qui est partagé par tous, la proposition de loi appelle deux observations générales. En premier lieu, les commissaires du groupe SRC s’associent à cette démarche simplificatrice en proposant des amendements. Certains visent à étendre les pouvoirs des présidents de conseils généraux et régionaux, à l’instar de ceux qui sont actuellement reconnus aux maires, afin de favoriser une gestion locale dynamique, sans porter atteinte aux droits de l’opposition. En second lieu, un autre amendement proposera de permettre aux justiciables contestant une contravention de récupérer de plein droit, sans avoir à le demander, leur consignation lorsqu’ils obtiennent gain de cause.

Cependant, des réserves doivent être formulées sur plusieurs aspects de la proposition de loi.

Ainsi, l’article 3, relatif à la gestion des indivisions, permet aux notaires de solliciter du tribunal l’autorisation de vendre un bien dès lors que les deux tiers des indivisaires le souhaitent. Indépendamment du risque d’inconstitutionnalité, qui est sans doute surmonté du fait de l’intervention d’une autorisation judiciaire, est-il opportun d’adopter une telle réforme alors que d’importants travaux sont en cours sur l’unification des professions judiciaires ? Cela ne risque-t-il pas d’alimenter la rivalité entre avocats et notaires ? Enfin, le recours à la vente aux enchères risque de porter atteinte à la valeur du bien et, partant, aux intérêts des indivisaires.

S’agissant de l’article 31 sur l’archéologie préventive, le fait de dispenser les maires de l’avis conforme du conseil municipal risque de ruiner les dispositions de la loi relative à l’archéologie préventive.

Par ailleurs, s’agissant des ostéopathes, il convient de prévoir une date d’application claire, interdisant aux ostéopathes non agréés d’exercer s’ils ne le faisaient pas antérieurement.

Plus grave, l’article 11 prévoit une dématérialisation des bulletins de paie qui concernera des dizaines de millions de Français et aurait donc mérité une concertation avec les syndicats d’employeurs comme de salariés. Ce manque de concertation est d’autant plus regrettable que l’on peut notamment craindre que l’accord préalable du salarié ne devienne progressivement une formalité artificielle, privant en réalité certains salariés d’une réelle protection.

Enfin, l’article 49 crée un nouveau délit spécifique, puni de trois ans d’emprisonnement, en cas de soustraction à une mesure d’extradition. Cette mesure est inutile, car l’autorité judiciaire dispose déjà, à l’encontre des personnes concernées, d’un titre de détention permettant leur arrestation ou ré-arrestation pour manquement au contrôle judiciaire. En outre, la gestion des titres de détention étant déjà difficile, l’administration pénitentiaire risque de ne pas être en mesure de gérer les titres d’extradition à l’issue d’une peine de détention. Par ailleurs, pendant la détention, les délais de présentation au procureur de la République rendent impossible de telles mesures.

M. Jean-Michel Clément. Je souscris à la démarche de simplification du droit, mais je m’interroge sur sa finalité. En effet, la proposition de loi modifie environ 25 codes et 7 ou 8 lois et va au-delà d’un simple toilettage. La nécessité de réparer un grand nombre d’erreurs après coup doit nous conduire à réfléchir à la façon dont le Parlement légifère : prendre davantage de temps pour légiférer permettrait, bien souvent, de prévenir les erreurs.

Par ailleurs, de nombreuses dispositions figurant dans cette proposition de loi de simplification, telle que celle permettant la vente d’un bien indivis avec l’accord des deux tiers des indivisaires, auraient à l’évidence leur place dans des textes spécifiques. D’une manière générale, il conviendrait de ne pas mélanger les genres, en introduisant des éléments nouveaux, parfois importants, à l’occasion de toilettages législatifs d’apparence technique.

M. le rapporteur. En réponse à M. Dominique Raimbourg, je propose de passer à la discussion des articles, au cours de laquelle je donnerai plusieurs avis favorables à des amendements qu’il a présentés. Quant aux arguments présentés par M. Jean-Michel Clément, je conviens qu’il est parfois difficile de faire la différence entre les mesures qui relèvent de la simplification et les modifications plus substantielles du droit. Sur l’article 3, la mesure proposée par la proposition de loi trouve son origine dans la situation de nombreux indivisaires qui ne peuvent sortir d’une indivision du fait d’un blocage d’un co-indivisaire, et qui trouvent que la procédure actuellement prévue pour sortir de l’indivision est trop lourde. Ces situations sont d’autant plus délicates que les refus de cession d’un co-indivisaire sont généralement davantage motivés par des raisons affectives que par des raisons financières ou juridiques.

