N° 1045

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 juillet 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 1008), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire,

MESDAMES, MESSIEURS,

La notion de service public est, en France, au cœur des relations entre l’État et la société civile et fait peser un certain nombre d’obligations sur la puissance publique. Ce sont les besoins du service public qui fondent les règles d’organisation des administrations et organismes publics. L’enseignement public constitue sans aucun doute un service public essentiel dans la vie de la nation, tant il est lié à notre tradition républicaine. La création de l’école publique définie comme gratuite, laïque et obligatoire par Jules Ferry, aux débuts de la III^e République, a marqué une rupture majeure en consacrant un droit de chacun à l’instruction et en faisant de l’école le premier lieu de socialisation. La place centrale de l’éducation parmi les services publics a été fréquemment réaffirmée, l’article L. 111-1 du code de l’éducation érigeant celle-ci en « première priorité nationale ».

Dès lors, l’interruption du service public de l’école, notamment en cas de grève, pose un problème au regard du principe de continuité qui caractérise traditionnellement le service public. Il est même paradoxal de constater l’importance du nombre de journées de grèves dans les écoles publiques alors qu’elles sont soumises à un impératif constitutionnel de continuité.

Ces interruptions sont de plus en plus mal perçues par les usagers, qui attendent légitimement du service public qu’il assure ses missions. Dès 1994, le Conseil d’État relevait ainsi, dans son rapport public annuel, que « les usagers, même ceux qui sont philosophiquement et idéologiquement solidaires des salariés des services publics, admettent de moins en moins de se trouver pris en otages (…) dans des conflits sociaux opposant ces salariés à leurs employeurs, à la résolution desquels ils ne sont en aucune manière en état d’attribuer une contribution directe ».

Le présent projet de loi répond à l’engagement du Président de la République d’assurer une meilleure continuité des services publics afin de garantir que ceux-ci soient effectivement au service du public. Il tend ainsi à éviter que les conflits du travail dans les écoles maternelles et élémentaires ne se traduisent par des désagréments disproportionnés pour les enfants et les familles concernés.

Pour atteindre cet objectif, deux orientations principales ont été retenues.

D’une part, le projet de loi favorise la prévention des grèves en instaurant des procédures de négociation préalable pour régler les conflits. Développer une culture du dialogue social permettra de rendre les relations de travail moins conflictuelles, au bénéfice aussi bien des usagers que des enseignants eux-mêmes.

D’autre part, le projet de loi crée un service d’accueil garanti dans tous les cas d’absence des enseignants, y compris en cas de grève. Ce service sera mis en place par les communes lorsque plus de 20 % des enseignants sont en grève dans une école, en contrepartie d’une compensation financière versée par l’État. Dans les autres cas, il relèvera de la responsabilité de l’Éducation nationale.

Le projet de loi a été adopté par le Sénat le 26 juin 2008.

Le nombre de grèves déclenchées dans l’Éducation nationale apparaît significativement plus élevé que dans d’autres secteurs, ce qui peut être interprété comme un signe d’insuffisance du dialogue social dans cette administration.

NOMBRE DE JOURS DE GRÈVE AYANT DONNÉ LIEU À RETENUES
SUR TRAITEMENT DANS L’ÉDUCATION NATIONALE

Année	Nombre de jours de grève dans l’Éducation nationale	Nombre de jours de grève dans le premier degré
1998	146 000	60 000
1999	189 000	94 000
2000	207 000	88 000
2001	262 000	107 000
2002	232 000	105 000
2003	2 882 000	1 291 000
2004	509 000	235 000
2005	680 000	265 000
2006	728 000	296 000
2007	296 000	88 500

Source : Ministère de l’Éducation nationale.

On constate, en particulier, que le nombre de jours de grève dans l’enseignement scolaire du premier degré reste supérieur à la moyenne de la fonction publique depuis plusieurs années.

NOMBRE DE JOURS DE GRÈVE PAR AGENT

Année	Enseignement scolaire du premier degré	Moyenne de la fonction publique
1998	0,19	0,30
1999	0,30	0,32
2000	0,28	0,71
2001	0,34	0,48
2002	0,33	0,32
2003	4,06	1,72
2004	0,74	0.21
2005	0,83	0,57
2006	0,92	0,51
2007	0,28	n.c.

Les répercussions de ces grèves sur la population et les pouvoirs publics ne sont pas anodines. Elles affectent, en effet 55 667 écoles publiques du premier degré, 6 644 108 écoliers et, indirectement, 24 054 communes ⁽¹⁾ et plusieurs millions de parents d’élèves.

Un mécanisme de prévention et d’anticipation des grèves dans les services publics, y compris les écoles, a été instauré par la loi n° 63-777 du 31 juillet 1963 relative à certaines modalités de la grève dans les services publics, codifiée aux articles L. 2512-1 à L. 2512-5 du code du travail. Ces articles s’appliquent aux personnels de l’État, des établissements publics de l’État, des régions, des départements, des communes de plus de 10 000 habitants et des entreprises, organismes ou établissements chargés de la gestion d’un service public.

La loi du 31 juillet 1963 a notamment rendu obligatoire le dépôt d’un préavis de grève au moins cinq jours avant le début de la grève. Ce préavis doit être motivé et indiquer la date, l’heure de début et la durée de la grève – qui peut être illimitée. Il est adressé à l’autorité qui a la responsabilité du service : par exemple, au ministre lorsqu’il s’agit d’une grève nationale, ou au chef d’établissement lorsqu’il s’agit d’une grève locale.

L’obligation de dépôt d’un préavis a deux finalités :

––  d’une part, la durée du préavis permet de négocier pour tenter de régler le conflit et, ainsi, d’éviter la grève. Le code du travail précise ainsi que « pendant la durée du préavis, les parties intéressées sont tenues de négocier » ⁽²⁾ ;

––  d’autre part, le préavis permet d’informer à l’avance les usagers de la grève prévue. Le cas échéant, il peut être mis à profit par l’autorité administrative pour mettre en place un service minimum.

L’obligation de déposer un préavis est généralement respectée. En effet, en cas de grève sans préavis, les agents grévistes sont susceptibles de sanctions disciplinaires pouvant aller jusqu’à la révocation. Toutefois, il ne remplit pas nécessairement son rôle.

En premier lieu, en dépit de l’obligation légale, le préavis n’est pas toujours mis à profit pour engager une réelle négociation. Cette durée s’apparente davantage, en pratique, à une période d’attente de la grève. La grève permettra aux organisations syndicales d’aborder la négociation qui suivra en position de force.

