N^° 973

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

MESDAMES, MESSIEURS,

Lorsque ce projet de loi a été enregistré à la présidence du Sénat, le 5 avril 2007, et au moment où votre rapporteur a été désigné pour réaliser un travail approfondi au nom de la Commission le 14 mai 2008, le présent projet de loi était composé de 5 articles.

Ce projet de loi, court mais d’une portée politique importante, avait pour objet de créer, conformément à la directive 2004/35/CE ⁽¹⁾ du 21 avril 2004, un régime de responsabilité applicable aux dommages causés aux biens inappropriables, que sont les ressources naturelles, tout à fait novateur par rapport aux mécanismes classiques du droit de la responsabilité.

A bien des égards, la transposition en droit interne de la directive constitue une révolution du droit de l’environnement, la première mise en œuvre législative d’envergure de l’article 3 de la Charte de l’environnement relatif au principe de la prévention des atteintes à l’environnement mais aussi de son article 4 relatif au principe de contribution à la réparation des dommages. C’est également le premier texte environnemental intervenant après la fin des travaux du Grenelle de l’environnement, dont il contribue à mettre en œuvre certains principes longuement débattus par les participants.

Cette transposition constituera-t-elle l’année zéro d’une responsabilisation pleine et entière des entreprises s’agissant des dommages environnementaux que leurs activités peuvent entraîner ?

Ce serait illusoire de le croire. En premier lieu parce que les juges civils et administratifs, bousculés dans les schémas classiques de responsabilité qu’ils appliquent, ont été amenés à les adapter remarquablement pour faire droit, à la fois à une attente croissante de la société civile, et à une multiplication des recours des personnes lésées par les atteintes à l'environnement. Cette adaptation a consisté en un assouplissement de l’intérêt à agir généralement retenu par le juge et de la notion de préjudice dont peut se prévaloir le justiciable en cas de dommage environnemental.

L’arrêt du tribunal de grande instance du 16 janvier 2008, relatif à la pollution de l’Erika, constitue la manifestation la plus éclatante de cette évolution, sur laquelle votre rapporteur reviendra. Dans cette affaire, dont certains épilogues devraient avoir lieu après la promulgation de la présente loi, les associations de protection de l’environnement ont pu faire valoir leur préjudice moral, tandis que les collectivités territoriales ont réussi, non sans mal, à faire prendre en compte l’atteinte à leur image constituée par une pollution.

Ce serait aussi illusoire de le croire dans la mesure où la directive du 21 avril 2004 pas plus que le présent projet de loi ne prévoient de mise en cause inconditionnelle et générale des exploitants pour les dommages dont ils sont responsables.

Bien au contraire, n’entrent dans le champ de ce dispositif que les pollutions présentant un caractère de gravité, liées à trois domaines strictement entendus que sont la contamination des sols, l’atteinte à l’état écologique des eaux et l’atteinte aux espèces et aux sites protégés en application de Natura 2000.

Pour certains des dommages visés par le présent dispositif, liés aux activités qui ne présentent pas a priori un risque pour l’environnement, la pollution doit en outre résulter d’une faute ou d’une négligence de l’exploitant. Enfin, les personnes victimes d’un préjudice résultant d’une atteinte à l’environnement ne peuvent en obtenir réparation sur le fondement du présent projet loi.

Pour prévenir et réparer les atteintes à l’environnement, celui-ci prévoit un nouveau régime de police spéciale, dont le préfet peut faire usage en cas de survenance d’un dommage ou en cas de menace imminente

Il permet au préfet de vérifier la nature de l’incident dès sa survenance, d’être tenu informé des mesures que l’exploitant entend prendre. Si celui-ci reste inactif, le préfet peut arrêter lui-même la liste des mesures à prendre et mettre en demeure l’exploitant de les mettre en œuvre. En cas d’urgence, le préfet peut les mettre en œuvre lui-même ou en confier la mise en œuvre à des tiers (collectivités territoriales ou associations notamment).

En un mot, la principale caractéristique de ce nouveau régime est son opérationnalité : en distinguant les mesures de prévention, à prendre avant ou tout de suite après la survenance du dommage, des mesures de réparation qui peuvent être prises par la suite, ce nouveau régime pallie l’une des faiblesses essentielles de la réparation des atteintes à l’environnement telle qu’elle est actuellement pratiquée, consistant à aller d’emblée sur le terrain de la réparation pécuniaire.

Cette réponse pécuniaire, qui peut apporter une solution satisfaisante aux personnes lésées par une atteinte à l’environnement, est néanmoins limitée du strict point de vue de la préservation de l’environnement ; il semble grandement préférable de prévoir un mécanisme permettant d’éviter ou d’endiguer les conséquences d’un dommage.

Est-ce à dire que la responsabilité environnementale prévue par la directive et le présent projet de loi n’est qu’une police spéciale supplémentaire à disposition du préfet ?

Il est permis d’en douter, dans un contexte d’unification des responsabilités – notamment délictuelle et contractuelle – qui fait l’objet d’études approfondies de la part de la doctrine. Il faudra, certes, attendre les premières jurisprudences qui ne manqueront pas de préciser certaines dispositions du projet de loi pour en juger. Mais un juriste averti aura du mal à croire que la police de la responsabilité environnementale soit un nouveau bloc posé à part dans notre paysage juridique, indépendamment des autres régimes de responsabilité existants. Il y a fort à parier que le dispositif prévu par la directive constitue un pan nouveau dans un mécanisme global de réparation, comprenant les mesures de prévention, la réparation en actes, puis les mécanismes classiques de réparation pécuniaire et d'actions récursoires.

On remarque d’ailleurs que, passés les mesures opérationnelles évoquées ci-dessus, le projet de loi s’attache essentiellement à prévoir les modalités selon lesquelles le coût des mesures de réparation pourront être réparties entre les exploitants, et éventuellement au bénéfice de l’autorité administrative et des tiers dans l’hypothèse où leur intervention serait permise par le préfet.

A ce stade, le projet de loi pose d’ailleurs de nombreuses questions, dans la mesure où le préfet se voit investi d’un pouvoir de répartition des coûts liés à la prévention et à la réparation des dommages. Lors d’un colloque ayant eu lieu à la Cour de cassation le 24 mai 2007 sur ce sujet, l’intervention de deux éminents magistrats, l’un et l’autre conseillers référendaires à la Cour de cassation, a été centrée sur la question de savoir si ce nouveau régime ne contribuerait pas à substituer les pouvoirs du préfet à ceux du juge, qui bénéficie pourtant d’une expertise incontestable dans ce domaine.

Les interventions de la secrétaire d’Etat lors de l’examen du projet de loi en séance sont pourtant, de ce point de vue, rassurantes : au stade de la répartition financière, la mise en œuvre de la responsabilité environnementale retombera sur le droit commun, même si le préfet peut, dans un premier temps, répartir les coûts entre les exploitants. En cas d'erreur manifeste d'appréciation, ses décisions restent, à l'évidence, susceptibles de recours.

