N° 810

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 avril 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 566), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, relatif aux archives ET SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 567), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, modifiant l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et relatif à ses archives,

PAR M. François CALVET,

Député.

——

MESDAMES, MESSIEURS,

Les archives font partie du patrimoine culturel national, au même titre que les monuments historiques et les œuvres d’art. Ce patrimoine est soumis à un double impératif de protection et d’accès des citoyens. En effet, les archives présentent trois utilités : transmettre la mémoire collective, assurer la continuité du travail de l’administration et permettre aux citoyens de faire valoir leurs droits en mettant à leur disposition les documents qui les concernent ou les intéressent.

La préservation des archives est essentielle pour assurer la transmission aux générations futures d’une part de la mémoire collective, notamment parce que les archives constituent notamment une source documentaire primordiale pour les historiens. L’État est le garant de la pérennité de ce patrimoine, en conservant les archives publiques et en assurant la protection des archives privées par des régimes de classement, de déclaration et d’autorisation.

Au-delà de leur aspect patrimonial, les archives ont également une dimension politique et administrative. Elles se doivent d’être ouvertes à la consultation en raison de leur utilité pour assurer l’information et les droits les citoyens. La constitution d’archives communicables contribue à la transparence démocratique, par opposition au secret d’État qui caractérise les régimes autoritaires. C’est pourquoi le principe de libre accès aux archives a été consacré pendant la période révolutionnaire par la loi du 7 messidor an II (1794), qui a créé les Archives nationales, chargées de réunir tous les documents d’État, et a permis à tout citoyen de demander communication, gratuitement, des documents stockés dans les dépôts d’archives.

La législation en vigueur sur les archives a été définie par la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, qui est aujourd’hui codifiée dans le livre II du code du patrimoine. Cette loi a unifié et rationalisé les règles éparses antérieures tout en libéralisant l’accès aux archives. La loi du 7 messidor an II avait, en effet, été progressivement vidée de sa substance par des textes réglementaires limitant l’accès à certaines catégories de documents. La loi du 3 janvier 1979 a été adoptée dans un contexte général d’amélioration de la transparence de l’administration et de reconnaissance d’un « droit de savoir » des citoyens sur l’action administrative. Ainsi, elle fait suite à deux lois qui ouvrent largement l’accès aux documents publics :

––  la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, qui pose un principe général de communicabilité des documents administratifs de caractère non nominatif ;

––  la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, qui reconnaît aux personnes physiques un droit d’accès et de rectification aux fichiers nominatifs qui les concernent.

Une révision des règles de communication des archives définies en 1979 apparaît toutefois nécessaire au vu des évolutions constatées depuis lors, en particulier la croissance du volume d’archives produites en raison de la décentralisation, l’intérêt pour de nouvelles catégories d’archives relatives à l’histoire des entreprises ou à l’histoire des sciences et les demandes d’une plus grande ouverture des dossiers relatifs à l’histoire contemporaine. On observe un renouveau de l’intérêt pour le patrimoine, l’histoire, la généalogie et les éléments de l’identité culturelle locale ou nationale, qui se traduit par une augmentation de la fréquentation des dépôts d’archives, mais également par des exigences nouvelles en termes d’accueil et de services. En conséquence, alors qu’en 1979 la loi française sur les archives faisait figure de modèle, elle apparaît aujourd’hui obsolète compte tenu des évolutions sociales et du raccourcissement des délais de communication des documents publics dans les autres pays.

Face à ce constat, diverses réflexions ont été engagées sur la modernisation de la gestion des archives. Il convient de citer, en particulier, le rapport remis en 1996 par M. Guy Braibant sur « Les Archives en France » et l’étude effectuée en 1997 par le Conseil d’État sur « L’harmonisation des textes et l’amélioration des droits du citoyen en matière d’accès aux données publiques ».

À la suite de ces réflexions, le Gouvernement a déposé au Sénat, le 28 août 2006, un projet de loi sur les archives, à caractère général, ainsi qu’un projet de loi organique, spécifique aux archives du Conseil constitutionnel. Ces deux textes ont été adoptés le 8 janvier 2008 par le Sénat, qui les a enrichis de 17 nouveaux articles.

Le projet de loi élargit le champ d’application de la législation sur les archives en modifiant la définition des archives dans les articles 1^er bis et 1^er ter. Il rappelle que la qualité d’archives est liée à la nature du document et non à son ancienneté ou à son lieu de conservation. Il supprime par ailleurs la référence à un support matériel. De nombreuses données sont aujourd’hui dématérialisées – telles que les courriers électroniques – mais peuvent néanmoins présenter le même intérêt d’un document sous forme papier.

La préservation des archives présentant un intérêt particulier est assurée par plusieurs moyens :

––  le caractère public des archives émanant des administrations publiques et des organismes chargés d’une mission de service public, qui les place sous le régime protecteur de la domanialité publique ;

––  l’existence de servitudes juridiques sur les archives privées qui ont fait l’objet d’un classement comme archives historiques ;

––  des prérogatives de l’État à l’égard des archives privées non classées.

On distingue couramment trois âges des archives, en fonction de leur utilisation :

––  les archives courantes correspondent aux dossiers en cours et ne sont concernées qu’à la marge par la législation sur les archives ;

––  les archives intermédiaires sont les dossiers clos, mais qui doivent être conservés dans le service car ils présentent encore une utilité administrative ;

––  à l’issue de leur période d’utilisation par le service producteur, les archives font l’objet d’un tri, à l’issue duquel certains documents sont éliminés tandis que les documents présentant un intérêt administratif ou historique deviennent des archives définitives, conservées par l’administration des archives. Cette sélection est indispensable au vu du volume colossal d’archives produites par les administrations publiques. Seuls 10 % environ des documents sont conservés.

Le projet de loi encadre les conditions de conservation des archives intermédiaires, sur lesquelles la loi actuelle est succincte. Il précise ainsi que la conservation des archives intermédiaires par leur service d’origine se fait sous le contrôle scientifique et technique de l’administration des archives. Il consacre la pratique consistant à confier la gestion des archives intermédiaires à des entreprises privées spécialisées, qui s’est développée depuis quelques années en marge de la loi, mais l’assortit de conditions strictes pour assurer une bonne conservation des archives. Cette faculté est réservée aux entreprises ayant reçu un agrément à cet effet de l’administration des archives et subordonnée à une information détaillée de celle-ci sur les conditions de conservation.

S’agissant des archives définitives, le projet de loi élargit les critères de sélection des documents. Ainsi, les documents présentant un intérêt scientifique seront également conservés. Par ailleurs, le projet de loi dispose que des archives définitives ne peuvent être conservées dans leur service d’origine, plutôt que dans un dépôt des Archives nationales, que si ce service présente des garanties suffisantes de sécurité, de conservation et d’accès aux archives.