En second lieu, l’intérêt du préavis peut être remis en cause par la pratique dite des « préavis glissants ». Certains syndicats déposent ainsi quotidiennement des préavis successifs pour pouvoir déclencher la grève par surprise. C’est pourquoi cette pratique est interdite dans de nombreux secteurs où il existe un service minimum ou une obligation d’assurer la continuité du service. Tel est le cas, par exemple, de la radio et de la télévision publiques ou des transports.

Le système d’accueil des enfants scolarisés est aujourd’hui lacunaire dans les écoles maternelles et élémentaires car les missions d’accueil des élèves et d’enseignement sont confondues.

Tel n’est pas le cas dans l’enseignement secondaire, où l’accueil des élèves reste assuré en cas d’absence d’un ou plusieurs enseignants, quelle qu’en soit la cause. Les collèges et les lycées sont ainsi tenus de rester ouverts en cas de grève des enseignants. La tâche de surveillance des élèves est, en effet, assurée par des personnels spécifiques et non par les enseignants. En outre, en cas de grève, il n’est généralement pas nécessaire de mettre en place un dispositif particulier car l’âge des enfants n’impose pas une surveillance de même degré que pour des enfants plus jeunes.

Dans les écoles élémentaires, en revanche, presque tous les personnels sont des enseignants, qui effectuent eux-mêmes la surveillance des enfants pendant les récréations. Le code de l’éducation dispose en effet que « la surveillance des élèves durant les heures d’activité scolaire doit être continue et leur sécurité doit être constamment assurée (…). Le service de surveillance à l’accueil et à la sortie des classes, ainsi que pendant les récréations, est réparti entre les maîtres en conseil des maîtres de l’école. ». Dans les écoles maternelles, il n’y a pas non plus de personnels dédiés à la surveillance et on compte souvent moins d’un agent territorial spécialisé des écoles maternelles (ATSEM) par classe.

En cas de grève des personnels enseignants, la surveillance des enfants n’est donc pas toujours assurée. Dans la pratique, il est fréquent que les instituteurs ou professeurs des écoles non grévistes se répartissent les enfants des autres classes pour en assurer la garde pendant le temps scolaire. Cette solution pragmatique a cependant ses limites. D’une part, si elle permet d’assurer la surveillance des enfants présents, elle ne permet pas aux enseignants de faire cours dans les conditions habituelles. L’accueil d’élèves supplémentaires d’un âge différent perturbe donc le travail des classes dont le professeur n’est pas gréviste. D’autre part, les enseignants ne sont pas obligés de prendre en charge les élèves de leurs collègues grévistes puisque cela excède leur service normal. Il leur appartient d’apprécier, au cas par cas, si l’accueil d’élèves supplémentaires est compatible avec l’organisation de leur propre service. En cas de grève massive, si peu d’enseignants sont présents, cette organisation ne peut être mise en œuvre.

En conséquence, quand aucune solution satisfaisante d’accueil des élèves des enseignants grévistes n’est trouvée, une grève importante aboutit fréquemment à la fermeture de l’école. Cette décision relève du directeur d’école, s’il estime que l’insuffisance de personnels ne garantit pas les conditions attendues de sécurité. Il avertit alors les parents d’élèves, ainsi que le maire de la commune, qu’aucun enseignant ne sera en mesure d’assurer l’accueil des élèves. La fermeture de l’école intervient ensuite par décision du maire. Le maire peut décider de rouvrir l’école, à condition d’organiser un service de garde.

Comme la mission première de l’école est de délivrer un enseignement, on a pu penser qu’il était inutile d’accueillir les enfants lorsque les enseignements ne peuvent être dispensés. Cette vision partielle de l’école néglige le fait que l’école assure également un rôle de garde des enfants, qui correspond à un besoin des familles car les parents sont généralement soumis à des obligations professionnelles pendant la journée. En effet, seules 35 % des familles avec enfant de moins de 6 ans comprennent au moins un parent sans activité professionnelle.

ACTIVITÉ DES PARENTS D’AU MOINS UN ENFANT DE 0-6 ANS

Couple de deux actifs	59 %
Parent isolé actif	5 %
Couple d’un actif et d’un inactif	32 %
Couple de deux inactifs	1 %
Parent isolé inactif	2 %

Source : INSEE, Enquête emploi 2005 (France métropolitaine)

Dans le premier degré, il est particulièrement important que ce service soit assuré de manière continue compte tenu de l’âge des enfants, qui ne peuvent pas rester seuls ou sans surveillance. Ainsi, lorsque les enfants ne peuvent aller à l’école en raison de l’absence d’un enseignant, les parents se retrouvent confrontés à des difficultés pour assurer leur garde. Ces difficultés sont plus ou moins lourdes selon les familles, ce qui crée des inégalités manifestes.

Certains parents peuvent ainsi recourir à un mode de garde payant pendant la durée de la grève. Il est cependant difficile de trouver une solution de garde dans un délai assez réduit. En outre, ce système s’avère trop coûteux pour de nombreuses familles, lorsqu’il n’existe pas de service communal gratuit.

D’autres peuvent confier leurs enfants à d’autres membres de la famille, tels que les grands-parents, ou à des voisins ou amis. Tous ne disposent cependant pas de cette possibilité.

En conséquence, de nombreux parents sont contraints de prendre un jour de congé ou aménager leurs horaires de travail afin de garder leurs enfants. Il n’est pas rare que ces décisions entraînent une diminution de la rémunération ou des difficultés professionnelles. Les absences inopinées peuvent, en effet, être mal perçues par les employeurs. Lors de son audition par votre rapporteur, la Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (PEEP) a ainsi signalé le cas de personnes en mission d’intérim dont le contrat a été rompu.

Ces difficultés pèsent souvent plus sur les femmes que sur les hommes, soit en raison du partage inégal des tâches qui subsiste dans de nombreux couples, soit en raison du nombre important de familles monoparentales dont le chef est une femme. Elles contribuent, en particulier, à renforcer certains préjugés défavorables concernant les mères de familles, supposées plus fréquemment absentes pour des raisons familiales que les hommes.

L’absence de service d’accueil dans les écoles est donc un facteur aggravant des inégalités professionnelles, sociales et sexuelles.