Sur ce sujet, le seul regret que l'on puisse avoir réside dans le fait que la France transpose cette directive, une fois de plus, sous le coup d'une mise en demeure adressée le 1^er juin 2007 et d'un avis motivé daté du 31 janvier 2008.

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Tel était le projet de loi avant son examen par le Sénat. Au cours de cette lecture, plusieurs articles ont été ajoutés, issus pour la plupart de l’avant-projet de loi Grenelle II, dont certains parlementaires ont reçu une copie. La perspective de l’examen de ce projet de loi ayant été repoussée par le gouvernement, il est apparu important, dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne, de mettre la France en conformité avec ses obligations de transposition. De ce fait, plusieurs sujets importants, souvent à l’origine de blocages en France du fait de leur sensibilité politique, ont été introduits à la va-vite dans ce projet de loi.

Cette pratique est regrettable, d’autant plus qu’il s’agit en l’occurrence du second projet de loi, portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire de l’environnement, en moins de trois années.

En effet, notre commission avait déjà examiné, tout aussi précipitamment avant l’été 2005, un projet de loi de même nature ; suite à un arrêt de la CJCE ayant rappelé, au mois de septembre 2005, la compétence de la Commission européenne en matière de pénalisation des atteintes à l’environnement, une partie substantielle du texte avait dû être supprimée par le Sénat.

Dans le cas présent, on se rassurera en constatant que la majorité des sujets est essentiellement technique. Pour certains d’entre eux, le gouvernement prévoit d’ailleurs une habilitation à transposer par voie d’ordonnance.

Mais deux sujets sont d’une importance suffisante pour que le Parlement puisse en analyser toutes les conséquences.

Le premier a trait à la gestion de la réserve des quotas destinée aux nouveaux entrants sur le marché des quotas d’émission de gaz à effet de serre. Lors du débat au Sénat, le gouvernement a déposé un sous-amendement à l’amendement de la commission, permettant de mettre aux enchères 25% au plus des quotas jusqu’alors alloués gratuitement aux nouveaux entrants, pour renflouer cette réserve qui a été, selon toute vraisemblance, très largement sous-évaluée lors de l’élaboration du deuxième plan national d’allocation des quotas applicable entre 2008 et 2012.

Pour ne pas créer une barrière à l’entrée des nouveaux entrants, il est important que cette réserve permette de répondre à toutes les demandes. Si l’on ne peut que souscrire à ce principe, on est en revanche perplexe devant la méthode et la solution retenue.

Le sous-amendement a, semble-t-il, fait l’objet d’une concertation limitée avec les entreprises concernées. Pourtant, pour l’une d’entre elle, cette mise aux enchères se traduit par un besoin d’acquisition à titre onéreux de quotas pour un montant correspondant à 25 ou 30 % de résultat net. Il s’agit là d’une modification des règles du jeu en cours de partie que cette entreprise accepte difficilement, et qui pourrait par ailleurs créer la suspicion sur la stabilité et la prévisibilité du marché pour l’ensemble des personnes qui sont amenées à y intervenir.

L’autre sujet a trait à la très délicate question des zones Natura 2000. La Commission a très récemment déposé un recours contre la France auprès de la CJCE, fondé sur une mauvaise transposition des directives « Oiseaux » et « Habitats ». Cette mauvaise transposition résulte de l’absence d’étude d’incidences des activités humaines dans ces zones Natura 2000. Le Sénat a certes sous-amendé le texte gouvernemental pour exclure ces activités, au nombre desquelles pourrait peut-être figurer l’agriculture, de cette étude d’incidence.

Tels sont les sujets sur lesquels notre Commission devra se pencher, en plus de ceux prévus par le projet de loi initial.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

La directive 2004/35/CE constitue une étape importante dans la construction du droit communautaire de l'environnement, dont la genèse a été complexe.

Dès le début des années 80, le principe de la création d'une responsabilité environnementale a été envisagé, puisque l'article 11.3 de la directive 84/631 relative au contrôle des transferts transfrontaliers dangereux prévoyait que « le Conseil détermine au plus tard le 30 septembre 1988 les conditions de mise en œuvre de la responsabilité civile du producteur en cas de dommages ou de toute autre personne susceptible de répondre desdits dommages et fixe également un régime d'assurance ». Une proposition répondant à ces dispositions a été adoptée en 1989 par la Commission européenne, modifiée en 1991, sans que son examen au Parlement européen et au Conseil ne laisse l'espoir d'un accord.

En 1993, alors qu'aboutissaient les travaux de la Convention de Lugano sur la responsabilité civile du fait des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement, la Commission européenne a publié un livre vert issu des réflexions de portée plus générale que la seule question des déchets. L'accueil positif reçu par ce livre vert et une résolution du Parlement européen invitant la Commission à élaborer une proposition de directive ont justifié la présentation d'un livre blanc par la Commission en 2000. En dépit d'un accueil réservé, la Commission européenne a rendu public un document de travail de la direction générale de l'environnement. Après les échanges interinstitutionnels classiques au niveau communautaire, la directive a été mise au point, reposant davantage sur le droit public que sur le droit privé par rapport aux précédents projets.

– Un nombre d'affaires devant le juge judiciaire très limité

Selon une étude rendue publique lors d’un colloque de la Cour de cassation consacré à la réparation des atteintes à l'environnement, « la jurisprudence judiciaire relative à la réparation des atteintes à l'environnement est assez peu fournie et même quelque peu clandestine ».

Au titre des jurisprudences remarquables dans ce domaine, on remarquera certainement l'arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation du 16 novembre 1982 ayant condamné une association de chasse à réparer le préjudice subi par une association de protection des oiseaux du fait de la mort d'un balbuzard-pêcheur. De même, le jugement du Tribunal de grande instance de Bastia du 4 juillet 1985 rendu dans l'affaire de la société Montedison qui a provoqué une pollution marine de grande ampleur par l'immersion de boues rouges en mer méditerranée a été à l'époque, fort remarqué. Dans cette affaire, le tribunal a accordé réparation aux deux départements de la Corse.

Dans l'ensemble pourtant, les chiffres confirment le nombre limité d'actions dans le domaine de la réparation des atteintes à l'environnement (la dernière étude statistique fait état d'une proportion très limitée de moins de 2 % des procédures traitées par les parquets). On relèvera d'ailleurs que la grande majorité des décisions rendues par le juge judiciaire dans ce domaine est l'œuvre du juge pénal plus que celle du juge civil. Ce fait s'explique par le faible coût de l'action civile exercée au pénal.

Limitée en nombre, la jurisprudence est également limitée sur les conséquences juridiques que l'on peut en tirer : le préjudice n’est souvent que peu ou pas qualifié. Certains spécialistes vont même jusqu'à parler d'hostilité du juge judiciaire à l'égard de la réparation des atteintes à l'environnement.

Cette portée limitée de la jurisprudence judiciaire dans ce domaine résulte en grande partie des fondements retenus pour qualifier le préjudice.