La question du versement des archives des personnalités politiques est l’un des principaux problèmes pour l’enrichissement des fonds d’archives. Il est impossible à l’administration des archives de contrôler l’exhaustivité des versements, alors même que certains responsables politiques peuvent être tentés de conserver des archives qui peuvent leur être utiles pour la poursuite de leur activité. Or, le versement aux Archives nationales prive la personnalité versante d’accès à ses archives et ne lui permet pas d’en contrôler la communication à des tiers. Ce régime pensé pour le fonctionnement de l’administration est donc peu adapté aux archives des hommes politiques.

Afin de faciliter la collecte des archives des responsables politiques, l’article 11 du projet de loi consacre la pratique des protocoles de versement des archives publiques des présidents de la République, des premiers ministres et des autres membres du Gouvernement, ainsi que de leurs collaborateurs personnels. Ces protocoles assurent au propriétaire des archives, en contrepartie de leur versement, l’accès aux documents versés et la maîtrise de leur consultation par des tiers pendant les délais prévus par le code du patrimoine, c’est-à-dire le plus souvent un délai de 25 ans.

D’autres dispositions du projet de loi sont relatives aux sanctions pénales encourues en cas de violation de la législation relative aux archives publiques. L’article 3 rappelle l’interdiction de détenir sans droit ni titre des archives publiques, ainsi que la possibilité pour l’administration d’engager une action en revendication ou une action en restitution à l’encontre du détenteur. Il prévoit que le refus de restituer des archives sera puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. L’article 12 aggrave les sanctions pénales encourues en cas de détournement d’archives publiques par leur détenteur ou son responsable hiérarchique. Les peines prévues passent d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende et sont complétées par plusieurs peines complémentaires, notamment la privation des droits civiques et l’interdiction d’exercer une fonction publique.

Les archives privées peuvent souvent présenter un intérêt public qui justifie que l’État assure la pérennité de ce patrimoine. Elles peuvent être des archives de personnes physiques, telles que des scientifiques ou des hommes politiques, ou de personnes morales comme des entreprises, des associations ou des partis politiques. Un grand nombre d’archives privées sont données ou déposées dans les services publics d’archives, mais d’autres restent conservées dans des lieux privés.

Les archives privées peuvent être classées archives historiques lorsqu’elles présentent, pour des raisons historiques, un intérêt public. Ce classement n’emporte pas de changement de propriété, mais rend les documents imprescriptibles, interdit leur exportation et subordonne tous travaux à l’autorisation de l’administration des archives. En outre, les archives classées doivent être présentées à l’administration des archives lorsque celle-ci en fait la requête et toute aliénation doit lui être notifiée.

Le projet de loi harmonise les dispositions relatives aux archives privées classées archives historiques avec les mesures de protection prévues par le code du patrimoine en matière d’objets mobiliers classés au titre des monuments historiques. Cet alignement accroît la cohérence des dispositions du code du patrimoine et renforce la protection des archives historiques en l’alignant sur celle des monuments historiques, plus complète.

L’article 6 du projet de loi fait bénéficier les archives privées classées archives historiques des mêmes mesures de suivi que les monuments historiques. Afin de favoriser le contrôle de l’administration des archives, cet article oblige notamment le propriétaire des archives à déclarer tout déplacement de celles-ci dans un autre lieu et, en cas de vente, à notifier l’identité de l’acquéreur dans un délai de quinze jours. En outre, toute personne devenant propriétaire d’archives historiques par donation, héritage, legs ou partage devra notifier ce changement de propriété à l’administration des archives. La méconnaissance de ces obligations sera punie d’une amende de 30 000 euros.

En outre, l’article 12 du projet de loi aggrave les sanctions applicables en cas de vente ou d’aliénation d’archives privées sans respecter les obligations de notification à l’administration. Le montant de l’amende susceptible d’être infligée passe de 4 500 euros à 45 000 euros, ce montant pouvant être porté au double de la valeur des archives aliénées.

Le Sénat a prévu, dans un article 6 bis, que les travaux de réparation ou de restaurations d’archives s’effectuent sous le contrôle scientifique et technique de l’administration, comme la restauration de monuments historiques. En contrepartie, l’article 18 A fait bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu les propriétaires d’archives historiques effectuant des travaux de restauration, de conservation ou d’inventaire de leurs archives. Cette incitation fiscale devrait aider les propriétaires d’archives privées à assurer la bonne conservation des documents, qui n’est pas toujours garantie aujourd’hui. En particulier, les fonds d’archives privées sont rarement inventoriés en totalité.

Enfin, l’article 18 étend aux archives privées les dispositions fiscales incitant les entreprises à acquérir des biens culturels qui ont le caractère de trésor national. Les entreprises achetant des archives ayant le caractère de trésor national et s’engageant à ne pas s’opposer à leur classement comme archives historiques pourront bénéficier d’une réduction d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu.

L’État dispose de plusieurs prérogatives exorbitantes du droit commun pour assurer la préservation des archives privées qui ne sont pas soumises au régime des archives classées, notamment en cas de sortie du territoire national ou de vente.

Par exception aux règles du droit communautaire, les exportations d’archives privées sont restreintes car subordonnées à une autorisation de l’État. Cette autorisation peut être refusée s’il est jugé que les archives concernées présentent le caractère de trésor national. Par ailleurs, l’État peut poser comme condition à l’exportation que les archives soient totalement ou partiellement reproduites au préalable.

L’article 7 du projet de loi étend les cas dans lesquels l’État peut demander la reproduction d’archives privées préalablement à leur exportation. Il permet aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux fondations reconnues d’utilité publique de demander à l’État d’exercer ce droit pour leur compte.

Le projet de loi tend également à faciliter l’exercice par l’État de son droit de préemption en cas de vente publique d’archives privées, qui lui permet d’acquérir les fonds d’archives particulièrement intéressants. Tout d’abord, l’article 8 instaure une obligation de notification à l’administration des archives des ventes de gré à gré d’archives ayant lieu à la suite d’une vente aux enchères infructueuse. L’article 9 prévoit que, pour ces ventes, l’État dispose également d’un droit de préemption. En contrepartie de cette extension des prérogatives de l’administration, cet article impose des délais pour prendre la décision d’exercer ou non le droit de préemption. L’article 10 accorde à la Nouvelle-Calédonie la possibilité de demander à l’État de préempter des archives privées pour son compte, comme le peuvent déjà les collectivités territoriales.

À l’instar des autres catégories de biens culturels, notamment les monuments historiques, les lieux de cultes et les collections des musées, les archives peuvent faire l’objet de vols pour leur valeur marchande ou de dégradations, parfois par pur vandalisme. La recrudescence de tels actes conduit à s’interroger sur le caractère réellement dissuasif des sanctions encourues. Celles-ci sont donc renforcées par le projet de loi.

En application de l’article 12, les sanctions encourues en cas de destruction d’archives privées classées passent d’une amende de 4 500 euros à une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a renforcé les sanctions applicables en cas de vol et de dégradations de biens culturels, y compris les archives publiques et les archives privées classées archives historiques. L’article 28 prévoit ainsi une peine de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende en cas de vol, de destruction, de dégradation ou de détérioration de biens culturels, contre trois ans et 45 000 euros d’amende aujourd’hui.

