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Document
mis en distribution
le 11 juillet 2008
N° 1000
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2008
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (N° 957 rectifié) DE M. HERVÉ GAYMARD, RAPPORTEUR DE LA DÉLÉGATION POUR L’UNION EUROPÉENNE, sur le bilan de santé de la politique agricole commune (COM [2008] 306 final/n° E 3878),
PAR M. MICHEL RAISON,
Député.
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Voir les numéros 956 et 957 rectifié.
Avertissement
Pour examiner le bilan de santé de la politique agricole commune, un groupe de travail commun à la Délégation pour l’Union européenne et à la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire a été constitué.
Il était composé :
- de MM. Hervé Gaymard, Jean Dionis du Séjour et Jean-Claude Fruteau, désignés par la Délégation pour l’Union européenne*
- de MM. Michel Raison, André Chassaigne, Jean Gaubert et Robert Lecou, désignés par la Commission des affaires économiques**
Les rapports publiés par la Délégation et par la Commission sont donc identiques.
* lors de sa réunion du 25 juillet 2007.
** lors de sa réunion du 4 décembre 2007.
SOMMAIRE
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Pages
AVANT-PROPOS DE M. HERVÉ GAYMARD 9
I.— OÙ IL FAUT REVISITER LA THÉORIE DE L’ÉCHANGE INTERNATIONAL 10
II.— OÙ IL FAUT REVENIR SUR UNE BRÈVE HISTOIRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE 12
III.— LE BILAN DE SANTÉ EST UTILE, MAIS INSUFFISANT 14
INTRODUCTION 17
I.— DE RÉFORME EN RÉFORME, LA PAC EST À BOUT DE SOUFFLE 23
A.— UN IMPÉRATIF STRATÉGIQUE À L’ORIGINE DE LA PAC : ASSURER LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE DES EUROPÉENS 23
1. Les linéaments de la PAC : les leçons du New deal et une volonté forte de la France 23
a) Les expériences acquises 23
b) Une volonté forte de la France et des intérêts complémentaires des six États fondateurs 24
2. Une mise en place progressive 24
a) Les principes d’origine de la PAC toujours d’actualité 25
b) Une mise en place délicate 25
(1) Les mécanismes essentiels : une politique des prix 25
(2) Une mise en œuvre non universelle 26
3. Des défis relevés aux premières crises 26
a) La réalisation des objectifs fixés par le traité de Rome 26
b) Expansion et remises en question 27
(1) Des déséquilibres structurels 27
(2) Des perturbations monétaires 27
(3) Les premiers ajustements : réformes structurelles et mesures de gestion de l’offre 28
B.— L’ACTE II DE LA PAC : UN CHANGEMENT DE CAP DEPUIS 1992 28
1. Le poids des contraintes internes et externes 29
a) Les pressions budgétaires 29
b) L’agriculture, enjeu des négociations commerciales internationales 30
2. La réforme Mac Sharry : une réforme de fond 31
a) Les principes de la réforme 31
b) Les mécanismes : une baisse des prix de soutien compensée par des aides directes 31
c) Un bilan globalement positif 32
3. L’Agenda 2000 : continuité et nouvelles attentes 32
a) La réponse à de nouvelles exigences 32
b) La poursuite de la baisse des prix d’intervention 33
c) La création du deuxième pilier 33
4. Le compromis de Luxembourg en 2003 : une réforme anticipée contre un allongement des perspectives budgétaires jusqu’en 2013 34
a) Le découplage des aides 34
b) Le caractère obligatoire de la conditionnalité des aides 34
c) Le deuxième pilier et la modulation des aides 35
II.— LE BILAN DE SANTÉ : DES PROPOSITIONS DÉCEVANTES S’INSCRIVANT DANS LA CONTINUITÉ DES RÉFORMES PRÉCÉDENTES 37
A.— LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE 38
1. De la communication du 20 novembre 2007… 38
a) Le régime des paiements uniques peut-il être rendu plus efficace, plus rationnel et plus simple ? 38
b) Les instruments de soutien du marché : quelle pertinence aujourd’hui ? 39
c) Les nouveaux défis de la politique agricole, ou comment mieux orienter les financements vers le développement rural ? 40
2. …aux propositions législatives du 20 mai 2008 41
a) La suppression des mécanismes de gestion de l’offre et de stabilisation des marchés 43
b) L’approfondissement du découplage 46
c) L’article 69 révisé : principe et modalités 48
d) L’introduction d’une modulation progressive 50
B.— LE POINT DE VUE DE NOS PARTENAIRES EUROPÉENS 52
a) Les travaux de la Commission de l’agriculture et du développement rural 55
b) La résolution adoptée par le Parlement européen 56
III.— LES FONDEMENTS D’UNE PAC EFFICACE, LÉGITIME ET CONFORME AU MODÈLE EUROPÉEN 59
A.— QUELS OBJECTIFS POUR UNE NOUVELLE PAC ? 61
1. Se fixer de vrais impératifs 61
a) Participer aux équilibres alimentaires mondiaux 61
b) Concilier exigence environnementale et compétitivité économique 65
c) Prendre en compte les aspirations des citoyens européens 69
2. Se délier de fausses contraintes 71
a) Eviter le haro budgétaire sur la PAC 71
b) Se départir de tout angélisme dans les négociations à l’OMC 73
c) Promouvoir l’exception agricole 76
B.— QUELS MOYENS POUR CETTE NOUVELLE PAC ? 80
1. Consolider et réorienter les aides 82
2. Maintenir des outils de gestion du marché 83
3. La gestion des risques au cœur de la politique agricole 84
a) Armer les agriculteurs pour affronter les risques économiques 85
b) Donner aux filières les moyens de se défendre sur le marché 86
4. Assurer la préférence communautaire 88
5. Soutenir le développement agricole au niveau mondial 90
TRAVAUX DE LA COMMISSION 95
PROPOSITION DE RÉSOLUTION 133
ANNEXES 141
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL 143
ANNEXE 2 : PREMIER ET DEUXIÈME PILIERS DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE 153
ANNEXE 3 : CONTRIBUTION DES ALPES DU NORD DANS LE CADRE DU BILAN DE SANTÉ DE LA PAC 155
ANNEXE 4 : PROPOSITIONS DES TROIS GRANDS MASSIFS, JURA, MASSIF CENTRAL ET ALPES DU NORD, POUR UNE PAC RÉNOVÉE 161
AVANT-PROPOS DE M. HERVÉ GAYMARD (1)
Comprenez donc que la Civilisation des machines est elle-même une machine, dont tous les mouvements doivent être de plus en plus parfaitement synchronisés ! Une récolte exceptionnelle de café au Brésil influe aussitôt sur le cours d'une autre marchandise en Chine ou en Australie ; le temps n'est certainement pas loin où la plus légère augmentation de salaires au Japon déchaînera des grèves à Détroit ou à Chicago, et finalement mettra une fois encore le feu au monde.
Georges Bernanos,
La France contre les robots
1945
Comme nous avons su gagner le combat de l’exception culturelle, il est temps désormais de livrer le combat de l’exception alimentaire.
Comment nourrir les hommes, aujourd’hui et demain ? C’est l’unique question.
Posée ainsi, il n’y a encore pas si longtemps, dans les cénacles internationaux, elle paraissait incongrue, suspecte, scandaleuse. Elle dérangeait le consensus malthusien, qui depuis plusieurs décennies, était arrivé à faire admettre qu’il fallait produire moins de produits alimentaires, et que seuls quelques pays, dotés des fameux « avantages comparatifs », avaient vocation à nourrir la planète. Comme si cette même planète ne souffrait pas déjà de la faim et de la malnutrition, comme si l’on ignorait qu’il fallait augmenter de 50 % la production dans les prochaines décennies pour faire face à l’accroissement démographique et aux modifications des habitudes alimentaires !