– Les fondements classiques du droit de la responsabilité permettent de réparer certaines atteintes à l’environnement

La réparation des atteintes à l'environnement a d'abord été envisagée sur le fondement des troubles anormaux de voisinage, appliqué initialement dans le domaine des pollutions industrielles et agricoles, pour les nuisances provenant, par exemple de l'élevage des génisses (pour un exemple récent, Cass. 2^ème civ. 10 mai 2007). D'origine exclusivement prétorienne, cette théorie a été appliquée dès le début, en 1844, aux troubles causés par des fumées industrielles aux voisins d'une usine, c’est-à-dire aux pollutions environnementales.

Cette théorie est autonome par rapport au droit commun de la responsabilité, dans la mesure où les juridictions l'appliquent espèce par espèce, et repose sur le caractère très aléatoire de l'anormalité du trouble. Selon le juge judiciaire, le trouble est anormal lorsqu'il excède les inconvénients normaux de voisinage. La Cour de cassation rappelle régulièrement que les juges du fond disposent d'un pouvoir souverain d'appréciation de ce critère d'anormalité.

Ensuite, la réparation des atteintes à l'environnement a trouvé un second fondement dans les articles 1382 et 1383 du code civil, c'est-à-dire sur le fondement d'une responsabilité pour faute ou d'imprudence ou de négligence.

Ainsi, la cour d'appel de Grenoble a récemment retenu la responsabilité pour faute d'un exploitant de laiterie pour la pollution d'un torrent à l'origine de la mort de nombreux poissons (CA Grenoble, 1^ère ch.civ, 21 juin 2004). De même la Cour d'appel de Caen a admis la responsabilité de l'exploitant d'une ferme pour la pollution d'origine fécale d'une mare dans laquelle les animaux d'un éleveur se sont abreuvés. Sa faute résidait dans le fait d'avoir laissé le purin s'écouler jusqu'à la mare.

Plus généralement, la faute, l'imprudence ou la négligence peuvent résulter de la violation, par le pollueur, des obligations issues des multiples textes et prescriptions. Dans le domaine de l'environnement, une telle faute peut être reconnue du fait de la violation d'une obligation résultant de l'article L. 211-5 du code de l'environnement (imposant à la personne qui est à l'origine d'un accident présentant un danger pour la qualité des eaux de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre fin à l'atteinte à l'environnement) ou à la violation d'obligations résultant de la réglementation applicable aux installations classées (Cass, 3^ème civ, 16 mars 2005).

La démonstration de l'anormalité du trouble et de la faute étant, dans de nombreux cas, difficile, certaines victimes ont préféré obtenir réparation sur le fondement de la responsabilité de plein droit prévue par l’article 1384 alinéa 1^er du code civil, prévoyant que l’on « est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde ». Ce fondement peut être intéressant en cas de dommage environnemental, dans la mesure où la responsabilité civile est encourue en l’absence de violation des prescriptions applicables. De ce fait, si la preuve de la faute est parfois difficile à apporter, surtout en cas de strict respect des dispositions applicables à l’activité à l’origine de la pollution, la mis en œuvre de la responsabilité fondée sur cette notion sera particulièrement adaptée. En ce sens, dans un arrêt du 23 décembre 2004, la Cour de cassation a appliqué le principe de responsabilité prévue par l’aliéna 1^er de l’article 1384 dans le cas de la pollution d’un bassin piscicole par des effluents provenant d’une parcelle cultivée par un groupement agricole d’exploitation en commun en affirmant que « la responsabilité de plein droit est engagée dès lors que la chose a été, en quelque manière et ne fût-ce que partiellement, l’instrument du dommage, sauf au gardien à prouver qu’il n’a fait que subir l’action d’une cause étrangère qu’il n’a pu ni prévoir ni empêcher ».

Outre les grands fondements qui viennent d’être évoqués, certains régimes spéciaux peuvent enfin permettre la réparation du préjudice écologique. On peut penser en particulier aux dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement, résultant de la convention de Lugano.

La pollution maritime due aux hydrocarbures peut en outre trouver réparation sur le fondement de la convention de Bruxelles du 29 novembre 1969. En application de cette convention, l’article L. 218-1 du code de l’environnement prévoit que « tout propriétaire d’un navire transportant une cargaison d’hydrocarbures en vrac est responsable des dommages par pollution résultant d’une fuite ou de rejets d’hydrocarbures de ce navire dans les conditions et les limites déterminées par la Convention internationale du 27 novembre 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ». Ce régime de responsabilité s’exerce cependant dans les limites des conventions relatives à la limitation des créances maritimes.

Il existe enfin une responsabilité spéciale en cas de dommage provenant d’une installation nucléaire en application de la loi n° 6-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, puis par les lois du 13 juin 2006 et 5 juillet 2006 établissant une régime de responsabilité sans faute qui oriente directement la responsabilité vers l’exploitant. La loi du 13 juin 2006 prévoit notamment que chaque exploitant est tenu d’avoir et de maintenir une assurance ou une autre garantie financière à concurrence du montant de la responsabilité.

On constate donc que les régimes de réparation des atteintes à l’environnement sont nombreux, et le présent projet de loi n’a, en aucune manière, pour objectif des les remettre en cause.

Il vient au contraire les compléter s’agissant de certaines atteintes à des biens naturels inappropriables qui mettent en défaut les schémas classiques de réparation, en établissant, pour reprendre une image très significative d’évaluation préliminaire du projet de loi, un « filet de sécurité » permettant de réparer, essentiellement en nature, les atteintes les plus graves à l’environnement.

Comme cela a été évoqué lors du colloque à la Cour de cassation, les atteintes à l’environnement défient le juge judiciaire dans la mesure où elles mettent à l’épreuve la notion classique de préjudice et d’intérêt à agir. D’après une construction jurisprudentielle très ancienne du juge judiciaire, tout dommage n’appelle pas réparation : seuls ceux qui occasionnent un préjudice à une ou plusieurs personnes peuvent l’être, à condition que le préjudice soit direct, certain et personnel. Or, ce dernier critère trouve très mal à s’appliquer en cas de dommage à des biens inappropriables.

De ce point de vue, il faut se féliciter de plusieurs assouplissements permettant d’améliorer la réparation des atteintes à l’environnement.

En premier lieu, l’accès au prétoire a été facilité dans le cadre de la loi Barnier de 1995 qui reconnaît une habilitation générale aux associations agréées de protection de l’environnement pour exercer les droits reconnus à la partie civile « en ce qui concerne les faits portant préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre ». ⁽²⁾

Les juges de la Cour d’appel de Rennes ont ainsi considéré qu’une pollution par hydrocarbures lèse les « intérêts défendus par l’association qui a pour obligation statutaire de protéger la qualité de l’eau et notamment les estuaires et rivages marins et les eaux de mer » ⁽³⁾. Surtout, depuis l’arrêt du 7 décembre 2006, la Cour de cassation a jugé que les associations peuvent défendre ces intérêts tant devant les juridictions répressives que devant les juridictions civiles.