Le droit de grève a longtemps été interdit dans les services publics au nom du principe de continuité du service public. Il n’a été reconnu aux agents publics que par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, dont le septième alinéa prévoit que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Ce droit, bien que constitutionnellement garanti, n’est donc pas un droit absolu.

Le Conseil constitutionnel a ainsi estimé que le droit de grève, dans le secteur public ou dans le secteur privé, doit être concilié avec les autres principes de valeur constitutionnelle, qui sont de valeur égale. Le Parlement peut tracer les limites du droit de grève « en assurant la conciliation entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ».

Dans une décision du 25 juillet 1979 concernant le droit de grève à la radio et à la télévision ⁽³⁾, le Conseil constitutionnel a notamment jugé que le droit de grève peut être limité pour assurer la continuité des services publics car le principe de continuité du service public a également valeur constitutionnelle. Dans une décision ultérieure, il a considéré que le droit de grève peut être contrebalancé par le principe de la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens ⁽⁴⁾.

Dans les deux cas, le législateur ne doit imposer à l’exercice du droit de grève que les restrictions nécessaires au regard des exigences constitutionnelles qui servent de fondement à ces limitations.

L’accueil et la surveillance des élèves pendant le temps scolaire peuvent être considérés comme un service public essentiel. Ces missions sont, en effet, nécessaires pour assurer la sécurité des enfants scolarisés.

C’est pourquoi le service public de l’éducation fait l’objet d’un service minimum en temps de grève dans la plupart des pays européens :

––  en Allemagne, la majorité des enseignants ont le statut de fonctionnaire, qui leur interdit de faire la grève. De même, les fonctionnaires danois n’ont pas le droit de grève ;

––  en Espagne, l’éducation fait partie des « services essentiels » pour lesquels la Constitution autorise d’encadrer le droit de grève. Un décret-loi royal du 4 mars 1977 prévoit une négociation obligatoire pendant le préavis de grève pour déterminer le contenu du service minimum. À défaut d’accord, le contenu de ce service est fixé par l’autorité administrative compétente ;

––  en Italie, la grève dans les services d’enseignement public, de la crèche à l’université, ne peut avoir lieu que pour une durée limitée. Les usagers doivent être informés cinq jours à l’avance des modalités du service minimum.

Au vu de différentes enquêtes statistiques, la majorité des Français partage la vision selon laquelle les missions de base de l’Éducation nationale doivent rester assurées en temps de grève. En 2004, un sondage avait fait apparaître que 66 % des Français souhaitaient l’instauration d’un service minimum dans le secteur public en cas de grève ⁽⁵⁾. S’agissant des services pour lesquels un service minimum devrait être instauré, l’Éducation nationale arrivait en cinquième position (63 %) après les hôpitaux (88 %), l’approvisionnement en énergie (77 %), le ramassage des ordures ménagères (72 %) et les transports publics (72 %). Cet attachement à la continuité du service public de l’Éducation nationale est croissant. Ainsi, un sondage réalisé en septembre 2007 a fait apparaître que 78 % des parents d’élèves sont favorables à l’idée d’un service minimum en temps de grève ⁽⁶⁾. La Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (PEEP) et l’Union nationale des associations familiales (UNAF) se sont également déclarées en faveur d’un service garanti d’accueil, voire de délivrance de certains enseignements.

En outre, la notion de droit d’accueil dans les établissements scolaires est déjà partiellement consacrée par le code de l’éducation.

Dans les établissements scolaires du premier et du second degré, ce droit est le corollaire de l’obligation scolaire concernant les enfants de six à seize ans ⁽⁷⁾, cette obligation devant être « assurée prioritairement dans les établissements d’enseignement ». Les services de l’Éducation nationale sont tenus d’inscrire les enfants d’âge scolaire dans un établissement scolaire.

Le champ de ce droit à la scolarisation est toutefois plus large que celui de l’obligation scolaire et englobe les enfants de moins de six ans et de plus de seize ans. Ainsi, les enfants de trois ans ou plus doivent pouvoir être inscrits dans une école maternelle ou une classe enfantine si leur famille le demande ⁽⁸⁾. De même, les élèves de plus de seize ans ont le droit de poursuivre leurs études s’ils sont mineurs ou s’ils n’ont pas atteint un niveau de formation reconnu ⁽⁹⁾.

Le droit à l’accueil dans un établissement scolaire est ainsi consacré par le législateur comme le corollaire du droit à l’instruction reconnu à tout enfant.

L’amélioration du service public a fait l’objet d’engagements de la part de Nicolas Sarkozy dès la campagne pour l’élection présidentielle de 2007. Afin de mettre le service public au service du public, il s’était ainsi prononcé en faveur d’un « service minimum garanti » dans les services publics en temps de grève. Cet engagement concernait notamment, mais pas exclusivement, les transports publics.

L’éventualité d’un tel service garanti dans l’Éducation nationale a été envisagée dès juillet 2007, au cours de la discussion du projet de loi sur le dialogue social et la continuité dans les services publics de transport terrestres de voyageurs. Ainsi, le Premier ministre, M. François Fillon, avait jugé envisageable d’étendre les dispositions du projet de loi relatif à la continuité dans les transports « à d’autres domaines, d’autres services publics, dont l’Éducation nationale » si ces dispositions révélaient leur efficacité.

Cette réflexion a abouti à la proposition d’un service d’accueil dans les écoles en temps de grève. Le 24 janvier 2008, M. Xavier Darcos, ministre de l’Éducation nationale, a souhaité qu’un accord soit conclu avec les organisations syndicales sur le service d’accueil. À défaut d’accord, il a annoncé que le Gouvernement mettrait en place le service d’accueil par la voie législative.

Les orientations du projet de loi ont été définies par le Président de la République, dans une déclaration du 15 mai 2008. Le Président de la République s’est engagé à ce qu’un texte soit déposé au Parlement avant l’été 2008 afin de répondre aux problèmes posés aux familles par les grèves, tout en préservant cette liberté fondamentale qu’est le droit de grève. En effet, l’accueil des enfants à l’école permet aux parents d’exercer leur droit au travail et doit donc être garanti, y compris en période de grève.

Pour concilier cet impératif de continuité avec le droit de grève des enseignants, le Président de la République a fixé les orientations suivantes :

––  il revient aux communes de proposer des solutions d’accueil des élèves sans requérir les enseignants ;

––  pour permettre la mise en place du service d’accueil, les enseignants grévistes devront faire part au moins 48 heures à l’avance de leur intention de participer à la grève ;

––  l’État, responsable du service public de l’Éducation nationale, assurera la prise en charge financière du service d’accueil.

