N^° 954

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT

FAIT

Député.

——

SOMMAIRE

^___

Pages

MESDAMES, MESSIEURS,

En examinant, et, comme vous y invite votre rapporteur, en adoptant ce projet de loi portant réforme portuaire, le Parlement donne une nouvelle occasion à notre pays de renouer avec sa vocation maritime. En effet, comme le rappelle le rapport du Conseil d’Analyse Stratégique de décembre 2006 intitulé « Une ambition maritime pour la France », la France est une nation maritime, même si paradoxalement elle n’en a pas forcément conscience et n’a pas toujours été une puissance maritime. Ses atouts et ses références maritimes restent pourtant incontestables : faut-il rappeler que notre pays a été à l’origine avec la Grande-Bretagne de l’élaboration du droit maritime moderne (ordonnances de marine de Colbert), qu’il dispose du deuxième espace maritime mondial (11 millions de km2) et de près de 4 800 km de façades maritimes, auxquels il faut ajouter près de 800 km d’estuaires ? Pourtant, la France n’est pas tournée vers l’océan et encore trop rares sont nos concitoyens qui perçoivent les océans comme de véritables espaces économiques où transite l'essentiel du commerce mondial et des approvisionnements français.

Cependant, un début de prise de conscience est perceptible. La France a mis en place les éléments d’une nouvelle politique maritime depuis quelques années : des mesures ont été prises en vue de développer le pavillon français, avec la mise en place de la taxe au tonnage, le vote de la loi sur le registre international français et le rétablissement du GIE fiscal ; en matière de formation des marins, la récente table ronde sur l’enseignement supérieur maritime du 31 janvier 2008 a permis de définir la stratégie de triplement dans cinq ans les promotions d’élèves officiers qui sortent de nos écoles ; enfin, en matière de sécurité maritime, la France a mis en place des moyens extrêmement performants au service des préfets maritimes pour faire face au péril de mer.

Il ne manquait donc que l’interface mer/terre, c’est-à-dire nos grands ports maritimes, qui n’avait pas encore fait l’objet de mesures d’envergure (à l’exception du transfert aux collectivités territoriales des ports d’intérêt national intervenu au 1^er janvier 2007), alors que leur situation est en train de se dégrader. Des avant-projets de loi portuaires avaient bien été préparés en 2001 et 2003 mais ils n’ont pas été présentés au Conseil des Ministres. La réforme des ports est aujourd’hui une priorité nationale, qui ne peut être repoussée si l’on veut que nos ports maritimes ne soient pas marginalisés dans la concurrence internationale ; le Président de la République l’a clairement affirmé dans son discours prononcé à Marseille le 3 juillet 2007 : « Les navires sont libres. Ils peuvent décharger où ils veulent. La réalité de l’activité portuaire, c’est qu’elle est depuis longtemps, depuis toujours, en concurrence. Et la concurrence demande de choisir entre s’adapter et s’incliner. Je souhaite que le port de Marseille, comme tous les ports français, choisisse de s’adapter et de prospérer. »

Donner les moyens à nos principaux ports français de relever le défi de la concurrence et de retrouver le niveau de performance des grands ports du « range » Nord et de la Méditerranée, tel est l’objet du présent projet de loi. Pour ce faire, il prolonge et achève le travail initié en 1992 par MM. Jean-Yves Le Drian, Charles Josselin et Michel Delebarre pour rationaliser l’organisation des opérations de manutention et se rapprocher du modèle retenu dans les grands ports de la mer du Nord. Si la loi n° 92-496 modifiant le régime du travail dans les ports maritimes a transféré les dockers aux entreprises de manutention, ces entreprises ne détiennent pas toujours la maîtrise des outillages de chargement et de déchargement et pratiquement jamais celle du personnel qui les conduit ou les répare. C’est à cette dichotomie, spécifiquement française, que le projet de loi entend mettre fin, afin d’assurer une unité de commandement sur les terminaux.

Le Gouvernement a cependant fait le choix de traiter globalement les problèmes rencontrés par les ports autonomes. Le projet de loi procède ainsi à une redéfinition des missions des ports autonomes, rebaptisés « grands ports maritimes », en réaffirmant leurs missions régaliennes et en donnant une nouvelle dimension à leurs fonctions de gestionnaire et d’aménageur du domaine portuaire. Il leur donne également de nouvelles responsabilités en matière de développement durable, notamment dans la promotion de l’offre de dessertes fluviales et ferroviaires. Il renouvelle également leur mode de gouvernance, qui n’a pas évolué depuis la loi fondatrice de 1965, dans le sens d’une plus grande efficacité et réactivité. Par ailleurs, si la présente loi n’est pas une loi de programme, le Secrétaire d’État chargé des transports, M. Dominique Bussereau a cependant annoncé la mobilisation de nouveaux moyens financiers en faveur des ports en parallèle à l’adoption de cette loi, qu’il s’agisse de l’effort de rattrapage pour l’entretien des accès maritimes ou du doublement de la participation de l’État pour les investissements portuaires inscrits dans les contrats de projets État-régions pour la période allant de 2009 à 2013.

Ce projet de loi n’est pas un projet dogmatique : l’esprit de concertation a largement prévalu lors de sa conception et le projet de loi lui-même, ce qui est assez original, laisse une large place au dialogue social parallèlement au travail législatif et réglementaire. Il n’est pas non plus un carcan car il offre suffisamment de souplesse pour tenir compte de la situation respective de chaque port.

Le Sénat, grâce notamment au travail du rapporteur de la Commission des affaires économiques, M. Charles Revet, a amélioré ce texte, en allant plus loin, par exemple, dans l’accompagnement social de la réforme, la prise en compte des espaces naturels, le respect des règles de la concurrence ou la coordination avec les ports décentralisés. Le texte déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale est donc un texte équilibré, qui doit permettre de donner à nos ports une nouvelle dynamique génératrice de développement économique.

I.— L’ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE DU PROJET DE LOI : LE DÉCLIN PARADOXAL DES PORTS FRANÇAIS

La réforme proposée par le Gouvernement intervient à un moment où le transport maritime qui s’adresse à l’ensemble des ports dans le monde est en très forte croissance.

Si le commerce mondial de marchandises a cru deux fois plus vite que la production mondiale sur la dernière décennie, le transport maritime, qui traite les trois quarts des volumes d’échanges internationaux, en a largement profité. Le trafic maritime en Europe, toutes marchandises confondues, est ainsi passé d’un total de 1 341 millions de tonnes en 1989 à un total de 2 134 millions de tonnes en 2006, soit une croissance de 59,1 %, rarement observée dans d’autres secteurs de l’économie.

Le transport maritime est l’un des principaux bénéficiaires de la mondialisation de l’économie : la croissance de l’économie des principaux pays asiatiques, notamment de la Chine, constitue l’un des moteurs du développement de ce secteur.

En l’espace d’une décennie, il a également connu plusieurs mutations majeures avec la « conteneurisation » croissante des marchandises et l’intégration verticale de la chaîne de transport autour des grands armements. Avec un taux de croissance annuel de plus de 8%, c’est bien d’une explosion, et non plus de simple croissance, du trafic de conteneurs dont il faut parler : entre 1995 et 2005, le trafic de conteneurs est passé de 142 millions d’équivalents vingt pieds (EVP) à 271 millions d’EVP¹ en 2005. Alors que la part en tonnage du trafic maritime conteneurisé n’était que de 8% du trafic maritime total en 1996, cette part en représentait plus de 16 % en 2006. Cette évolution entraînerait, selon le rapport thématique de la Cour des Comptes de 2006², un nouveau doublement du trafic à l’horizon 2015. Il s’agit du secteur à la fois le plus porteur de valeur ajoutée mais aussi le moins captif : dans la mesure où ce trafic ne nécessite pas de lourds équipements, un armateur peut décider du jour au lendemain de délaisser une escale pour une autre.