La seconde évolution importante concerne l’extension progressive par le juge judiciaire de la notion de préjudice moral aux atteintes à l’environnement, notion très ancienne du droit de la responsabilité tendant plutôt, initialement, à permettre de réparer le préjudice résultant de la perte d’un être cher. Cette extension de la notion a essentiellement bénéficié aux associations de protection de l’environnement, notamment dans l’arrêt relatif au balbuzard-pêcheur mentionné ci-dessus.

Le caractère personnel du préjudice tend à s’étioler de plus en plus, au profit de la recherche renforcée d’un lien de causalité entre le dommage et son auteur, à tel point que la doctrine s’interroge sur l’opportunité d’abandonner complètement la notion de préjudice moral, qui présente l’inconvénient de limiter le bénéfice de la réparation aux associations de protection de l’environnement. Au-delà, se profile le débat, qui aurait pu venir à l’Assemblée nationale si le projet n’avait été globalement abandonné par le gouvernement, des actions de groupe ou class actions environnementales telles qu’elles sont pratiquées outre-atlantique. Il serait souhaitable que le législateur puisse avoir ce débat, même circonscrit uniquement aux questions environnementales, sans quoi il pourrait assister progressivement à un élargissement prétorien du préjudice collectif, ce qui reviendrait au même.

L’ensemble de ces évolutions du droit classique de la responsabilité appliqué à l’environnement a trouvé une manifestation particulièrement médiatique dans l’arrêt du tribunal de grande instance de Paris du 16 janvier 2008. Si l’aspect le plus frappant de cet arrêt concerne en réalité le montant des indemnisations demandées – condamnation solidaire à verser 192 millions d’euros à 70 victimes plus une indemnisation complémentaire de 184 millions d’euros, auxquels il faut ajouter les 200 millions d’euros pris en charge par la compagnie – une telle indemnisation n’aurait pas été possible sans une évolution de fonds de notre droit.

La dernière faiblesse du droit commun de la responsabilité tient à la propension du juge judiciaire à se placer d’emblée sur le terrain de la réparation pécuniaire ; cette propension tient, certes, à la nature de l’immense majorité des cas dont le juge judiciaire a à connaître, mais reconnaissons que d’un strict point de vue environnemental, le versement d’une somme, même importante, à une association de protection de l’environnement ne constitue pas une réparation du milieu pollué.

Il serait plus intéressant de prévoir des mécanismes coercitifs d’intervention de l’exploitant, permettant de prévenir, de limiter puis de réparer les conséquences du dommage avant et après sa survenance. C’est très exactement le principe sur lequel a été construit la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004.

– Les principes régissant la directive 2004/35 CE : efficacité et réalisme

L’édifice proposé par la directive repose sur quelques principes simples qui méritent d’être rappelés succinctement :

– conformément à la définition d’une directive européenne prévue par les traités européens, celle-ci laisse une marge d’appréciation aux Etats membres dans leur processus de transposition pour atteindre les objectifs assignés ; c’est là une exception suffisamment rare pour que l’on s’en félicite et votre rapporteur reviendra en détail sur les options qui ont été retenues par le gouvernement ;

– le nouveau régime ne vise pas tous les dommages, mais seulement ceux qui sont liés à trois domaines bien définis que sont les contaminations des sols (dans la mesure où elles peuvent entraîner un risque pour la santé humaine), les dommages affectant le bon état écologique des eaux tel que défini dans la directive 2000/60/CE, transposée en droit interne par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 et les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés. S’agissant de ce dernier domaine, la directive n’exclut pas la prise en compte des dispositifs nationaux de protection autres que ceux résultant du droit communautaire, mais pour assurer la cohérence du dispositif, le Sénat a justement estimé qu’il ne fallait prendre en compte que les espèces et habitats visés par les directives « Oiseaux » et « Habitats » ;

– en outre, la directive ne vise pas les dommages de toutes importances, mais uniquement ceux qui présentent un certain critère de gravité, tel que défini par l’annexe II de la directive. Ce point est important, dans la mesure où l’évaluation du projet de loi menée par le gouvernement estime à quelques dizaines par an le nombre des cas entrant dans son champ d’application ;

– la directive distingue deux régimes d’engagement de la responsabilité, le premier visant les activités risquées (listées à l’annexe III de la directive) qui peuvent entraîner la responsabilité de leurs auteurs même en l’absence de faute, le second visant les autres activités qui peuvent entraîner une responsabilité pour faute ou négligence ;

– la directive prévoit que la responsabilité des « exploitants », notion qui est entendue relativement largement même si aucune disposition ne permet de conclure que les sociétés mères sont visées, doit être engagée à titre principal. Lors des négociations intergouvernementales sur l’élaboration de cette directive, la France a constamment plaidé pour que celle-ci ne conduise pas à créer une responsabilité subsidiaire de l’Etat dès lors que l’exploitant ne remplit pas ses obligations. Un tel travers conduirait en effet à faire supporter par la collectivité la prise en compte des atteintes à l’environnement en dernier ressort ;

– la mise en cause de la responsabilité de l’exploitant entraîne à titre principal, pour ce dernier, une obligation d’action. En cela, la directive s’écarte très nettement de la logique de la réparation telle qu’elle est pratiquée par le juge judiciaire.

En cas de survenance d’un dommage ou de simple menace, la directive dresse la liste des mesures de prévention qui doivent être menées pour éviter cette survenance. Elle prévoit ensuite les actions de réparation qui sont mises en oeuvre au moment ou juste après la survenance du dommage, et détermine enfin les mesures de réparation (primaire, complémentaire et compensatoire) qui doivent être mise en œuvre, dans la concertation, après la survenance du dommage.

En cela, la directive constitue une mise en œuvre remarquable des articles 3 et 4 de la Charte de l’environnement relatifs aux principes de prévention et de réparation des atteintes à l’environnement. S’agissant de cette dernière notion, on rappellera qu’elle n’est pas totalement identique au principe pollueur-payeur tel qu’il est parfois interprété à tort ; en effet, il ressort des débats du Constituant que l’article 4 de la Charte de l’environnement ne saurait être compris comme un droit à polluer, mais plutôt comme une obligation de réparer, notamment par des actions en nature ;

– s’agissant des modalités de mise en œuvre des mesures de prévention ou de réparation, la directive se veut avant tout opérationnelle ; pour ce faire, elle prévoit un dialogue et des échanges nombreux entre l’autorité publique et l’exploitant. La coercition, voire l’intervention à titre subsidiaire de l’autorité publique, ne doivent être envisagés qu’en dernier ressort, y compris, éventuellement, en permettant à des tiers de se substituer à l’exploitant défaillant ;

– au stade de la récupération des coûts liés aux mesures de prévention et de réparation, la directive fait une application stricte du principe pollueur-payeur. Ainsi que le rappelle par ailleurs le considérant 18 de la directive, les frais de quelque nature que ce soit, même engagés en premier lieu par une autorité publique ou par des tiers, doivent reposer en dernier lieu sur l’exploitant. A cet effet, la directive investit l’autorité publique du pouvoir, très important mais très complexe à mettre en œuvre, d’établir le lien de causalité entre le dommage et l’exploitant, éventuellement de répartir les coûts à due concurrence entre les exploitants ayant causé le dommage ;

– enfin, la directive prévoit, dans son considérant 29, qu’elle n’empêche pas les Etats membres de maintenir ou d’adopter des dispositions plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Dans le même temps, le considérant 3 prévoit que le dispositif doit être mis en œuvre « à un coût raisonnable pour la société ». La directive prévoit en outre de faire un point sur sa mise en œuvre en 2014, en vue d’éventuelles adaptations. Ces éléments doivent conduire le législateur à adopter une démarche pragmatique dans la mise en œuvre d’un dispositif totalement nouveau, en évitant, notamment, d’étendre excessivement les activités ou les exploitants visés, ainsi que les dommages entrant dans le champ de la directive.