Aujourd’hui cette unique question s’invite sans crier gare dans les journaux télévisés de nos estomacs repus. Les images des émeutes de la faim, passé le trouble compassionnel souvent si vite oublié, puisent dans la mémoire longue des disettes et des famines, et des tickets de rationnement en vigueur il y a encore soixante ans. C’est dire que le bilan de santé de la Politique Agricole Commune auquel nous sommes conviés, même peu ambitieux, s’inscrit dans un contexte beaucoup plus large qu’il faut prendre en considération, pour une mesure exacte des enjeux.
I.— OÙ IL FAUT REVISITER LA THÉORIE DE L’ÉCHANGE INTERNATIONAL
Pour le citoyen comme pour l’homme politique, l’absence de débat sérieux sur la théorie de l’échange international est profondément frustrant. Tel qu’il est présenté, nous n’aurions d’autre choix qu’entre le libre échange intégral ou le protectionnisme intégral, chacun caricaturant à l’extrême les positions de l’autre. Nous refusons de rester dans cette impasse. Il faut au contraire poser ce débat sereinement, dans toutes ses dimensions, car il est au cœur de la mondialisation que nous vivons, qui suscite tant de peurs primordiales, ignorées par des élites impavides.
Les théories économiques ne sont pas élevées hors sol : elles sont le produit d’un milieu, d’une géographie, d’une histoire. Et ce n’est pas un hasard si la théorie de l’avantage comparatif, soubassement du capitalisme contemporain, est née en Grande-Bretagne au XIXème Siècle. La théorie de Ricardo formulée en 1817, et appliquée trois décennies plus tard avec l’abolition des Corn Laws, sert les intérêts objectifs d’un Empire qui gouverne plus du quart des terres émergées, qui est un monde à lui seul, et qui organise en son sein une première division internationale du travail. A la différence des pays d'Europe continentale, il est possible à la Grande-Bretagne métropolitaine de sacrifier son agriculture, alors qu’elle était un grand pays agricole, car avec le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, elle dispose de dominions au climat tempéré, avec d’immenses exploitations latifundiaires, qui peuvent la ravitailler en produits de base, pendant que ses possessions en Inde, en Afrique et aux Antilles la pourvoient en produits tropicaux. Elle peut donc consacrer ses investissements et son énergie à l’industrie, quitte à sacrifier l’industrie textile naissante de l’Inde pour développer Manchester, comme l’a bien montré Paul Bairoch dans ses ouvrages. Notons que pour trouver des débouchés au pavot cultivé par substitution dans le sous-continent indien, et résoudre du même coup le problème du déficit commercial – déjà… – avec la Chine, on ne trouva pas d’autre solution que deux guerres dites « de l’opium » pour forcer ses barrières douanières, inventant ainsi dans des conditions scabreuses « la clause de la nation la plus favorisée », qui sanctionne toujours les plus défavorisés. Le libre échange fonctionne toujours au profit de celui qui l’impose.
Que l’échange international soit un facteur global de croissance, qui le discutera ? On sait ce que le protectionnisme le plus régressif peut avoir de négatif, comme l’a illustré le Portugal de Salazar. Mais le commerce n’est pas pour autant une religion. Il ne relève pas du décret divin, absolu, immanent que nous devrions accepter sans discussion. Il ne saurait régler tous les problèmes. Il ne saurait représenter un pouvoir égalisateur souverain. Il y a matière à discussion, comme le montre le dernier article de Paul Anthony Samuelson, qui en 2004 a revisité le théorème économique qui porte son nom. Car si on pousse cette fameuse théorie dans ses derniers retranchements, on aurait à terme une usine dans le monde située en Chine, une ferme au Brésil et en Argentine, et un prestataire de service en Inde. Les pays pauvres continueraient à s’appauvrir, et les anciens pays riches, au nord, n’auraient d’autres choix que d’offrir des emplois très qualifiés, polyglottes et mondialisés, et des emplois de services, d’aide à la personne, et de gardiennage de musée. Veut-on revenir au modèle social de l’Ancien Régime, les élites mondialisées faisant office de nouvelle aristocratie ? Bien sûr, le trait est forcé, volontairement, mais c’est pour mieux illustrer l’urgence du débat, et insister sur le fait que rien ne va de soi, contrairement à ce que certains économistes voudraient faire croire.
Concernant plus précisément l’agriculture, trois éléments paraissent primordiaux :
1. L’agriculture est un secteur d’avenir, au Sud comme au Nord. Il faut donc refuser tout « darwinisme économique ». En effet, il semble communément accepté que le secteur tertiaire serait intrinsèquement supérieur au secteur secondaire, lui-même supérieur au secteur primaire. Bien sûr, le développement économique provoque toujours une baisse du nombre d’agriculteurs dans la population active, du fait de l’augmentation de la productivité et des rendements. Mais cela ne veut pas dire que l’agriculture doive disparaître, même dans les pays développés. Elle assume deux fonctions primordiales : la production et l’entretien de l’espace. Et ces fonctions devront être éternellement assumées. Et ce d’autant plus que l’agriculture est plurielle : il doit exister une agriculture au Sud et au Nord, et ce n’est pas du tout incompatible, contrairement à beaucoup d’idées reçues ; il doit exister une agriculture productive non productiviste et une agriculture territoriale et familiale. Il en est de l’agriculture comme de bien d’autres domaines de l’activité des hommes. Nous avons fini par nous désintéresser de ce que nous croyons connaître. Et voilà qu’une fois encore, « les idées nous viennent dans le dos ».
2. Il faut créer un Conseil de Sécurité Alimentaire à l’O.N.U., car l’O.M.C. n’est pas l’enceinte appropriée pour traiter de l’ensemble des questions liées à l’agriculture et l’alimentation. L’agriculture est entrée dans le champ des négociations commerciales multilatérales dans le cadre du Cycle de l’Uruguay à partir de 1986. Cela n’était pas contestable, et un certain nombre d’évolutions nécessaires en ont résulté. Mais le télescopage de la crise alimentaire mondiale et de l’enlisement du Cycle de Doha montre bien que la question alimentaire ne se limite pas à la dimension commerciale, pour des produits dont la part de la production faisant l’objet d’un échange international est marginale (3 % pour le lait, 15 % pour les céréales au maximum). C'est dire l'absence de pertinence de la notion de prix mondial, qu'il soit trop faible ou trop élevé, car il n'est ni un prix d'équilibre économique, environnemental ou social. Et ce n’est pas un hasard si la spéculation trouve des proies de choix avec des marchés aussi peu profonds. Il faut donc parler en même temps développement agricole, nutrition, recherche, environnement et commerce. Aujourd’hui aucune enceinte n’existe pour relier ces problématiques : la F.A.O. mobilise avec difficulté les contributeurs ; jusqu’à une date récente la Banque Mondiale s’était désintéressée de l’Agriculture ; les Programmes d’Ajustement Structurels du F.M.I. n’ont pas toujours eu les meilleurs effets sur l’Agriculture des pays pauvres ; faute de progresser dans d’autres domaines, l’O.M.C. se polarise sur l’agriculture avec une approche profondément biaisée ; on ne laisse d’autres choix à la CNUCED que de rester dans l’incantation ; les G8+ n’évoquent que par raccroc, et bien rarement, ces questions vitales pour l'avenir de l'humanité. Il y a donc urgence à créer une gouvernance mondiale de l’alimentation, d’autant que cette problématique est reliée à celle du changement climatique (déforestation, biocarburants, etc.).