L’impératif de continuité du service public autorise le législateur à prévoir des mesures spécifiques en cas de grèves dans les services publics, qui peuvent aller jusqu’à la privation du droit de grève de certains agents.

•  Depuis 1946, plusieurs catégories d’agents publics se sont vues interdire la grève par la loi pour des raisons de sécurité. Tel est le cas des agents des compagnies républicaines de sécurité ⁽¹⁰⁾, des policiers ⁽¹¹⁾, des militaires ⁽¹²⁾, des gardiens de prison ⁽¹³⁾, des magistrats de l’ordre judiciaire ⁽¹⁴⁾, des personnels de transmission du ministère de l’intérieur ⁽¹⁵⁾ et des ingénieurs des études et de l’exploitation de l’aviation civile ⁽¹⁶⁾.

Dans sa décision du 25 juillet 1979 précitée, le Conseil constitutionnel a expliqué que les limitations que le législateur peut apporter au droit de grève en vue d’assurer la continuité du service peuvent aller jusqu’à l’interdiction du droit de grève pour les « agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays ».

•  Dans d’autres services publics, la loi a imposé l’accomplissement d’un service minimum en cas de grève. Un tel service minimum a été instauré en 1979 en matière de radio et de télévision ⁽¹⁷⁾, en 1980 dans les établissements qui détiennent des matières nucléaires ⁽¹⁸⁾ et en 1984 en matière de contrôle de la navigation aérienne.

•  Par ailleurs, en l’absence de texte, l’État dispose toujours d’un droit de réquisition de personnels en cas de nécessité.

En premier lieu, le Gouvernement peut décider, par décret, la réquisition d’agents en grève depuis la loi du 31 juillet 1938 sur l’organisation générale de la nation pour le temps de guerre, complété par l’ordonnance du 6 janvier 1959 relative aux réquisitions de biens et services ⁽¹⁹⁾. Cette réquisition est possible pour assurer « la sécurité et l’intégrité du territoire, ainsi que la vie de la population » ⁽²⁰⁾.

En deuxième lieu, le préfet dispose également d’un droit de réquisition pour assurer le maintien de l’ordre public. L’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi qu’« en cas d’urgence, lorsque l’atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, réquisitionner tout bien et service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ».

Toutefois, il est plus fréquent que la réquisition des personnels nécessaires au service soit effectuée par les chefs de service, en vertu de la compétence qui leur a été reconnue par la jurisprudence administrative ⁽²¹⁾. L’autorité responsable d’un service public peut ainsi requérir les agents dont la présence est indispensable pour assurer les éléments du service dont l’interruption porterait une atteinte grave aux « besoins essentiels » du pays. C’est sur cette base, par exemple, que sont requis en temps de grève les agents d’Électricité de France (EDF) indispensables à la sécurité des installations ou encore les agents des établissements hospitaliers. Dans ce dernier cas, les modalités du service minimum en temps de grève sont fixées par circulaire ⁽²²⁾.

En l’absence de service minimum, l’employeur public peut également faire appel à des personnels extérieurs à la fonction publique pour assurer le remplacement des grévistes.

En droit du travail, le remplacement des salariés grévistes par des salariés extérieurs est prohibé. Le code du travail interdit ainsi, pour ces motifs, de recruter des salariés sous contrat à durée déterminée (article L. 1242-6) ou de recourir à une entreprise de travail temporaire (article L. 1251-10). Les mêmes règles sont applicables aux agents de droit privé des services publics industriels et commerciaux ⁽²³⁾.

En revanche, cette interdiction ne s’applique pas aux agents publics. Ainsi, la jurisprudence administrative considère que les services publics administratifs peuvent remplacer des agents grévistes par des travailleurs extérieurs au service pour assurer la continuité du service public.

Dans un arrêt en date du 18 janvier 1980, le Conseil d’État a jugé « qu’il incombe à l’autorité administrative de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la continuité du service public, notamment en cas d’interruption due à la grève des agents de ce service, qu’à cette fin, elle dispose de la possibilité d’embaucher un personnel d’appoint pour une durée limitée », dans les conditions prévues par les règles statutaires ⁽²⁴⁾. Le chef de service peut donc recruter des agents non titulaires sous contrat à durée déterminée, pour la durée de la grève. Cette possibilité n’est pas réservée aux services correspondant à des besoins essentiels.

En temps de grève, l’administration peut également recruter des personnels selon des modalités qui ne sont pas permises en temps ordinaire, telles que le recours à une société d’intérim. Cette possibilité est cependant limitée à des circonstances exceptionnelles. Dans l’arrêt précité, le Conseil d’État a ainsi jugé que « lorsque des circonstances exceptionnelles, telles qu’une extrême urgence, rendent impossible ce mode de recrutement ou tout autre mode de recrutement d’agent ayant un lien direct avec l’administration, celle-ci est, par dérogation au principe selon lequel l’exécution du service public administratif est confiée à des agents publics, autorisée à faire concourir à cette exécution un personnel approprié, fourni par un entrepreneur de travail temporaire ».

Le projet de loi retient une solution de continuité du service public qui est plus favorable au droit de grève que l’instauration d’un service minimum ou le remplacement pur et simple des fonctionnaires grévistes. L’instauration d’un service minimum des enseignants constituerait, en effet, une atteinte assez significative au droit de grève car puisque le fait de prendre en charge une classe entière pendant toute la durée du temps scolaire s’apparenterait plutôt à un service normal. Le remplacement, quant à lui, restreindrait fortement l’impact des grèves. Le projet de loi retient donc un dispositif de garde qui ne nécessite ni de réquisitionner les enseignants grévistes, ni de les remplacer.

L’engagement du Président de la République à mettre en place un service garanti dans les services publics s’est tout d’abord traduit par l’adoption de la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.

•  La loi du 21 août 2007 a consacré et étendu à l’ensemble des transports terrestres de voyageurs les mécanismes d’alarme sociale mis en place au sein de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) et de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF).

À la RATP, un accord signé le 11 juin 1996 a prévu que les organisations syndicales qui identifient une situation susceptible de générer un conflit déclenchent une procédure d’alarme sociale. Au cours des cinq jours suivant l’activation de cette procédure, les parties se réunissent pour négocier. Si cette négociation n’aboutit pas, un constat de désaccord formalise cet échec. Un préavis de grève peut alors être déposé. L’objectif de cette procédure est d’inciter à résoudre les conflits par le dialogue social plutôt que de recourir à la grève, faute de négociations.

