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Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 avril 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 743) portant modernisation du marché du travail
PAR M. Dominique Dord,
Député.
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INTRODUCTION 5
I.- UN PROJET EMBLÉMATIQUE PAR SA MÉTHODE D’ÉLABORATION 7
II.- L’ACCORD DES PARTENAIRES SOCIAUX : UNE RÉFORME PRAGMATIQUE ET ÉQUILIBRÉE 9
A. LA FLEXICURITÉ, UNE DÉMARCHE GLOBALE ASSOCIANT SOUPLESSE ET SÉCURISATION 9
1. Malgré la diminution historique du chômage, un sentiment d’insécurité persistant chez les salariés 9
2. Chez les employeurs, un souhait de sécurité juridique et de flexibilité 10
3. Le cadre conceptuel : sécurisation des parcours, flexibilité, flexicurité 11
B. L’ACCORD DU 11 JANVIER 2008, UN TEXTE AMBITIEUX 12
1. Des mesures destinées à clarifier et sécuriser les contrats de travail et leur exécution 13
2. Des stipulations visant à sécuriser la fin de la relation de travail 13
3. Des améliorations en matière d’accès des salariés aux droits et de portabilité de ceux-ci 14
4. Des actions orientées vers l’employabilité et la mobilité 14
5. Des dispositions en matière d’insertion des jeunes 15
III.- LE PRÉSENT PROJET DE LOI : UN ÉLÉMENT DÉTERMINANT DE LA MISE EN œUVRE DE L’ACCORD INTERPROFESSIONNEL 17
TRAVAUX DE LA COMMISSION 21
I.- AUDITION DU MINISTRE 21
II.- EXAMEN DES ARTICLES 33
Article 1er : Affirmation du contrat à durée indéterminée comme forme normale de la relation de travail et information des représentants du personnel sur le recours à l’emploi temporaire 33
Après l’article 1er 38
Article 2 : Création d’une période d’essai interprofessionnelle 39
Après l’article 2 47
Article 3 : Abaissement de l’ancienneté requise pour bénéficier des indemnités maladie complémentaires 47
Après l’article 3 47
Article 4 : Encadrement et sécurisation des licenciements 48
Article 5 : Création d’une procédure de rupture conventionnelle du contrat de travail 52
Article 6 : Création d’un contrat de travail dont le terme est déterminé par la réalisation d’un objet défini 65
Article 7 : Mutualisation de l’indemnisation des salariés licenciés pour inaptitude 75
Article 8 : Définition et organisation du portage salarial 76
Article 9 : Abrogation du contrat nouvelles embauches (CNE) et requalification des contrats en cours 81
Article 10 : Application à Mayotte 82
TABLEAU COMPARATIF 85
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 103
ANNEXES 113
ANNEXE 1 : Texte de l’accord du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marche du travail 113
ANNEXE 2 : Eléments de droit comparé européen 133
Le projet de loi portant modernisation du marché du travail, dont l’Assemblée nationale est saisie en première lecture, est un texte d’une nature particulière : il transcrit un accord arrêté le 11 janvier 2008 et signé par la majorité des organisations nationales interprofessionnelles représentatives des salariés et des employeurs ou plutôt, plus exactement, celles des stipulations de cet accord qui exigent une transposition législative. Il s’agit en outre de la première application positive de la loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, qui a établi une procédure de concertation et le cas échéant de négociation préalable aux réformes dans les domaines des relations individuelles et collectives du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle.
L’aboutissement heureux d’une négociation nationale sur des questions aussi délicates que la forme des contrats de travail et les conditions de leur rupture démontre que le pari sur le dialogue social est justifié. Les partenaires sociaux ont beaucoup investi dans cette négociation ; certains qui s’étaient quelque peu mis à l’écart du jeu conventionnel national y sont rentrés ; aussi la mise en œuvre de leur accord doit-elle répondre à leurs attentes. Seule la loi, norme supérieure, peut permettre cette mise en œuvre sur un certain nombre de points. Le législateur, à cette occasion, n’a pas à abdiquer sa souveraineté, mais doit nécessairement prendre en considération les résultats d’une négociation, les équilibres délicats d’un accord qui rendent compte de la volonté collective des représentants des salariés et des employeurs de notre pays. La confiance ne peut reposer que sur le dialogue et le respect des engagements ; les partenaires sociaux ont dialogué en accordant foi aux engagements du gouvernement de respecter leurs accords ; il nous appartient de ne pas les décevoir.
Cet accord, par construction, correspond à un équilibre. Rendant compte des préoccupations les plus fortes des parties salariale et patronale, il se caractérise aussi, non moins nécessairement, par son pragmatisme. Il comprend tout à la fois des mesures de souplesse et des mesures de sécurisation tant pour les employeurs que pour les salariés, car les uns comme les autres sont intéressés, et par la souplesse, et par la sécurité. A titre d’exemple, une disposition telle que l’abrogation du contrat nouvelles embauches apporte de la sécurité aux salariés, mais aussi aux employeurs en mettant fin à un imbroglio juridique. Autre exemple, la mesure peut-être la plus significative du présent projet de loi, l’instauration d’une procédure légale de rupture conventionnelle du contrat de travail, apportera de la souplesse aux employeurs, mais également aux salariés, qui, souvent, souhaitent pouvoir quitter « en bons termes » leur employeur. La même mesure produira par ailleurs de la sécurité juridique et financière pour les deux parties, par construction même, puisque leur accord sera formalisé, mais aussi du fait des garanties prévues, telles que l’intervention de l’administration du travail qui devra homologuer l’accord et l’accès de droit aux allocations de chômage.
Convaincue que le dialogue social sera d’autant plus productif que ses protagonistes verront leurs options respectées par les pouvoirs publics, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales souhaite donc que le présent projet de loi soit adopté sans que l’équilibre de l’accord du 11 janvier 2008 soit dénaturé.