Les trafics de minerais et de produits alimentaires, dopés par l’augmentation de la demande mondiale de matières premières, connaissent également une croissance sensible.

Cette accélération du trafic mondial a profondément modifié le classement des ports à l’échelon mondial : 11 des 15 premiers ports mondiaux étaient asiatiques en 2005. Premier port mondial dans les années 1990, le port de Rotterdam n’occupe plus aujourd’hui que la troisième place derrière Singapour (premier port à conteneurs avec 23,2 millions d’EVP en 2005) et surtout Shangai (premier port mondial avec un trafic total de 443 millions de tonnes en 2005 ; croissance annuelle de l’ordre de 30 %).

Dans ces conditions, le secteur maritime et portuaire peut représenter un moteur de croissance pour tonifier notre développement économique. Il semble cependant à votre rapporteur que cette opportunité n’ait jusqu’ici pas été appréciée à sa juste proportion.

Ce secteur constitue d’abord un formidable gisement d’emplois : les études socio-économiques montrent que le nombre d’emplois liés au trafic de conteneurs peut être évalué à 5 emplois pour 1 000 conteneurs par an dont un emploi dans la manutention, les autres se répartissant tout au long de la chaîne logistique. La mise en œuvre des nouveaux postes à quai de Port 2000 au Havre et de Fos 2/3/4XL à Marseille donnera aux ports français une capacité de traitement supplémentaire de 6,5 millions d’EVP. Si celle-ci est intégralement utilisée, grâce à l’effet conjugué de la mise en œuvre de la rationalisation de l’organisation des opérations de manutention, permise par le présent projet de loi, ce sont plus de 30 000 emplois qui pourraient être créés dans les prochaines années en France. L’INSEE évalue aujourd’hui à 30 400 le nombre d’emplois directs dans les ports autonomes français métropolitains, à 120 000 le nombre d’emplois indirects (emplois industriels et logistiques), et à 80 000 le nombre d’emplois induits (emplois générés dans le secteur du commerce de détail et des services par les salariés de la place portuaire).

En outre, les ports maritimes représentent un point d’entrée pour l’économie nationale. La situation des ports français influe sur la capacité d’exportation et d’importation de nos entreprises. Actuellement, 50 % des importations et 30 % des exportations de la région Rhône-Alpes passent par des ports étrangers. Or, pour une entreprise lyonnaise, passer par Marseille plutôt que par Anvers, c’est économiser 450 km de transport et la possibilité de faire appel au transport fluvial dont les coûts sont moins élevés. Disposer de ports plus performants, c’est donc un moyen de renforcer la compétitivité de nos entreprises, en diminuant leurs délais d’acheminement.

La France possède certains atouts qui auraient dû lui permettre d’avoir une place privilégiée dans la concurrence mondiale et de bénéficier de l’essor du trafic maritime induit par la mondialisation. Ses atouts sont de nature géographique. La France possède trois façades maritimes, qui constituent l’ensemble le plus long d’Europe et qui sont particulièrement bien exposées : sur la façade Manche-Mer du Nord, Le Havre et Dunkerque sont les premiers grands ports européens rencontrés à l’import et à l’export, les navires peuvent y compléter leur cargaison avant l’étape transocéanique ; sur la façade Atlantique, les ports de Nantes-Saint Nazaire, Bordeaux et La Rochelle constituent aussi des portes d’entrée pour les flux internationaux vers l’Ouest, le Nord et le Sud de l’Europe ; en Méditerranée, le port de « Marseille-Fos », véritable porte d’entrée de l’Europe du Sud, est situé à un important carrefour commercial, desservant l’axe Nord-Sud comme l’axe Est-Ouest de l’Espagne à l’Italie.

La plupart des grands ports français présentent en outre des qualités nautiques certaines : au port du Havre, par exemple, qui est situé en eau profonde, l’entrée des grands porte-conteneurs de 14 mètres de tirant d’eau peut être assurée 24 heures sur 24, en toute sécurité, et sans contrainte de franchissement d’écluse, ce qui n’est pas le cas de Hambourg, port de fond d’estuaire. Marseille-Fos dispose aussi d’une situation nautique privilégiée : pas de marée, houle rarement forte, accessibilité rapide au port, météorologie favorable. Les ports autonomes sont par ailleurs équipés pour accueillir tout type de navires : navires vraquiers, porte-conteneurs, pétroliers, rouliers et navires à passagers.

Or, force est de constater que les ports autonomes français n’ont pas réussi à mettre en avant ces atouts pour tirer parti de l’essor du trafic maritime, notamment dans le secteur des conteneurs. Le trafic des ports autonomes métropolitains français a augmenté 2,5 fois moins vite que les ports européens entre 1989 et 2006 (+24 % contre +60 %). Pour un trafic total inférieur à celui du port de Rotterdam (304 millions de tonnes pour les 7 ports autonomes français contre près de 380 millions de tonnes pour le seul port de Rotterdam), le poids relatif des ports français ne représente plus en 2006 que 13,9 % du commerce portuaire européen, contre 17,8 % en 1989. La pénétration des ports étrangers dans la desserte du marché français est également très forte : en 2004, un conteneur sur deux à destination de la France et voyageant par voie maritime était débarqué dans un port étranger.

Cet effritement de parts de marchés est particulièrement sensible dans le domaine des conteneurs. Bien que 5^ème puissance exportatrice mondiale, la France ne dispose plus que de deux ports parmi les cent premiers mondiaux : Le Havre au 36^ème rang et Marseille au 70^ème rang. Marseille, par exemple, a vu sa part de marché passer de 18,8 % à 5,5 % entre 1989 et 2006 pour les conteneurs. Un infléchissement semble cependant se dessiner pour Le Havre, dont le trafic de conteneurs a progressé l’an dernier en raison du début de mise en service de Port 2000.

Le tableau et le diagramme suivants précisent l’évolution entre 2006 et 2007 du trafic total des ports autonomes français ainsi que celle de leurs principaux concurrents en Europe. Les taux de croissance des ports européens sont nettement supérieurs à ceux des ports français, à l’exception de celui du Havre.

TRAFIC TOTAL DES PORTS AUTONOMES

Source : Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

ÉVOLUTION COMPARÉE DES PRINCIPAUX PORTS EUROPÉENS

Source : Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

La situation n’est cependant pas la même pour tous les ports autonomes français : cette situation s’améliore progressivement pour les ports situés dans le Nord du pays, notamment pour Le Havre, grâce à Port 2000, et pour Dunkerque, port qui a mis en place des terminaux intégrés en 1999 et 2001 pour répondre à une concurrence très forte et dont la croissance est régulière (même s’il reste en retrait pour les conteneurs). En revanche, la situation est plus préoccupante pour le port de Marseille et les ports de la façade atlantique peinent à atteindre une taille critique (les ports de Bilbao et de Lisbonne assuraient en 2005 la moitié du trafic de conteneurs de la façade atlantique, alors que les ports de Nantes Saint-Nazaire et de Bordeaux n’en traitaient respectivement que 6 et 2%).

Les causes du déclin des ports français sont connues ; elles ont été identifiées dans plusieurs rapports successifs : rapport Smagghe en 2002, étude sur la compétitivité des ports français réalisée par Yves Cousquer en 2003, rapports de la Cour des Comptes en 1999 et en 2006, rapport conjoint de l’inspection générale des finances et du conseil général des ponts et chaussées en 2007.