Ces sanctions sont complétées par des mesures préventives. Ainsi, l’article 12 permet de prendre une mesure administrative d’interdiction de pénétrer dans un dépôt d’archives à l’encontre des personnes coupables de soustraction ou de détournement de biens publics.

Le projet de loi réduit les délais de communication des archives publiques, conformément aux préconisations du rapport précité de M. Guy Braibant. Les délais fixés en 1979 apparaissent, en effet, en décalage avec les exigences actuelles de transparence de l’administration et l’intérêt croissant pour la consultation des archives.

D’une part, on observe une augmentation de la fréquentation des dépôts d’archives, qui attirent des publics plus divers. Les Archives nationales ne sont plus fréquentées exclusivement par des chercheurs, qui représentent environ la moitié de la fréquentation, mais de plus en plus par des généalogistes ou des personnes en quête d’informations.

D’autre part, les travaux de recherche portent plus souvent sur l’histoire récente, ce qui conduit à une forte augmentation des demandes de dérogation pour consulter des archives non ouvertes au public ⁽¹⁾. La longueur des délais de communication applicables en France est susceptible de pénaliser les historiens français par rapport aux chercheurs étrangers qui ont accès à des sources plus récentes. Ainsi, des spécialistes français du régime de Vichy ont surtout travaillé à partir des archives russes ouvertes au début des années quatre-vingt-dix, faute d’accès aux fonds d’archives français relatifs à cette période. En outre, les chercheurs étrangers peuvent être dissuadés d’effectuer des recherches en France compte tenu du régime plus restrictif de communication des archives que dans d’autres pays.

Le maintien du secret pendant une trop longue période, loin de protéger l’action de l’État, paraît plutôt de nature à favoriser les fantasmes de toute sorte sur l’histoire récente et les théories du complot. Une plus grande ouverture des archives publiques favorisera, à l’inverse, la transparence de l’administration, l’information des citoyens et le débat historique sérieux.

L’article 11 du projet de loi redéfinit les délais de communication des archives publiques afin d’ouvrir plus largement leur accès, tout en protégeant les secrets institués par la loi et la vie privée des citoyens. Cet article énonce un principe de libre communication immédiate des archives publiques, assorti d’une série d’exceptions, alors que le délai de droit commun actuel est de 30 ans. Il réduit en outre les délais spéciaux prévus pour la communication de certains types de documents :

––  le délai de communication des données personnelles à caractère médical passe de 150 à 120 ans, ou 25 ans à compter de la date du décès ;

––  le délai applicable aux documents dont la divulgation porte atteinte au secret de la défense nationale ou à la sûreté de l’État est abaissé de 60 à 50 ans ;

––  les documents comprenant des informations personnelles deviennent communicables au bout de 75 ans. La plupart de ces documents sont aujourd’hui soumis à un délai de communication de 60 ans, à l’exception des données collectées lors d’enquêtes statistiques comportant des informations relatives à la vie privée et familiale ou à des comportements privés et des dossiers de personnels, qui sont soumis respectivement à des délais de 100 et 120 ans. Le délai de 100 ans reste applicable aux documents concernant des personnes mineures, aux questionnaires du recensement de la population, ainsi qu’aux documents relatifs aux enquêtes policières ou aux affaires judiciaires en matière sexuelle ;

––  le délai de communication des documents juridictionnels, des registres de l’état civil et des actes des notaires passe de 100 à 75 ans.

Pour protéger les secrets établis par la loi, les documents relatifs aux délibérations du Gouvernement, aux relations internationales, aux travaux des assemblées parlementaires et des juridictions administratives et financières sont soumis à un délai de communication de 25 ans.

Pour préserver la sécurité publique, sont exclus de toute consultation les documents permettant la fabrication d’armes de destruction massive, ainsi que les documents de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes, c’est-à-dire principalement les documents concernant les agents des services spéciaux.

La réduction des délais de communication d’archives
proposée par le projet de loi

Nature des documents	Délai actuel	Délai proposé par le projet de loi initial	Délai retenu par le Sénat
Délibérations du Gouvernement et relations internationales	30 ans	25 ans	id.
Sûreté nationale ou secret de la défense nationale	60 ans	50 ans	id.
Vie privée	60 ans	50 ans	75 ans
Actes des notaires	100 ans	50 ans	75 ans
Archives des juridictions	100 ans	50 ans	75 ans
Registres de naissance de l’état civil	100 ans	100 ans	75 ans
Registres de mariage de l’état civil	100 ans	50 ans	75 ans
Renseignements sur la vie privée collectés dans le cadre d’enquêtes statistiques	100 ans	50 ans	75 ans
Questionnaires de recensement de la population	100 ans	50 ans	100 ans
Documents concernant des personnes mineures ou des agressions sexuelles	Pas de délai spécifique	Pas de délai spécifique	100 ans
Dossiers de personnels	120 ans	50 ans	75 ans
Secret médical	150 ans	120 ans (ou 25 ans à compter du décès)	id.
Autres documents	30 ans	Communication immédiate	id.

Le projet de loi élargit, par ailleurs, les conditions dans lesquelles la consultation de certains documents peut être autorisée avant l’expiration du délai de communication fixé par la loi. L’administration pourra autoriser la consultation anticipée de tout type d’archives, y compris les données personnelles, à la seule exception des minutes des notaires, dès lors qu’elle estime que cette consultation ne porte pas atteinte au respect de la vie privée et à l’action de l’État. En outre, l’ouverture anticipée de certains fonds d’archives pourra être décidée par l’administration pour tout type d’archives.

L’article 11 réaffirme enfin la gratuité de la consultation des archives publiques. S’il est légitime que le demandeur règle les frais de reproduction lorsqu’il désire obtenir une copie d’un document, il n’est pas souhaitable de faire payer la simple consultation, qui est un droit reconnu à tout citoyen depuis la Révolution française.

Dans le même souci de réduire les délais d’accès aux archives publiques, l’article 21 du projet de loi réduit de 30 à 25 ans la durée pendant laquelle il est interdit de divulguer les travaux non publics des commissions d’enquête parlementaires.

Le projet de loi organique soumet au droit commun les archives du Conseil constitutionnel et en réduit les délais de communication.

Les archives du Conseil constitutionnel ne sont pas soumises actuellement à la législation sur les archives. Comme elles « procèdent de l’activité de l’État », selon les termes du code du patrimoine, elles devraient logiquement être considérées comme des archives publiques. Cependant, le code du patrimoine ne s’applique pas à ces archives en raison de l’autonomie du Conseil constitutionnel. L’article 63 de la Constitution prévoit, en effet, les règles de fonctionnement du Conseil constitutionnel sont déterminées par une loi organique. Il convient donc de définir, dans une loi organique, les conditions de conservation et de communication des archives du Conseil constitutionnel.