I.- UN PROJET EMBLÉMATIQUE PAR SA MÉTHODE D’ÉLABORATION
Une fois n’est pas coutume, c’est tout autant la méthode ayant présidé à l’élaboration du présent projet de loi qu’il convient de mettre en lumière que son contenu.
Nous sommes en effet en présence de la première application positive de la loi n° 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social. Selon celle-ci : « Tout projet de réforme envisagé par le gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation.
« A cet effet, le gouvernement leur communique un document d’orientation présentant des éléments de diagnostic, les objectifs poursuivis et les principales options.
« Lorsqu’elles font connaître leur intention d’engager une telle négociation, les organisations indiquent également au gouvernement le délai qu’elles estiment nécessaire pour conduire la négociation (…).
« Le gouvernement soumet les projets de textes législatifs et réglementaires élaborés dans le champ [prédéfini], au vu des résultats de la procédure de concertation et de négociation, selon le cas à la Commission nationale de la négociation collective, au comité supérieur de l’emploi ou au conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (…). »
La méthode ainsi définie a été exactement suivie :
– Le gouvernement a adressé le 18 juin 2007 aux partenaires sociaux un « document d’orientation sur la modernisation du marché du travail et la sécurisation des parcours professionnels ».
– Dès le 19 juin 2007, dans la suite des discussions menées depuis octobre 2006 dans le cadre de groupes de travail créés au titre de la démarche de délibération sociale, les organisations syndicales et patronales ont décidé d’engager une négociation formelle sur la modernisation du marché du travail, dont ils ont ensuite fixé les contours lors d’une réunion tenue le 4 juillet, avant d’entrer dans le vif de la négociation début septembre.
– Le 11 janvier 2008, était finalisé un « accord sur la modernisation du marché du travail », qui a été signé par sept organisations représentatives au plan national et interprofessionnel sur huit, à savoir : la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; la Confédération française de l’encadrement- Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ; la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ; la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) ; Force ouvrière ; le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) ; l’Union professionnelle artisanale (UPA).
– Enfin, l’avant-projet de loi élaboré suite à cet accord, toujours en concertation, a été soumis à la Commission nationale de la négociation collective le 11 mars 2008.
Certes, ce n’est pas la première fois qu’une loi aura pour objet essentiel de transposer un accord des partenaires sociaux : cela a déjà été le cas des grandes lois sur la formation professionnelle en 1971 et 2004 ou de la loi sur la mensualisation en 1978. Le jeu de ping-pong entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux avait auparavant déjà été expérimenté par le général De Gaulle, lorsqu’il avait invité en 1958 à la mise en place d’un régime de protection des travailleurs contre le risque de chômage : cela avait débouché sur la mise en place conventionnelle de l’UNEDIC, avant qu’à son tour le code du travail n’entérine le rôle des partenaires sociaux dans la gestion de l’assurance chômage en la leur confiant formellement.
Il n’empêche que le résultat obtenu dans le cas présent doit être salué, car le thème choisi, celui du marché de travail, du contrat de travail et de sa rupture, n’était sans doute pas le plus aisé. Or, les partenaires sociaux sont parvenus à un accord particulièrement riche.
II.- L’ACCORD DES PARTENAIRES SOCIAUX : UNE RÉFORME PRAGMATIQUE ET ÉQUILIBRÉE
Avant de présenter le contenu de l’accord national interprofessionnel, il est sans doute utile de rappeler les fondements des démarches de « sécurisation », de « flexicurité », de « modernisation » dont il rend compte.
Les réflexions qui ont conduit à dégager, à l’échelle européenne désormais, la notion de flexicurité, sont d’abord liées au constat de la présence, tant chez les salariés que les employeurs de nombreux pays, la France en particulier, de profonds sentiments d’insatisfaction et d’insécurité.
1. Malgré la diminution historique du chômage, un sentiment d’insécurité persistant chez les salariés
En deux ans, du dernier trimestre 2005 au dernier trimestre 2007, le taux de chômage dans notre pays calculé par l’INSEE est passé de 9,4 % à 7,8 % (départements d’outre-mer inclus) et l’emploi dans le secteur concurrentiel a augmenté de plus de 500 000 unités, dépassant le cap des 18 millions de postes.
Cette remarquable évolution ne règle pourtant pas un certain nombre de problèmes structurels récurrents depuis au moins deux décennies. Elle tend au contraire à les mettre en lumière : quand la quantité de l’emploi devient un peu moins une préoccupation, la question de sa qualité revient au premier plan.
Parmi les éléments déterminants de la « qualité » de l’emploi, il y a sa sécurité, réelle ou ressentie. Le fait est que le sentiment de l’insécurité de l’emploi est largement répandu. Dans son « rapport d’étape sur la sécurisation et la dynamisation des parcours professionnels » de mai 2007, le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) se livre à une analyse des paradoxes des indicateurs de stabilité et de sécurité de l’emploi en France. Il relève ainsi que :
– Le taux de rotation de la main-d’œuvre, c’est-à-dire la part des salariés entrant (ou sortant, le solde, qui donne l’évolution de l’emploi, étant faible) en moyenne chaque année dans une entreprise est passé de moins de 25 % au début des années 1980 à environ 40 % dans les années 2000.