Il s’agit d’abord de la mauvaise insertion des ports français dans les réseaux de desserte continentale, et par là même de la faiblesse des liaisons des ports français avec leur « hinterland », c’est-à-dire leur arrière-pays. Or, s’agissant par exemple du trafic de conteneurs, l’attrait d’une escale dépend du nombre de conteneurs qui peuvent être déchargés et acheminés vers les lieux de consommation, et, en sens inverse, du nombre de conteneurs qui peuvent arriver jusqu’au port en vue de leur chargement. L’insuffisante intégration des ports dans un maillage d’infrastructures cohérent ne favorise pas le transport de marchandises sur de longues distances et les empêche d’atteindre de nouveaux marchés. Le développement de la zone d’influence du Havre est ainsi tributaire du contournement ferroviaire de la région parisienne et de la mise au gabarit de certains tunnels, tels celui de Tourville et de Venable, qui constituent des points bloquants.

De plus, à l’exception du port de Dunkerque, où la part des modes de transport ferroviaire et fluvial est de 66%, la part de la route est prédominante dans les pré et post-acheminements des marchandises vers les ports français (74 % au Havre et 78 % à Marseille par exemple), alors que le recours aux modes ferroviaire et fluvial, qui sont des modes de transport massifiés, permettrait de faire baisser les coûts et de réduire les émissions de CO₂ et la congestion sur les routes. Seul 4 % du trafic conteneurisé arrivant au port du Havre quitte ce port par voie ferrée, ce qui représente une diminution par 2 depuis le début de la décennie.

Si la part de marché du fluvial a en revanche progressé pour atteindre 8 %, celle-ci n’a en fait que compensé la chute du ferroviaire et cette croissance pourrait être freinée par l’absence de liaison entre la Seine et les nouveaux terminaux de Port 2000, tant que le projet d’écluse fluvial n’est pas réalisé. A l’inverse, les ports de Rotterdam et d’Anvers ont su structurer leur hinterland : ils ont utilisé le port intérieur de Duisbourg comme relais dans leur arrière-pays pour expédier 100 millions de tonnes de marchandises vers 80 destinations européennes par le Rhin ou par 50 navettes ferroviaires quotidiennes. Il est aussi indéniable que le retard des ports français en matière de desserte ferroviaire s’inscrit dans un contexte général défavorable : difficultés rencontrées par Fret SNCF et problème d’affectation des sillons, faiblesse des investissements consentis par Réseau Ferré de France, handicapé par une dette de 26 milliards d’euros.

Les ports français sont aussi pénalisés dans la concurrence internationale car ils sont considérés comme insuffisamment fiables, en raison de mouvements sociaux à répétition et d’engins de levage parfois vétustes, donc susceptibles de tomber en panne et d’entraîner un coût d’immobilisation supplémentaire.

L’absence d’unité de commandement dans les opérations de manutention, dues à une dichotomie, spécifiquement française, entre la manutention horizontale, assurée par les dockers salariés des opérateurs privés et la manutention verticale, confiée aux grutiers et portiqueurs qui sont des agents des ports autonomes, a été aussi identifiée par la Cour des Comptes et le rapport Gressier comme l’une des causes majeures du manque de productivité et de fiabilité de nos ports. Elle est source de dilution des responsabilités et d’insécurité juridique en cas d’accident du travail. Elle explique aussi que la productivité des ports français, à l’exception des nouveaux terminaux de « Port 2000 » au Havre, est plus faible que celle de leurs concurrents européens ou que, lorsqu’elle est équivalente, le coût du service est plus élevé qu’ailleurs. Ce différentiel de coût de manutention et de productivité peut être attribué à une organisation du travail éclatée, avec une différence de conventions collectives entre agents du ports et dockers, qui peut entraîner un décalage de leurs horaires de travail et une immobilisation plus longue des navires à quai, de même qu’à la présence de deux portiqueurs par portique. La mise en place de conventions d’exploitation de terminal et l’expérience de mise à disposition au Havre ont initié un rapprochement de l’ensemble des activités de manutention mais celui-ci reste insuffisant, alors que les temps de chargement et de déchargement sont des éléments décisifs dans le choix d’une escale. Confronté à la concurrence des grands ports belges situés seulement à quelques dizaines de kilomètres, le port de Dunkerque a choisi d’aller plus loin avec la mise en place de deux opérateurs intégrés en 1999 et 2001, l’un avec Sea Invest/Sea Bulk, l’autre avec IFB, une filiale des chemins de fer belges, le port détenant des participations dans ces opérateurs.

La gouvernance obsolète et peu opérationnelle des ports autonomes ne leur a pas permis non plus d’anticiper les évolutions très rapides du secteur maritime. Le partage des rôles entre l’État et l’établissement public n’a pas non plus été clarifié.

L’attitude de l’État à l’égard des ports autonomes a été ambivalente : tutelle très tatillonne pour la signature des conventions mais absence de l’État stratège pour la définition des grandes orientations, qui ne permet pas aux directeurs généraux des ports, pourtant nommés par décret en Conseil des ministres, de disposer d’une feuille de route. Faute de stratégie globale portée par l’État, les décisions prises en matière portuaire ont parfois varié dans le temps, sans aucune cohérence. Le décalage entre la mise en service des postes à quai de Port 2000 et l’aménagement des dessertes ferroviaires du port de Havre en est une illustration. L’État investisseur s’est parallèlement désengagé. La réduction des financements de l’État s’est accompagnée dans certains cas d’une contribution de l’Union européenne et surtout d’une participation croissante des collectivités territoriales et de leurs groupements, qui sont devenus un des principaux financeurs publics des ports (14% des financements sur la période 1999-2007). Les entreprises privées ont également relayé l’État, en n’hésitant pas à financer des investissements. Le projet Fos 2XL ne bénéficie ainsi d’un apport de l’État qu’à hauteur de 16 % du montant des infrastructures. Or, les autres ports européens ont continué à bénéficier d’investissements publics massifs : en Belgique, le montant moyen des subventions d’équipement aux ports attribués par la région Flandres s’est élevé à 156 millions d’euros par an au cours de cette décennie, contre 70 millions en France, État et collectivités locales confondues.

II.— LE PLAN DE RELANCE DES GRANDS PORTS MARITIMES FRANÇAIS

Le présent projet de loi vise à redonner les moyens aux ports autonomes français d’affronter cette concurrence internationale et de retrouver un niveau de performance comparable à celui des grands ports du Nord de l’Europe et de la Méditerranée. Associé à un effort financier conséquent de l’État, il est articulé autour de plusieurs grands axes.

Les ports autonomes, rebaptisés « grands ports maritimes », n’interviennent plus, sauf cas exceptionnels, dans les activités de manutention. Leurs missions régaliennes d’autorité publique (police portuaire, sécurité et sûreté) sont réaffirmées, tandis que leurs fonctions de gestionnaire et d’aménageur de leur domaine prennent une dimension inédite. Les établissements portuaires pourront ainsi concentrer leurs moyens sur le développement du port et de ses activités, ainsi que celui de ses dessertes, en coopération avec les opérateurs concernés, avec une attention particulière au transport ferroviaire, au transport fluvial et aux autoroutes de la mer. Votre rapporteur rappelle à ce titre que le Grenelle de l’environnement a fixé comme objectif un doublement de la part des modes alternatifs à la route dans la desserte des ports français.

Pour faciliter l’exercice de ces nouvelles missions et dynamiser leur gestion foncière, le projet de loi prévoit un transfert en pleine propriété du domaine portuaire aux grands ports maritimes, à l’exclusion du domaine public maritime naturel et du domaine public fluvial naturel, qui resteront propriété de l’État. Il réaffirme la vocation des ports à aménager et gérer des zones industrielles ou logistiques liées à l’activité portuaire. Mais son action ne se limite plus aux limites de la circonscription portuaire : acteur économique local et promoteur du report modal, il peut désormais prendre des participations dans des personnes morales de droit privé pour exercer des activités concourant au développement de la place portuaire : création de ports secs à l’instar des ports étrangers, participation à des opérateurs fluviaux. Grands ports maritimes et non plus ports autonomes, ils s’inscriront plus clairement dans le développement de leur territoire.