Au total, comme le note à juste titre l’étude préliminaire du gouvernement, la responsabilité environnementale est un régime de responsabilité sui generis, à propos duquel la doctrine s’est interrogée sur le point de savoir s’il s’agissait d’un nouveau pan du droit de la responsabilité à proprement parler. Ce débat théorique ne saurait être tranché dans le cadre de la présente étude, mais on se limitera à constater que les limites de la réparation des atteintes à l’environnement par le droit commun rendaient bien nécessaire la mise au point d’un cadre particulier de réparation.

La directive a prévu trois options de transposition qui ont concentré l’essentiel des débats préliminaires à l’examen du projet de loi : la constitution de garanties financières permettant de couvrir la survenance éventuelle d’un dommage environnemental, l’exonération pour respect de permis autorisant l’Etat à sortir du champ d’application de la directive les dommages liés à des activités qui ont fait l’objet d’un permis ou d’une autorisation de l’administration et enfin l’exonération pour risque de développement qui désigne, de manière un peu sibylline, la possibilité reconnue aux Etats membres de ne pas appliquer le nouveau dispositif aux émissions ou produits dont l’exploitant prouve qu’ils n’étaient pas considérés comme susceptibles de causer des dommages à l’environnement au regard de l’état des connaissances scientifiques et techniques au moment de l’émission ou de l’utilisation du produit.

S’agissant d’abord de la constitution éventuelle de garanties financières, cette possibilité a été écartée assez rapidement par la France, qui a plaidé, au stade de l’élaboration de la directive, pour qu’elle ne soit pas reprise dans cette directive. Une telle obligation a été soutenue par l’Allemagne, les Pays-Bas et l’Espagne au motif qu’il n’existe pas en l’état d’offre assurantielle sérieuse dans le domaine de la protection des atteintes à l’environnement. La commission européenne a retenu, en forme de compromis, le principe d’un rapport sur les conditions d’assurance et le mécanisme, ce qui démontre sa prudence dans ce domaine.

Ces garanties financières ne sont pas totalement nouvelles dans le paysage juridique : elles sont prévues au niveau international par les deux conventions de Genève et de Lugano. Au niveau national, un débat très important a en outre eu lieu dans le cadre de l’examen du projet de loi sur les risques technologiques et naturels en 2002-2003, suite à la fermeture de l’usine de Noyelles-Godault dont la dépollution a été, in fine, prise en charge par l’Etat. Ce débat a débouché sur un renforcement du dispositif de garanties financières, déjà prévu par l’article L. 516-1 du code de l’environnement, pour les installations classées présentant le plus de risque.

En outre, la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs a prévu la constitution, par les exploitants d’installations nucléaires, de provisions considérables permettant de couvrir les charges liées à leur démantèlement, pour un montant estimé à 68 milliards d’euros.

A l’appui de la position de la France, plusieurs arguments ont pourtant été avancés, au premier rang desquels figure le fait que les garanties ainsi constituées peuvent être largement dépassées par l’ampleur des mesures à mettre en œuvre (notamment dans le cas des PME et des PMI).

En outre, à la différence des deux dispositions de droit interne existants qui visent des installations classées et des installations nucléaires de base clairement définies, le présent projet de loi peut s’appliquer à tout exploitant à l’origine d’un dommage tel que défini par la directive ; pour la mise en œuvre d’une hypothétique garantie financière, il serait excessivement difficile de déterminer avec précisions quels exploitants pourront être soumis à cette obligation. Il y a un risque non négligeable soit de viser trop d’exploitants soit, ce qui serait très grave, d’en oublier, auquel cas le dommage ne serait absolument pas couvert.

S’agissant ensuite de l’exonération pour respect de permis, il n’a échappé à personne que la France a plaidé en sa faveur au stade de l’élaboration de la directive, au motif que les autorisations délivrées par les autorités françaises tiennent compte, dans la plupart des cas, de l’impact sur l’environnement de l’activité projetée. D’autre part, la France a avancé le fait qu’elle pouvait à tout moment retirer une autorisation en cas de non respect des critères fixés par la directive.

En même temps, la France a constamment rappelé qu’elle refusait absolument de créer une responsabilité subsidiaire de l’Etat en matière d’atteintes à l’environnement ; or, la reprise de l’exonération pour respect de permis conduirait précisément à faire reposer sur l’Etat, en dernier ressort, le soin d’assurer la réparation du dommage écologique.

On peut donc considérer que le gouvernement a évolué sur cette question, dans la mesure où le projet de loi ne retient pas cette exonération. Aujourd’hui, il considère que plusieurs arguments militant en faveur de cette exonération doivent être relativisés :

– en instituant une telle exonération, l’on risque de vider de sa substance le dispositif ou, à tout le moins, de limiter considérablement la portée de la directive dans le paysage juridique français où une grande partie des exploitants pouvant entrer dans le champ de la directive sont soumis à autorisation ;

– dans le cadre de certaines polices administratives, notamment la police des installations classées (article L. 521-7 du code de l’environnement), il est déjà prévu qu’une activité soumise à autorisation puisse voir sa responsabilité engagée. Il n’est donc pas totalement incohérent au regard du droit interne, d’envisager qu’un exploitant respectant un permis puisse voir sa responsabilité engagée, d’autant que le permis n’a jamais empêché les tiers d’obtenir l’engagement de cette responsabilité ;

– enfin, une telle exonération pourrait avoir pour conséquence d’augmenter considérablement le formalisme de l’autorité qui délivre l’autorisation, afin d’éviter que celle-ci puisse conduire un exploitant à s’exonérer de l’application de la présente directive.

S’agissant ensuite de l’exonération pour risque de développement, la position de la France a été constamment réticente à sa mise en œuvre au motif que les conséquences sur l’innovation et la recherche-développement peuvent être difficile à sonder.

D’une certaine manière, on rejoint les débats qui ont traversé notre assemblée lors de l’examen de la Charte de l’environnement, et l’on ne peut, à ce égard, que rappeler les nombreuses conditions dont le Constituant a entendu entourer le principe de précaution préalablement à son inscription dans une norme de rang constitutionnel : le principe de précaution ne saurait être lu comme un principe d’immobilisme, engageant les entreprises à éviter toute innovation. D’une certaine manière, on peut donc considérer qu’en retenant l’exonération pour risque de développement, la France a fait une lecture tout à fait constitutionnelle de la directive.