3. Il faut prendre à bras le corps la question du développement agricole des pays du Sud. Sur ce sujet aussi, il faut refuser tout simplisme. Il n’y a pas de cause unique à la panne agricole de l’Afrique, mais beaucoup d’éléments se sont conjugués : les subventions à l’exportation des pays du Nord (mais l’Europe ne les utilise plus depuis dix ans) ; l’héritage colonial dans la spécialisation des productions et les habitudes alimentaires ; le désengagement de l’agriculture de la Banque Mondiale ; la politique de certains États favorisant l’alimentation à bas prix des populations urbaines au détriment du maintien de l’agriculture vivrière ; certaines politiques de désarmement douanier ; l’insuffisance des investissements dans la formation et les infrastructures… C’est dire que les réponses doivent être multiples et simultanées. D’abord réinvestir massivement dans l’aide au développement agricole, car singulièrement dans des zones au climat difficile, l’agriculture est une industrie intense en capital. Il faut dans le même temps réexaminer méthodiquement les règles du commerce international, et appliquer aux pays pauvres ce dont ils ont besoin, qui coïncide rarement avec la pureté doctrinale des théories économiques. A l’évidence il faut maintenir et consolider les accès préférentiels aux marchés du Nord. Sûrement autoriser des barrières tarifaires ciblées pour favoriser le maintien des agricultures vivrières. Et remettre sur le métier la question de l’organisation et du financement des caisses de stabilisation pour les produits tropicaux spéculatifs. Concernant l’Union Européenne, il faut refonder Lomé et Yaoundé sur des bases nouvelles, exercer un regard critique sur le bilan des Accords de Cotonou, et tirer parti de l’échec salutaire des négociations mal engagées des Accords de Partenariat Economique, pour construire une politique exemplaire de développement partagé.
II.— OÙ IL FAUT REVENIR SUR UNE BRÈVE HISTOIRE
DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE
Il ne faut jamais perdre de vue sur les deux raisons pour lesquelles les membres fondateurs de l’Union ont décidé de bâtir une Politique Agricole Commune :
– le projet européen n’était pas seulement une union douanière, mais aussi un espace politique, construit autour de politiques communes (charbon-acier, atome, agriculture), ce qui le distingue par exemple de l’ALENA : l’idée était que le tarif extérieur commun et la gestion à plusieurs de secteurs économiques allait créer un espace politique européen ;
– l’ambition de l’Europe était de parvenir à l’autosuffisance alimentaire, alors qu’au début des années soixante elle importait la moitié de sa nourriture. Nul ne peut reprocher à quiconque, hier comme aujourd'hui, de ne pas vouloir dépendre des autres pour se nourrir.
Ces deux objectifs restent étonnamment modernes en 2008, même si depuis une dizaine d’années, l’Union Européenne affronte une crise profonde et persistante de gouvernance, comme l’attestent les résultats référendaires en France et aux Pays-Bas en 2005, et en Irlande en 2008.
Cette Politique Agricole Commune, née aux forceps, après d’intenses négociations, va connaître, au fil des décennies, de profondes modifications, au point d’apparaître désormais à bout de souffle, car elle n’a plus sa cohérence originelle, aujourd’hui discutable, mais qui était alors conforme à ses objectifs initiaux.
Contrairement à ce que l’on pense généralement, la PAC n’a jamais été universelle. Elle a été structurée autour d’Organisations Communes de Marché, initialement articulées autour d’une politique de soutien par les prix, mais seulement pour certaines productions : les céréales, les viandes rouges, le lait et le sucre. Les viandes blanches, les fruits et légumes, le vin ne connaîtront jamais de soutiens budgétaires.
Cette politique de soutien par les prix, mise en place dans la deuxième moitié des années soixante, provoque rapidement une augmentation de la production, qui peut dériver vers la surproduction, prise en charge par les organismes stockeurs, qui dégagent les excédents par des subventions à l’exportation, les fameuses « restitutions », qui feront l’objet de critiques croissantes. Cette politique devient de plus en plus coûteuse, et dès la fin des années soixante-dix, l’imagination financière peut s’exercer par la mise en œuvre de la taxe de co-responsabilité laitière, puis les abattements budgétaires automatiques.
Une première réforme, qui ne concerne que le lait, est décidée en 1984 : on abandonne le soutien par les prix pour une politique de maîtrise de l’offre au moyen des « quotas laitiers ». Pour les autres productions, la grande réforme est celle de 1992 : désormais les agriculteurs européens ne seront plus soutenus par des prix, mais par des primes, des aides qui leur sont versées directement. Cette réforme, très critiquée à l’époque, surtout d’ailleurs pour l’opacité de la prise de décision, était inévitable. D’abord parce que budgétairement, le système initial n’était plus soutenable. Ensuite parce que l’évolution du Cycle d’Uruguay imposait à l’Union Européenne de réformer une politique devenue obsolète.
Depuis lors, la PAC sera en constante adaptation. A Berlin, dans le cadre d’Agenda 2000, il est décidé de créer un « second pilier » avec cofinancement national, pour les soutiens agro-environnemental et au développement rural. A partir de la réforme décidée à Luxembourg, en 2003, les aides directes mises en place en 1992, seront désormais pour l’essentiel « découplées » de la production, avec des marges d’interprétation assez larges laissées aux États membres pour leur mise en œuvre. Il est également décidé de prolonger les quotas laitiers jusqu’en 2015, malgré l’opposition de certains pays.
ZOOM ARRIÈRE :
LE CONTEXTE DE 2002-2003
Au printemps 2002, la Politique Agricole Commune devait faire face à une triple échéance : une revue à mi-parcours, prévue dans les Accords de Berlin sur l’Agenda 2000, avec des propositions de la Commission articulées en juillet 2002 ; la négociation d’adhésion pour les pays d’Europe Centrale et Orientale, Malte et Chypre, qui devait être conclue au Sommet de Copenhague de décembre 2002 ; la négociation à l’OMC dans le cadre du cycle de Doha, avec une réunion ministérielle programmée à Cancun en septembre 2003. La prochaine réforme de la PAC était programmée pour 2007, en même temps que le réexamen du budget de l’Union.
Un certain nombre d’acteurs pensaient, sans toujours le dire explicitement, que la PAC devait être la variable d’ajustement pour le financement de l’élargissement, et de la négociation à l’OMC. La France, avec un certain nombre d’autres pays, a estimé qu’il fallait faire mouvement, afin de donner des perspectives budgétaires suffisamment longues à l’agriculture européenne. Il a donc été décidé de troquer le report de la négociation budgétaire de 2007 à 2013, contre une réforme anticipée de la PAC en 2003, plutôt qu’en 2007.
Sur la base d’une proposition de l’Allemagne et de la France, le Conseil des Chefs d’États et de Gouvernement, a décidé à l’unanimité en octobre 2002, à Bruxelles, de définir ainsi ce nouveau cadre budgétaire, établi sur la base des plafonds déterminés à Berlin pour l’Agenda 2000, avec une indexation annuelle. Puis le Conseil des Ministres de l’Agriculture, réuni en juin 2003 à Luxembourg, décida d’une réforme de la PAC (découplage partiel des aides directes, mesures agro-environnementales) ainsi que de la prolongation des quotas laitiers jusqu’en 2015.
L’Union Européenne a donc réformé sa politique agricole avant la conclusion du cycle de Doha de l’OMC, à la différence des autres pays concernés. Elle est donc fondée à ne plus faire de concessions dans le domaine agricole, dans la suite d’une négociation, il est vrai enlisée.
III.— LE BILAN DE SANTÉ EST UTILE, MAIS INSUFFISANT
Ainsi qu’il en a été décidé à Luxembourg, l’Union va procéder, sous Présidence Française, à l’examen du « bilan de santé » de la Politique Agricole Commune. C’est évidemment utile, et même si les propositions de la Commission ne sont pas ambitieuses, il faudra être très vigilant dans les adaptations qui seront décidées.
Tout ce qui ira dans le sens de la simplification devra évidemment être encouragé, mais on sait d’expérience dans ce domaine qu’il y a souvent loin de la coupe aux lèvres… On peut également regretter que le plafonnement des aides ait été abandonné.