Parachevant la réforme initiée par la loi de 1992 mensualisant les dockers (jusque là intermittents) et les transférant aux sociétés de manutention, le présent projet de loi rationalise l’organisation des opérations de manutention, en instaurant une unité de commandement. Cette dernière répond à un triple objectif : améliorer la productivité des opérations de manutention, développer l’investissement privé dans les ports français et rétablir la confiance des principaux clients des ports, armateurs comme chargeurs. Cette exigence repose sur l’observation de l’organisation des entreprises et des ports concurrents : un chef d’entreprise doit pouvoir gérer l’ensemble des personnes qui travaillent au développement de son activité, ce qui peut permettre de définir des objectifs de gains de trafic sans aucune ambiguïté.

Les ports devront transférer les outillages (grues, portiques…) qu’ils possèdent à des opérateurs dans les deux ans qui suivront la publication de cette loi. La mise en œuvre de ces transferts accordera une place privilégiée aux opérateurs économiques locaux qui participent aujourd’hui à l’activité et au développement du port ou font actuellement appel aux services du port pour la manutention.

La loi prévoit également le transfert des personnels affectés à la conduite et à la maintenance des engins de levage. Votre rapporteur rappelle à cet égard que ces transferts interviennent dans un contexte de croissance de l’activité. Pour les personnels de maintenance qui ne pourraient être repris dans des entreprises de manutention, notamment après appel d’offres infructueux, le projet de loi permet au grand port maritime de créer une filiale industrielle.

Pour les personnels d’exploitation qui ne pourraient être transférés ni dans une société de manutention ni dans une filiale et resteraient de ce fait au sein de l’établissement public, une réflexion devra être engagée sur l’évolution de leurs fonctions et de leur métier. En tout état de cause, le plan amiante et les départs en retraite viendront résorber en quelques années les éventuels sureffectifs.

Votre rapporteur rappelle que l’élaboration de ce projet de loi a fait l’objet d’une large concertation : depuis la présentation de ce plan de relance par le Premier ministre le 14 janvier dernier à Marseille, plus d’une centaine de réunions ont été organisées à l’échelon local et national avec les organisations syndicales et professionnelles, ainsi qu’avec les principaux élus concernés. Le secrétaire d’État chargé des Transports s’est rendu dans les différents ports et deux tables rondes ont été organisées les 21 février et 8 avril 2008. Des négociations paritaires ont été engagées en vue de la mise en œuvre de la réforme, animées par M. Yves Cousquer, ancien président de la Poste et d’Aéroports de Paris.

La loi laisse en effet aux partenaires le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les agents des ports affectés à l’exploitation des activités de manutention pourront intégrer les opérateurs de terminaux. Il leur confie la charge de parvenir d’ici le 31 octobre 2008 à un accord-cadre national définissant ces conditions. Cet accord-cadre pourra aller plus loin que la loi en termes d’accompagnement social. Pour répondre au souci légitime des agents des ports d’obtenir des garanties sur leur avenir, le projet de loi prévoit notamment un droit de retour dans l’établissement portuaire en cas de difficultés économiques de l’entreprise d’accueil dans un délai qui a été porté de 5 à 7 ans par le Sénat.

L’organisation actuelle sera remplacée par un conseil de surveillance et un directoire. Cette nouvelle organisation permettra aux ports de prendre des décisions avec une efficacité accrue. Le conseil de surveillance, dans le projet de loi modifié par le Sénat, comprendra 17 membres, alors que les conseils d’administration étaient composés de 26 membres. La composition de ce conseil de surveillance permet une représentation équilibrée de l’État, des collectivités locales, des salariés du port et des personnalités qualifiées choisies en fonction de leur compétence. Le président du directoire sera nommé par le gouvernement, ce qui est logique dans un établissement public de l’État. Un conseil de développement est en outre créé, qui remettra des avis aux instances dirigeantes du port. Il associera les acteurs économiques, les collectivités territoriales, les représentants des salariés des entreprises de la place portuaire et des personnalités qualifiées, dont les associations de protection de l’environnement. Il sera consulté sur le projet stratégique du port et sur sa politique tarifaire.

Les organes de décision de chaque port seront amenés à définir un projet stratégique. Celui-ci doit définir les objectifs du port, notamment en termes de croissance de trafic, et les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre. Chaque projet stratégique devra être compatible avec un document-cadre de coordination, défini par un conseil de coordination interportuaire qui pourra être créé par décret entre les grands ports maritimes et le cas échéant les ports fluviaux d’une même façade maritime ou d’un même ensemble géographique.

Le Sénat a apporté plusieurs modifications au projet de loi initial, visant notamment à mieux prendre en compte la protection des espaces naturels et la prévention des monopoles, dans les missions des GPM, qui doivent veiller « à l’intégration des enjeux de développement durable dans le respect des règles de concurrence ».

La gestion et la préservation du domaine public naturel et des espaces naturels dont le port est propriétaire ou affectataire fait explicitement partie des missions du GPM, qui doit consulter lorsqu’il existe le conseil scientifique d’estuaire (prévu par l’article 12 bis) sur ses programmes d’aménagement. Le projet stratégique du GPM doit comporter un zonage des espaces naturels.

Le Sénat a réaffirmé la nécessité de renforcer la desserte ferroviaire et fluviale des GPM, dans la définition de leurs missions. Le projet stratégique doit être compatible avec les orientations nationales en matière de desserte intermodale des ports. En outre, le conseil de coordination interportuaire comprend des représentants des établissements gestionnaires d’infrastructures terrestres ou de l’établissement public chargés de la gestion des voies navigables.

Le Sénat a élargi les modalités d’intervention du GPM dans le champ économique, en lui permettant de statuer définitivement, sans approbation de sa tutelle, pour les travaux n’entraînant pas de modification essentielle dans les accès et ouvrages du port et entrepris sans concours financier de l’État. Il a également étendu les possibilités de participation du GPM, notamment sous forme de prises de participation et y compris en dehors de sa circonscription, à des activités ou à des acquisitions concourant à la modernisation du port ou de la place portuaire, sous réserve que celles-ci ne relèvent pas de l’exploitation d’outillages.

En matière de gouvernance, il a précisé la composition du conseil de surveillance, prévoyant que parmi les trois représentants du personnel, l’un représente les cadres et assimilés, et ajoutant une cinquième personnalité qualifiée, indiquant que doivent figurer parmi elles un représentant élu de chambre consulaire et un représentant du monde économique. Il a également donné prépondérance à la voix du président en cas de partage égal et prévu une certification des comptes annuels de l’établissement par un commissaire aux comptes. Il a soumis la nomination du président du directoire à un avis conforme du conseil de surveillance, afin de prévenir les risques de conflit. Il a rendu obligatoire la contractualisation avec l’État pour la mise en œuvre du projet stratégique et prévu que cette contractualisation aborderait la politique de dividendes versés par l’État.

Le Sénat a prévu une meilleure association des collectivités territoriales et notamment de leurs groupements, qui peuvent demander à être associés aux travaux du conseil de coordination interportuaire. Par ailleurs, l’article 2 A donne compétence aux groupements régionaux pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes de commerce. Enfin, le délai de trois ans prévu par la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 pour la constitution de sociétés portuaires est supprimé (article 2 B).

Le Sénat a renforcé les garanties prévues par le projet de loi initial quant au déroulement et aux modalités du transfert des personnels et des outillages.