*

* *

La Commission passe ensuite à l’examen des articles de la proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre I^er

Mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations

Le chapitre premier comprend quatorze articles ayant pour objet de simplifier et de rendre plus accessible le droit, ainsi que d’alléger des procédures ou formalités, en faveur des citoyens et des usagers des administrations.

Article 1^er
(article 1^er de la proposition)

(art. L. 30 du code électoral)

Extension de la faculté de s’inscrire en cours d’année sur les listes électorales à toute personne ayant changé de domicile pour motif professionnel

Le présent article vise à permettre la participation aux élections de tous les citoyens ayant changé de domicile pour un motif professionnel après la clôture des listes électorales.

Actuellement, seules cinq catégories de personnes peuvent être inscrites sur les listes électorales en dehors des périodes de révision. Il s’agit :

—  des fonctionnaires et des agents des administrations publiques mutés ou admis à faire valoir leurs droits à la retraite après la clôture des délais d’inscription ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec eux à la date de la mutation ou de la mise à la retraite ;

—  des militaires renvoyés dans leurs foyers après avoir satisfait à leurs obligations légales d’activité, libérés d’un rappel de classe ou démobilisés après la clôture des délais d’inscription, ainsi que ceux ayant changé de domicile lors de leur retour à la vie civile ;

—  des jeunes Français remplissant la condition d’âge exigée pour être électeur, après la clôture des délais d’inscription ;

—  des Français qui ont acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté et qui ont été naturalisés après la clôture des délais d’inscription ;

—  des Français qui ont recouvré l’exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l’effet d’une décision de justice.

Seules ces catégories de personnes ont la possibilité de s’inscrire sur les listes électorales après la clôture de celles-ci, ce qui leur permet de participer aux scrutins se déroulant l’année même de leur changement de domicile.

Rappelons qu’en vertu de l’article L. 16 du code électoral, les listes électorales sont permanentes et qu’elles font l’objet d’une révision annuelle. Le décret, prévu par ce même article, prévoit traditionnellement que cette révision annuelle s’achève le 31 décembre. Depuis la loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997 relative à l’inscription d’office des personnes âgées de dix-huit ans sur les listes électorales, ces personnes peuvent être inscrites d’office en vertu de l’article L. 11-1 du code électoral. De même, l’article L. 11-2 du même code prévoit que les dispositions de l’article L. 11-1 sont applicables aux personnes qui rempliront la condition d’âge en cours d’année, entre la clôture définitive des listes électorales et la date d’un scrutin.

Les dispositions de l’article L. 30 du code électoral remontent à 1946 dans leur formulation actuelle et tirent les conclusions de la position statutaire et réglementaire des fonctionnaires. Dans une réponse à une question écrite du Président Jean-Luc Warsmann ⁽⁴⁾, le gouvernement a eu l’occasion de rappeler que « ce dispositif d’inscription [des fonctionnaires] hors période de révision se justifie par la volonté du législateur de concilier les droits du citoyen reconnus au fonctionnaire, notamment l’exercice effectif de son droit de vote, et les préoccupations de continuité du service public, qui peuvent se traduire par des changements d’affectation géographique opérés dans des délais très courts » ⁽⁵⁾. Il est vrai que la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire subordonne son affectation à une décision de l’autorité administrative qui peut être produite comme pièce justificative de domicile mais que la jurisprudence de la Cour de cassation a limité cette possibilité d’inscription hors des périodes de révision à la seule commune d’affectation administrative du fonctionnaire. Le Gouvernement estimait également qu’une telle disposition dérogatoire au droit commun peut se justifier également parce qu’elle ne concerne annuellement qu’un faible nombre d’individus.

En revanche, les personnes salariées faisant l’objet d’une mutation, les personnes qui doivent changer de domicile après avoir trouvé un nouvel emploi ou encore les personnes qui créent une entreprise dans une commune où elles ne résidaient pas auparavant ne disposent pas de ce droit, et doivent attendre l’année suivant leur changement de domicile pour pouvoir participer aux élections dans la commune de leur nouveau domicile.