Afin que le lecteur puisse comparer les options retenues par la France avec celles de nos voisins, l’annexe III offre un panorama des transpositions déjà réalisées ou envisagées chez nos voisins.

Outre les trois grandes options ouvertes par la directive, le projet de loi opéré plusieurs choix de transposition qui permettent d’assurer l’effectivité du nouveau dispositif en tenant compte des spécificités de notre droit, notamment administratif.

Compte tenu des nombreuses obligations qui incombent à l’autorité publique aux termes de la directive, il a été jugé opportun, dans le projet de loi, de créer une nouvelle police administrative, qui est, là encore, sui generis par rapport aux polices existantes dans la mesure où elle largement optionnelle.

A cet égard, deux types de questions peuvent se poser : quelle est l’articulation de cette nouvelle police avec les polices existantes et quelle est la conséquence du caractère optionnel de cette police, point sur lequel de nombreuses discussions ont eu lieu lors de l’examen du projet de loi par la Commission.

S’agissant de la première question, on précisera que le projet de loi prévoit clairement que le présent régime ne fait obstacle à la mise en œuvre d’aucun régime de police existant. Compte tenu du fait que ce régime a été conçu comme un « filet de sécurité », pour reprendre l’expression citée plus haut, les autres polices – déchets, installations classées, eau – sont généralement plus exigeantes.

En particulier, la police des installations classées répond en grande partie aux dispositions du présent projet de loi, mais on notera que la police des installations classées ne concerne pas uniquement les dommages graves ; le préfet a en effet l’obligation d’intervenir dès lors qu’il existe un danger ou un inconvénient lié à l’installation. A ce titre, le préfet peut prescrire à tout moment des mesures de prévention ou de réparation, sans attendre la menace d’un dommage.

Pour comprendre comment vont s’articuler les différentes polices, il faut alors s’en remettre aux grands principes du droit administratif tel qu’il a été élaboré, notamment, par la jurisprudence du Conseil d’Etat : lorsqu’il y a concurrence entre deux polices spéciales, c’est en principe la disposition la plus exigeante qui trouve à s’appliquer.

D’autre part, le caractère facultatif de cette nouvelle police environnementale a fait l’objet de nombreuses propositions d’amendements en Commission, visant à la rendre obligatoire. Il est effectivement curieux, compte tenu des polices existantes, de prévoir une police facultative. On répondra qu’il faut, pour apprécier l’opportunité de ce caractère facultatif de la police environnemental, s’en référer à la lettre et à l’esprit de la directive.

En prévoyant une nouvelle police, le présent projet de loi a tenté de trouver une cohérence entre le droit communautaire et le droit interne, mais cette solution n’était pas prescrite par le droit communautaire ; celui ne repose en aucune manière sur la coercition ou la sanction de l’exploitant, mais bien plutôt sur le dialogue entre l’exploitant et l’autorité administrative, sur la concertation avec les personnes concernées et même la possibilité pour les tiers de mettre en œuvre eux-mêmes les mesures de prévention et de réparation.

C’est donc dans un pur respect de la directive qu’a pu être envisagée la création optionnelle de cette police, qui donne au préfet un pouvoir de contrainte et de mise en demeure lorsque toute procédure de négociation, fût-elle dans l’urgence et sous la menace d’un dommage, a échoué. L’idée sous-jacente reste bien celle d’une « responsabilité environnementale », c’est-à-dire d’une responsabilisation des exploitants. L’autorité administrative a, au premier chef, un devoir d’alerte, le pouvoir de rappeler l’exploitant à ses obligations et en dernier lieu une obligation de sanction.

Enfin, la dernière option de transposition retenue par le projet de loi consiste dans la pénalisation de certaines infractions : le fait de faire obstacle à l’exercice des fonctions des agents chargés de contrôler l’application du nouveau dispositif et le fait de ne pas se conformer aux mises en demeure de l’autorité administrative. Cette pénalisation n’est pas prévue par la directive, mais le gouvernement a préféré les prévoir pour assurer une mise en œuvre efficace de la directive, même dans le cas d’un exploitant récalcitrant.

Encore une fois, la pénalisation n’est pas l’objectif initial du dispositif, et votre rapporteur s’est d’ailleurs, en Commission, montré favorable à l’adoption d’un amendement relatif à l’ajournement de la peine avec injonction, dispositif qui offre à l’exploitant une dernière chance pour mettre en œuvre de son propre chef les mesures de prévention ou de réparation.

Passé ce stade, il semble évident que le recours à une sanction pénale s’impose, faute de quoi les exploitants ne mettraient pas longtemps à comprendre qu’ils ne risquent pas grand-chose en ne respectant pas les prescriptions de l’administration.

– Les avis des délégations pour l’Union européenne

La directive sur la responsabilité environnementale a fait l’objet, au stade de son élaboration, d’une saisie des délégations pour l’Union européennes du Sénat et de l’Assemblée nationale, en application de l’article 88-4. Il semble utile, pour éclairer le débat, de rappeler les orientations des deux résolutions qui en ont résulté.

Dans sa résolution du 23 janvier 2002, la délégation à l’Union européenne de notre Assemblée estimait que l’application du principe pollueur-payeur rend inopportune une limitation de la responsabilité des exploitants dont les activités sont autorisées par les lois et les règlements applicables ou par des permis ou autorisations ; la résolution prévoit que « dès lors, il convient de supprimer les exclusions envisagées en leur faveur et qui, dans le cas de la France, conduiraient à restreindre sensiblement la portée de la présente proposition de directive, en excluant du régime de la responsabilité sans faute les installations classées soumises à autorisation et les installations autorisées au titre de la loi sur l’eau ».

Dans sa résolution du 11 juin 2003, la délégation pour l’Union européenne du Sénat prend une position très équilibrée en prévoyant que le Sénat :

Considère que le principe pollueur-payeur, défini à l'article 174-2 du Traité instituant la Communauté européenne, ne doit pas être mis en oeuvre dans des conditions pouvant porter atteinte à la compétitivité de l'économie européenne ;

Relève que les mesures de prévention et de réparation des dommages environnementaux ne sauraient menacer la sécurité juridique des exploitants ou entraver à l'excès les progrès scientifique ou technique sans porter une atteinte grave au dynamisme de l'Union Européenne ;

Estime que l'intervention des Etats pour la réparation des dommages environnementaux ne doit pas être systématique et doit être laissée à leur libre appréciation ;

Juge qu'eu égard à la nouveauté du système juridique proposé par la directive, il convient que son champ d'application initial soit précisément délimité et qu'elle soit mise progressivement en application, tout élargissement devant être conditionné à une évaluation de ses conséquences économiques ;

En conséquence, demande que le texte prévoie :

- un régime de responsabilité environnementale s'appliquant aux seuls dommages liés aux activités, à l'exclusion de ceux pouvant résulter de l'utilisation conforme des produits ;

- le maintien de l'exclusion du régime de responsabilité sans faute pour les exploitants qui bénéficient d'une autorisation et qui démontrent l'avoir respectée ;

- le maintien de l'exclusion du régime de responsabilité sans faute pour les activités et émissions qui n'étaient pas considérées comme néfastes compte tenu des connaissances scientifiques et techniques au moment où elles ont eu lieu ;

- un encadrement du régime de responsabilité qui peut incomber à l'Etat lorsqu'il est amené à se substituer à l'exploitant, soit en cas de défaillance ou d'insolvabilité, soit dans certains cas d'atteintes à la biodiversité ;

- une application du principe de subsidiarité confiant aux Etats le soin de préciser les modalités de leurs interventions dans les cas mentionnés à l'alinéa précédent ;

- une définition précise et opérationnelle de la notion de biodiversité réservant, dans un premier temps, l'application du dispositif de responsabilité proposé aux seules zones Natura 2000 ;

- un régime incitatif et non pas obligatoire pour instaurer un système spécifique d'assurance des dommages environnementaux, eu égard à l'absence d'expérience des acteurs économiques en ce domaine.