Il a adopté un amendement du gouvernement prévoyant l’engagement d’une négociation, dès l’entrée en vigueur de la loi, pour définir avant le 30 juin 2009 le champ d’application d’une convention collective (article 11 bis). Cette négociation doit réunir organisations professionnelles et syndicales pour prendre en compte les caractéristiques communes aux activités de manutention, d’exploitation d’outillages et de maintenance des outillages de quai.

Il a porté de cinq à sept années la période pendant laquelle les salariés transférés peuvent bénéficier d’un droit de retour au grand port maritime, en cas de difficultés économiques de l’opérateur.

Quant au transfert des outillages, le Sénat a précisé à l’article 7 :

– que les opérateurs prioritaires étaient ceux qui ont déjà réalisé un investissement sur le terminal ou ont y traité un trafic significatif ;

– que l’acte de cession des outillages doit prévoir des dispositions spécifiques portant sur leur sort en cas de résiliation de la convention de transfert du fait de l’opérateur ;

– que l’avis de la commission indépendante chargée de veiller au bon déroulement et à la transparence de la procédure est rendu public.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du 11 juin 2008, la commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Yves Besselat, le projet de loi, adopté par le Sénat en 1^ère lecture, portant réforme portuaire (n° 907).

M. Jean-Yves Besselat, rapporteur, a d’abord resitué le projet de loi dans son contexte économique. Cette réforme portuaire intervient à un moment où le trafic maritime connaît depuis plusieurs années une très forte croissance, stimulée par le développement des pays asiatiques. Cette croissance, de l’ordre de 8 % par an en moyenne pour les conteneurs, permet à ce secteur de se positionner comme l’un des secteurs économiques en plus forte croissance. Cette croissance a concerné tout particulièrement le trafic des conteneurs mais elle touche aussi aujourd’hui les minerais ou les denrées alimentaires.

Cependant, la croissance des ports autonomes français est restée en deçà de la moyenne. L’ensemble du trafic des sept ports maritimes autonomes métropolitains, c’est-à-dire de Marseille, Le Havre, Dunkerque, Nantes, Rouen, Bordeaux et La Rochelle, est inférieur au tonnage du seul port de Rotterdam, qui atteint près de 390 millions de tonnes. Le taux de croissance des ports français n’est que de 2% en moyenne, contre 6 à 7 % pour les ports du « range » nord ou certains ports de la façade méditerranéenne, tels Barcelone ou Gênes. Les parts de marché des ports français s’effritent : la part de marché des ports français en Europe est passée de 17,8 % à 13,9 % entre 1989 et 2006. Le port de Marseille a vu sa part de marché pour les conteneurs passer de 18,8 % à 5,5% sur la même période.

Pour enrayer cette perte de compétitivité, le projet redéfinit les missions des ports autonomes, rebaptisés grands ports maritimes, en les recentrant sur leurs missions régaliennes. Le grand port maritime voit sa mission d’aménageur renforcée et devient propriétaire de son domaine, à l’exception du domaine public maritime naturel et du domaine public fluvial naturel. Il peut également intervenir dans le cadre d’une filiale ou par l’intermédiaire de prises de participation dans des activités contribuant à son développement ou à sa modernisation. Son rôle d’acteur économique est affirmé, de même que ses fonctions d’autorité publique sont confortées. Les missions d’autorité publique, qu’il s’agisse de sécurité ou de sûreté, restent confiées au grand port maritime, établissement public de l’État, à l’inverse de quelques pays où les ports sont privatisés.

Le projet de loi permet également d’assurer un commandement unique des opérations de manutention, grâce à un transfert des grutiers, des portiqueurs et de l’outillage aux opérateurs privés. Il complète ainsi la loi de 1992, adoptée à l’initiative de MM. Le Drian, Josselin et Delebarre, qui a mensualisé les dockers et les a transférés aux sociétés de manutention. La réforme devrait concerner près de 2 000 personnes en France, pour moitié des conducteurs d’engins et pour l’autre des agents de maintenance, qui pourraient être transférés dans des filiales de maintenance. Elle répond au besoin des chefs d’entreprises d’avoir une parfaite maîtrise de leur personnel pour mettre en place une organisation du travail efficace et flexible. Il n’est pas illégitime de fixer des objectifs de trafics aux entreprises mais encore faut-il que ces dernières disposent des moyens de les atteindre.

Le troisième axe de relance des ports est le renouvellement de leur mode de gouvernance. La structure actuelle, composée d’un directeur général et d’un conseil administration avec un président à sa tête, est remplacée par une structure tripartite avec directoire, conseil de surveillance et conseil de développement. Le conseil de surveillance sera composé de 17 membres, avec cinq représentants de l’État, quatre des collectivités locales et trois des salariés, ainsi que des personnalités qualifiées. Un conseil de développement, qui sera obligatoirement consulté sur les décisions les plus importantes, regroupera des représentants des entreprises de la place portuaire, des salariés de ces entreprises et des associations de protection de l’environnement. Le décret pourrait aussi prévoir la présence d’établissements publics concernés, comme le Conservatoire du littoral. Chaque grand port maritime élaborera en outre un projet stratégique, dans lequel pourront être fixés des objectifs, notamment en termes de progression de trafic, et seront précisés les moyens pour les atteindre. De cette manière, les grands ports français s’approcheront de la réalité du fonctionnement des grandes entreprises. Le conseil de surveillance ne s’occupera pas de la gestion courante et sera plus à même de peser sur les décisions stratégiques.

Le projet de loi pose aussi un cadre pour la négociation et le dialogue social, qu’il s’agisse de la conclusion d’un accord-cadre national pour les modalités de transfert des personnels, ou de la perspective de l’élaboration d’une convention collective unique, prévue à l’article 11 bis, qui représente une avancée.

Ce projet de loi sera enfin associé à un effort d’investissement de l’État annoncé dans l’exposé des motifs du projet de loi. Il est cependant essentiel que ce plan d’investissement soit précisé dans le cadre d’un conseil d’aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT), qui permette à l’État d’affirmer sa stratégie nationale en matière portuaire, en tenant compte des plans stratégiques élaborés par chaque port, et ses choix sur le développement des moyens de pré et post-acheminements.

S’exprimant au nom du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, M. Philippe Duron a estimé que le projet de loi qui a été présenté répond à un grand défi, celui de parvenir à un niveau de performance comparable aux autres ports européens, ceux du Nord du continent comme ceux de Méditerranée. Avons-nous là cependant une réponse adéquate, nous donnant pour demain des armes suffisantes ? Il fallait en effet moderniser la gouvernance de nos ports, nous rapprocher du mode d’organisation retenu par nos partenaires européens et, sur ce point, l’élaboration par chaque port d’un projet stratégique va dans le bon sens. La définition d’un commandement unique pour la manutention était par ailleurs nécessaire, comme le montrent les exemples de Dunkerque ou les avancées de Port 2000 au Havre. Il est aussi exact que le projet de loi prolonge la réforme qu’avaient conduite en 1992 MM. Delebarre, Josselin et Le Drian.

L’essor très important du commerce maritime international comme les progrès constatés dans les techniques de transport, tels que la généralisation de la conteneurisation ou la croissance de la taille des navires, nous imposent aujourd’hui de revoir notre stratégie en profondeur, d’autant que les ports français ont tiré insuffisamment parti des évolutions observées.

Trois grandes causes peuvent être trouvées à cette situation : l’insuffisance, tout d’abord, des investissements effectués au cours des quinze dernières années, au regard, en particulier, des efforts qu’ont su mener d’autres ports européens ; ensuite, la faible qualité du pré et du post acheminement terrestre, 80 % de ce trafic continuant en France de passer par la route, alors que cette part n’est que de 50 % dans les pays concurrents ; la mauvaise maîtrise enfin du facteur temps dans nos ports, lors des activités de chargement et de déchargement.