L’article unique du projet de loi organique complète l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel par un nouvel article renvoyant aux dispositions du code du patrimoine relatives aux archives publiques. Les archives du Conseil constitutionnel seront versées aux Archives nationales dans les mêmes conditions que les autres archives publiques et bénéficieront des mêmes dispositions protectrices.

Par ailleurs, le projet de loi organique fixe à 25 ans le délai de communication de ces archives, par assimilation aux documents relatifs au secret des délibérations du Gouvernement et aux archives des juridictions administratives ou financières. L’accès aux archives du Conseil est ainsi facilité par rapport au régime actuel, résultant d’une décision du Conseil constitutionnel du 27 juin 2001 portant règlement intérieur sur les archives du Conseil constitutionnel. Ce règlement soumettait les archives du Conseil à un délai de communication de 60 ans, tout en permettant au président d’autoriser des consultations anticipées.

Le Sénat a souhaité, par cohérence avec la réduction des délais de consultation des archives publiques, faciliter la consultation des archives audiovisuelles et sonores de la justice, qui font l’objet d’un régime spécifique. L’article 11 bis du projet de loi, inséré par le Sénat, dispose que les enregistrements de procès sont librement consultables dès que la procédure a pris fin par une décision devenue définitive, alors que le droit en vigueur fixe un délai de consultation de 20 ans.

D’autres dispositions du projet de loi tendent à faciliter la consultation des archives privées, qui dépend de la décision de leur propriétaire. L’article 7 consacre le principe de libre communicabilité des reproductions d’archives privées effectuées avant l’exportation, sauf si le propriétaire s’y est explicitement opposé. Par ailleurs, la réduction fiscale prévue par l’article 18 A au profit des personnes qui effectuent des travaux de conservation ou de restauration sur leurs archives n’est accordée que si le propriétaire accepte de faciliter l’accès à ses archives des personnes effectuant des recherches historiques ou scientifiques.

Dans sa version initiale, l’article 2 du projet de loi prévoyait la soumission des archives parlementaires au droit commun, en ajoutant les archives des « pouvoirs publics constitutionnels » à la liste des archives publiques. Cet ajout avait pour conséquences :

––  le versement obligatoire des archives parlementaires aux Archives nationales ;

––  l’exercice d’un contrôle scientifique et technique de l’administration des archives sur les archives parlementaires.

Cette disposition revient sur le régime d’autonomie des assemblées parlementaires aujourd’hui en vigueur, alors même que celui-ci découle des principes constitutionnels. Les assemblées parlementaires définissent en effet elles-mêmes les règles de fonctionnement administratif qui leur sont applicables, afin d’éviter toute tutelle de la part du pouvoir exécutif, qui serait incompatible avec le principe de séparation des pouvoirs. C’est en application de ce principe que les assemblées parlementaires bénéficient de l’autonomie financière, leur budget étant fixé par une commission présidée par un président de chambre à la Cour des comptes et composée de députés et de sénateurs. De même, les assemblées disposent chacune de leurs propres corps de fonctionnaires, recrutés par des concours spécifiques et soumis à un statut défini par l’assemblée. Ce principe d’autonomie justifie la spécificité des archives parlementaires. Il interdit que s’établisse une relation de contrôleur à contrôlé entre des services dépendant du ministère de la culture et les assemblées parlementaires.

Des relations de partenariat existent cependant entre les assemblées parlementaires et la direction des archives de France, ainsi que des versements d’archives à titre facultatif. Ainsi, en 2002, le Sénat a demandé à la direction des archives de France de réaliser un audit sur son service des archives.

La soumission des archives parlementaires au droit commun était d’autant plus paradoxale que le projet de loi ne remet pas en cause, par ailleurs, le régime d’autonomie historique des ministères des Affaires étrangères et de la Défense, dont les archives sont conservées dans des services spécialisés et ne sont pas soumises au contrôle de l’administration des archives. En outre, dans les dernières années, plusieurs institutions ont créé leur propre service d’archives, placé sous le contrôle de l’administration des archives, mais régi par une convention d’autonomie ⁽²⁾. Cette évolution apparaît nécessaire au vu de la croissance de la production d’archives et de la saturation des dépôts des Archives nationales.

L’Assemblée nationale comme le Sénat disposent de leur propre service d’archives et de leurs propres lieux de dépôt ⁽³⁾. L’Assemblée nationale a mis en place une politique ambitieuse de gestion de ses archives publiques, qui regroupent aussi bien les documents parlementaires proprement dits (comptes rendus des débats, rapports parlementaires, amendements), que d’autres archives des services législatifs (procès-verbaux des réunions de commissions, comptes rendus de mission, travaux préparatoires de l’examen des textes législatifs) et les archives des services administratifs (dossiers de personnel, marchés publics). Si la plupart des ces archives sont sous forme papier, on compte également un grand nombre d’enregistrements sonores ou audiovisuels de réunions. Depuis 2002, la collecte et le récolement des archives sont effectués par des archivistes professionnels, recrutés par contrat, qui appliquent les bonnes pratiques professionnelles en matière d’archivage.

Pour chacune des assemblées, les modalités de communication des archives publiques sont fixées par l’Instruction générale du Bureau. L’article 2 de l’Instruction générale du Bureau de l’Assemblée nationale prévoit un régime de communication identique au droit commun, en fixant un délai de trente ans pour la libre communication des documents, à l’exception des documents soumis à des délais spéciaux en application du code du patrimoine ⁽⁴⁾. Le chapitre XIX de l’Instruction générale du Bureau du Sénat prévoit des règles spécifiques, tout document étant soumis à un délai de communication de trente ans. À l’Assemblée nationale, des demandes de consultation par dérogation à ces délais peuvent toutefois être acceptées, avec l’accord du service producteur. Ces demandes émanent principalement de chercheurs ou de généalogistes amateurs qui s’intéressent aux dossiers de personnels.

Outre les archives liées au fonctionnement de l’Assemblée nationale, le service des archives recueille également les archives des autorités politiques, notamment celles du président de l’Assemblée nationale, des questeurs et des présidents de commissions permanentes, ainsi que de leurs collaborateurs personnels. S’inspirant de la pratique des protocoles de versement des archives ministérielles, le service des archives propose aux personnes versantes de définir conjointement les conditions d’accès à leurs archives. Les archives des autres députés et des groupes politiques sont, en revanche, considérées comme des archives privées, qui peuvent être versées au service des archives de l’Assemblée nationale de manière facultative.

L’Assemblée nationale travaille occasionnellement en partenariat avec la direction des archives de France. En 2002, par exemple, elle a demandé l’assistance d’un conservateur de l’État dans le cadre de la réforme du service des archives. Elle entretient également des contacts réguliers avec les Archives nationales, auxquelles elle verse les archives les plus anciennes. Ainsi, la totalité des archives antérieures à 1958 a été versée aux Archives nationales, ainsi qu’une partie importante des archives postérieures ⁽⁵⁾. Des modalités spécifiques de communication de ces dossiers ont été fixées, afin que les dossiers puissent être transmis à l’Assemblée nationale dans les plus brefs délais en cas de nécessité. Par ailleurs, les demandes de consultation d’archives versées émanant de personnes extérieures requièrent, lorsque les documents concernés ne sont pas encore librement communicables, l’accord de l’Assemblée nationale.