Outre les articles additionnels introduits par le Sénat, celui-ci a opéré un travail fourni de clarification du projet de loi initial dans sa partie relative à la responsabilité environnementale.

Le Sénat a globalement conservé l’équilibre initial du texte, s’agissant notamment de la question de la garantie financière et des exonérations pour risque de développement et pour respect de permis.

Les principales modifications ont été les suivantes :

– la notion d’exploitant a été clarifiée, en ajoutant notamment un critère d’effectivité de l’exercice ou de contrôle d’une activité économique, afin d’exclure la responsabilité des actionnaires et des sociétés mères ;

– les habitats et espèces concernés par le projet de loi ont été précisés par un renvoi au directives européennes « Oiseaux et habitats » ;

– la démonstration du lien de causalité, notion qui n’apparaît dans la directive que de manière incidente, entre l’activité et le dommage est clairement mise à la charge du préfet ;

– le Sénat a prévu que le préfet pourrait établir un partage de responsabilité entre le fabricant et l’utilisateur d’un produit afin d’éviter à un agriculteur d’engager une actions récursoire.

Conformément aux préconisations de votre rapporteur, la Commission a également souhaité conserver l’équilibre général du texte, dans sa partie relative à la responsabilité environnementale.

Les principaux amendements adoptés concernent :

– la référence à la notion de coût acceptable pour la société dans la mise en œuvre de ce nouveau régime, ainsi que le prévoit la directive dans son considérant n° 3 ;

– la précision, conforme à la directive, selon laquelle l’autorité administrative doit arrêter positivement la liste des mesures de réparation ou de prévention proposées par l’exploitant ;

– le retrait de la référence, ajoutée par le Sénat, au fabricant pour le partage des responsabilités ;

– la suppression de la mention de la régénération naturelle comme possibilité de mesure de réparation.

– une meilleure définition de l’état initial que les mesures doivent permettre d’atteindre, en prévoyant notamment comment sera déterminé cet état initial en cas de connaissances limitées du milieu ;

– la possibilité pour le juge pénal de mettre en œuvre un ajournement avec injonction afin de laisser à l’exploitant une ultime chance d’agir pour réparer son dommage.

– le renvoi au décret pour prévoir que seront précisées les conditions dans lesquelles les tiers peuvent intervenir en urgence en cas de dommage.

S’agissant du titre II, les amendements adoptés par la Commission conformément à l’avis du rapporteur visent essentiellement l’article 6. Plusieurs amendements prévoient notamment que le montant des différentes amendes prévues ne soit pas proportionnel à la valeur de la cargaison ou du navire, compte tenu du fait que les pollutions par hydrocarbures sont souvent le fait de navires transportant une cargaison peu onéreuse, dans des navires en mauvais état. L’autre modification majeure adoptée par les commissaires sur cet article consiste dans le rétablissement d’une égalité absolue des sanctions pénales sans discrimination fondée sur la nationalité du pavillon, ce qui donne lieu à une hausse importante des montants des amendes encourues et à une limitation des peines d’emprisonnement aux infractions commises volontairement, ou consécutivement à une violation majeure ou à une faute caractérisée, dans les eaux territoriales françaises.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du 19 juin 2008, la commission a examiné, sur le rapport de M. Alain Gest, le projet de loi adopté par le Sénat, relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement (n° 916).

M. Alain Gest, rapporteur, a expliqué que ce texte visait principalement à transcrire en droit français une directive de 2004, dont le délai de transposition expirait au 30 avril 2007. Le texte initial déposé au Sénat comportait 5 articles et n’avait que ce seul objet. Lors de son passage au Sénat, il a été complété à l’initiative du gouvernement par 8 autres articles, qui transposent d’autres directives ou apportent des modifications de nature technique à des textes existants. Ces ajouts s’expliquent notamment par le décalage dans le temps de l’examen du projet de loi mettant en œuvre le Grenelle de l’environnement et par le besoin d’achever la transposition de certaines directives avant la présidence française de l’Union européenne.

Le titre premier instaure un nouveau régime de responsabilité pour les dommages causés aux biens inappropriables ou intérêt collectifs, que constituent les ressources naturelles. Le régime de responsabilité actuel ne concerne que les dommages causés aux biens appropriés. Le projet de loi proposé est l’application de deux principes de la Charte de l’environnement : le principe défini à l’article 3 de la Charte relatif à la prévention des atteintes à l’environnement et l’article 4 relatif à la contribution à la réparation des dommages. Il ne vise pas à créer des sanctions financières mais à prévoir une remise en état d’un site détérioré.

Cette mise en jeu de la responsabilité pour dommages environnementaux n’est cependant pas totalement nouvelle. La décision de justice rendue dans l’affaire de l’Erika montre que les juges ont su trouver des solutions pour associer des collectivités locales et des associations à la procédure. Les associations ont fait valoir un préjudice moral, les collectivités locales une atteinte à leur image. Le projet de loi traite aujourd’hui des atteintes aux biens inappropriables mais son champ reste circonscrit : il ne retient que les pollutions présentant un caractère de gravité et liées à trois domaines : la contamination des sols, la qualité écologique des eaux et les atteintes aux espèces et sites protégés en application de Natura 2000. Il instaure une nouvelle police administrative pour sanctionner l’absence de prévention et de réparation des dommages environnementaux pour les choses sans maître. Il met en œuvre le principe pollueur-payeur sous deux formes : soit la prise en charge de la prévention du risque en cas de menace imminente, soit la remise en état. Deux types de responsabilités peuvent être engagées : une responsabilité sans faute pour les activités les plus dangereuses et une responsabilité pour faute pour certains domaines qui seront précisés par décret. Le projet de loi institue une prescription trentenaire, qui commence à courir à compter du fait générateur. Si ce point peut faire débat, comme le montre le dépôt d’amendements, il s’inspire cependant d’un principe classique. La date d’entrée en vigueur de ces dispositions est fixée au 30 avril 2007, date d’expiration du délai de transposition.