– Pourtant, du point de vue d’un salarié donné, le risque moyen de perdre son emploi, voire de se retrouver sans emploi faute d’en retrouver un, a assez peu évolué. Le risque de passage dans l’année de l’emploi au non-emploi est en effet assez stable en France sur le moyen terme : depuis le début des années 1980, il oscille entre 7 et 9 %. Au-delà de cette forme de sécurité de l’emploi, la stabilité dans l’emploi occupé est également forte : 85 % des salariés français d’octobre 2000 occupaient encore le même emploi en octobre 2001, ce qui plaçait la France plutôt parmi les pays européens à forte stabilité de l’emploi (ce taux était voisin en Italie, mais de 70 % en Espagne, de 76 % au Royaume-Uni et de 81 % en Allemagne). Dernier indicateur de stabilité, l’ancienneté moyenne dans le même emploi est un peu au dessus de la moyenne européenne en France et a plutôt progressé dans les années 1990, passant de 10,5 ans en 1992 à plus de 11 ans en 2000 ; deux salariés français sur trois restent dans le même poste plus de 15 ans.
– Ce décalage entre une forme de stabilité de l’emploi conservée pour une grande majorité et une rotation très fortement accrue dans les entreprises s’explique bien sûr par l’essor de l’emploi temporaire, même s’il reste très minoritaire (en stock d’emplois et non en flux). De 1990 à 2003, la part des emplois temporaires (contrats à durée déterminée et intérim) dans l’emploi salarié privé est passée de 8 % à près de 12 %.
Dans un tel contexte de segmentation de l’emploi, on peut concevoir que le sentiment d’insécurité soit fort chez les salariés ; on a d’un côté une minorité précaire croissante, de l’autre une grande majorité de salariés dont le risque de perdre leur emploi est peut-être modéré, mais dont beaucoup sont convaincus que dans cette hypothèse leurs chances de retrouver un emploi stable sont faibles.
Les critiques de la partie « patronale », mais aussi de très nombreux économistes et juristes, sur le marché du travail français et le droit du contrat de travail et du licenciement sont bien connues.
Les éléments de comparaison internationale, souvent incertains, dont on dispose, ne font pas apparaître le système français comme toujours le plus rigide, le plus coûteux et le plus défavorable aux employeurs. C’est ainsi que le préavis légal de deux mois (pour une ancienneté de plus de deux ans) se classe parmi les plus courts en Europe et que le niveau moyen français d’indemnisation légale et conventionnelle du licenciement est généralement présenté comme modéré. Sur d’autres points, notre code du travail est en revanche particulièrement exigeant du point de vue des employeurs : la définition du motif économique de licenciement est étroite ; l’obligation de reclassement n’existe que dans quelques pays dont le nôtre ; les procédures de consultation pour les licenciements collectifs sont complexes.
Mais, c’est surtout le degré de judiciarisation du traitement des licenciements en France et les délais, coûts et incertitudes qui s’y attachent qui sont critiqués. Un quart des licenciements pour cause personnelle sont contestés en France. S’agissant des délais, ceux de prescription de la contestation du licenciement semblent particulièrement longs en France – douze mois pour le licenciement économique, jusqu’à trente ans (en matière indemnitaire) sinon ( !) –, quand de nombreux pays les ont réduits drastiquement : une semaine en Autriche, deux en Suède, trois en Allemagne… Quand aux délais de traitement par les juridictions, ils sont également longs en France : une étude sur le contentieux du travail (1) évalue la durée moyenne de la procédure à environ douze mois en moyenne en première instance, à un peu plus de trente mois en y ajoutant un appel ou un pourvoi direct en cassation, à cinquante-trois mois s’il y a successivement appel et pourvoi… Il semblerait que les délais de traitement, au moins en première instance, soient nettement plus faibles chez certains de nos voisins : deux mois au plus au Pays-Bas, trois mois en Allemagne, six mois ou un peu plus en Suède et au Royaume-Uni (2).
En introduction de son rapport précité, le Conseil d’orientation pour l’emploi rappelle que la notion de sécurisation des parcours, qui a émergé dans le débat social depuis une décennie, renvoie à des approches diverses, qu’il synthétise en quatre items :
– Une première approche met l’accent sur l’amélioration des dispositifs existants : service public de l’emploi, assurance chômage, formation…
– D’autres considèrent que le chômage de masse étant la principale cause d’insécurité sociale, il faut avant tout favoriser la création d’emplois en levant les freins à l’embauche dans le droit du travail – droit du licenciement, élaboration de contrats de travail plus souples… – et en traitant des questions de coûts du travail et de fiscalité des entreprises, ainsi que d’employabilité des salariés.
– Une troisième approche observe qu’au-delà du chômage, c’est toute une évolution des pratiques des entreprises qu’il faut prendre en compte, la qualité de l’emploi étant en jeu autant que sa quantité. Il ne s’agit donc pas seulement de créer des emplois, mais aussi de définir des droits attachés à la personne et transférables d’un emploi à un autre, droits que l’on peut concevoir comme détachés ou non du contrat de travail.
– Enfin, le concept de « flexicurité » promu au plan européen veut concilier flexibilité accrue et sécurité, besoins des salariés et besoins des entreprises, en combinant des éléments des approches précédentes. Dans une communication du 27 juin 2007, la Commission européenne a proposé des « principes communs de flexicurité », qui ont ensuite été soumis à l’avis du Parlement européen et du Comité économique et social européen avant d’être approuvés par le Conseil des ministres (de l’emploi) le 6 décembre 2007. Ces « principes » constituent un élément de la stratégie de Lisbonne, qui repose sur la « méthode ouverte de coordination » des politiques : il ne s’agit pas d’imposer des normes aux Etats-membres, mais de diffuser des bonnes pratiques en pariant sur les échanges et retours d’expérience et le suivi des progrès grâce à des indicateurs.