Le Sénat a choisi de renvoyer au bureau de chaque assemblée le soin de définir le régime de ses archives.

Tout en conservant l’ajout des archives des assemblées parlementaires à la liste des archives publiques établie par l’article 2 du projet de loi, le Sénat les a soumises à un régime particulier. Ces archives seront régies par de nouvelles dispositions de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

L’article 22, inséré par le Sénat, complète l’ordonnance du 17 novembre 1958 précitée par un nouvel article relatif aux archives des assemblées parlementaires. Cet article consacre la propriété de chaque assemblée sur ses archives et son autonomie pour la gestion de celles-ci. Les assemblées parlementaires conserveront et valoriseront leurs propres archives. Celles-ci ne seront pas soumises aux dispositions du code du patrimoine relatives à la sélection des archives définitives, à la conservation des archives et aux conditions de communication au public. Les assemblées définiront elles-mêmes ces règles, notamment les conditions d’accès à leurs fonds d’archives. Ces règles devraient, dans la plupart des cas, être similaires aux règles fixées par le code du patrimoine, sous réserve de l’instauration de délais spécifiques pour certains travaux des assemblées. Le principe de confidentialité des travaux des commissions devra, par exemple, se traduire par l’absence de communication immédiate de certains documents des commissions.

L’article 24, inséré par le Sénat, précise, par souci d’harmonisation, que les actes produits ou reçus par les assemblées parlementaires ne sont pas soumis aux dispositions relatives aux documents administratifs de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal.

Dans le même de souci de garantir la séparation des pouvoirs, l’article 26 précise que la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) n’est pas compétente pour traiter des demandes de consultation de documents qui ne constituent pas des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978 précitée, notamment des actes des assemblées parlementaires.

Actuellement, les archives des groupements de collectivités territoriales ne sont soumises à aucune disposition législative spécifique. En tant qu’archives d’établissements publics, elles doivent être versées dans un service public d’archives. Cependant, les dispositions réglementaires relatives à la conservation des archives ne mentionnent pas les conditions de ce versement. Malgré le rôle croissant de ces groupements, notamment depuis la réforme des structures intercommunales en 1999 ⁽⁶⁾, les archives intercommunales font donc figure d’« archives oubliées », selon la formule de M. Guy Braibant, et leur conservation n’est pas systématiquement assurée conformément à la loi.

Pour mettre fin à ce vide juridique, le Sénat a transposé aux groupements de collectivités territoriales le régime applicable aux communes de plus de 2 000 habitants. On peut, en effet, considérer que les intercommunalités sont assimilables à de grandes communes. Ainsi, l’article 3 bis dispose que les groupements de collectivités territoriales sont propriétaires de leurs archives et responsables de leur mise en valeur. Ils peuvent les conserver au sein de leur propre service d’archives, mais également les verser aux archives du département, sans en perdre la propriété, si la création d’un service d’archives est trop contraignante.

Le préfet peut cependant ordonner le versement aux archives du département s’il estime que leur conservation n’est pas assurée. L’article 4 bis complète l’assimilation aux archives locales en indiquant que les archives des groupements de collectivités territoriales sont également soumises au contrôle scientifique et technique de l’administration des archives.

Le Sénat a, en outre, facilité la mutualisation de la gestion des archives locales entre les communes et les groupements de collectivités territoriales. D’une part, afin de faciliter la gestion de leurs archives, les groupements de collectivités territoriales peuvent les confier au service d’archives d’une de leurs communes membres, ce qui est souvent le cas en pratique. D’autre part, afin de permettre une gestion optimale, l’article 4 ter autorise les communes membres d’un groupement de collectivités territoriales à confier leurs archives à ce groupement.

Le régime retenu par le Sénat permettra de réduire les documents versés aux archives départementales, qui doivent gérer un afflux croissant de dossiers en raison de la décentralisation et de la déconcentration. Les services départementaux manquent de place pour le stockage, mais également de temps pour assurer le tri et l’inventaire de ces archives afin qu’elles soient facilement accessibles.

Bien qu’elles soient contemporaines, les lois relatives à l’accès aux documents administratifs et aux archives publiques ne s’articulent pas toujours facilement. Les divergences entre les deux lois s’expliquent en partie par le fait qu’elles n’ont pas été élaborées conjointement, la première résultant d’une proposition de loi et la seconde d’un projet de loi.

La logique de la loi du 3 janvier 1979 sur les archives et de la loi du 17 juillet 1978 précitées est similaire. Les deux textes posent un principe de libre accès aux documents, sous réserve d’exceptions limitativement rémunérées tenant au contenu de certains documents. Ces exceptions reposent sur les impératifs de la sûreté de l’État et la défense nationale, sur le respect de secrets établis par la loi et sur le respect de la vie privée.

Toutefois, bien que les deux sujets soient proches, les deux lois n’utilisent ni les mêmes notions, ni les mêmes procédures. En particulier, leurs champs d’application diffèrent, certaines archives publiques étant explicitement exclues du champ des « documents administratifs » au sens de la loi du 17 juillet 1978. En outre, certaines notions analogues font l’objet de terminologies légèrement différentes ⁽⁷⁾.

Le Sénat a souhaité coordonner les deux régimes de communication des documents, le rapporteur au nom de la commission des Lois, M. René Garrec, ayant jugé anormal que les demandes de communication des mêmes documents reçoivent des réponses différentes selon la loi sur laquelle elles se fondent.

Plusieurs nouveaux articles tendent ainsi à harmoniser les dispositions de la législation relative aux archives avec les dispositions relatives à la communication des documents administratifs figurant dans la loi du 17 juillet 1978 précitée :

––  l’article 23 harmonise la définition des documents administratifs avec celles des archives publiques ;

––  l’article 25 supprime les dispositions relatives aux documents administratifs non communicables, en renvoyant aux articles du code du patrimoine qui énumèrent les documents d’archives dont la communication au public est soumise à une condition de délai.

En outre, le Sénat a intégralement réécrit l’article 19 du projet de loi, qui effectuait des modifications de coordination de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. Cet article étend les compétences du comité du secret statistique, qui dépend du Conseil national de l’information statistique (CNIS). Ce comité donnera un avis sur les demandes d’autorisations de consultation des données personnelles à caractère privé avant l’expiration du délai de communication fixé par le code du patrimoine. En outre, le comité se voit attribuer une compétence consultative générale sur toute question relative au secret en matière de statistiques.

La Commission a procédé, le mercredi 9 avril 2008, à l’audition de Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux archives (n° 566) et sur le projet de loi organique, adopté par le Sénat, modifiant l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et relatif à ses archives (n° 567).