Ces personnes doivent, pour pouvoir exercer leur droit de vote, soit se déplacer dans leur ancienne commune, soit donner une procuration ; dans les deux cas, l’exercice du droit de vote devient plus compliqué qu’il ne devrait l’être.

Le présent article met donc fin à cette inégalité de traitement entre fonctionnaires et salariés du secteur privé : toute personne changeant de domicile pour un motif professionnel pourra s’inscrire sur les listes électorales de sa nouvelle commune après la date de clôture et y voter dès le scrutin suivant son déménagement. Compte tenu de la charge de travail que cette extension représente pour les communes, un amendement de votre rapporteur propose que la révision de la liste électorale ne soit réalisée que si les électeurs « sont convoqués » pour un scrutin. Cette modification est sans incidence sur la capacité des personnes concernées à participer au vote, si un scrutin est prévu. Dans le cas où les électeurs ne sont pas convoqués, la révision de la liste électorale prendra effet normalement après le 31 décembre.

La Commission adopte un amendement de précision du rapporteur réécrivant l’article 1^er.

Le présent article est ainsi rédigé.

Article 2

(art. 530-1 du code de procédure pénale)

Restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d’une amende

Le présent amendement est issu de l’adoption par votre Commission de deux amendements identiques du Président Jean-Luc Warsmann et de M. Dominique Raimbourg. Il vise à permettre la restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d’une amende forfaitaire.

Actuellement, lorsqu’un de nos concitoyens reçoit un avis de payer une amende forfaitaire ou une amende forfaitaire majorée pour une contravention des quatre premières classes, il est tenu, s’il entend contester l’amende dont le paiement lui est demandé, de verser une consignation d’un montant égal à celui de l’amende. Cette mesure, indiscutablement nécessaire pour prévenir les recours purement dilatoires et qui constitue une garantie du recouvrement effectif des amendes, doit cependant naturellement s’accompagner de la restitution de la consignation en cas de succès de la contestation. Or actuellement, l’article 530-1 du code de procédure pénale prévoit que ce n’est qu’à la demande de l’intéressé que le montant de la consignation lui est reversé.

Cette règle, dont l’injustice a été dénoncée par le Médiateur de la République dans son rapport pour l’année 2006, apparaît pour le moins piégeuse pour la personne dont la contestation a été reconnue fondée et qui, forte de cette reconnaissance de son bon droit, s’attend légitimement à ce que l’administration lui restitue spontanément la somme consignée. Elle suscite une véritable incompréhension chez nombre d’usagers qui attendent parfois de longs mois avant, dans le meilleur des cas, d’apprendre qu’ils ne peuvent obtenir le remboursement de la consignation qu’à la suite d’une demande expresse. C’est pourquoi le présent amendement prévoit le remboursement de plein droit de la consignation en cas de relaxe ou de classement sans suite des contraventions relevant de la procédure de l’amende forfaitaire. Cette mesure, de pure équité et de bon sens, sera de nature à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens et à éviter à ceux-ci des pertes de temps injustifiées dans la récupération de la consignation.

La Commission adopte les deux amendements identiques, portant article additionnel, présentés par le rapporteur et M. Dominique Raimbourg.

*

* *

Après l’article 2 (après l’article 1^er de la proposition)

La Commission est saisie d’un amendement de M. Bernard Derosier alignant les règles relatives aux possibilités de retrait, par l’administration, d’un acte illégal, que la décision créatrice de droits soit explicite ou implicite.

M. Jean-Michel Clément. Depuis l’arrêt Ternon rendu par le Conseil d’État le 26 octobre 2001, le délai de recours contentieux et le délai de retrait d’un acte illégal ne coïncident plus. En effet, selon cette jurisprudence, l’administration ne dispose que d’un délai de quatre mois pour retirer, pour illégalité, une décision explicite créatrice de droit. Or, l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration prévoit des délais différents pour le retrait pour illégalité de décisions implicites d’acceptation. L’amendement propose donc une simplification importante en unifiant ces régimes.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, qui fixe à trois mois le délai de retrait des décisions administratives pour illégalité, qu’il s’agisse de décisions expresses ou implicites. En effet, le régime de retrait des décisions implicites d’acceptation, tel qu’il résulte de la loi du 12 avril 2000, répond mieux à la diversité des situations : le retrait est possible pendant la durée de l’instance lorsqu’un recours est formé à l’encontre de la décision, alors qu’il ne peut intervenir que dans les deux mois lorsque les tiers n’ont pas été tenus informés de la décision. De ce fait, l’administration est, dans tous les cas, en mesure de retirer l’acte dans un délai approprié et, ainsi, de prévenir les conséquences d’une illégalité. Il serait préférable que cet amendement soit retiré par son auteur, afin que la réflexion puisse se poursuivre à ce sujet avant l’examen de la proposition de loi en séance publique.