Sans développer l’intégralité des huit principes dégagés par l’Union européenne, il paraît intéressant de citer quelques formules significatives du document approuvé par les différentes institutions européennes, qui montrent bien l’esprit qui les inspire et le sens à donner à la « fléxicurité » : « La flexicurité exige un climat de confiance et un vaste dialogue entre tous les intéressés (…). La flexicurité suppose de combiner, de manière délibérée, la souplesse et la sécurisation des dispositions contractuelles, les stratégies globales d'apprentissage tout au long de la vie, les politiques actives du marché du travail efficaces et les systèmes de sécurité sociale modernes, adaptés et durables (…). La flexicurité interne (dans l’entreprise) et la flexicurité externe sont toutes aussi importantes l’une que l’autre et il convient de les encourager. Une souplesse contractuelle suffisante doit s’accompagner de transitions sûres entre les emplois. La mobilité ascensionnelle doit être facilitée, de même que la mobilité entre les situations de chômage ou d’inactivité et de travail (…) ».
Construite dans le dialogue et traitant de très nombreuses questions, avec notamment des stipulations visant à la sécurisation des contrats de travail et de leur rupture, à l’amélioration de l’accès aux droits et de leur « portabilité » d’un emploi à un autre par les salariés, ou encore au développement de la gestion prévisionnelle de l’emploi dans les entreprises et de la mobilité interne, la démarche dont rend compte l’ANI du 11 janvier 2008 s’inscrit bien dans ce cadre.
Sans entrer dans le détail des stipulations de l’accord du 11 janvier 2008, il est légitime d’en souligner la richesse et l’ambition. Il faut également observer que la méthode choisie implique par construction une forme d’équilibre du résultat – c’est du donnant-donnant – et de pragmatisme, les négociateurs s’étant attachés à « faire passer » les demandes qui, d’après leur expérience, correspondaient le plus aux préoccupations de leurs mandants. L’accord répond aux préoccupations de souplesse des employeurs, mais aussi des salariés ; il apporte aussi des garanties, des droits, de la sécurité juridique aux uns et aux autres.
Tout dans l’accord n’a pas la même portée, tout n’y a pas la même valeur impérative, tout n’appelle pas les mêmes mesures d’application – on y reviendra –, certaines pistes ne sont qu’esquissées, mais on ne peut faire grief aux partenaires sociaux de ne pas avoir couvert un très vaste champ, comme on peut le constater lorsque l’on s’efforce de présenter (sans prétention à l’exhaustivité) le contenu de l’accord.
Plusieurs grandes rubriques peuvent être distinguées.
L’ANI comprend plusieurs dispositions ayant pour objet de clarifier et sécuriser (juridiquement) la relation et les contrats de travail. On peut notamment relever :
– l’affirmation du contrat à durée indéterminée comme « forme normale et générale » du contrat de travail (article 1er de l’accord) ;
– la volonté de rendre plus lisibles les droits en précisant la portée ou non contractuelle des stipulations des contrats de travail selon leur nature, ainsi qu’en fixant des règles de procédure quant à la modification des clauses contractuelles (article 11) ;
– l’établissement d’un encadrement interprofessionnel, en termes de durée comme de prévenance, pour les périodes d’essai (article 4) ;
– la définition du « portage salarial » et l’organisation de cette formule de salariat très atypique, puisqu’elle concerne des consultants autonomes au point de démarcher directement leurs clients et de négocier avec eux leurs contrats (article 19).
L’ANI envisage la sécurisation de la rupture de la relation de travail tant du point de vue des employeurs que des salariés. Il comporte de nombreuses dispositions se rattachant à cette optique :
– l’obligation de principe de motiver tout licenciement (article 11) ;
– l’institutionnalisation d’une procédure de rupture conventionnelle (article 12) ;
– la réhabilitation de la conciliation prud’homale (article 11) ;
– la mise en place d’un contrat dont le terme correspond à la réalisation d’un objet prédéfini (article 12) ;
– l’alignement vers le haut des indemnités légales de licenciement et la réduction de deux à un an de l’ancienneté requise pour en bénéficier (article 11) ;
– l’ouverture de réflexions sur un éventuel plafonnement de la réparation indemnitaire du licenciement abusif et une meilleure distinction entre la sanction des erreurs de procédure et de l’absence de motif au fond (article 11) ;
– le rétablissement du caractère libératoire du reçu pour solde de tout compte (article 11) ;
– la mutualisation de l’indemnisation des licenciements consécutifs à une inaptitude médicale d’origine non professionnelle (article 13).
D’autres points de l’accord s’inscrivent dans une optique de sécurisation des parcours des salariés à travers une ouverture plus aisée de certains droits sociaux et une faculté accrue de conserver ou mobiliser ceux-ci même après la perte de l’emploi :
– la réduction de trois à un an de l’ancienneté nécessaire pour bénéficier du complément de revenu en cas de maladie et la réduction de 11 à 7 jours du délai de carence afférent (article 5) ;
– la prise en compte de toutes les périodes de travail dans l’entreprise pour apprécier l’ancienneté dans le cas susvisé (article 5) ;
– après une rupture de contrat ouvrant droit à l’indemnisation chômage, le maintien de la couverture complémentaire santé et prévoyance d’entreprise pendant un tiers de la durée du droit à indemnisation et trois mois au minimum (article 14) ;
– dans le même cas, l’amélioration des conditions de portabilité du droit individuel à la formation (DIF) non utilisé, avec la faculté de convertir les droits acquis (implicitement) auprès des organismes collecteurs afin de financer des actions de formation ou assimilées pendant la période de chômage, voire pendant les deux premières années d’un nouvel emploi (article 14).
L’ANI cherche également à développer des instruments d’évaluation de qualification et de mobilité, afin de favoriser l’employabilité des salariés. On peut noter à ce titre :
– la mise en place d’une offre de « bilan d’étape professionnel » pour les salariés le souhaitant (article 6) ;
– la diffusion de la démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), notamment dans les PME et TPE, par les branches professionnelles (article 9) ;
– la facilitation de la mobilité professionnelle en ouvrant les prestations du service public de l’emploi aux salariés en poste mais cherchant éventuellement un nouvel emploi (article 8) ;
– une meilleure mobilisation des instruments existants, comme le 1 % logement, pour favoriser la mobilité géographique et la sensibilisation des entreprises aux mesures d’aides à la mobilité : visite du futur lieu de travail, aides financières ou immatérielles telles que recherche de logement, d’établissement scolaire pour les enfants, d’emploi pour le conjoint… (article 8).