Accueillant la ministre, le Président Jean-Luc Warsmann s’est réjoui qu’elle vienne présenter les projets – déposés par son prédécesseur sous la précédente législature –, que le Sénat a adoptés au mois de janvier dernier. Ceux-ci visent à réformer la législation relative aux archives, laquelle remonte à une trentaine d’années puisque la loi de référence date du 3 janvier 1979. Cette dernière s’est inscrite dans un mouvement plus général de dispositions améliorant les relations entre l’administration et les usagers avec les deux lois de 1978 sur la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et sur la commission d’accès aux documents administratifs (CADA).

Ces projets s’articulent autour des deux grandes missions assignées aux archives : la conservation et la communication. Le projet de loi ordinaire consacre ainsi les protocoles de remise des archives des autorités politiques, harmonise le régime des archives privées sur celui des objets mobiliers classés et affirme le principe de libre communicabilité des archives publiques en réduisant les délais de communication.

Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication a rappelé que si les sénateurs ont modifié les deux projets, il faut également se féliciter qu’ils les aient adoptés à l’unanimité, ce qui témoigne d’un vaste consensus sur la nécessité d’adapter la gestion des archives de la nation aux exigences contemporaines.

Il s’agit donc tout d’abord d’ouvrir plus grandement les archives aux Français. S’il est en effet crucial pour les historiens et pour toute la communauté scientifique d’accéder facilement et dans les meilleurs délais aux archives, cela l’est également pour les millions de généalogistes français ou étrangers qui remontent les siècles afin de retracer des épopées familiales et, au-delà, pour tous les Français pour lesquels les archives constituent aussi des éléments de preuve et des justificatifs de droit – c’est par exemple le cas des décrets de naturalisation. Cette mission des Archives nationales est méconnue alors qu’elle est consubstantielle à leur apparition même.

Le projet affirme donc le principe de libre communicabilité des archives publiques et s’inscrit ainsi dans le sens de l’évolution observée en Europe et dans les autres États démocratiques. Cette libre communication est bien entendue différée lorsqu’elle est de nature à porter atteinte à certains intérêts protégés par la loi. Aujourd’hui, la loi prévoit six délais différents, de 30 à 150 ans. Le Gouvernement propose de les ramener à trois, d’une durée respective de 25, 50 et 100 ans selon la nature des secrets en cause. S’agissant du respect de la vie privée, qui fait partie de ces intérêts protégés, les sénateurs ont considéré qu’en raison de l’allongement de la durée de la vie, il convenait de porter à 75 ans le délai de communication des documents qui mettent en cause la vie privée des individus, actuellement fixé à 60 ans et qui était abaissé à 50 ans dans le projet gouvernemental. Si ce délai de 75 ans était conservé, outre que cela reviendrait à retirer de la consultation des documents déjà disponibles pour les chercheurs ou le grand public, cela semblerait également contradictoire avec l’objectif de favoriser l’accès aux archives publiques.

Parallèlement, le projet de loi organique modifiant l’ordonnance du 7 novembre 1958 applique les principes du projet de loi ordinaire aux archives du Conseil constitutionnel en les ouvrant à l’issue d’un délai de 25 ans.

Le projet de loi rend perpétuellement incommunicables les documents dont la divulgation mettrait en cause la sécurité des personnes afin de protéger en particulier les activités des agents de renseignement. Cette disposition doit néanmoins faire l’objet d’une nouvelle rédaction afin d’éviter un champ d’application trop large de nature à refermer des pans entiers d’archives.

Le Sénat a souhaité trouver une meilleure articulation entre les dispositions relatives aux archives et le régime général de communication des documents administratifs prévu par la loi du 17 juillet 1978. Le Gouvernement estime toutefois que les enjeux et les effets de ces amendements justifient d’être replacés dans le cadre d’une réforme d’ensemble, d’ailleurs appelée de ses vœux par le rapporteur du Sénat. Un compromis sur ces différents points sera trouvé afin de concilier l’ouverture des archives et la nécessaire sauvegarde des intérêts protégés par le législateur.

S’agissant des archives des autorités politiques – Président de la République, Premier ministre, ministres et collaborateurs –, le projet consacre l’existence des protocoles de remise d’archives conclus entre les Archives nationales et ces autorités. Il donne un fondement juridique aux protocoles déjà conclus, encadre le contenu des futurs protocoles et aligne les délais de communication de ces archives sur les délais généraux fixés par la loi.

Ce projet assure en outre une meilleure protection des archives publiques et privées. Pour les premières, il donne un cadre juridique à l’externalisation de la gestion des archives courantes et intermédiaires entre les mains de prestataires spécialisés. Cette pratique, déjà effective, se trouve ainsi encadrée par des normes garantissant la bonne conservation des archives. L’externalisation des archives définitives demeure interdite. Les archives privées classées en raison de leur intérêt historique constituent quant à elles des outils de travail précieux pour les chercheurs et leur protection représente un enjeu majeur. Le projet adopté par le Sénat harmonise leur régime avec celui des objets mobiliers classés.

Enfin, ce projet prévoit de renforcer les sanctions pénales à l’encontre de ceux qui portent atteintes aux archives publiques et privées et, au-delà, à tous les biens culturels. Actuellement, seules la destruction, la dégradation ou la détérioration de certains d’entre eux font l’objet d’une répression spécifique prévue par les 3° et 4° alinéas de l’article 322-2 du code pénal. C’est très insuffisant puisque de nombreux biens culturels, dont ceux qui se trouvent dans les lieux de culte, ne sont pas protégés et que la peine encourue est seulement de trois ans d’emprisonnement. Mme la ministre a donc proposé au Sénat un amendement visant à donner une définition plus large et plus cohérente de la notion de bien culturel dans le code pénal – en y intégrant par exemple les biens culturels exposés, conservés ou déposés dans un édifice affecté au culte –, à étendre la protection pénale spécifique de ces biens culturels prévue en cas de dégradations aux cas de vols, à fixer des pénalités adaptées aux vols et aux dégradations en établissant le maximum des peines encourues à sept ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende et dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende s’il existe une circonstance aggravante. Les archives faisant partie des biens culturels, ces dispositions ont toutes leur place dans ce texte.

Si un grand État moderne se reconnaît à sa faculté d’aborder l’avenir avec confiance, il se reconnaît également à sa volonté de conserver, diffuser et étudier les traces de son passé. Celui-ci n’est pas figé mais doit être largement partagé par tous. Les dispositions de ce projet permettront aux historiens d’éclairer les temps présents, aux généalogistes d’aller plus loin dans leurs recherches et à tous les Français de profiter de ce service public exemplaire.