Il est indispensable aujourd’hui d’aller au-delà de ce projet de loi, en définissant d’abord une vraie politique portuaire et maritime. Les efforts de modernisation ne doivent pas non plus s’arrêter aux sept ports autonomes métropolitains mais concerner aussi les ports d’intérêt national qui ont été transférés aux collectivités territoriales dans un état vétuste. Il est également essentiel d’ouvrir davantage la gouvernance des ports, en permettant la représentation de la communauté portuaire dans le conseil de surveillance. Les données environnementales et de développement durable doivent pouvoir être mieux prises en compte. Enfin, une amélioration des relations, notamment financières, entre les ports et les collectivités territoriales, doit être recherchée ainsi qu’une réelle équité dans le comportement de l’État.

S’exprimant au nom du groupe UMP, M. Daniel Fidelin a estimé que le projet de loi était un texte très important, largement attendu par les professionnels, à l’heure où l’on observe une diminution des parts de marché de nos ports passées en quelques années de 11,7 à 6,2 % pour le trafic des conteneurs. Sur 7,5 millions de conteneurs arrivant en France, seuls 2 millions arrivent par des ports français. Les retards pris par rapport à nos concurrents du Nord de l’Europe, s’ils sont réels, ne doivent pourtant pas inciter au pessimisme, car le Gouvernement a opté, à travers ce projet de loi, pour une méthode efficace, raisonnant sur la globalité des problèmes et associant aux dispositions législatives des moyens financiers, qui ont fait cruellement défaut ces vingt dernières années. Les enjeux sont importants car le traitement de 100 conteneurs équivaut à la création d’un emploi dans le transport et la logistique. Le projet de loi proposé pourrait ainsi conduire à la création de près de 30 000 emplois.

Plusieurs grandes mesures caractérisent le projet de loi de réforme portuaire. Tout d’abord, les missions des établissements portuaires évoluent. La substitution de l’intitulé « grand port maritime » à celle de « port autonome » met à juste titre l’accent sur les missions d’aménageur et de gestionnaire confiées désormais aux ports, qui ne doivent plus être considérés comme des espaces à part mais articuler leur action avec l’aménagement global d’un territoire. Ceux-ci deviendront ainsi propriétaires de plein droit de leur domaine. Une forte attente existe aussi pour le développement des dessertes par voie fluviale ou ferroviaire car la faiblesse des infrastructures de transport est un obstacle au développement de « l’hinterland » des ports, alors que l’on sait que les batailles maritimes se gagnent à terre. La part du transport fluvial dans les acheminements des ports d’Anvers et de Rotterdam s’élève à 50 % pour l’ensemble du trafic et à 30 % pour les conteneurs, alors qu’elle ne dépasse pas 10 % toutes marchandises confondues dans les ports français et 8% au Havre pour les conteneurs. Il serait intéressant de créer un schéma national des dessertes portuaires qui pourrait être adopté lors d’un conseil interministériel d’aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT), comme cela a été envisagé lors du Grenelle de l’environnement.

La modernisation de la gouvernance s’inspire de celle qui s’applique aux grandes entreprises. La composition du conseil de surveillance devra respecter un équilibre entre la représentation de l’État, des collectivités territoriales, des salariés ou des représentants du monde économique. Les établissements publics de coopération intercommunale ne devront pas en être absents, compte tenu de leurs compétences dans le domaine économique.

Un autre point positif de la réforme envisagée concerne la coordination prévue entre les grands ports maritimes s’inscrivant dans un même axe fluvial ou sur une même façade maritime, qui, à défaut du choix de ne retenir que quatre grands ports, permettra d’éviter une concurrence absurde entre ports français et des demandes d’investissements faisant doublon. La complémentarité et la mutualisation des moyens doivent être aussi recherchées avec les ports décentralisés. Une fusion de certains ports, notamment ceux de Rouen et du Havre, telle que le préconise le « Rapport Attali », peut apparaître comme une piste intéressante à terme.

Il faut aussi rappeler qu’un aspect crucial des problèmes posés est celui du temps des navires à quai. Les temps de chargement et de déchargement sont décisifs pour le choix d’une escale.

On doit enfin féliciter le Gouvernement pour l’esprit de dialogue et d’écoute dont il a sur faire preuve lors de l’élaboration de ce projet de loi et souhaiter vivement que les partenaires sociaux parviennent avant la date du 31 octobre 2008 à la conclusion d’un accord cadre. La perte d’activité du port du Havre s’élève en effet à 35 % actuellement, en raison des mouvements sociaux. En toute hypothèse, le groupe UMP votera le projet de loi.

S’exprimant au nom du groupe GDR, M. Daniel Paul a convenu du fait que le projet de loi avait pour objectif de permettre à nos ports maritimes de faire face aux défis lancés. Il est pourtant essentiel de noter que, pendant trente années, la France n’a pas investi dans ce secteur, alors qu’un vigoureux effort d’investissement était consenti dans de grands ports comme Rotterdam ou Anvers, qu’il s’agisse des infrastructures portuaires elles-mêmes ou des liaisons terrestres ou fluviales. Ces ports, où a été conduite une politique d’investissements massifs ont logiquement tiré parti de l’accroissement des échanges maritimes de ces dernières années : Rotterdam a doublé ainsi son trafic en une dizaine d’années ; d’autres ports, tels que Singapour ou Shanghai, qui sont désormais les deux plus grands ports mondiaux, connaissent une croissance annuelle de leur trafic équivalente au trafic total du port du Havre. Au cours des trente dernières années, l’on a évoqué les projets de « Seine Nord » et de « Seine Est », mais la seule vraie réalisation a concerné « Port 2000 ». Dans le même temps, des décisions concrètes et importantes étaient actées et financées à Anvers, Rotterdam, Zeebrugge et Hambourg. C’est en 2007, lorsque des moyens significatifs ont été consacrés au développement du trafic de conteneurs, que l’on a vu la situation s’infléchir au port du Havre avec une croissance de trafic de 27 %, ce qui démontre que c’est bien la qualité des infrastructures portuaires et des moyens mis en œuvre qui est déterminante.

Aujourd’hui, alors que Le Havre est notre premier port pour les conteneurs, il n’existe aucune véritable liaison ferroviaire ou fluviale de ce port avec le reste de l’Europe.

Les raisons pour lesquelles le nombre de conteneurs débarqués par escale est moins important dans les ports français que dans les autres ports européens sont simples : elles tiennent à l’absence de liaisons terrestres. C’est ainsi qu’au Havre aujourd’hui, faute de liaisons attractives, on ne dépasse pas 1 000 ou 2 000 boîtes débarquées par escale alors que l’on se situe entre 3 000 et 5 000 boîtes à Anvers ou Rotterdam. Or, la privatisation de l’outillage et du personnel prévue par le projet de loi ne saurait constituer la seule réponse à apporter à cette situation. C’est pourtant ce qu’il risque de se passer, dans la droite ligne de la réforme du statut des dockers de 1992. L’un des anciens ministres compétents lors de la réforme des dockers a d’ailleurs récemment confié lors d’une réunion de l’association Transports Développement Intermodalité Environnement (TDIE) qu’il espérait qu’il ne s’agirait pas là du seul résultat de ce texte, sans toutefois paraître assuré de son fait. Certes, l’État s’engage à doubler ses investissements dans le domaine portuaire qui devraient passer de 224 millions d’euros à un peu plus de 445 millions sur un total de 2,4 milliards d’euros prévus dans le cadre des contrats de projets État-Régions. Cette somme est loin de celles dégagées pour moderniser Rotterdam et Anvers, où la puissance publique intervient à hauteur de 40%. En outre, quelle foi accorder à cet engagement lorsque l’on sait que les caisses sont vides ? M. Daniel Paul s’est donc dit favorable à l’initiative d’organiser un CIACT, non pas à l’échelon national, mais pour chaque grand ensemble ou façade maritime (Dunkerque-Boulogne-Calais, Le Havre-Rouen-Paris, Nantes-La Rochelle-Bordeaux et Marseille), afin de fixer des engagements précis sur les projets et les financements. Enfin, une véritable politique portuaire et maritime devrait évidemment être mise en place, étant donné la position privilégiée de la France dans ce domaine. Confier la gestion de l’outillage et du personnel au privé ne constitue pas à cet égard une clé du problème. Comme à Valence, comme à Tanger, la seule voie pour donner aux ports les moyens de leurs ambitions est un soutien public massif aux investissements.