Enfin, les partenaires sociaux se sont préoccupés de l’insertion des jeunes dans le monde du travail en proposant notamment :
– le développement de l’orientation professionnelle, notamment à travers l’intervention de professionnels dans les établissements d’enseignement (article 2) ;
– la prise en compte des stages dans la période d’essai à concurrence de la moitié de la durée de celle-ci (article 3) ;
– la mise en place, pour les jeunes de moins de 25 ans perdant leur emploi, de prestations spécifiques du service public de l’emploi, telles qu’un examen personnalisé (article 3) ;
– la création d’une allocation forfaitaire à la charge de l’assurance chômage pour les jeunes ne justifiant pas de durées d’emploi suffisantes pour percevoir les allocations chômage de droit commun (article 3).
III.- LE PRÉSENT PROJET DE LOI : UN ÉLÉMENT DÉTERMINANT DE LA MISE EN œUVRE DE L’ACCORD INTERPROFESSIONNEL
Les stipulations de l’accord des partenaires sociaux du 11 janvier 2008 sont de portée plus ou moins claire et immédiate :
– certaines sont très précises, voire chiffrées (durée des périodes d’essai ou montant des indemnités légales de licenciement, par exemple), d’autres sont manifestement moins normatives, relèvent plus de l’incitation aux bonnes pratiques ;
– parmi les mesures normatives, il y en a qui pourront être appliquées dès que l’accord aura été étendu, tandis que d’autres, de par leur nature, appellent une transcription dans la loi ou dans des textes réglementaires ;
– des questions délicates et/ou complexes sont juste abordées et renvoyées à des groupes de travail ou à des réflexions à mener avec ou sans les pouvoirs publics, comme celle de l’éventuel plafonnement de la réparation indemnitaire du licenciement abusif ou celle de la procédure de modification et de la définition des clauses essentielles des contrats de travail ;
– de nombreux points sont renvoyés à de futures négociations collectives, interprofessionnelles, de branche ou parfois d’entreprise.
Sur ce dernier aspect, l’ANI comporte d’ailleurs une liste, assortie d’un calendrier partiel, de ce qui relèvera de négociations interprofessionnelles :
« – au cours du 1er semestre 2008 : convention d'assurance chômage (art. 16) ;
« – dans les 6 mois de l’entrée en application du présent accord : déclinaison des principes énoncés et des objectifs fixés en matière de GPEC (art. 9) ;
« – dans les 12 mois de l'entrée en application du présent accord : conditions de mise en œuvre du bilan d’étape professionnel (art. 6) ;
« – dans les trois ans de l'entrée en application du présent accord : bilan des accords de branche relatifs au CDD pour la réalisation d'un objet défini (art. 12-b) ;
« – modalités d’intégration des principes de l'art. 10 dans l'accord du 25 avril 1983 sur le personnel d'encadrement ;
« – évaluation du portage salarial ;
« – groupe de travail paritaire sur le renforcement de l’efficacité du 1 % logement en faveur de la mobilité et de l'insertion professionnelle des jeunes ;
« – groupe de réflexion sur les étapes ultérieures de la portabilité ».
L’accord mentionne également les questions sur lesquelles les branches auront à se pencher :
« – utilisation responsable des contrats (art. 1) ;
« – embauche des jeunes (art. 3-b) ;
« – renouvellement de la période d’essai (art. 4) ;
« – accès aux droits (art. 5) ;
« – formation des salariés à temps partiel (art. 7-c) ;
« – outils de GPEC (art. 9-c) ;
« – CDD pour la réalisation d’un objet défini (art. 12-b) ;
« – portabilité (art. 14) ».
Les signataires de l’ANI sont enfin conscients des prérogatives des pouvoirs publics, comme le démontre l’alinéa final de l’accord : « Certains des points abordés ci-dessus nécessiteront pour entrer en application une disposition législative, d’autres devront être arrêtés en concertation avec les pouvoirs publics et enfin d’autres encore relèvent de la seule compétence de l’État auquel les partenaires sociaux se réservent de faire des suggestions comme en matière d’orientation et de formation initiale, de fiscalité pour faciliter la mobilité géographique ou encore de passage d'une situation à une autre ». Ils attendent que le législateur permette à leur accord d’être pleinement appliqué ; ils considèrent également que dans des domaines tels que la fiscalité ou la formation initiale, ils n’ont pas de légitimité particulière et ne peuvent donc que donner des conseils éclairés.
Pour élaborer le présent projet de loi, en concertation avec les signataires de l’accord, le gouvernement s’est efforcé de trier entre les dispositions qu’ils ont voulu d’application immédiate et les points renvoyés à d’autres négociations ou concertations. Il a aussi, naturellement, distingué les dispositions relevant du domaine de la loi, du règlement ou dont l’entrée en vigueur n’appelle d’autre intervention des pouvoirs publics que l’arrêté d’extension de l’accord.