L’amendement est rejeté.

Article 3
(article 2 de la proposition)

(art. 80 du code civil)

Extension de l’obligation de déclaration de décès aux établissements privés de santé

Le présent article propose d’étendre l’obligation de déclaration de décès aux directeurs des établissements privés de santé et aux maisons de retraite privées.

Actuellement, l’article 80 seuls les directeurs des hôpitaux et maisons de retraite publics sont tenus de déclarer les décès survenus dans leurs locaux. Dans sa rédaction issue de la loi du 20 novembre 1919, cet article prévoit que lorsqu’un décès se produit ailleurs que dans la commune où le défunt était domicilié, l’officier de l’état civil qui aura dressé l’acte de décès enverra, dans le plus bref délai, à l’officier de l’état civil du dernier domicile du défunt une expédition de cet acte, laquelle sera immédiatement transcrite sur les registres. Ce même article 80 précise qu’en cas de décès « dans les hôpitaux ou les formations sanitaires, les hôpitaux maritimes, civils ou autres établissements publics », les directeurs, administrateurs ou maîtres de ces hôpitaux ou établissements devront en donner avis, dans les vingt-quatre heures, à l’officier de l’état civil ou à celui qui en remplit les fonctions. Cet article précise que celui-ci s’y transporte pour s’assurer du décès et en dresser l’acte, sur les déclarations qui lui auront été faites et sur les renseignements qu’il aura pris. Enfin, cet article ajoute que chacun de ces établissements doit tenir un registre sur lequel sont inscrits ces déclarations et renseignements.

Le présent article propose de modifier l’article 80 du code civil pour préciser que seront désormais assujettis à l’obligation de déclaration de décès auprès de l’officier de l’état civil :

—  les directeurs de tous les établissements de santé publics ou privés ;

—  les directeurs de tous les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées, que ces établissements soient publics ou privés.

La mesure proposée permettra de simplifier les démarches administratives pour les proches de la personne décédée dans une maison de retraite ou un hôpital privés, en mettant à la charge de l’établissement qui l’accueillait la déclaration de décès.

Enfin, le texte proposé souligne que l’officier de l’état civil ne se transporte sur place qu’« en cas de difficulté », rompant ainsi avec l’obligation de se « transporter sur place » systématiquement pour constater le décès, qui générait une lourdeur inutile dans l’écrasante majorité des déclarations concernant des décès survenus à l’hôpital.

La Commission adopte le présent article sans modification.

Article 4
(article 3 de la proposition)

(art. 815-5-1 [nouveau] du code civil)

Simplification de la vente des biens en indivision

Le présent article propose de permettre la vente d’un ou de plusieurs biens en indivision, même si un ou plusieurs indivisaires s’y opposent ou ne font pas connaître leur position. Une telle vente ne pourrait avoir sans une autorisation du tribunal de grande instance, afin de garantir les droits des indivisaires minoritaires. Il reprend le texte d’une proposition de loi du Président Jean-Luc Warsmann et de M. Sébastien Huyghe ⁽⁶⁾, adoptée par votre commission des Lois le 30 janvier 2008, sur le rapport de M. Sébastien Huyghe ⁽⁷⁾.

Le présent article trouve sa source dans le constat qu’en adoptant la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, le Parlement a permis de nombreux progrès dans le règlement des successions et le traitement des libéralités ⁽⁸⁾, mais que le législateur n’est pas allé jusqu’à améliorer les conditions de vente d’un bien indivis, laquelle reste soumise à l’accord unanime des indivisaires. Or, de nombreuses successions ne sont pas réglées du fait de l’inertie ou de l’opposition d’un ou de plusieurs indivisaires. Trop souvent, les opérations de partage sont retardées ou bloquées par la mauvaise volonté d’un ou de plusieurs indivisaires. C’est pourquoi le présent article propose de créer une nouvelle modalité de vente des biens indivis, à la demande des deux tiers des indivisaires, sur autorisation judiciaire.