Le président Patrick Ollier, a fait remarquer que la réforme actuelle achevait celle initiée en 1992 par un gouvernement socialiste et qu’il aurait fallu tenir le même langage à M. Claude Gayssot lorsqu’il était ministre des transports. Le constat étant largement partagé, la recherche de solutions devrait l’être aussi, comme en témoigne l’attitude du groupe socialiste au Sénat qui s’est abstenu lors du vote de ce projet de loi.

Après avoir rappelé que les ports français constituaient une interface incontournable pour nos exportations et importations, M. Philippe Meunier a cité l’exemple d’un entrepreneur lyonnais qui préfère expédier ses produits en Algérie depuis Rotterdam plutôt que depuis Marseille en raison des dysfonctionnements et des grèves qui affectent les ports français. Une réforme est donc nécessaire, toutefois elle ne doit pas aboutir à accroître le nombre de camions en circulation sur les routes.

La commission est ensuite passée à l’examen des articles du projet de loi.

II.— EXAMEN DES ARTICLES

TITRE I^ER

ORGANISATION PORTUAIRE
ET GRANDS PORTS MARITIMES

Le titre premier du projet de loi ne comporte qu’un seul article mais celui-ci, constitué de vingt articles codifiés, est essentiel, dans la mesure où il pose le cadre général d’une nouvelle organisation des principaux ports maritimes français, quarante-trois ans après l’adoption de la loi du 29 juin 1965 sur les ports autonomes. En instituant un nouveau type d’établissement public portuaire, plus proche du mode d’organisation retenu dans les grands ports concurrents du « range nord » (modèle du « port propriétaire foncier », encore appelé « port landlord ») et en cours de généralisation en Europe, il doit permettre de relancer les ports autonomes, en les recentrant sur leurs missions d’autorité publique et d’aménageur du domaine portuaire et en renouvelant leur gouvernance, dans le sens d’une plus grande efficacité et réactivité, qualités qui s’avèrent décisives dans le cadre d’une économie maritime mondialisée.

*

* *

La commission a examiné deux amendements de M. Philippe Duron visant à remplacer, dans l’intitulé du titre Ier ainsi que dans le reste du projet de loi, la dénomination « grand port maritime » par celle d’ « autorité portuaire » ou par celle de « grand port autonome ». M. Philippe Duron a indiqué que ces amendements visaient à pallier l’impossibilité de traduire en anglais le terme de « grand port maritime », alors même que l’essentiel du commerce international se fait dans cette langue. Les dénominations proposées ont quant à elles un équivalent courant en anglais qui est soit « port authority » soit « great port autorithy ». Tout en signalant qu’il comprenait les intentions de l’auteur de l’amendement, le rapporteur, M. Jean-Yves Besselat, a indiqué qu’il y était défavorable, soulignant notamment que le terme d’ « autorité portuaire » prêtait à confusion dans la mesure où il était déjà utilisé dans des dispositions concernant la police des ports maritimes. Il a ajouté que le qualificatif « d’autonome » ne correspondait plus à rien aujourd’hui et qu’il était important de changer de dénomination pour les principaux ports français à l’occasion de la réforme. La commission a ensuite rejeté ces deux amendements.

Article additionnel avant l’article 1^er

Organisation d’un CIACT portuaire

Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur prévoyant la réunion, dans un délai d’un an suivant la publication de la loi, d’un comité interministériel d’aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT) consacré à la définition d’une stratégie nationale de développement des ports et de leurs dessertes, qui tienne compte des projets stratégiques élaborés par les grands ports maritimes. Le rapporteur a indiqué qu’il considérait que cet amendement était l’aboutissement logique des remarques de chacun des intervenants. Il a souligné la nécessité d’accompagner ce texte par un programme d’investissements d’envergure nationale, qui ne saurait être inscrit en tant que tel dans une loi qui n’est pas une loi de programmation. Pour autant, il est nécessaire que l’État définisse, à partir des orientations stratégiques retenues par les grands ports maritimes dans leur projet, un plan pluriannuel de développement des ports et de leurs dessertes, en précisant les moyens de financement qui y sont associés : cet amendement propose un cadre pour le réaliser. Le rapporteur a rappelé à ce titre qu’aucun comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire ne s’était réuni en matière portuaire depuis une trentaine d’années. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a fait remarquer qu’il serait préférable de ne pas trop orienter la réflexion du CIACT et de rester dans la généralité comme le fait d’ailleurs l’amendement présenté dans le même esprit par l’opposition. La commission a ensuite adopté l’amendement du rapporteur, rendant sans objet l’amendement analogue présenté par M. Philippe Duron.

Avant l’article 1^er

Puis, suivant l’avis défavorable de son rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Daniel Paul prévoyant le dépôt devant le Parlement d’un bilan économique, financier et social de la réforme opérée par la loi du 9 juin 1992 modifiant le régime du travail dans les ports maritimes.

Article 1^er

(articles L. 100-1[nouveau], L. 101-1, L. 101-2 à L. 101-6 [nouveaux], L. 102-1 à L. 102-8 [nouveaux], L. 103-1à L. 103-2 [nouveaux], L. 106-1à L. 106-3 [nouveaux]
du code des ports maritimes)

Réforme de l’organisation portuaire et création des grands ports maritimes

Conformément à l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de suppression de l’article premier présenté par M. Daniel Paul.

TITRE PRÉLIMINAIRE

ORGANISATION PORTUAIRE ET GRANDS PORTS MARITIMES

L’article premier réécrit le titre préliminaire du livre premier du code des ports maritimes relatif à l’organisation portuaire pour introduire dans la classification des ports maritimes une nouvelle catégorie de ports, les « grands ports maritimes », et préciser dans six autres nouveaux chapitres leurs modalités de création, leurs missions, leur gouvernance et leurs modalités de fonctionnement.

Chapitre préliminaire

ORGANISATION PORTUAIRE

Il crée tout d’abord un chapitre préliminaire, qui reprend en fait le classement des ports maritimes de commerce et de pêche figurant à l’actuel article L. 101-1 du code des ports maritimes, en complétant ce classement et en attribuant à ces dispositions une nouvelle numérotation (L. 100-1).

Article L. 100-1 [nouveau] du code des ports maritimes

Organisation portuaire

Plutôt que de modifier directement les dispositions relatives aux ports autonomes regroupées au titre Ier du code des ports maritimes, le gouvernement a fait le choix de recourir à la création d’une nouvelle catégorie d’établissement portuaire afin de permettre une transformation progressive des ports autonomes et un traitement différencié pour les ports outre-mer. Une mission a en effet été confiée au Conseil général des ponts et chaussées, à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale de l’administration sur les évolutions souhaitables des statuts et du mode d’organisation du port autonome de Guadeloupe et des ports maritimes relevant de l’État outre-mer et sur les adaptations législatives ou réglementaires qui s’avèreraient nécessaires pour prendre en compte les spécificités ultra-marines et insulaires. Dans l’attente de ces conclusions, qui ne seront pas connues avant la fin de cette année, il importe de maintenir pour le port de Guadeloupe l’intégralité des dispositions actuelles régissant les ports autonomes, qui restent regroupées au titre I^er du code des ports maritimes.