C’est pourquoi, en toute logique, le projet de loi ne reprend finalement qu’une petite partie des nombreuses questions traitées dans l’accord. Il a pour objets :
– l’affirmation du contrat à durée indéterminée comme forme normale de la relation de travail et le renforcement de l’information des représentants du personnel sur le recours à l’emploi temporaire (article 1er) ;
– l’encadrement interprofessionnel de la durée des périodes d’essai et des délais de prévenance en cas de rupture (article 2) ;
– l’abaissement de trois à un an de l’ancienneté requise pour bénéficier des indemnités maladie complémentaires (article 3) ;
– l’obligation de motiver tous les licenciements, l’amélioration des indemnités légales de licenciement et le rétablissement du caractère libératoire du reçu pour solde de tout compte (article 4) ;
– la création d’un dispositif de rupture conventionnelle du contrat de travail comprenant de nombreuses garanties procédurales (assistance d’un tiers, droit de rétractation et homologation administrative) et financières (droit à une indemnité au moins égale à celle de licenciement et surtout aux allocations chômage ; article 5) ;
– la création, à titre expérimental, dans le cadre d’accords collectifs et pour les seuls cadres et ingénieurs, d’un contrat à durée déterminée de 18 à 36 mois dont le terme est la réalisation d’un objet défini (article 6) ;
– la mutualisation de l’indemnisation des salariés licenciés pour inaptitude médicale d’origine non professionnelle (article 7) ;
– la définition, la sécurisation juridique et l’organisation du portage salarial (article 8) ;
– l’abrogation du contrat nouvelles embauches (CNE) et la requalification des contrats en cours (article 9).
L’exposé des motifs annonce par ailleurs la publication de décrets relatifs :
– à la phase de conciliation prud’homale ;
– au délai de carence en cas d’indemnisation maladie complémentaire ;
– à la période de consultation du comité d’entreprise sur le plan de formation ;
– au montant de l’indemnité de licenciement.
Les avant-projets des trois premiers de ces décrets font actuellement l’objet des consultations habituelles.
Enfin, un arrêté fixera le formulaire type employé dans la procédure de rupture conventionnelle du contrat de travail – formulaire type qui sera élaboré dans le cadre d’un groupe de travail tripartite avec les partenaires sociaux.
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a procédé le 2 avril 2008 à l’audition, ouverte à la presse, de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, sur le projet de loi portant modernisation du marché du travail (n° 743).
Le président Pierre Méhaignerie a remercié le ministre pour sa présence, de même que les commissaires, alors que nombre d’entre eux sont requis dans les conseils municipaux qui procèdent, en ce moment même, à l’organisation des communautés d’agglomérations et de communes.
S’il faut certes s’en tenir au projet tel qu’il est présenté et écouter les réflexions des uns et des autres, il convient également de se préoccuper d’ores et déjà de ses conséquences, de l’avenir de l’Unédic et, par exemple, du nombre de propositions d’emplois qui pourraient être faites aux chômeurs avant que ceux-ci ne voient leurs droits réévalués.
M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, a souligné le caractère particulier du présent exercice puisque ce projet, résultant d’un accord conclu entre les partenaires sociaux – il s’agit donc d’une transposition –, est la conséquence des prescriptions de la loi du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social. Les partenaires sociaux ont eu le courage de s’engager ; ils ont fait preuve d’un grand esprit de responsabilité et ils se montreront très attentifs à la tonalité des discussions en commission et en séance publique. Ils veulent d’autant plus savoir si leur action n’a pas été vaine que d’autres accords seront négociés demain, sur l’assurance chômage ou sur la formation professionnelle.
Des questions se posent aussi naturellement quant au rôle des parlementaires : le respect des partenaires sociaux implique-t-il de voter ce texte sans l’amender ? Si le projet n’avait pas été fidèle à l’accord signé le 11 janvier dernier, la Commission nationale de la négociation collective n’aurait pas manqué de le faire savoir. En outre, les préconisations du texte seront applicables, à terme, à tous les salariés. Celles qui renvoient à des négociations ultérieures le seront également mais selon des modalités négociées, de même que celles qui renvoient à des transpositions réglementaires.
Le ministre s’est engagé de surcroît à travailler avec les partenaires sociaux aux projets de décrets et à informer les parlementaires de leur contenu. Des groupes de réflexion tripartite – dont la création avait été demandée par les signataires de l’accord – ont également été créés, notamment en ce qui concerne la définition du contexte juridique nécessaire à la fixation des montants minimum et maximum des indemnités dues en cas de licenciements sans cause réelle et sérieuse.
Cet accord, en façonnant un nouvel équilibre entre flexibilité et sécurité – la flexicurité à la française – marque une avancée considérable. Le texte présente ainsi des garanties nouvelles pour les salariés et précise que la forme de droit commun de la relation de travail est le contrat à durée déterminée ; les représentants du personnel seront par ailleurs informés du recours prévisionnel aux contrats à durée déterminée et aux contrats de mission conclus avec une entreprise de travail temporaire ; en cas de maladie, l’ancienneté requise pour bénéficier d’une indemnisation complémentaire passera de trois à un an ; la durée des stages de fin d’études sera comprise dans la période d’essai jusqu’à réduire celle-ci de moitié ; le montant de l’indemnité de licenciement sera unifié avec l’augmentation de celui prévu pour le licenciement pour motif personnel ; l’ancienneté nécessaire pour percevoir l’indemnité de licenciement passera de deux ans à une année. Enfin, ce projet pose le principe selon lequel tout licenciement doit être motivé et abroge le contrat nouvelles embauches (CNE), le droit étant ainsi mis en cohérence avec les faits. Tout cela conduira à une meilleure sécurisation juridique des salariés et des entreprises.
Les partenaires sociaux ont également souhaité instaurer des périodes d’essai interprofessionnelles par catégories de salariés. Elles seront applicables dans toutes les professions et tous les secteurs d’activité. Les rares périodes d’essai plus longues que prévoient aujourd’hui les accords de branche resteront applicables. Le projet ménage une transition d’une année, soit le délai légal de survie d’un accord collectif dénoncé, avant de rendre inopérantes les conventions collectives prévoyant des périodes d’essai plus courtes. Les négociations de branche pourront, le cas échéant, adapter la durée des périodes. Le projet permet aussi de fixer des périodes d’essai plus courtes dans le cadre des contrats de travail ou des accords collectifs qui seront conclus après son entrée en vigueur.