Ce mécanisme s’est avéré très satisfaisant en pratique. Le nombre annuel de préavis de grève, qui se situait aux alentours de 800, est ainsi passé à 200. Le climat social s’est nettement amélioré grâce à la volonté de régler les difficultés par le dialogue plutôt que par la grève, au bénéfice aussi bien des personnels que des usagers. Ce système a servi de modèle pour la conclusion d’un protocole d’accord sur la demande de concertation immédiate, signé à la SNCF le 28 octobre 2004.

En conséquence, la loi du 21 août 2007 a généralisé le principe d’une négociation préalable au dépôt d’un préavis de grève à l’ensemble des entreprises chargées d’un service public de transport régulier de voyageurs, ferroviaire ou terrestre, à des fins non touristiques. La loi a confié aux partenaires sociaux la responsabilité de définir les conditions de déroulement de cette négociation préalable. Elle a prévu que les partenaires sociaux devaient négocier, avant le 1^er janvier 2008, un accord-cadre instaurant une telle procédure, pouvant être complété par des accords signés au niveau de la branche. L’accord conclu doit, en particulier, fixer la durée de négociation préalable avant le dépôt de préavis, cette durée ne pouvant excéder huit jours francs. En cas d’absence d’accord avant le 1^er janvier 2008, les règles applicables sont fixées par décret en Conseil d’État.

Le système de la négociation préalable obligatoire a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui a estimé que « ce délai n’apporte pas de restriction injustifiée aux conditions d’exercice du droit de grève » ⁽²⁵⁾, y compris si le mouvement social dépasse le cadre des agents concernés par cette procédure.

•  La loi du 21 août 2007 a également instauré plusieurs mesures tendant à assurer la continuité du service public des transports, afin que les grèves ne portent pas une atteinte excessive aux droits des usagers tels que la liberté d’aller et de venir ou le droit d’accès aux services publics.

En premier lieu, les entreprises de transport doivent élaborer un plan de transport minimum en cas de grève, pour respecter les priorités de desserte fixées par les autorités organisatrices de transport, qui doivent couvrir les « besoins essentiels de la population ».

En deuxième lieu, la loi interdit la pratique des préavis glissants afin que la date et l’heure de la grève soient prévisibles. Un nouveau préavis de grève ne peut désormais être déposé tant que le précédent n’est pas arrivé à échéance.

Dans la même logique, la loi a enfin prévu que les salariés doivent déclarer leur intention de participer à la grève au moins 48 heures avant la cessation du travail. Cette déclaration préalable permet de prévoir l’ampleur de la grève et donc de déterminer l’organisation à mettre en place pour respecter le plan de transport minimum. Pour éviter les pressions ou rétorsions à l’encontre des salariés grévistes, la loi interdit explicitement d’utiliser les informations recueillies à cette occasion pour d’autres fins ou de les communiquer à des tiers, sous peine de sanctions pénales.

Ces différentes mesures ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Il est ainsi possible d’imposer une déclaration individuelle 48 heures à l’avance dès lors que « l’obligation de déclaration préalable instituée par le présent article, qui ne saurait être étendue à l’ensemble des salariés, n’est opposable qu’aux seuls salariés dont la présence détermine directement l’offre de services » ⁽²⁶⁾. En outre, les garanties entourant l’utilisation des informations recueillies à cette occasion sont suffisantes pour assurer le respect de la vie privée des agents.

L’expérience du service d’accueil communal, initiée en 2008, n’est en réalité pas une nouveauté. Au cours des années récentes, un service d’accueil en cas de grève des enseignants a été proposé par certaines communes. Il visait à prendre en charge les enfants pendant le temps scolaire en cas d’absence des professeurs des écoles pour cause de grève. La commune de Montauban a ainsi proposé depuis 2002 d’accueillir dans les centres de loisirs qu’elle gère les élèves des écoles de la commune lorsqu’elles sont fermées à l’occasion d’une grève des enseignants. Cependant, ce service n’était pas assuré gratuitement puisque les familles devaient acquitter un montant de quatre euros par enfant accueilli.

En janvier 2008, le ministère de l’Éducation nationale a mis en place un dispositif d’ampleur nationale appelé « service minimum d’accueil » (SMA) en cas de grève dans les écoles du premier degré.

Le SMA reposait sur un principe simple : les communes qui acceptaient de le mettre en place s’engageaient à accueillir, durant les heures habituelles de cours, les élèves dont les professeurs étaient en grève et, en contrepartie, le ministère de l’Éducation nationale versait une dotation aux communes concernées. Le coût d’organisation de ce service par la commune faisait l’objet du versement d’une contribution de l’État, qui correspondait à une indemnité forfaitaire de 90 euros par groupe de 15 élèves accueillis. Ces crédits étaient destinés à permettre la rémunération des personnes mobilisées ou recrutées par la commune pour la mise en œuvre de ce service. Le montant de 90 euros a été choisi par le ministère de l’Éducation nationale car il correspond à la retenue sur salaire moyenne d’un professeur des écoles en grève pour une journée. Le versement de cette somme est effectué au plus tard 35 jours après la transmission par le maire à l’autorité académique ou à son représentant du nombre d’élèves ayant bénéficié de ce service.

La mise en œuvre concrète du dispositif reposait sur la signature entre l’État et les communes volontaires d’une convention, le cas échéant après délibération du conseil municipal.

Le ministre de l’Éducation nationale a précisé, dans une note du 8 janvier 2008, que les inspecteurs d’académie doivent informer les communes des mouvements sociaux dont ils ont connaissance et leur transmettre les données statistiques qu’ils sont en mesure de communiquer sur les précédents mouvements afin d’apprécier l’ampleur du mouvement à venir et, ainsi, que la commune puisse définir de la manière la plus adaptée la forme et l’ampleur du service qui sera mis en place. Les inspecteurs d’académie étaient notamment invités à établir, à l’attention des communes concernées, un tableau prévisionnel des classes et des écoles susceptibles d’être fermées au vu des précédents conflits. De même, le ministre rappelait que les directeurs d’école restent, comme c’est l’usage, responsables de l’information des familles sur les mouvements de grève au sein de leur école. À cet effet, il était rappelé qu’un affichage sur les portes extérieures des écoles ou sur les panneaux extérieurs devait intervenir au moins 48 heures avant le commencement du mouvement de grève.