De même, l’augmentation des actions agro-environnementales du second pilier est la bienvenue, mais les transferts en provenance du premier pilier doivent être limités, car la situation budgétaire ne permet pas d’envisager une augmentation des contreparties nationales.
La solution est donc dans la réforme du premier pilier, dont les linéaments ont été posés par la création dans la réforme de Luxembourg de 2003 d’un article 69, à la demande des Britanniques, pour traiter la question du bœuf écossais dans un contexte de découplage total.
Il faudra se battre pour maintenir les quotas laitiers ou tout autre système de gestion de l’offre. La conjoncture actuelle commande de les augmenter, mais cela doit être décidé en fonction du marché, dans le cadre d’un rendez-vous annuel. Augmenter automatiquement chaque année les quotas dans une proportion fixée à l’avance n’a pas de sens. Pour l’après-2015, si la gestion de l’offre devait être abandonnée, faute d’avoir pu réunir une minorité de blocage au sein du Conseil, il faut obtenir des mesures compensatoires pour les zones de montagne et souffrant d’un handicap naturel.
Mais, comme l’a indiqué le Président de la République dans son discours de Rennes en septembre 2007, c’est la PAC de l’après-2013 dont il faut débattre déjà maintenant. Et ce d’autant plus que les discussions sur les perspectives budgétaires de l’Union devraient commencer dès 2010. Il serait illogique de parler de budget avant de parler du fond des choses. Mais il pourrait également y avoir malice de le faire. Au sein de la Commission, comme parmi les États membres, certains estiment en effet que la PAC, en tant que politique économique, n’a plus lieu d’être au-delà de 2013, autrement que sous la forme de soutiens dégradés au développement rural. A l’appui de cette thèse, deux arguments sont classiquement avancés : son coût budgétaire (on parle toujours des 40 % du budget européen, mais on ne dit jamais que cela représente seulement 0,38 % du PIB européen) ; et la conjoncture des prix agricoles, qui pourtant rend encore davantage impérieuse une stratégie de sécurité alimentaire.
Il faut donc saluer la volonté d’inscrire cette question à l’agenda de la Présidence Française, même si, pour l’instant, elle n’apparaît guère partagée. Il est sans doute prématuré de le faire, mais on peut déjà tracer les lignes de force de ce que pourrait être la Politique Agricole Commune de demain, qui devra :
– clarifier et renforcer les actions agro-environnementales et de développement rural,
– prendre en compte les défis posés par l’augmentation durable du prix de l’énergie,
– assurer le risque climatique,
– assurer le risque sanitaire,
– imaginer un dispositif pour prendre en compte l’aléa économique,
– mettre en œuvre des politiques de gestion de l’offre rénovées pour certaines productions,
– inventer une Politique Agricole Commune entre l’Europe et les États d’Afrique, de la Caraïbe et du Pacifique, qui combine des accords commerciaux non réciproques avec garantie d’accès au marché européen, et un renforcement de la politique agricole d’aide au développement dans le cadre du Fonds Européen de Développement. Cette démarche doit bien évidemment être articulée avec le projet d’Union pour la Méditerranée.
La feuille de route est ambitieuse. Mais cette ambition est indispensable. Elle est même vitale, car le seul moyen de sortir de l’enlisement institutionnel est de renouer avec l’Europe des projets partagés. Et quelle plus belle ambition que de nourrir les hommes ?
MESDAMES, MESSIEURS,
Le débat sur le bilan de santé de la PAC prévu dans la réforme de 2003 s’engage aujourd’hui dans un contexte en pleine évolution sur fond de crise alimentaire mondiale. La communication de la Commission européenne du 20 novembre 2007 (2) est rattrapée par une actualité brûlante qui l’a poussée à présenter, le 20 mai dernier, non seulement ses propositions législatives issues du bilan de santé mais également une communication sur les solutions politiques pour pallier les conséquences de l’envolée des prix des denrées alimentaires.
Dès 2007, l’augmentation des prix des matières premières agricoles et plus particulièrement celui des céréales a fait peser des craintes sur le pouvoir d’achat des pays développés. Au sein de l’Union européenne, l’inflation a atteint 7 % en mars 2008, occasionnant une baisse de 0,7 % du pouvoir d’achat affectant le plus durement les 16 % d’européens vivant en dessous du seuil de pauvreté. Mais depuis le début de cette année, la planète vit dans la crainte d’une crise alimentaire majeure : pénuries et émeutes de la faim menacent la vie de millions d’êtres humains dans les pays pauvres et en développement, mettant la paix et la démocratie en danger.
Pendant des millénaires, le défi de l’humanité fut simplement d’arriver à se nourrir : en est-on revenu au même point alors qu’il y a à peine plus de dix ans l’Europe faisait face à des crises de surproduction justifiant la mise en œuvre de politiques malthusiennes visant à produire toujours moins ? Les années d’abondance, d’excédents structurels et de nourriture bon marché semblent bel et bien derrière nous. Selon l’Organisation des Nations Unies, 1,2 milliard d’êtres humains pourraient avoir chroniquement faim d’ici 2025 (3). Le dernier rapport de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) fait état de stocks céréaliers à leur plus bas niveau depuis 25 ans et estime que 36 pays seraient en crise alimentaire dans le monde (4). Or, à l’horizon des cinquante prochaines années, il faudra nourrir neuf milliards d’êtres humains, ce qui implique selon l’INRA (Institut national de recherche agronomique) de doubler la production alimentaire mondiale. Toutes ces considérations tordent définitivement le cou à la vision malthusienne de l’agriculture qui régnait en maître depuis une décennie.
Carte des Émeutes de la faim dans le monde
Source : Libération, le 14 avril 2008.
On est ainsi ramené aux idées des pères fondateurs de la Politique agricole commune au début des années soixante : nourrir les Européens et assurer leur sécurité alimentaire. Aujourd’hui, même si sa portée a évolué, cet impératif est tout aussi stratégique et si d’aucuns s’interrogent encore sur le bien-fondé du maintien d’une politique agricole européenne, la réponse s’imposerait d’évidence. N’oublions pas que l’Europe doit nourrir 200 millions de consommateurs de plus qu’aux États-Unis alors qu’elle dispose de deux fois moins de terres.
Mais la politique agricole commune ne peut se légitimer dans son seul pré carré et dans une stratégie de préservation des acquis. La mondialisation impose à l’Europe des responsabilités particulières afin de contribuer aux équilibres alimentaires mondiaux. Elle peut apporter sa pierre au développement de la production agricole, seule réponse à l’insécurité alimentaire. Ainsi que le redécouvre la Banque mondiale après quelques décennies passées à se préoccuper uniquement du développement du secteur industriel des pays en développement et à considérer le secteur agricole comme obsolète, l’agriculture doit être remise au centre des préoccupations des décideurs (5). La politique agricole commune peut servir de modèle comme elle l’a déjà fait pour certains pays comme l’Inde qui s’est largement inspirée de ses mécanismes pour faire sa révolution verte.
Mais quelle sera la PAC du XXIème siècle ?
Depuis sa mise en œuvre en 1962, celle-ci a connu bien des inflexions. Contrairement à nombre d’idées reçues, elle ne fut pas immédiatement conçue comme un ensemble cohérent mais bien plutôt comme une juxtaposition d’organisations communes de marché (OCM) qui ont concerné progressivement de plus en plus de productions avec de plus en plus de modes de fonctionnement différenciés.
Par ailleurs, historiquement, on peut parler de deux PAC. La première, afin de remplir son objectif initial (assurer l’indépendance alimentaire de l’Europe), était axée sur une politique de prix garantis et de tarifs douaniers protectionnistes. Dans un second temps, face à une production excédentaire, un coût devenu excessif et la pression internationale, un changement de cap s’est avéré nécessaire, qui fut réalisé par un alignement progressif des prix intérieurs sur les prix internationaux et un remplacement des divers systèmes d’aides, notamment indirectes, en faveur des exploitants, par des aides directes finalement découplées de la production agricole.