Le projet rend également possible la rupture conventionnelle du contrat de travail ; l’employeur et le salarié pourront convenir ensemble de rompre leur relation de travail dans un cadre légal prévoyant un certain nombre de garanties : l’assistance des parties, un délai de rétractation de quinze jours, une homologation par le directeur départemental du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle. Cette nouvelle forme de rupture vise avant tout à simplifier les procédures. Il a donc semblé naturel que les recours juridictionnels soient tous traités par les conseils de prud’hommes, que les contentieux portent sur l’homologation ou sur la convention. Cela sécurisera les modes de ruptures et réduira la « juridiciarisation » dans un pays où un quart des licenciements pour motif personnel donne lieu à un recours en justice.
Le projet offre également des outils aux entreprises pour accompagner et pour sécuriser leur activité. Un contrat à durée déterminée pour la réalisation d’un objet défini sera expérimenté pendant cinq ans ; il permettra à une entreprise d’embaucher un ingénieur ou un cadre afin de réaliser un projet pour une durée de 18 à 36 mois. Un accord collectif devra être préalablement conclu pour garantir les conditions d’utilisation de ce contrat. L’application de ces dispositions sera régulièrement examinée par les signataires qui pourront transmettre leurs analyses au gouvernement pendant cette période d’expérimentation. L’association pour la gestion du régime d’assurance des créances des salariés (AGS) garantira auprès des employeurs le versement des indemnités dues en cas de licenciement pour inaptitude d’origine non professionnelle. Enfin, le portage salarial pourra être encadré par un accord conclu dans les deux ans dans la branche du travail temporaire.
Sur certains points, des blocages persistaient depuis un quart de siècle. La démarche adoptée, qui marque une étape décisive dans la modernisation du marché du travail, a été couronnée de succès.
Un débat a suivi l’exposé du ministre.
M. Dominique Dord, rapporteur, a salué la méthode qui a présidé à l’élaboration de ce texte. La loi de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007 implique en effet un recours aussi systématique que possible à la négociation entre les partenaires sociaux. Ce texte constitue en l’occurrence la transposition d’une partie du premier accord faisant suite à cette loi. Les partenaires sociaux ont tous souligné l’intérêt de cette méthode pour la rénovation du dialogue social et le ministre a quant à lui veillé scrupuleusement à traduire dans la loi les dispositions de cet accord.
Les réactions des partenaires sociaux sont à cet égard marquantes : le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) considère que la sécurisation comme la flexibilité concernent dans ce texte autant les salariés que les employeurs ; le négociateur de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) a quant à lui indiqué que la CFDT revendique « chaque virgule de cet accord » ; Force ouvrière (FO) s’est réjouie de cet accord historique en considérant qu’il constitue un bon compromis.
Quel sera, après le vote de la loi, le calendrier précis des prochaines étapes notamment s’agissant de l’assurance chômage ou de la formation professionnelle ? Les quatre décrets d’application annoncés seront-ils pris avant l’été ?
Le ministre a répondu que ces deux dernières négociations ne relèvent pas de son champ de compétence ministériel mais que les dossiers de l’assurance chômage et de la formation professionnelle devront être traités en 2008.
Les décrets d’application du présent texte devront être pris pour l’été, le Sénat examinant le texte les 6 et 7 mai prochains. Un premier décret sur la conciliation prud’homale sera par ailleurs soumis au Conseil supérieur de la prud’homie dès le 10 avril. Plus tôt les effets de ce texte seront tangibles pour les salariés, mieux cela vaudra.
La flexicurité est le plus souvent comprise comme un équilibre entre la souplesse conférée aux entreprises et les garanties accordées aux salariés. Or cela joue dans les deux sens : alors que le marché de l’emploi est en train de se retourner, certains salariés cherchent par exemple à avoir plus de souplesse dans leurs parcours, tandis que les entreprises apprécient la garantie juridique que leur donne le texte s’agissant par exemple du CNE. Une mission européenne sur la flexicurité, co-présidée par M. Vladimir Spidla – commissaire européen à l’emploi – et M. Gérard Larcher a par ailleurs été créée. Cette initiative d’origine française, reprise par la présidence portugaise de l’Union, permet aujourd’hui à l’Europe de disposer à ce sujet de principes clairs, qui seront déclinés selon diverses modalités nationales dans plusieurs États membres. La Confédération européenne des syndicats (CES), enfin, a elle-même repris le terme de flexicurité, ce qui montre qu’avec de la pédagogie, il est possible d’avancer sans avoir peur des mots.
M. Jean-Patrick Gille a précisé que l’accord qu’il s’agit de transposer, s’il est majoritaire, n’a pas été signé à l’unanimité.
Le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche (SRC) est attaché à la négociation sociale et sans doute un débat sera-t-il utile sur l’évolution du rôle du Parlement dans un contexte de changement des rapports sociaux. Le groupe est par ailleurs disposé à accompagner cette transposition et aucun amendement n’a à ce jour été déposé.
Le projet ne transpose qu’une partie de l’accord et nombre de points, dont la formation professionnelle et l’assurance chômage, sont encore en discussion. Des interrogations demeurent également quant aux garanties dont l’opposition parlementaire pourrait bénéficier, s’agissant notamment du contrat pour la réalisation d’un objet défini – conditionné par un accord collectif –, lequel n’est pas à l’abri d’un amendement déposé subrepticement en séance, peut-être sur un texte ultérieur, et qui en modifierait le régime.
Qu’en sera-t-il également des décrets, dont certains sont particulièrement importants ? L’idéal serait d’en disposer en annexe du projet de loi.
L’accord prévoit par ailleurs le doublement de l’indemnité de licenciement ; or l’exposé des motifs n’y fait pas référence et M. le ministre s’est contenté d’évoquer son augmentation. Qu’en sera-t-il vraiment dans le décret ?