M. François Calvet, rapporteur, a souligné combien ce texte était attendu depuis longtemps. En effet, depuis la grande loi de 1979, le régime des archives est resté inchangé alors que les attentes des Français ont varié, de même que les législations étrangères : une grande réforme était donc nécessaire. Les deux projets ont été élaborés dans un esprit louable de consensus et font suite à un long travail d’études et de concertation. Les archivistes, les chercheurs, les généalogistes amateurs et professionnels se sont félicités des mesures proposées, de même que la CADA et la CNIL s’agissant des modalités de communication des documents.

Premier point important : la réduction des délais de communication des documents couverts par un secret protégé par la loi. Si cette évolution tient compte de l’intérêt croissant des citoyens pour les archives, il est toutefois regrettable que le Sénat ait allongé les délais de communication des documents concernant la vie privée, ce qui pourrait entraîner la fermeture de fonds d’archives déjà ouverts. L’Assemblée devra examiner attentivement cette question.

Deuxième point : l’alignement des mesures de protection des archives privées classées archives historiques sur celles qui s’appliquent aux objets mobiliers classés au titre des monuments historiques. Les deux législations sont très proches mais certaines avancées concernant les monuments historiques n’avaient pas été étendues aux archives. Le texte répare ces omissions afin de mieux protéger un pan essentiel du patrimoine français. Les mesures d’exonérations fiscales sont en particulier étendues aux propriétaires d’archives, ce qui permettra de combler le retard français en matière d’incitations fiscales visant à protéger le patrimoine. D’autres pays, tels que l’Espagne, appliquent avec succès ce genre d’incitations.

Troisième point : l’aggravation des sanctions pénales encourues en cas de vol, de destruction ou de dégradation de biens culturels. La recrudescence des vols d’objets culturels, notamment dans les églises, est un fléau contre lequel il faut mettre en place de nouveaux moyens de lutte.

Quatrième point : l’alignement du régime des archives intercommunales sur celui applicable aux archives des collectivités territoriales. En effet, les archives intercommunales ont trop souvent été négligées ; un grand nombre d’entre elles a même disparu alors qu’elles sont souvent d’un grand intérêt pour les communes – l’élaboration d’un plan de prévention des risques naturels nécessite par exemple de disposer de certaines informations sur les aménagements hydrauliques effectués dans le passé.

Le rapporteur a indiqué qu’il présentera un certain nombre d’amendements – dont il a discuté avec son homologue du Sénat, M. René Garrec – afin d’améliorer le texte adopté par cette assemblée. Le Sénat, par certains amendements, a d’ores et déjà esquissé la fusion des textes de 1978 et 1979. Néanmoins cette harmonisation qui, selon M. Garrec, devrait constituer un chantier spécifique ne pourrait-elle pas être plutôt envisagée par voie d’ordonnance ? Enfin, les Archives nationales pourront-elles faire face à l’afflux de versements de documents que la réduction des délais de communication devrait entraîner ? Disposent-elles des locaux nécessaires ?

Le Président Jean-Luc Warsmann a remercié le rapporteur pour son travail et s’est associé à sa question sur l’harmonisation des textes de 1978 et 1979. Le Sénat a en effet œuvré en ce sens à travers plusieurs amendements mais comme il sera sans doute très difficile, faute de temps, de déposer un texte spécifique, il serait opportun de procéder par voie d’ordonnance, et un amendement gouvernemental proposant d’y recourir aurait son soutien.

La ministre a indiqué que, s’agissant du respect de la vie privée, le délai retenu par le Sénat constituerait un retour en arrière par rapport à ce qu’avait proposé le Gouvernement et serait en décalage sensible par rapport aux délais en vigueur dans d’autres pays européens – 30 ans en Allemagne, 25 ans en Espagne.

Par ailleurs, si un crédit d’impôt permettrait sans doute de mieux protéger et restaurer les archives, une telle mesure est incompatible avec la volonté de réduire les niches fiscales. Le Gouvernement ne pourra donc pas approuver un amendement qui irait en ce sens.

Les sanctions concernant l’atteinte aux biens culturels sont quant à elles particulièrement nécessaires, notamment afin de dissuader les réseaux organisés qui avaient jusqu’ici le sentiment de bénéficier d’une large impunité.

L’harmonisation des lois de 1978 et 1979 constitue en effet un chantier spécifique qui ne saurait être limité aux amendements sénatoriaux. En l’état, le Gouvernement se montrerait favorable à un amendement permettant de légiférer par ordonnance.

Enfin, le fondement juridique donné à l’externalisation sécurisera le dépôt et l’entrepôt des archives intermédiaires.

M. François Vannson a indiqué qu’en tant que représentant de l'Assemblée nationale à la CADA, des propositions d’amendements lui ont été faites notamment en ce qui concerne la refonte de l’article 6 de la loi de 1978 s’agissant en particulier de la communicabilité ou non de documents qui ont trait à la sécurité nationale. Il a souhaité connaître le point de vue de la ministre sur cette importante question et lui a demandé si elle avait eu connaissance des amendements à l’article 23 du présent projet visant à garantir une véritable sécurité juridique.

Mme Marietta Karamanli a demandé si une évaluation des différents supports de conservation des archives a été envisagée, s’agissant notamment de leur durabilité. L’administration ne peut-elle faire des propositions en la matière sachant que la durée de vie des CD ou des DVD ne serait que de dix ans ?

Ce texte, en outre, concerne les archives de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des autres personnes morales de droit public ou des personnes de droit privé chargées de la gestion d’un service public. Or, les entreprises publiques ne sont pas concernées faute d’une définition juridique spécifique précise. Au Sénat, le Gouvernement a indiqué que les archives privées de ces entreprises pouvaient être classées et donc protégées. Combien dénombre-t-on de demandes en ce sens chaque année ? Des particuliers ou des entreprises qui solliciteraient les pouvoirs publics se voient-ils opposer des fins de non-recevoir ?

Par ailleurs, le projet de loi autorise le Président de la République à remettre ses archives à une fondation mais le ministère de la culture est-il informé de la nature de ces documents ?

Des refus de communication de documents sont-ils constatés ?

Enfin, qu’en est-il de la « traçabilité » de documents « publics » conservés par des organismes privés ?

M. Christian Vanneste a souhaité poser une question qui, pour ne pas être directement liée au texte, n’en est pas moins essentielle. Il a ainsi rappelé qu’a été votée voilà deux ans la transposition d’une directive européenne visant à protéger juridiquement les protections techniques appelées à garantir les droits d’auteur et les droits voisins dans la société d’information (loi DAVDSI) ainsi que la survie des industries culturelles. Ce texte a été enrichi et la préservation de la copie privée, l’interopérabilité, la création d’une autorité de régulation ainsi qu’un bilan à dix-huit mois du vote de la loi ont ainsi été actés. Or, la presse a fait état de la préparation d’une « loi Olivennes », ce qui ne lasse pas de surprendre compte tenu de ce que M. Olivennes n’est ni ministre, ni parlementaire. Qu’en est-il donc aujourd’hui de la protection des droits d’auteur et des industries culturelles françaises alors que 93 % des films sont « piratés » sur Internet avant leur vente sur support fixe ? Qu’en est-il, de surcroît, des sites de téléchargement légaux ? La « loi Olivennes » aurait-elle donc été votée à l’insu du Parlement ?