La nouvelle possibilité de vendre un bien indivis, offerte par le présent article est à l’initiative de deux tiers des indivisaires. Pourquoi ce seuil a-t-il été préféré à une majorité simple ? Il convient de rappeler que la loi du 23 juin 2006 précitée a permis à une majorité qualifiée d’indivisaires d’accomplir certains actes d’administration relatifs à un bien indivis. C’est ainsi que l’article 815-3 du code civil permet à une majorité d’indivisaires « titulaires d’au moins deux tiers des droits indivis » :

—  d’effectuer les actes d’administration relatifs aux biens indivis ;

—  de donner un mandat général d’administration à l’un ou plusieurs des indivisaires ou à un tiers ;

—  de vendre les meubles indivis pour payer les dettes et charges de l’indivision. Cette disposition constitue le prolongement de l’ancien article 826 qui permettait à la majorité des cohéritiers de vendre les meubles pour acquitter les dettes et charges de l’indivision.

En revanche, la règle de l’unanimité est conservée pour tout acte qui ne ressortit pas à l’exploitation normale des biens indivis, pour conclure et renouveler les baux ainsi que pour effectuer tout acte de disposition autre que la vente des meubles indivis, ce qui paraît pertinent compte tenu de leurs conséquences sur le patrimoine indivis. Ce principe a été atténué par un amendement de la commission des Lois qui permet la signature d’un bail d’habitation selon la majorité des deux tiers.

C’est donc dans un souci de cohérence avec la majorité nécessaire pour accomplir les actes de gestion courante des biens indivis que ce seuil de deux tiers des indivisaires a été choisi.

Certes, les deux dispositifs juridiques ne sont pas comparables puisque celui de l’actuel article 815-3 du code civil permet aux indivisaires majoritaires d’agir sans autorisation de justice, alors que, précisément, les opportunités offertes par le nouvel article 815-5-1 sont conditionnées par une telle autorisation. Bien que l’intervention de l’autorité judiciaire puisse être estimée suffisante pour garantir que l’atteinte portée aux droits des indivisaires minoritaires, il a été jugé préférable de retenir un seuil supérieur à la majorité simple afin de souligner le caractère subsidiaire du recours à ce nouveau dispositif, qui ne trouverait à s’appliquer que quand les dispositifs aujourd’hui en vigueur – notamment le partage amiable – n’auraient pas trouvé à s’appliquer utilement. Cette majorité qualifiée doit également être comprise comme une garantie supplémentaire des droits des indivisaires minoritaires.

Le dispositif proposé précise explicitement qu’il ne peut trouver à s’appliquer dans les cas où le bien à aliéner fait l’objet d’un démembrement de propriété.

L’article 815-5 du code civil permet à un indivisaire de passer seul un acte pour lequel le consentement d’un coindivisaire serait nécessaire, si le refus de celui-ci met en péril l’intérêt commun. Cet article prévoit que, si le bien est démembré, la pleine propriété de ce dernier ne peut être vendue contre la volonté de l’usufruitier.

Le dispositif proposé par le présent article pourrait concerner un bien vendu par un nu-propriétaire ou bien par un usufruitier. Il a donc semblé plus sage de prévoir que la vente de la pleine propriété de bien faisant l’objet de démembrement de propriété s’effectuerait selon les dispositions des articles 817, 818 et 819 du code civil.

Ces trois articles, introduits par l’article 4 de la loi du 23 juin 2006 précitée, trouvent leur place dans le paragraphe relatif aux demandes en partage. La mention de ces trois articles vise donc bien à expliciter que la vente d’un bien indivis démembré s’effectue dans le cadre d’un partage et non pas antérieurement à celui-ci.

L’article 817 précise que l’usufruitier « peut demander le partage de l’usufruit indivis par voie de cantonnement sur un bien ou, en cas d’impossibilité, par voie de licitation de l’usufruit ». Cet article permet donc bien de prévoir un partage de l’usufruit sans que celui-ci ne porte sur la nue-propriété. Par ailleurs, ce même article précise que la licitation « peut porter sur la pleine propriété » si elle apparaît comme la seule protectrice de l’intérêt de tous les titulaires de droits sur le bien indivis.