Au cours du premier semestre 2008, le SMA a pu être mis en œuvre à trois reprises, lors des grèves des 24 janvier, 15 mai et 28 mai.

Le nombre de communes volontaires pour mettre en place le service minimum d’accueil s’est élevé à 2 075 pour la journée du 24 janvier, à 2 866 pour la journée du 15 mai et à 2 884 pour la journée du 22 mai. Lors de ces trois journées, de 5 à 7 communes de plus de 100 000 habitants ont signé une convention avec l’État, de sorte qu’une grande partie de population résidant dans cette catégorie de communes a pu bénéficier du SMA. En effet, la part de celle-ci résidant dans une commune où le service était proposé était de 29 % le 24 janvier, de 23,5 % le 15 mai et de 24,4 % le 22 mai.

La journée de grève du 24 janvier a donné lieu au versement de 186 300 euros aux communes. Simultanément, après le versement des traitements du mois de mai, le montant des retenues en raison de la journée de grève du 24 janvier s’élève à 21 millions d’euros pour la mission Enseignement scolaire et de 8,2 millions d’euros pour le seul programme Enseignement scolaire du premier degré.

Au total, près de 31 000 enfants ont pu être accueillis dans le cadre du SMA. Pourtant, ce chiffre demeure modeste, notamment parce que les familles étaient peu informées sur la mise en place et sur les modalités concrètes de ce dispositif. En outre, des communes ont pu se montrer réticentes à l’endroit du SMA faute d’un encadrement législatif précis.

Le projet de loi consacre un droit des enfants scolarisés dans une école maternelle ou élémentaire publique à être accueillis pendant le temps scolaire. Ce droit doit être respecté en toutes circonstances, y compris en cas d’absence d’un enseignant ou en cas de grève.

Le droit à l’accueil constitue tout d’abord un corollaire du droit à l’éducation énoncé à l’article L. 111-1 du code de l’éducation, aux termes duquel « le droit à l’éducation est garanti à chacun ». Pour garantir le respect de ce droit à l’éducation, l’article 2 du projet de loi pose le principe selon lequel les élèves scolarisés doivent être accueillis pendant le temps scolaire pour suivre les enseignements prévus par les programmes.

Cependant, la principale nouveauté introduite par le projet de loi est la consécration d’un droit à l’accueil même lorsque les enseignements ne peuvent être dispensés. Toutefois, un tel accueil doit rester exceptionnel et se limiter aux cas où il est impossible d’assurer la continuité du service public de l’enseignement. Comme le soulignait M. Philippe Richert, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat, « les écoles maternelles et élémentaires sont (…) d’abord des lieux d’enseignement. Elles ne peuvent devenir des lieux d’accueil que dans des circonstances aussi particulières que limitées » ⁽²⁷⁾.

L’accueil des élèves ne peut donc se substituer à l’enseignement que dans deux cas :

––  lorsqu’un enseignant absent n’a pu être remplacé. En cas d’absence, l’administration doit en priorité essayer de le remplacer. Le service d’accueil est mis en place en dernier ressort, lorsque le remplacement de l’enseignant par un autre enseignant est impossible ;

––  en cas de grève des enseignants. Pour respecter le droit de grève des enseignants, le Gouvernement a, en effet, écarté l’idée de remplacer les enseignants absents par d’autres enseignants.

Le service public de l’accueil est ainsi clairement distingué du service public de l’enseignement. Si le second peut être interrompu dans quelques cas exceptionnels, le premier doit être assuré en toutes circonstances pour éviter de créer des difficultés pour les familles.

Le service d’accueil relève, au premier chef, de la responsabilité de l’État et, subsidiairement, de la commune. Les articles 4 et 5 du projet de loi prévoient ainsi que la commune est compétente en cas de grève importante, à partir de 20 % de grévistes par école. Tous les autres cas d’absence d’un ou plusieurs enseignants, y compris en cas de grève de plus faible ampleur, impliquent donc, a contrario, un accueil assuré par l’État. La compétence de principe de l’État apparaît logique, puisqu’il est responsable du service public national de l’éducation. La compétence n’appartient à la commune que dans le cas particulier d’une grève massive car il est alors plus facile à la commune d’assurer la garde des enfants privés d’enseignant.

Le projet de loi étend aux enseignants du premier degré les mécanismes d’alarme sociale et d’anticipation des grèves applicables aux agents des services publics de transport.

L’article 3 du projet de loi met en place un mécanisme d’alarme sociale préalable à la grève. En effet, même si l’accueil des élèves est assuré en toutes circonstances, l’interruption des enseignements crée un préjudice pour les élèves concernés. Il convient donc de prévenir les grèves, dans la mesure du possible.

Le projet de loi prévoit que, lorsqu’une organisation syndicale envisage de déposer un préavis de grève, elle doit notifier son intention à l’autorité administrative. Cette notification est obligatoirement suivie d’une négociation entre l’administration et les organisations syndicales qui ont procédé à la notification. Le projet de loi renvoie largement à un décret en Conseil d’État pour définir les modalités de cette négociation préalable. Dans la fonction publique, en effet, ces modalités ne sauraient être fixées par une convention collective, à la différence du système prévu dans les entreprises de transport public par la loi du 21 août 2007 précitée.

Le décret devra prévoir que l’administration est tenue d’organiser une première réunion de concertation dans un certain délai, qui ne pourra excéder trois jours à compter de la notification. Pour favoriser la réussite de la négociation, l’autorité administrative doit transmettre les informations nécessaires aux organisations syndicales. La durée maximale de la négociation préalable, qui sera fixée par le décret, ne pourra excéder huit jours francs.

À l’expiration de cette durée, les organisations syndicales pourront déposer un préavis de grève, dans les conditions prévues par le code du travail, c’est-à-dire au moins cinq jours francs avant la cessation du travail. En effet, les règles applicables au dépôt de préavis ne sont pas modifiées. Pendant ces cinq jours, les parties seront à nouveau obligées de négocier.

Pour assurer l’effectivité de cette alarme sociale, le projet de loi interdit la pratique des « préavis glissants » en prévoyant qu’un nouveau préavis ne peut être déposé qu’une fois le précédent arrivé à échéance. Cela évitera que des organisations syndicales déposent quotidiennement un préavis de grève et déclenchent la grève par surprise, en vidant de son sens la négociation préalable.