M. Jérôme Lambert a noté que le nouvel article 28, introduit par un amendement sénatorial, augmente les sanctions en cas de destruction, de vol ou de dégradation de biens culturels. Or, si un délinquant qui vole une voiture sait quelle peine il encourt, il ne sait pas en revanche nécessairement si le vase qu’il a volé dans un immeuble est précieux ou s’il a été acheté dans une grande surface. Comment, dès lors, appliquer pareilles sanctions ?

La ministre a répondu à M. Vannson qu’elle n’a pas été saisie des propositions de la CADA mais qu’une réflexion d’ensemble s’impose d’autant plus qu’il faut en effet harmoniser les lois de 1978 et 1979 et que les régimes s’appliquant à la CADA et aux archives ne sont pas semblables. Des amendements pourraient être opportunément accueillis.

M. François Vannson, qui les a rédigés, a proposé de les remettre à la ministre.

La ministre a assuré Mme Karamanli que les archives, notamment numériques, sont périodiquement transférées sur des supports durables.

Seulement deux entreprises par an, en moyenne, demandent par ailleurs au ministère de la culture la conservation de leurs archives.

Enfin, les protocoles passés entre la présidence de la République, la direction des Archives et les fondations, qui n’étaient pas jusqu’ici juridiquement sécurisés, le seront désormais. Un contrôle scientifique de ces archives a toujours été exercé.

Il n’y a pas de « loi Olivennes », et la loi DAVDSI, elle, conserve toute son importance. Plus de la moitié des décrets d’application ont été pris ; deux d’entre eux ne le sont pas encore : celui concernant l’exception pour les personnes handicapées – le Conseil d’État en sera saisi dans quelques semaines – et celui concernant l’exception pédagogique – le ministère de l’Éducation nationale examine la nécessité ou non d’un texte d’application afin de préciser la loi. Si celle-ci est utile pour lutter contre les pirates très chevronnés, elle est en revanche sans effet sur le piratage ordinaire alors que les dommages occasionnés sont colossaux puisque le chiffre d’affaires de l’industrie musicale s’est effondré de moitié environ. La mission confiée à ce sujet à M. Denis Olivennes a abouti aux accords de l’Élysée, signés par plus de 40 fournisseurs d’accès à Internet, des producteurs et des chaînes de télévision. Tous se sont engagés à accroître l’offre légale et l’interopérabilité. L’autorité de régulation conduira quant à elle une action pédagogique et ses compétences seront élargies. Si un internaute reconnaît avoir « exagéré », son abonnement sera suspendu pendant un mois. En cas de récidive extrême, il le sera définitivement. Telle est, globalement, la philosophie de cet accord, qui complétera la loi DAVDSI sans bien évidemment l’abolir.

Enfin, les peines maximales prévues sont lourdes afin de dissuader les réseaux organisés. Le juge est bien entendu libre d’adapter la peine en fonction des cas et des situations.

*

* *

La Commission a examiné le projet de loi et le projet de loi organique au cours de sa séance du mercredi 9 avril 2008.

Après avoir rejeté l’exception d’irrecevabilité n° 1 de M. Jean-Claude Sandrier et la question préalable n° 1 du même auteur, la Commission est passée à l’examen des articles du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux archives.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS PORTANT MODIFICATION DU CODE DU PATRIMOINE

Article premier

Présentation

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a supprimé cet article de pure forme qui disposait que le code du patrimoine était modifié par les articles 2 à 17 de la présente loi.

La Commission a maintenu la suppression de cet article.

Articles 1^er bis et 1^er ter

(article L. 211-1 du code du patrimoine)

Définition des archives

Les articles 1^er bis et 1^er ter résultent de l’adoption, par le Sénat, avec l’avis favorable du Gouvernement d’un amendement de la commission des Lois et d’un amendement de la commission des affaires culturelles.

Dans sa rédaction issue de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, l’article L. 211-1 du code du patrimoine donne une définition générale des archives, publiques comme privées. Sont des archives l’ensemble des documents produits ou reçus par toute personne physique ou morale et par tout service ou organisme public ou privé dans l’exercice de leur activité, « quels que soient leur date, leur forme et leur support matériel ». Les archives ne se limitent donc pas aux papiers, mais incluent des cartes, des documents photographiques, des enregistrements sonores ou audiovisuels et des documents numériques.

L’article 1^er bis, introduit par un amendement de la commission des Lois du Sénat, complète ces dispositions en précisant que ces documents constituent des archives quel que soit leur lieu de conservation. Les archives peuvent, en effet, être conservées dans le service producteur et non dans le service dédié à l’archivage. Cette précision tend à rappeler que tous les documents produits ou reçus sont des archives, et non uniquement les documents revêtant une certaine ancienneté et conservés à part.

L’article 1^er ter, résultant d’un amendement de la commission des affaires culturelles du Sénat, supprime la référence à un support « matériel ». L’expression « quel que soit le support matériel » permettait déjà de viser les archives numériques conservées sur des supports autres que papier. Toutefois, avec le développement des technologies numériques, un nombre croissant d’informations est dématérialisé. Par exemple, de nombreuses correspondances se font par courrier électronique plutôt que par courrier classique. Cette évolution concerne notamment les administrations publiques, en raison du développement de l’administration électronique et de la dématérialisation des procédures. L’article 1^er ter nouveau tire les conséquences de cette évolution en précisant que l’ensemble des documents, quel que soit leur support, sont des archives.

La Commission a adopté ces deux articles sans modification.

Article 1^er quater

(article L. 211-2-1 du code du patrimoine)

Rôle et composition du Conseil supérieur des archives

Cet article, inséré par un amendement de la commission des affaires culturelles ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, consacre dans la loi l’existence du Conseil supérieur des archives.

Cet organe consultatif a été instauré par l’arrêté du 21 janvier 1988 portant création du Conseil supérieur des archives. Il est notamment consulté sur la politique du ministre de la culture en matière d’archives publiques et privées, sur les programmes de publication et de recherche, sur les questions liées au développement des nouvelles technologies dans les services d’archives et sur le classement des archives privées en tant qu’archives historiques. En outre, il examine le rapport d’activité de la direction des Archives de France. Le Conseil a créé en son sein cinq commissions spécialisées, consacrées respectivement aux archives scientifiques et techniques, à la sélection des archives définitives, aux archives orales, aux archives notariales et aux instruments de recherche.

Afin de mieux valoriser la politique des archives, notamment l’action du Conseil supérieur des archives, le Sénat a souhaité préciser dans la loi que ce Conseil est placé auprès du ministre chargé de la culture et consulté sur la politique menée en matière d’archives publiques et privées. Tel est le cas pour d’autres organes consultatifs tels que le Haut Conseil des musées de France ⁽⁸⁾