L’article 818 prévoit le même dispositif en faveur de l’indivisaire en nue-propriété. Dans ce cas, cet article précise que la vente ne peut intervenir contre la volonté de l’usufruitier, par une mention du deuxième alinéa de l’article 815-5.

L’article 819 prévoit que les articles 817 et 818 s’appliquent lorsqu’un indivisaire se trouve en situation de pleine propriété mais que les autres indivisaires sont usufruitiers ou nus-propriétaires. Dans ce cas, le deuxième alinéa de l’article 815-5 n’est pas applicable. La volonté d’un usufruitier ne peut empêcher la vente du bien puisque le demandeur, plein propriétaire, dispose également d’une partie de l’usufruit de ce bien.

Le premier alinéa du présent article précise que le ou les indivisaires titulaires d’au moins deux tiers des droits indivis peuvent, à cette majorité, « exprimer devant un notaire leur intention de procéder à l’aliénation d’un bien indivis ». C’est donc bien le notaire qui pourra conseiller au mieux les indivisaires majoritaires dans leurs démarches. C’est également sur lui que repose la mise en œuvre de la procédure.

Après avoir recueilli cette intention exprimée par les indivisaires majoritaires, le notaire doit informer les autres indivisaires. Cette précision s’inspire d’une disposition analogue figurant à l’article 815-3 du code civil, qui traite des actes d’administration des biens indivis. En effet, la commission des Lois avait, lors de l’examen parlementaire de la loi du 23 juin 2006 de laquelle cet article est issu, souhaité préciser, sur l’initiative de M. Sébastien Huyghe, rapporteur, que les indivisaires minoritaires devaient être informés des décisions prises.

Dans le dispositif du présent article, cette information présente également l’avantage de constituer le point de départ du délai deux mois pendant lequel ces indivisaires vont pouvoir faire connaître leurs intentions. À compter du moment de l’expression de l’intention de procéder à la vente d’un bien devant le notaire, ce dernier dispose d’un délai maximal d’un mois pour procéder à l’information des autres indivisaires.

Cette information prend la forme d’une signification par un acte extrajudiciaire. En pratique, la signification sera effectuée selon les modalités prévues aux articles 651 et suivants du code de procédure civile.

Le défaut de cette notification serait de nature à vicier l’ensemble de la procédure. Le présent article précise d’ailleurs qu’à défaut d’information, « les décisions prises sont inopposables » aux autres indivisaires. Il appartiendra donc au tribunal de grande instance de vérifier que ces formalités ont été correctement accomplies lorsqu’il autorisera la vente du bien indivis.

Rappelons que le présent dispositif n’a vocation à s’appliquer que dans le cas où tous les indivisaires sont connus et localisés. Les autres cas de figure continueront de faire l’objet de demande en partage amiable ou judiciaire.

Les indivisaires disposent d’un délai de deux mois à compter de leur information pour exprimer leur opposition à la vente ou bien leur approbation de celle-ci. En effet, le présent article, en facilitant la vente des biens indivis, doit inciter les indivisaires tentés de s’opposer aux décisions des autres indivisaires sans raison valable qu’il est de leur intérêt désormais d’être plus conciliants. Ceux-ci observeront alors que la vente amiable du bien s’effectuera sans doute plus rapidement et dans de meilleures conditions que dans le cadre d’une vente aux enchères.

Il est probable que certains indivisaires, qui souhaiteraient s’opposer à la vente d’un bien indivis, ne formaliseront pas leur refus et se contenteront de ne pas répondre dans le délai de deux mois. Dans ce cas, l’indivisaire « taisant » sera réputé s’opposer à la vente.

Ne peut évidemment pas être considéré comme tel un indivisaire présumé absent au sens de l’article 836 du code civil. Ce dernier article vise l’indivisaire qui, par suite d’éloignement, se trouve hors d’état de manifester sa volonté. Ce même article mentionne en outre les indivisaires qui font l’objet d’un régime de protection. Dans tous ces cas, l’article 836 du code civil permet, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 juin 2006, de réaliser un partage amiable.

Le présent article n’ayant pas vocation à s’appliquer aux cas visés à l’article 836, son alinéa 4 le précise expressément.

Après l’expression du refus de vendre par un ou plusieurs indivisaires – ou après l’expiration du délai de deux mois – le notaire pourra constater que le conflit entre les indivisaires est noué. Il établira alors un « procès-verbal de difficultés », à l’instar de ceux qu’il rédige lors de problèmes survenant en matière de partage.