Qui sera en charge de la mise en œuvre de ces dispositions? Le décret d’application précisera que « l’autorité compétente » mentionnée dans le projet de loi sera le préfet. Par ailleurs, la mise en œuvre de la responsabilité environnementale sera conditionnée à l’existence d’un lien de causalité entre le dommage environnemental et l’activité de l’exploitant. La personne qui pourra être tenue responsable de ces dommages sera la personne qui dirige effectivement l’activité. Là encore, un débat existe pour élargir le champ des responsabilités. Mais l’un des soucis de cette directive est de permettre une action efficace et rapide, compte tenu notamment de l’urgence. Il est donc plus facile pour le préfet de s’adresser à l’exploitant pour la mise en oeuvre de la responsabilité environnementale, ce qui n’exclut pas la possibilité de recourir par ailleurs et sur d’autres fondements aux procédures de droit commun.

Le nouveau régime vise à prendre en compte à la fois la menace du dommage, en prenant des mesures destinées à éviter sa survenance, et le dommage lui-même, qui doit donner lieu à des mesures évaluées par le préfet pour la remise en état. Les réparations sont de trois ordres : tout d’abord, la réparation dite primaire, qui correspond à un retour à l’état initial ; la réparation complémentaire, qui doit permettre au site de produire les mêmes services environnementaux ; la réparation compensatoire.

Par ailleurs, la directive prévoyait plusieurs options en matière d’exonérations. Tout d’abord, l’exonération pour risque de développement a été reprise dans ce projet de loi. Elle s’applique lorsqu’au démarrage de l’activité, en l’état des connaissances du moment, rien ne laissait présager de problèmes pour l’avenir. En revanche, l’exonération pour respect du permis n’a pas été retenue. Le projet de loi n’instaure pas non plus de garantie financière : comme dans la plupart des pays européens, la couverture du risque relèvera du secteur de l’assurance.

Au Sénat, le projet de loi a été amendé pour permettre aux collectivités locales de se constituer parties civiles pour les dommages et les atteintes à l’environnement. Or, une première réponse a déjà été apportée par l’arrêt rendu sur l’affaire de l’Erika. Cette disposition n’a rien à faire dans ce texte de transposition qui ne concerne pas les sanctions pénales et sa présence pourrait créer des confusions. Certes, l’amendement de M. Retailleau a été adopté à l’unanimité mais il reste que celui-ci n’est pas très opportun, d’autant plus qu’une directive doit être adoptée l’an prochain sur la procédure pénale en matière environnementale.

Le titre II est composé de plusieurs articles rajoutés par le Sénat, pour la plupart destinés à parachever la transposition d’autres directives communautaires. Une partie de ces dispositions est relative à la répression des pollutions marines et un amendement sera proposé à la Commission afin que les capitaines français soient sur un même pied d’égalité que les autres. D’autres dispositions sont relatives aux mesures de la qualité de l’air ou à l’aménagement des contrôles dans la lutte contre l’effet de serre, pour l’inspection des chaudières ou des systèmes de climatisation.

Enfin, un dernier volet, consacré à Natura 2000, fait débat et le Sénat a corrigé les dispositions proposées par le gouvernement. Une évaluation des incidences sur un territoire classé en zone Natura 2000 doit être effectuée pour tout document de planification, pour tout projet de travaux et lors de l’exercice d’activités humaines. Le Sénat a supprimé cette dernière obligation d’évaluation pour les activités humaines, ce qui apparaît légitime si l’on ne veut pas remettre en cause certaines activités. Le gouvernement réfléchit donc désormais à une solution permettant de respecter les exigences de la commission européenne et ne remettant pas en cause l’exercice d’activités humaines.

Mme Marie-Line Reynaud a exposé, au nom du groupe socialiste, que pour être technique, le projet de loi était aussi éminemment politique.

Elle a fait observer qu’à son premier objet, la responsabilité environnementale, s’était ajoutée lors de l’examen au Sénat la transposition de huit directives, sans doute du fait de l’approche de la présidence française et qu’il était regrettable d’examiner l’ensemble de ces dispositions, dont le principe pollueur payeur, dans une telle urgence.

Elle a ensuite fait part des insuffisances et des lacunes que, de l’avis de son groupe, le texte comportait.

L’article 1^er ne prévoit aucun mécanisme de responsabilité des sociétés mères ; les parcs naturels, les dommages aux sols, l’équilibre des écosystèmes ne sont pas inclus dans le dispositif ; la liste d’exceptions au mécanisme institué par le texte est beaucoup trop longue, incluant notamment les hydrocarbures et le nucléaire ; l’extension de la responsabilité de l’exploitant est insuffisante ; aucune disposition n’encourage l’extension des assurances, au contraire des transpositions faites par d’autres pays membres, comme l’Espagne.

S’agissant de la transposition des autres directives, elle a regretté que la pollution marine diffuse ne soit punie que d’une amende de 6 000 euros et que le projet de loi prévoie la transposition par ordonnance de la directive Reach : la transparence du débat public et donc la transposition par la loi aurait été bien préférables.

M. Yves Cochet, après avoir exprimé son accord avec les critiques exposées au nom du groupe socialiste, a fait part de sa déception devant la transcription a minima, voire avec des interprétations restrictives, comme dans le cas de la responsabilité des exploitants, des dispositions de la directive. Les amendements déposés par le groupe GDR ont pour objectif d’inverser cette approche : à l’heure de sa présidence de l’Union, et de par son rôle historique, la France doit être exemplaire en matière d’environnement.

Il a ensuite énuméré les points qui méritaient d’être améliorés. Parmi les lacunes du texte, figure l’insuffisante protection des victimes de dommages ; le projet de loi concerne certes l’environnement, mais il évoque aussi la santé humaine. Les ONG ne sont pas assez valorisées dans leur capacité d’engager des recours juridiques ; il faudrait améliorer ce point.

Le texte est plus construit sur la réparation des dommages que sur leur prévention par l’application du principe pollueur payeur ; le développement des assurances et l’extension de la responsabilité financière doivent être améliorés ; la responsabilité des actionnaires principaux aussi ; la définition de ce qu’est un dommage n’est pas bonne, alors que la directive comporte sur ce point des annexes très intéressantes.

Trop d’éléments sont aussi renvoyés aux décrets d’application, alors qu’ils pourraient figurer dans la loi. L’obligation de remise en état ne doit pas se prescrire par trente ans mais doit être imprescriptible ; la recherche de responsabilité sur les sites orphelins est un peu négligée.

M. Serge Poignant a salué la présentation du rapport par le rapporteur. Il a bien repéré et traité les difficultés évoquées par les orateurs précédents. Sur le champ d’application, il ne faut pas que la France se pénalise par rapport à la directive. La responsabilité ne peut être unifiée ; il y a plusieurs directives en fonction des domaines. Sur d’autres points, comme la question des chaudières, le projet de loi fait preuve de pragmatisme. Enfin, il ne faut pas réduire les sanctions pour pollution marine aux 6 000 euros pour pollution diffuse ; il est aussi prévu des sanctions beaucoup plus lourdes jusqu’au million d’euros.

En conclusion, M. Serge Poignant a indiqué que les commissaires du groupe UMP soutiendraient le projet de transposition.

II.— EXAMEN DES ARTICLES