Ces dispositions ont pour objectif d’instaurer une véritable culture du dialogue social entre l’administration et les enseignants du premier degré. La grève doit résulter de l’échec de la négociation plutôt qu’être un préalable à la négociation. La grève retrouve ainsi tout son sens. En effet, dès lors qu’elle est réservée aux réels cas de désaccord, la grève devient plus efficace car son déclenchement signifie qu’une question essentielle est en jeu.

L’article 5 du projet de loi impose aux enseignants de déclarer à l’autorité administrative leur intention de participer à la grève au moins 48 heures avant d’y participer, ces 48 heures devant comprendre au moins un jour ouvré.

Cette obligation, qui s’applique de manière identique aux agents des entreprises de transports publics, est une condition indispensable de la mise en place d’un service d’accueil. Seule cette déclaration permettra à l’Éducation nationale de connaître le nombre d’enseignants absents et, ainsi, d’organiser l’accueil. Dans les écoles où le nombre d’enseignants grévistes est inférieur à 20 %, l’Éducation nationale devra ainsi prévoir les modalités de l’accueil. Dans les écoles où le nombre de grévistes atteindra 20 % ou plus, la commune pourra mobiliser les personnels nécessaires à l’accueil puisqu’elle connaîtra le nombre d’enseignants absents et le nombre d’élèves concernés par le service d’accueil.

Dans tous les cas, il est fait obligation à l’Éducation nationale d’informer sans délai le maire du nombre d’enseignants grévistes dans chaque école. En revanche, il n’est pas explicitement prévu que le maire doive informer ensuite les familles de ces absences et du service d’accueil mis en place.

Le projet de loi garantit la confidentialité de la liste des grévistes en prévoyant que ces informations sont couvertes par le secret professionnel, ne peuvent être utilisées à d’autres fins que l’organisation du service d’accueil et ne peuvent être communiquées à des tiers.

Au cours des auditions, certaines organisations syndicales ont fait part à votre rapporteur de leurs réserves sur l’obligation de déclaration individuelle de participation à la grève. Bien que le projet de loi comprenne toutes les garanties nécessaires sur l’utilisation des informations recueillies à ce titre, des craintes de pressions hiérarchiques ou de « fichage » des grévistes s’étaient manifestées avant l’examen du texte par le Sénat. Le Sénat a pris en compte ces réticences et a permis de collecter les informations relatives au nombre d’enseignants absents par une procédure alternative, reposant sur le dialogue social. Ainsi, lors de la négociation préalable au dépôt de préavis, l’État et les organisations syndicales pourront conclure un accord sur les modalités de déclaration, dès lors que ces modalités permettent à l’autorité administrative de connaître, 48 heures à l’avance, le nombre de grévistes dans chaque école. Il sera possible, par exemple, que chaque directeur d’école indique le nombre de grévistes, sans communiquer leur nom à l’Éducation nationale.

Le précédent du SMA a démontré que les communes étaient l’acteur idéal pour mettre en œuvre le service d’accueil. La commune est en effet depuis près de 160 ans un pilier essentiel dans l’organisation de l’enseignement scolaire.

Il est vrai qu’il aurait pu être imaginé que le service d’accueil soit, dans tous les cas, assuré par l’Éducation nationale, c’est-à-dire l’État. En effet, si le projet de loi consacre un droit des enfants scolarisés dans une école maternelle ou élémentaire publique à être accueilli pendant le temps scolaire, il prévoit que dans le cas où une grève implique l’absence de plus de 20 % des professeurs des écoles, le service d’accueil est mis en place par la commune (article 5).

Rappelons qu’en vertu de l’article L. 212-4 du code de l’éducation la commune à la charge des écoles publiques. De plus, elle est propriétaire des locaux et en assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement. L’article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales précise également que le conseil municipal décide de la création et de l’implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles d’enseignement public après avis du représentant de l’État dans le département. La commune dispose d’agents territoriaux en poste dans les écoles dont notamment les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM).

Les communes organisent déjà l’accueil périscolaire des enfants avant et après les heures d’écoles. Elles gèrent l’accueil de loisirs (anciens centres de loisirs sans hébergement, CLSH) dans lesquels travaillent des animateurs qualifiés. De plus, elles connaissent des personnes qui, sur leur territoire, seraient capables d’assurer de façon ponctuelle l’accueil des enfants les jours de grève.

Globalement, les communes sont donc les mieux placées pour organiser cet accueil dans des délais rapides et pour adapter l’offre d’accueil au besoin des familles.

Le projet de loi initial prévoyait que le service d’accueil devrait être mis en place par la commune dès lors que 10 % des enseignants de la commune seraient en grève. Ce seuil est apparu doublement inadapté. C’est pourquoi le Sénat a précisé que le seuil devait être apprécié école par école puisqu’un taux moyen communal peut cacher des disparités importantes. En outre, le seuil a été relevé à 20 % afin de ne recourir au service d’accueil organisé par la commune que dans les cas où l’Éducation nationale ne peut l’assurer elle-même.

Le maire établira une liste de personnes susceptibles de participer au service d’accueil, en liaison avec l’autorité académique. En conséquence, le maire disposera d’un « vivier » de personnes auxquelles il pourra recourir en cas de besoin (article 7 bis).

Afin de répondre à une inquiétude forte des communes, la responsabilité administrative de l’État est substituée à celle de la commune lorsque le service d’accueil est mis en place (article 8 bis).

Enfin, le projet de loi prévoit que l’État verse une compensation financière aux communes au titre des dépenses exposées pour la rémunération des personnes chargées de l’accueil des élèves. Cette contribution est fonction du nombre d’élèves accueillis et ne peut être inférieure à un montant défini par décret (article 8).

Votre commission des Lois a considéré que la création d’une négociation préalable et la mise en place d’un service d’accueil ne contreviennent à aucun principe constitutionnel, aussi bien au regard du droit de grève que du principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle a toutefois souhaité rendre plus précises certaines dispositions de la loi pour que le législateur ne reste pas en deçà de sa compétence.

Par ailleurs, votre commission des Lois a adopté plusieurs amendements tendant à améliorer les conditions de mise en œuvre du service d’accueil.

Le projet de loi définit un champ d’application restreint, puisqu’il ne s’applique qu’à l’enseignement primaire public. Il se limite donc aux établissements scolaires pour lesquels les grèves créent un réel problème de garde des enfants.