Les ports maritimes de commerce et de pêche français sont actuellement classés en quatre catégories, en vertu de l’article L. 101-1 du code des ports maritimes :

– les ports maritimes autonomes, créés par décrets en Conseil d’État et relevant d’établissements publics à caractère mixte (administratif et industriel et commercial) placés sous la tutelle de l’État, qui sont au nombre de huit et traitent près de 80 % du trafic maritime de marchandises : Marseille, Le Havre, Dunkerque, Nantes-Saint-Nazaire, Rouen, Bordeaux, le port de Guadeloupe et depuis 2006, La Rochelle La Pallice. Cette catégorie de ports a été instituée par une loi du 12 juin 1920, créant les ports autonomes du Havre et de Bordeaux, et son régime juridique et financier actuel a été fixé par la loi du 29 juin 1965 ;

– les ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements. Cette catégorie s’est étoffée depuis le transfert intervenu au plus tard le 1^er janvier 2007 des 18 ports non autonomes de l’État ⁽³⁾, encore appelés ports d’intérêt national, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, en vertu de l’article 30 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui s’ajoutent aux 304 ports décentralisés de commerce et de pêche transférés en 1983 aux collectivités locales en fonction de leurs compétences ⁽⁴⁾.

– les ports d’outre-mer relevant de l’État, dont l’exploitation est le plus souvent concédée aux chambres de commerce et d’industrie : Port-Réunion, Fort-de France, Dégrad-des-Cannes en Guyane et Saint-Pierre et Miquelon.

– le port de Port-Cros, relevant pour son aménagement, son entretien et sa gestion de l’établissement public du parc national de Port-Cros.

Les deux ports autonomes fluviaux de Paris et de Strasbourg sont régis par des dispositions spécifiques et ne relèvent pas en tant que tels du code des ports maritimes.

Les alinéas 6 à 11 du présent article reprennent cette classification dans un nouvel article L. 100-1 et l’alinéa 7 insère dans cette liste une nouvelle catégorie de ports, intitulée « grands ports maritimes », définie dans les chapitres suivants du même titre du code des ports maritimes. Il est donc proposé d’abandonner le qualificatif d’autonome, qui, selon les propos du ministre lors des débats au Sénat, se révélait ambigu et peu compréhensible aux yeux de nos concitoyens.

Chapitre premier

INSTITUTION, ATTRIBUTIONS ET RÉGIME FINANCIER
DES GRANDS PORTS MARITIMES

L’alinéa 12 introduit dans le titre préliminaire du code des ports maritimes un chapitre premier consacré à l’institution, aux attributions et au régime financier des grands ports maritimes (GPM), composé de cinq sections et de six articles.

Section 1

Institution

Article L. 101-1 du code des ports maritimes

Procédure de création des grands ports maritimes

Unique article de la première section relative à l’institution des grands ports maritimes, l’article L. 101-1 du code des ports maritimes, dans sa nouvelle rédaction, prévoit la faculté pour l’État d’instituer par décret en Conseil d’État un organisme appelé « grand port maritime », lorsque l’importance « particulière » d’un port le justifie. Cette rédaction se distingue de celle en vigueur pour les ports autonomes à l’article L. 111-1 du même code qui prévoit simplement que « l’administration des ports de commerce, dont l’importance le justifie » –sans autre précision– , « est confiée à des organismes dénommés « ports autonomes », créés par décret en Conseil d’État ».

En outre, cette importance particulière est appréciée au regard d’une double dimension : celle du développement économique et celle de l’aménagement du territoire.

Le renvoi au domaine réglementaire pour la création des GPM apparaît ici à la fois tout à fait légitime - dans la mesure où n’entre dans le domaine du législateur en vertu de l’article 34 de la Constitution que la fixation des règles concernant la création de catégories d’établissements publics - et comme présentant suffisamment de garanties, s’agissant de la procédure solennelle du décret en Conseil d’État.

Selon les indications fournies par M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État chargé des transports, le 20 mai dernier au Sénat, la création des sept grands ports maritimes métropolitains devrait avoir lieu avant la fin de l’année, dès que la loi aura été promulguée et que les textes réglementaires d’application auront été publiés.

Le Sénat n’a quasiment pas modifié cette section, en n’y apportant qu’une amélioration rédactionnelle à l’article L. 101-1 du code des ports maritimes.

Section 2

Statuts et missions

La section II du nouveau chapitre premier du titre préliminaire du code des ports maritimes définit le statut et les missions des GPM.

Article L. 101-2 [nouveau] du code des ports maritimes

Statut des grands ports maritimes

Le nouvel article L. 101-2 dispose que les GPM sont des établissements publics de l’État, comme le sont actuellement les ports maritimes autonomes. Ils seront donc dotés de la personnalité morale et de l’autonomie budgétaire, sous la tutelle et le contrôle économique et financier de l’État.

Le maintien du statut d’établissement public national n’était pas le seul choix envisageable. Une alternative possible est la transformation des ports autonomes en société anonyme. Mais, comme l’indiquent à la fois le rapport public thématique de la Cour des comptes de juillet 2006 et le rapport sur la modernisation des ports autonomes élaboré conjointement par l’Inspection générale des Finances et le Conseil général des ponts et chaussées ⁽⁵⁾ rédigé un an plus tard, le statut d’établissement public en tant que tel ne constitue pas un handicap.

Tout d’abord, hormis le cas particulier du Royaume-Uni (sociétés à capitaux essentiellement privés à Felixstowe, Manchester ou Southampton), la plupart des grands ports du nord et du Sud de l’Europe ont des statuts très proches : en Espagne (coexistence d’un établissement public national « Puertos del Estado » ayant un rôle de coordination et d’établissements publics locaux dans chaque port), en Italie ou en Belgique, les principaux ports sont des organismes publics dotés de la personnalité juridique. Seuls les ports de Brême en Allemagne et de Rotterdam au Pays-Bas sont devenus depuis peu des sociétés anonymes constituées de capitaux publics.

Par ailleurs, outre les problèmes d’acceptation sociale, la transformation de ports autonomes en sociétés anonymes (SA) présente certains inconvénients : la gestion du domaine portuaire serait particulièrement complexe, dans la mesure où une partie du domaine public ne pourrait être affectée à une SA ; la création d’une SA ne se traduirait pas forcément par une influence plus forte des collectivités locales si le capital restait majoritairement détenu par l’État ; la fiscalité serait plus lourde et l’entrée de capitaux privés pourrait créer une défiance chez les autres entreprises clientes du port. Force aussi est de constater qu’en matière de pratiques comptables, une évolution est déjà engagée au sein des établissements publics des ports autonomes, avec un passage de la comptabilité publique à la comptabilité d’entreprise au 1^er janvier 2009. Il n’y aura donc pas d’avantage à créer une SA sur ce point.

La question du statut juridique est donc finalement secondaire par rapport à celle d’une évolution des missions du port autonome et rien n’empêche un établissement public d’avoir un mode de gouvernance et des relations avec l’État plus modernes.

Le choix du maintien du statut d’établissement public de l’État, mais avec un mode de fonctionnement rénové et des missions redéfinies, est donc conforme aux préconisations du rapport Gressier, selon lequel « le statut d’établissement public apparaît le plus conforme aux nouvelles missions des ports autonomes ».

Le Sénat l’a d’ailleurs pleinement approuvé, en se contentant de supprimer une référence redondante à la tutelle de l’État dans ce nouvel article codifié.