Le tribunal de grande instance sera saisi à la demande des indivisaires à l’origine de la procédure. Dans ce cadre, le notaire fournira ce procès-verbal qui permettra à l’autorité judiciaire de pouvoir prendre sa décision. Parmi les renseignements contenus dans ce procès-verbal figureront notamment les éléments établissant les droits des différents indivisaires et tous les éléments montrant que la procédure prévue par le présent article a été respectée (information des indivisaires notamment).

Ce même tribunal de grande instance est par ailleurs compétent si un indivisaire fait une demande reconventionnelle en partage pour faire valoir ses droits, soit pour s’opposer à la vente soit pour demander à bénéficier d’une attribution préférentielle du bien, prévue par les articles 831 à 834 du code civil. En ne privant pas un héritier concerné par les articles 831 à 834 du code civil de faire-valoir ses droits devant le tribunal de grande instance, le présent article respecte parfaitement ses droits, et notamment le droit de propriété.

La vente du bien indivis sera autorisée par le tribunal de grande instance si « elle ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires ».

Parmi les éléments que la juridiction pourra prendre en compte figurent évidemment les éléments fournis à l’appui de la demande ainsi que les observations des autres indivisaires. Il convient d’observer que la vente ne constituant pas une opération de partage, les droits de tous les indivisaires seront préservés lors du partage ultérieur.

Pour s’assurer que le bien est vendu au meilleur prix – préservant ainsi au mieux les droits des indivisaires – le présent article prévoit que l’aliénation s’effectue par voie d’adjudication. Le texte précise même que cette vente aux enchères s’effectue « dans la forme des licitations ». Comme le signale l’article 1688 du code civil, « le mode et les formalités à observer pour la licitation sont expliqués au titre Des Successions et au code de procédure [civile] ». En se prononçant sur la demande des indivisaires, le tribunal ordonnera donc la vente par licitation, qui sera faite devant un membre du tribunal ou devant un notaire, conformément à l’article 1272 du code de procédure civile. Ce dernier article rappelle que les enchères sont reçues soit par un notaire commis à cet effet par le tribunal de grande instance, soit à l’audience des criées par un juge désigné par ce tribunal.

Par ailleurs, l’alinéa 5 du présent article précise également que les sommes retirées « ne peuvent faire l’objet d’un remploi ». En effet, la procédure introduite par le présent article vise à permettre à des indivisaires de sortir de l’indivision. Il serait donc pour le moins incompréhensible que cette procédure soit utilisée par des indivisaires qui réemploieraient les sommes retirées de la vente pour racheter un bien en indivision. Il faut donc éviter que ce dispositif soit détourné de son objectif pour réaliser, par exemple, des opérations immobilières.

Cette restriction est cependant atténuée afin de permettre que les sommes retirées de la vente puissent servir à payer les dettes et charges de l’indivision, à l’instar de l’article 815-3 du code civil, qui permet la vente de meubles indivis autorise le remploi de ces sommes pour payer les dettes et charges de l’indivision.

Enfin, le dernier alinéa du présent article précise que l’aliénation effectuée dans les conditions fixées par l’autorisation de justice est opposable à l’indivisaire dont le consentement a fait défaut, dès lors que celui-ci a été valablement informé des intentions des autres indivisaires par le notaire.

La Commission rejette un amendement de M. Dominique Raimbourg tendant à supprimer cet article.

Puis, elle adopte trois amendements rédactionnels du rapporteur, et le présent article ainsi modifié.

Article 5
(article 4 de la proposition)

(art. 9, 10-1, 18-2, 21, 22, 25 et 29-6 de la loi n  65-557 du 10 juillet 1965)

Sécurisation du fonctionnement des copropriétés

Le présent article, qui reprend largement le texte d’une proposition de loi du Président Jean-Luc Warsmann ⁽⁹⁾, vise à remédier à diverses imperfections de la loi n° 65-1067 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis pour sécuriser le fonctionnement des copropriétés.

Le 1° remédie à un défaut de concordance. En effet, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a abrogé les dispositions de l’article 26-1 de la loi du 10 juillet 1965. Dorénavant, les décisions relatives aux travaux à effectuer sur les parties communes en vue de prévenir les atteintes aux personnes et aux biens sont visées au n) de l’article 25.