Dans l’enseignement secondaire, les conséquences des grèves sont plus mineures. Tout d’abord, les établissements scolaires ne sont jamais fermés car il existe des personnels spécifiquement chargés de la surveillance des élèves. En deuxième lieu, l’absence d’un enseignant n’a pas les mêmes effets car les élèves ne sont pas pris en charge par un seul enseignant pendant la journée. De plus, les élèves sont habitués à avoir des heures sans cours en temps ordinaire et sont suffisamment autonomes pour s’occuper seuls.

L’enseignement primaire privé, quant à lui, ne rencontre pas les mêmes problèmes d’accueil en temps de grève que l’enseignement public. Aucun cas de fermeture d’école privée pour cause de grève des enseignants n’a été signalé à votre rapporteur. La consécration d’un droit d’accueil des élèves dans les écoles privées apparaît donc moins nécessaire que dans les écoles publiques, même si elle pourrait être envisagée, par symétrie.

Les dispositions du projet de loi relatives aux modalités d’exercice du droit de grève ont déjà fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité lors de l’adoption de la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs. Or le présent projet de loi transpose ces règles aux enseignants du premier degré avec très peu de modifications.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution le dispositif d’alarme sociale prévoyant qu’un préavis de grève ne peut être déposé qu’à l’issue d’une négociation préalable. En pratique, cette obligation de négociation préalable a pour effet de porter de cinq à treize jours le délai maximal qui peut être imposé entre la notification à l’employeur d’un motif de grève et le début de celle-ci. Le Conseil constitutionnel a considéré que ce dispositif « n’apporte pas de restriction injustifiée aux conditions d’exercice du droit de grève » car il est « destiné à permettre une négociation effective susceptible d’éviter la grève » ⁽²⁸⁾. Ce raisonnement peut être appliqué à l’identique à l’enseignement primaire.

Le Conseil constitutionnel a également jugé que ce dispositif peut être mis en œuvre pour toutes les grèves, y compris lorsqu’il s’agit de grèves interprofessionnelles. En effet, « le fait qu’un mouvement collectif soit fondé sur des revendications interprofessionnelles ne prive pas de tout objet l’obligation d’un dialogue social interne à l’entreprise ». De la même manière, une grève interprofessionnelle dans la fonction publique sur un sujet transversal – tel que les salaires ou les retraites, par exemple – ne signifie pas qu’une négociation entre les syndicats d’enseignants du premier degré et le Gouvernement soit inutile.

En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel a estimé que l’interdiction de la pratique des préavis glissants ne méconnaît aucun principe constitutionnel, au motif qu’« il appartient au législateur d’édicter les mesures qui lui paraissent à même, pour éviter le recours répété à des grèves de courte durée, d’assurer une conciliation entre la défense des intérêts professionnels et la sauvegarde de l’intérêt général ».

Enfin, l’obligation de déclarer sa participation à la grève 48 heures à l’avance a été jugée conforme à la Constitution à condition que les seuls salariés concernés soient ceux « dont la présence détermine directement l’offre de services ». Sous cette réserve, « l’aménagement ainsi apporté aux conditions d’exercice du droit de grève n’est pas disproportionné au regard de l’objectif poursuivi par le législateur ». L’article 5 du projet de loi respecte les conditions fixées par la décision du Conseil constitutionnel puisque l’obligation de déclaration concernera uniquement les personnels qui exercent des fonctions d’enseignement dans l’enseignement primaire public, et non la totalité des enseignants du premier degré.

En conséquence, les différentes modalités d’exercice du droit de grève prévues par le présent projet de loi sont conformes aux règles constitutionnelles.

À la différence de la loi du 21 août 2007 précitée, le projet de loi renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir les modalités de la négociation préalable, plutôt qu’à un accord collectif. Cette différence est logique puisque les modalités de négociation préalable devront être les mêmes pour tous les enseignants du premier degré. En outre, dans la fonction publique, les accords collectifs n’ont pas de force contraignante. Dans les transports publics, à l’inverse, il était préférable de fixer des règles adaptées à chaque type de transport de voyageurs, voire aux spécificités des entreprises. Toutefois, la loi du 21 août 2007 précitée prévoyait qu’en cas d’absence d’accord avant le 1^er janvier 2008, les règles applicables seraient fixées par décret en Conseil d’État.

S’agissant de la loi du 21 août 2007 précitée, le Conseil constitutionnel a jugé « qu’il est loisible au législateur de renvoyer au décret ou de confier à la convention collective le soin de préciser les modalités d’application des règles fixées par lui pour l’exercice du droit de grève ». La loi doit toutefois fixer l’objet de la procédure, encadrer son contenu et préciser les conditions de mise en œuvre du décret, lequel « doit se borner à prévoir les modalités d’application de la loi ». Le décret ne peut donc pas imposer d’obligations ou de limites à l’exercice du droit de grève qui n’ont pas été prévues par la loi.

L’article 3 du projet de loi respecte donc la compétence du législateur telle qu’elle a été définie par le Conseil constitutionnel.

L’État a la compétence de principe pour assurer l’accueil des élèves dans les écoles, puisqu’il est seul responsable de l’organisation du service public de l’enseignement et de la surveillance des élèves. Concrètement, les enfants peuvent en cas de grève de leur professeur, être répartis entre les différents enseignants non grévistes de l’école. Cependant, cette solution est insuffisante en cas de grève massive. En effet, si beaucoup d’enseignants sont grévistes, il est impossible à l’État d’organiser un accueil avec les moyens de l’Éducation nationale. C’est pourquoi le présent projet de loi prévoit qu’à compter d’un certain pourcentage de grévistes, le service d’accueil est assuré par la commune.

À l’inverse de la situation observable dans les collèges et les lycées, l’élève du premier degré n’a pour enseignant qu’un seul professeur, dont l’absence pour cause de grève le prive de toute une journée d’enseignement. Même lors d’une forte mobilisation, il est très rare qu’un élève du second degré ne puisse pas bénéficier d’une seule heure de cours dans la journée. En outre, les élèves peuvent bénéficier d’études surveillées par du personnel rémunéré par l’Éducation nationale entre les cours effectivement assurés. Une telle situation n’est pas envisageable dans les écoles du premier degré : si l’absence d’un professeur peut être palliée par la répartition temporaire des élèves concernés dans les classes des autres enseignants, l’Éducation nationale ne dispose d’aucun agent susceptible de prendre en charge l’accueil de ces enfants. Tel n’est pas le cas de la commune qui dispose d’agents ter