Aujourd’hui, la PAC est arrivée au bout de la logique des réformes de 1992 (réforme Mac Sharry), 1999 (accords de Berlin sur l’Agenda 2000) et 2003 (accords de Luxembourg). La Commission compte bien achever ce cycle de réforme au travers des propositions législatives découlant des négociations avec les États membres qui ont suivi sa communication de novembre 2007. Au-delà du bilan de santé de la PAC, des questions essentielles se posent néanmoins, inextricablement liées aux négociations internationales et aux arbitrages budgétaires qui s’annoncent inévitables au sein de l’Union européenne avec le développement de nouvelles politiques.
Quant à la PAC du futur, celle de l’après 2013, elle devra bénéficier d’une nouvelle légitimité reposant sur des objectifs cohérents et des moyens d’action renouvelés. Quelle part accorder au marché et quels instruments de régulation doivent être conservés ? La PAC doit-elle être renationalisée ? Comment préserver le modèle européen d’agriculture à la fois « compétitive », « multifonctionnelle, durable et répartie sur tout le territoire européen » (6) ? Comment répondre, au-delà des problèmes agricoles, à l’impératif alimentaire au niveau européen et international ?
Or, ainsi qu’il est inscrit dans son programme législatif et de travail pour 2008, la Commission européenne considère que « le bilan de santé n’est pas une réforme fondamentale ; il vise plutôt essentiellement le fonctionnement efficace et la simplification maximale de la PAC. Cette initiative résulte des clauses de révision concernant le régime des paiements uniques et certains marchés agricoles inclus dans les réformes de la PAC de 2003-2004 ». La Commission européenne campe donc sur une position que l’on pourrait résumer à « tout le bilan de santé mais rien que le bilan de santé » que Mme Mariann Fisher Boel, commissaire en charge de l’agriculture et du développement rural a d’ailleurs confirmé à l’occasion de son audition à l’Assemblée nationale (7).
La France, quant à elle, se situe dans une optique sensiblement différente car elle souhaite également lancer, pendant sa présidence de l’Union au cours de laquelle les propositions législatives sur le bilan de santé devraient aboutir, le débat sur la refonte de la PAC de l’après-2013 lors d’un conseil agricole informel qui aura lieu en septembre 2008 à Annecy (8). Cette démarche apparaît dans toute sa légitimité. En effet, d’une part, toute réforme d’une politique communautaire demande un délai incompressible et il faut donc du temps pour la mettre au point. D’autre part, l’accord sur les perspectives financières pour 2007-2013 a inclus une clause prévoyant l’ouverture en 2008-2009, du chantier de la réforme de l’ensemble de tout le système budgétaire communautaire, qu’il s’agisse des dépenses et des recettes de l’Union. Il s’agit donc de reposer les termes du débat en mettant à profit la « paix budgétaire agricole » obtenue en octobre 2002 et ce, jusqu’en 2013. Les réformes successives de la PAC n’ont jamais permis de débattre sur la question véritable d’un nouveau projet agricole européen. Il est donc temps de lancer la réflexion si l’on ne veut pas se laisser piéger dans un débat technique et budgétaire dans les années à venir.
Cette démarche, au début mal comprise par nos partenaires chez lesquels elle a semé des doutes, semble maintenant mieux perçue ainsi que l’ont montré les auditions et déplacements réalisés par le groupe de travail.
La création de ce dernier en décembre 2007 témoigne de l’importance que l’Assemblée nationale accorde au processus de révision en cours et à la réforme à venir de la politique agricole commune. Ce rapport est le fruit d’une réflexion commune et d’un diagnostic partagé par l’ensemble de ses membres. Afin de poser les grandes données du débat et d’inscrire leurs travaux dans une perspective mondiale, le groupe de travail a procédé à des auditions de personnalités spécialisées dans les questions agricoles et alimentaires, des organisations professionnelles, des représentants de certains de nos partenaires européens. Un déplacement en Pologne a apporté un éclairage précieux au groupe de travail sur les attentes des autres États membres de l’Union européenne et un autre déplacement, au Canada, lui a permis d’intégrer dans sa réflexion un point de vue extérieur sur la question des politiques agricoles et des négociations commerciales internationales.
A l’issue de ses travaux, le groupe de travail, fort d’un certain nombre de convictions au premier rang desquelles la nécessité de maintenir une politique agricole commune forte, au service d’une agriculture productive, de qualité, respectueuse de l’environnement et source de vitalité pour nos territoires, est parvenu à la rédaction d’une proposition de résolution qu’il vous demande de bien vouloir adopter afin de défendre cette vision de la politique agricole dans les négociations en cours et à venir.
I.— DE RÉFORME EN RÉFORME, LA PAC EST À BOUT DE SOUFFLE
Face aux risques de pénurie alimentaire, la gestion des marchés agricoles a depuis toujours été au centre des préoccupations politiques. En témoignent, dès l’antiquité, le contrôle du commerce du blé en Égypte ou la question agraire dans la Rome républicaine. Au siècle des lumières, l’abbé Galiani écrivit les « Dialogues sur le commerce des blés », un des premiers traités d’économie politique qui portait sur la liberté du commerce des céréales. Mais ce n’est qu’au vingtième siècle que les politiques agricoles se sont véritablement structurées et que furent créés les premiers instruments d’accompagnement de ces politiques.
Aujourd’hui, alors que la question des politiques agricoles se pose de nouveau avec acuité et que la PAC aborde un nouveau tournant, ce n’est qu’en ayant à l’esprit les fondements de la PAC et les grandes inflexions qui l’ont faite évoluer que l’on pourra tracer une nouvelle voie pour l’après 2013.
La politique agricole commune mise en place en 1962 en Europe est directement inspirée des principes du New deal de Roosevelt et ce n’est sans doute pas un hasard si la Banque mondiale et le Fonds monétaire international appellent aujourd’hui à un nouveau « New deal » alimentaire. Depuis, la plupart des pays, à de rares exceptions, ont fait le choix de politiques agricoles interventionnistes.
Au lendemain de la guerre, les Européens se devaient de développer leur production agricole pour reconstruire leur économie et rétablir leur balance des paiements mais avant tout pour se nourrir. La Conférence de Stresa en juillet 1958 assignait ainsi à la politique agricole commune l’objectif suivant : « Sortir l’agriculture européenne du marasme de l’après-guerre et garantir la sécurité alimentaire des européens ».
L’idée prédominante du New deal en matière agricole fut de déconnecter le revenu des paysans américains du marché afin de leur garantir un revenu minimum et d’éviter, autant que faire se peut, les traumatismes illustrés par John Steinbeck dans « Les raisins de la colère ». L’AAA (Agricultural Adjustment Act) avait ainsi pour objet de contrôler et de limiter l’offre agricole par des subventions, ce qui devait se traduire par un relèvement des prix agricoles et le maintien de prix bas pour le consommateur. Cette politique s’est depuis lors perpétuée au travers des différents « Farm bills ».
En France, l’exemple sera suivi par la création dès 1936 de l’Office national interprofessionnel du blé, devenu l’Office national interprofessionnel des céréales, rendue nécessaire par la crise de 1930 pour donner des garanties aux producteurs et de leur fournir la visibilité nécessaire à leurs investissements.
Par ailleurs, au plan mondial, après une période de libéralisation des échanges, y compris des échanges alimentaires, des mécanismes de protection (droits de douane, offices et contrôle des marchés agricoles) ont été mis en place pour garantir l’autonomie alimentaire au sein de territoires cohérents. Ceci explique que l’agriculture ait longtemps résisté à son intégration dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) : les premiers accords en 1947 autorisaient alors presque tous les instruments de protection en matière agricole.
La politique agricole commune, pourtant inscrite dans le traité de Rome, a mis plusieurs années à se mettre en place. En effet, pendant longtemps, le prix unique des céréales fut l’objet d’un différend entre l’Allemagne et la France car les intérêts de ces deux pays ne se rejoignaient pas. Cependant, même si les agricultures des pays fondateurs connaissaient de grandes disparités, ils avaient des intérêts en commun. En effet, la France était le principal pays producteur de céréales en Europe et l’Allemagne, du fait de la division de l’Europe, était coupée de ses principales sources d’approvisionnement. Les autres pays pouvaient, quant à eux, espérer tirer profit d’avantages comparatifs (produits méditerranéens pour l’Italie, productions animales et agriculture de transformation pour les pays du Nord).
Si la candidature à l’adhésion au marché commun de la Grande-Bretagne avait été acceptée en 1961, la PAC ne serait sans doute pas ce qu’elle est devenue par la suite. En effet, la Grande-Bretagne se caractérise par une « économie de comptoir », fruit de son histoire et conforme à la théorie des avantages comparatifs : elle se veut ainsi entièrement ouverte sur l’extérieur pour son ravitaillement (blé, beurre, sucre et viande importés des pays du Commonwealth). Avant toute chose, elle demeure attachée aux principes du libre-échange et longtemps les producteurs britanniques n’ont bénéficié d’aides directes que quand les cours mondiaux étaient inférieurs à leurs prix de revient (9).
Ce n’est qu’à partir de 1962 que seront concrètement adoptées les premières mesures agricoles. Les discussions pour y aboutir furent souvent tendues. L’idée d’une politique agricole commune ne s’est donc pas imposée d’emblée et surtout celle-ci ne pouvait concerner tous les produits.
Les objectifs de la PAC sont énoncés au sein du traité de Rome, dans son article 43, devenu article 33 dans le traité sur la Communauté européenne, et désormais repris dans le traité de Lisbonne. Il est bon de s’y attarder un peu.
Selon cet article, la politique agricole commune a pour but :
– d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d'œuvre ;
– d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture ;
– de stabiliser les marchés ;
– de garantir la sécurité des approvisionnements ;
– d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.
Dans l’élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il doit en outre être tenu compte :
– du caractère particulier de l'activité agricole, découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles ;
– de la nécessité d'opérer graduellement les ajustements opportuns ;
– du fait que, dans les États membres, l'agriculture constitue un secteur intimement lié à l'ensemble de l’économie.
(1) Les mécanismes essentiels : une politique des prix
La structure de la PAC est régie par trois principes fondamentaux que sont :
– l’unicité du marché (suppression des barrières douanières, harmonisation des règles sanitaires et des normes techniques, instauration de mécanismes régulateurs visant à l’unicité des prix) ;
– la préférence communautaire (achats de produits d’origine communautaire, protection à la frontière) ;
– la solidarité financière (ressources affectées à des dépenses communes et non en fonction des contributions des États membres).
Il s’agit là d’éléments structurants de la construction européenne : leur mise en œuvre au travers de la politique agricole fait de la PAC le véritable acte fondateur du marché commun.
Les mécanismes instaurés – prix d’intervention, prix de seuil pour les importations, restitutions à l’exportation et prélèvements à l’importation – visaient à garantir la préférence communautaire et permettre une présence sur les marchés tiers afin de rétablir la balance des paiements de l’Europe de l’après-guerre.
Ainsi, la première PAC était avant tout une politique des prix qui offrait aux producteurs une garantie d’écoulement de leur production. La stabilisation des prix permettait en effet de réduire les risques et d’éliminer toute concurrence entre producteurs ; des prix intérieurs alignés sur des prix d’intervention élevés entraînaient par ailleurs des gains de productivité.
(2) Une mise en œuvre non universelle
En 1962, sur la base des conclusions de la Conférence de Stresa, les premières mesures agricoles furent décidées avec la création des six premières organisations communes de marché qui concernaient les céréales, le porc, les œufs, les volailles, les fruits et légumes et le vin. Tous les produits n’étaient donc pas concernés et l’instauration de ces instruments ne se fit pas sans heurts : ce sont des discussions souvent tendues qui aboutirent à l’accord du 23 décembre 1963 sur les règlements agricoles relatifs à la moitié de la production des six États membres (produits laitiers, viande bovine, riz) et sur les fonds agricoles.
En 1962, le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), qui finance les dépenses de la PAC fut créé mais sa mise en place effective ne se fit qu’à partir du 1er juillet 1964.
Il a enfin fallu plusieurs années pour qu’on aboutisse au marché unique des céréales en raison du différend franco-allemand, du porc, des œufs, de la volaille, des graines oléagineuses, suivi en 1968 de celui du lait, de la viande bovine et des produits transformés à base de fruits et de légumes.
Rapidement, dès le début des années 70, les buts escomptés en terme de sécurité alimentaire furent atteints. Mais la PAC a également accompagné les mutations économiques de l’agriculture européenne : recul de la population active agricole (10), gains de productivité. Pour les céréales, les produits laitiers et la viande bovine, la production européenne a enregistré une croissance annuelle d’environ 5 %, soit un doublement en 15 ans (11). Alors que l’Europe ne produisait que 80 % de sa consommation alimentaire en 1962, elle est devenue un grand exportateur agricole.
(1) Des déséquilibres structurels
Les mécanismes de la PAC historique basée sur une politique des prix contenaient en germe des facteurs de déséquilibre. En effet, la stabilisation des prix et des prix d’intervention élevés ont induit une croissance de la production, indépendante de la demande finale et, par voie de conséquence, une accumulation des stocks, des exportations subventionnées et finalement un accroissement des dépenses budgétaires. Les dépenses de soutien de marché dans les six États membres fondateurs furent multipliées par quatre entre 1960 et 1968. De 11 milliards d’euros en 1981, les dépenses atteignirent plus de 30 milliards en 1992.
Les excédents que l’on oublie aujourd’hui en période de pénurie touchaient alors un grand nombre de secteurs : céréales, viande et surtout secteur laitier (12). L’organisation commune de marché (OCM) du lait et des produits laitiers, mise en place en 1968 (13), comprenait des éléments classiques de la PAC permettant d’agir tant sur l’offre que sur la demande : des prix de soutien relativement élevés étayés par des retraits subventionnés et par le stockage des excédents, des aides visant à écouler les excédents sur le marché communautaire ainsi que des aides à l’exportation pour l’écoulement sur les marchés mondiaux. A la fin des années 70, les livraisons de lait ayant constamment progressé du fait de cette politique de soutien des prix, la production de lait était supérieure à la consommation totale. En 1983, un record historique de 22,3 millions de tonnes d’excédent avait été enregistré rendant urgent un rééquilibrage du secteur.
(2) Des perturbations monétaires
Les fluctuations des monnaies ont également été un facteur de déséquilibre et ont menacé la stabilité indispensable au bon fonctionnement de la PAC. Dans la mesure où il n’existait pas de monnaie européenne unique, les prix agricoles communs étaient fixés dans une unité communautaire, l’unité de compte (UC) jusqu’en 1979, puis en écu après l’introduction du système monétaire européen. Ils étaient ensuite convertis en monnaie nationale. Ce fonctionnement supposait la stabilité de la parité entre monnaies. Or, à partir de 1970, les parités sont modifiées, notamment entre le franc et le mark allemand. Toute modification des taux de change entraînait une hausse des prix agricoles dans les pays à monnaie dévaluée et pour garantir la continuité des échanges communautaires, il a fallu mettre en place un mécanisme correcteur complexe, les montants compensatoires monétaires (MCM).
Dans ce contexte, Sicco Mansholt, commissaire européen à l’agriculture de 1958 à 1973, publia un mémorandum (14) qui soulignait les limites de la politique des prix et des marchés jusqu’alors pratiquée et qui conduisait inévitablement à une augmentation des dépenses communautaires futures. Par ailleurs, malgré l’augmentation de la production et des dépenses communautaires, le niveau de vie des agriculteurs ne s’accroissait que peu et le mémorandum insistait sur la nécessité de mettre en place une politique commune structurelle pour accroître la productivité, relever les revenus des agriculteurs et renforcer le soutien aux régions défavorisées (notamment l’agriculture de montagne). Il préconisait ainsi la création d’unités modernes de production et la mise en place de mesures de reconversion.
Les mesures qui suivirent furent modestes. En 1972, furent adoptées trois directives socio-structurelles, sur les investissements, les incitations au départ et la formation. En 1975, fut décidée la création d’un programme d’aide spéciale en faveur des zones de montagne et des régions défavorisées qui jouent un rôle important dans la protection de l’espace avec, notamment, l’instauration des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN).
S’agissant des excédents, des mesures sectorielles de gestion de l’offre furent adoptées. Ainsi, les taxes de coresponsabilité instaurées en 1977 dans les secteurs sucrier et laitier furent étendues au secteur des céréales en 1986. En outre, des mesures de contrôle de quantités complétèrent ce dispositif : régime de quotas sur le sucre dès les années soixante et sur le lait à partir de la campagne 1984/1985 ; instauration d’un régime des quantités maximales garanties (QMG) appliqué aux céréales en 1988 et gel des terres.
Ces réformes n’ont toutefois pas introduit d’inflexion radicale de la PAC. C’est pourquoi en 1985, dans son Livre vert, la Commission européenne préconisa une modification de la politique des prix jusque-là pratiquée, qui permettrait de rapprocher les prix intérieurs des prix mondiaux afin d’ajuster les baisses des prix en fonction des excédents. Elle recommandait par ailleurs une réduction du protectionnisme ainsi qu’un gel des dépenses budgétaires.
Depuis lors, on peut affirmer que la philosophie des réformes successives de la PAC a reposé sur un rééquilibrage entre la part accordée au soutien des prix du marché et celle consacrée aux aides à la formation du revenu agricole.
Un tournant fut ensuite pris sous l’influence de facteurs internes, essentiellement budgétaires, et externes, les problèmes agricoles devenant à partir de 1986 un sujet de négociations commerciales internationales.
C’est ainsi que la réforme dite « Mac Sharry » (15) en 1992 initia un premier mouvement de baisse des soutiens par les prix, entraînant inévitablement une perte de revenu pour les exploitants agricoles compensée alors par des aides directes.
Le problème du financement de la PAC a dès l’origine été une pomme de discorde entre les États membres. En 1965, une crise majeure éclata, portant moins sur les principes du mode d’alimentation du budget (en 1962, il avait été décidé que les ressources communautaires reposeraient sur des prélèvements douaniers et des contributions nationales) que sur les procédures de décision (majorité ou unanimité) au sein de la Commission européenne. Le « compromis de Luxembourg » du 26 janvier 1966 a donné globalement satisfaction à la France en introduisant la notion d’« intérêts nationaux très importants » justifiant un accord unanime. Par ailleurs, un plan de financement de la PAC fut adopté, le budget étant alimenté à hauteur de 45 % environ par les prélèvements douaniers et pour l’essentiel du solde, par des contributions des États selon une clé de répartition actualisée.
La politique de soutien par les prix s’est, par la suite, avérée très coûteuse et les premières mesures pour tenter de limiter les dépenses furent d’une efficacité toute relative. Ainsi, le prélèvement de coresponsabilité (16) institué en 1977 s’est révélé inopérant pour enrayer la croissance de la production laitière : les dépenses communautaires relatives au stockage des produits laitiers ont fini par absorber jusqu’à 30 % du budget de la PAC.
Ce problème de coût fut au cœur des propositions du mémorandum Mansholt et du Livre vert de la Commission de 1985 précités. Le Conseil européen de Bruxelles de février 1988 imposa ensuite une discipline budgétaire qui limitait la croissance des dépenses agricoles en les soumettant à une ligne directrice. Il convient de souligner que l’enjeu budgétaire avait pris encore plus de relief avec l’entrée dans l’Europe en 1973 de la Grande-Bretagne, dont la position à l’égard de la PAC a toujours été plus que réservée, ainsi qu’avec l’instauration du programme Phare (Pologne, Hongrie, aide à la reconstruction économique), principal instrument financier du rapprochement amorcé dès 1989 avec les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) en vue de l’élargissement à ces pays.
Les États-Unis avaient accepté en 1962 que le problème agricole soit hors champ du GATT, en échange de l’entrée à droit nul des protéagineux américains en Europe.
Dans les années 1980, une nouvelle donne devait être prise en compte : bien que la demande mondiale eut baissé, la Communauté européenne restait exportatrice nette de céréales grâce aux restitutions et par voie de conséquence, les États-Unis voyaient leurs parts de marché se réduire. La guerre commerciale qui s’ensuivit fut avivée par la décision des États-Unis, en 1973, de restreindre les importations de soja vers l’Europe, ce qui fit prendre conscience à celle-ci des inconvénients de sa dépendance pour l’approvisionnement en protéines végétales. L’Europe décida alors de favoriser la production de protéagineux et oléagineux en instaurant une aide contestée par les États-Unis comme contraire à l’accord de 1962 précité.
Depuis lors, l’agriculture est devenue un sujet du « GATT » (17) officiellement visé comme tel dans la déclaration de Punta del Este (1986) définissant quatorze domaines de négociations relatifs au commerce, dont l’agriculture. Celle-ci devait donc désormais être soumise aux trois principes suivants :
– la clause de la nation la plus favorisée (toute concession commerciale consentie à un pays membre doit être appliquée à tous les autres) ;
– le traitement national (les importations ne doivent pas être traitées moins favorablement que les produits nationaux) ;
– la transparence des politiques et des réglementations nationales.
Le cycle dit « d’Uruguay », ayant abouti le 15 avril 1994 à l’accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), a également eu pour la PAC des conséquences concrètes :
– en matière d’accès au marché, la substitution de droits de douane aux mesures de restriction quantitatives (quotas) et la diminution progressive de ces droits de douane ;
– la réduction des soutiens internes à l’agriculture (18) avec un objectif de division par deux par rapport à la période de base de 1986-1988, et la distinction, dans ces soutiens internes, des aides totalement découplées de la production (dites de la « boîte verte ») exclues des engagements de réduction, des aides relevant de la « boîte bleue » (aides liées à la diminution de la production, et qui sont, sous certaines conditions, exemptées de réduction) et enfin des aides relevant de la « boîte orange » qui sont les aides couplées à la production, donc réputées agir sur les échanges en créant des distorsions, dont il convient par conséquent de se débarrasser et qui sont expressément visées par la réduction des volumes de soutien ;
– l’autorisation des subventions à l’exportation pour les parties s’étant engagées à les réduire ;
– un traitement spécial et différencié prévoyant des obligations moins contraignantes pour les pays en voie de développement et, en particulier, pour les pays les moins avancés.
Ce sont là les bases sur lesquelles l’Union européenne a engagé trois réformes successives, prenant en compte la nécessité de définir des modalités de soutien compatibles avec les règles de non-distorsion de concurrence promues dans les négociations internationales.
Le démantèlement des instruments de la PAC, rendu indispensable par l’application des règles de l’OMC, exigeait donc la mise en place d’autres variables d’ajustement. La Commission a présenté ses propositions en juillet 1991 et la réforme est entrée en application au 1er janvier 1993. Elle a donné une nouvelle impulsion à la PAC en modifiant les modalités du soutien public à l’agriculture et en imposant une première baisse des prix d’intervention compensée par le versement d’aides directes aux exploitations.
Les objectifs de la réforme étaient :
– d’assurer la compétitivité de l’agriculture européenne au niveau mondial par un rapprochement avec les prix mondiaux, et de permettre la reconquête du marché intérieur, notamment pour les céréales ;
– de maîtriser les dépenses budgétaires ;
– de contribuer à l’aménagement du territoire et à la préservation de l’environnement.
La réforme Mac Sharry reposait sur le triptyque suivant :
– une diminution importante des prix de soutien, notamment dans le secteur céréalier, fer de lance de la guerre commerciale que se livraient les États-Unis et l’Europe et, dans une moindre mesure, dans le secteur des produits animaux (19) ;
Ces deux régimes continuaient à bénéficier d’un soutien élevé contrairement à d’autres secteurs qui n’en bénéficiaient pas ou peu (fruits et légumes, porcs, volailles) ;
– une compensation de ces baisses de prix par des aides découplées mais liées aux niveaux historiques de production ;
– une maîtrise de l’offre par une obligation pour les bénéficiaires de montants compensatoires de geler des terres.
Les marchés ont retrouvé un certain équilibre et les stocks publics se sont dégonflés notamment pour les céréales. Les prix agricoles se sont rapprochés des prix mondiaux grâce à la baisse des prix d’intervention et à une situation conjoncturelle favorable, notamment une remontée des prix mondiaux. En matière budgétaire, la ligne directrice fixée n’a pas été dépassée.
Le chantier de l’Agenda 2000, lancé dès 1995 afin de fixer le cadre financier de la PAC au-delà de 2000 dans la perspective de l’élargissement, dura plus de trois ans. La communication de la Commission « Agenda 2000 » de juillet 1997 était avant tout axée sur une volonté de maîtrise budgétaire. Dans ce contexte, deux conceptions s’opposèrent, celle de la France qui mettait plutôt en avant le plafonnement des dépenses, la dégressivité des aides et la modulation (20), et celle de l’Allemagne qui préférait un cofinancement de la PAC.
Les exigences auxquelles l’Europe agricole devait répondre au début des années 2000 étaient multiples :
– l’élargissement aux PECO tout d’abord ;
– la perspective d’un cycle de négociations de l’OMC ;
– de nouvelles orientations budgétaires ;
– un accroissement de la demande alimentaire mondiale et, partant, le maintien de la place de l’Europe sur les marchés mondiaux ;
– de nouvelles attentes de la société en termes de respect de l’environnement, d’amélioration de la qualité des produits et de renforcement de la politique de développement rural.
La révision des différentes OCM a été marquée par la baisse généralisée des prix d’intervention. Toutefois, nombre d’aides furent créées au sein du 1er pilier, souvent à l’initiative de la France, afin de compenser cette évolution. Ainsi, pour les cultures arables, le prix d’intervention baissa de 15 % sur deux ans, compensée à 50 % selon un régime d’aides uniques directes pour toutes les cultures, permettant d’introduire un certain niveau de découplage des aides entre les différentes cultures (sauf pour le blé dur et les protéagineux).
Le prix de la viande bovine diminua de 20 %, en trois étapes, avec un système d’intervention dit « filet de sécurité ». Cette baisse de la perte de revenus fut compensée par un accroissement des primes animales bovines telles la prime au maintien du troupeau des vaches allaitantes (PMTVA).
S’agissant du lait et des produits laitiers, il fut décidé de maintenir le principe des quotas jusqu’en 2006 avec une réduction de 15 % des prix d’intervention du beurre et du lait écrémé en poudre, la compensation de la perte de revenus s’effectuant par une prime directe basée sur le quota du producteur.
Les accords de Berlin ont élevé la politique de développement rural au rang de 2ème pilier de la PAC. Il s’agissait d’introduire une nouvelle logique, en renforçant les mesures agri-environnementales, en aidant davantage les régions défavorisées et en donnant aux zones rurales un rôle diversifié, à la fois économique, social, environnemental et territorial.
Le règlement « Développement rural » (21) mettait donc l’accent sur le rôle multifonctionnel de l’agriculture et la prise en compte de sa dimension environnementale.
Il fut décidé que son financement serait assuré par le FEOGA-Garantie et une participation des États membres (cofinancement).
A posteriori, la réforme de 1999 apparaît comme une simple adaptation de la réforme de 1992, des orientations plus radicales (éco-conditionnalité obligatoire et modulation) étant finalement introduites lors de la réforme de 2003.
4. Le compromis de Luxembourg en 2003 : une réforme anticipée contre un allongement des perspectives budgétaires jusqu’en 2013
La réforme de 2003 ne devait à l’origine n’être qu’une revue à mi-parcours de l’Agenda 2000 mais elle a, en fait, en contrepartie de la négociation d’une « paix budgétaire » jusqu’en 2013, apporté des inflexions fondamentales à la PAC. La proposition initiale de la Commission était d’inspiration très libérale : il s’agissait de poursuivre le mouvement de baisse des prix et de découpler totalement les aides directes (22).
Finalement, un compromis a été trouvé avec un découplage partiel, une poursuite de la baisse des prix et la prorogation du régime des quotas laitiers.
Une aide unique au revenu par exploitation est instaurée, découplée en tout ou partie de la production, avec pour vocation de remplacer les aides directes existantes dans les secteurs des grandes cultures, de la viande bovine, de la viande ovine et des produits laitiers.
L’entrée en vigueur des droits à paiement unique s’échelonna entre le 1er janvier 2005 et le 1er janvier 2007 dans les modalités de mise en œuvre des DPU : ceux-ci pouvaient être déterminés soit à l’échelon individuel, soit à l’échelon régional. Par ailleurs, sous la pression des autorités françaises, les aides purent n’être que partiellement découplées afin d’éviter le risque d’abandon de l’activité agricole dans les zones fragiles (23).
Dans la réforme de 1999, la Commission avait souhaité subordonner les paiements directs au respect d’exigences environnementales mais cette mesure avait finalement été laissée à l’appréciation des États membres.
Dans la réforme de 2003, ce principe d’éco-conditionnalité devient obligatoire ; il est par ailleurs élargi et précisé : il vise désormais le respect de dix-neuf directives européennes en matière d’environnement, de sécurité alimentaire, de santé des animaux et des végétaux et de bien-être animal. Le non-respect de ces règles entraîne une réduction des aides directes du 1er pilier perçues par l’exploitation (aides couplées et non couplées).
La réforme de 2003 consacre l’existence du 2ème pilier de la PAC dont les priorités sont recentrées autour de trois axes :
– l’amélioration de la compétitivité des secteurs agricoles et forestiers (aides à la formation, à la restructuration et à l’adaptation aux nouvelles normes européennes pour les exploitations) ;
– l’aménagement de l’espace (mesures en faveur des zones fragiles telles les zones de montagne, application de la directive Natura 2000, boisement des terres agricoles) ;
– la diversification de l’économie rurale et la promotion d’une meilleure qualité de vie (développement des activités touristiques, préservation du patrimoine rural).
Le financement du 2ème pilier repose quant à lui sur le principe de la modulation. Au-delà d’une franchise de 5 000 euros par exploitation, les subventions directes perçues au titre du 1er pilier doivent être réduites de 3 % en 2005, de 4 % en 2006 et de 5 % par la suite pour alimenter le 2ème pilier (24). Les fonds ainsi générés par la modulation sont répartis entre les États membres selon un point de pourcentage calculé sur la base de trois critères : surface agricole utilisée, emploi agricole et produit intérieur par habitant. De fait, via la modulation, on aboutit à une réduction des aides directes de marché.
Pour la Commission, cette première étape exigeant d’être suivie d’autres rendez-vous déjà programmés dans le cadre des clauses de révision, la réforme de 2003 était la « première étape d’un processus visant à ancrer la PAC dans le XXIe siècle ».