Des garanties seraient également bienvenues sur l’article 9 – relatif au CNE –, que le groupe SRC soutient, mais dont certains veulent modifier la rédaction.
L’accord national interprofessionnel (ANI) prévoit aussi que l’homologation de la rupture conventionnelle sera faite par la direction départementale du travail mais le projet n’évoque que l’« autorité administrative ». De la même manière, le projet de loi ne précise pas que la rupture conventionnelle donnera droit à l’assurance chômage, à la différence de l’ANI. Qu’en est-il ?
La commission ne pourrait-elle pas instituer une procédure de suivi de l’application de l’accord, en particulier sur le contrat pour la réalisation d’un objet défini?
Outre que la flexicurité à la française n’est sans doute pas aussi consensuelle que l’assure le ministre, il est certain que le patronat voulait à la fois de la souplesse et des garanties pour son propre compte et que ce compte, précisément, est semble-t-il moins bon pour les salariés : un nouveau contrat à durée déterminée voit le jour, les périodes d’essai sont allongées, la rupture à l’amiable constitue quant à elle un pari. Enfin, la loi ne règlera pas de nombreuses difficultés, dont celles causées par la précarité ou le travail à temps partiel subi mais aussi par les discriminations dont sont victimes les seniors.
M. Roland Muzeau a considéré qu’il ne faut pas amalgamer l’ANI de 2003 sur la formation professionnelle et celui sur le contrat de travail : la discussion sur le premier thème était réclamée par les organisations syndicales de salariés, pas celle sur le second. Tous les syndicats conviennent par ailleurs qu’ils ont négocié par crainte d’une législation qui aurait été pire sans concertation aucune. Il n’est dès lors pas sérieux de parler de conditions confortables de négociations. L’agenda, ou plutôt le catalogue de négociations obligatoires que le Président de la République a donné aux organisations syndicales est de la même veine. M. Nicolas Sarkozy a mis en place une machine infernale qui consiste à faire adopter son programme social par les partenaires sociaux sous la menace que, faute d’un accord, le Parlement légiférerait avec les méthodes que l’on sait.
Considérant qu’il est en outre gravissime que le Parlement soit réduit à être une chambre d’enregistrement des discussions des partenaires sociaux, M. Roland Muzeau a déclaré ne pas reprendre à son compte le refus d’amender le texte qui est un déni de démocratie. Si les partenaires sociaux font leur travail, les parlementaires doivent aussi pouvoir faire le leur.
Parler de la flexicurité relève de la « foutaise ». M. Bernard Brunhes, qui est plutôt bien vu de la majorité, a écrit à propos de ce texte que s’il y a des progrès en flexicurité, le volet sécurité est pour le moins modeste. Cela n’est pas surprenant puisque la sécurité est renvoyée au domaine réglementaire, de même d’ailleurs que d’autres points figurant dans l’accord puisque l’ANI comporte 19 articles et la loi 10. Le volet flexibilité y est toutefois bien inscrit. À la fin des débats, le MEDEF pourra évaluer ses nouveaux atouts et les syndicats n’auront qu’à attendre la parution des décrets. Enfin, s’agissant du régime de la rupture conventionnelle, l’ANI ne traite pas de la situation des salariés protégés, à la différence du projet de loi, qui les soumet explicitement au nouveau dispositif.
Le ministre a demandé à M. Roland Muzeau si les signataires de l’ANI lui ont dit n’être pas au courant de la raison pour laquelle cette question a été incluse dans le texte.
M. Roland Muzeau a répondu que cette question n’a pas été discutée dans le cadre de l’accord national et que des ajouts ont été opérés, sans doute après avoir été négociés avec les signataires.
Par ailleurs, faute de présence syndicale, la rupture conventionnelle n’est en rien équilibrée dans les très petites, petites et moyennes entreprises, où travaillent 80 % des salariés. Les salariés se retrouveront donc en tête-à-tête avec leur employeur, alors que le lien de subordination est particulièrement fort. Les dispositions relatives à la période d’essai qui profitent aux salariés sont très modestes. Le contrat pour la réalisation d’un objet défini n’est en rien une avancée : il s’agit seulement d’une très ancienne exigence patronale que le gouvernement a satisfaite en mettant les organisations syndicales le dos au mur. Ces dernières doivent par ailleurs s’inquiéter de la manière dont le gouvernement se penchera sur leur représentativité. Enfin, est-il possible de préciser dans le texte que la rupture conventionnelle donnera droit aux indemnités de chômage ?
Mme Chantal Brunel a salué ce projet. Elle a par ailleurs considéré que, sur les ruptures conventionnelles, un contrôle est nécessaire sans que ce dernier soit pour autant trop tatillon. Quels moyens seront donnés à la direction départementale du travail qui disposera de quinze jours pour formuler une éventuelle opposition ? Que se passera-t-il si l’employeur oublie de lui envoyer l’accord signé avec son salarié ? Enfin, quel que soit le point de vue porté sur le CNE, le projet de loi comporte un aspect rétroactif qui ne manquera pas d’embarrasser les entreprises, notamment les plus petites, alors qu’elles sont déjà confrontées à une insécurité juridique croissante.
M. Dominique Tian a noté que l’article 9 abrogeant le CNE constitue par rapport à l’accord interprofessionnel un ajout du gouvernement qui ne fait pas l’unanimité, comme l’a fait remarquer la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME). En effet un million de CNE ont été signés en toute connaissance de cause par des chefs d’entreprise et des salariés ; des difficultés ne manqueront pas de se faire jour en raison de la rétroactivité de la loi. Il en va en outre de la parole de l’État.
Mme Catherine Génisson a indiqué que ce texte n’évoque absolument pas le contrat de travail à temps partiel, bien qu’il concerne 30 % des salariés, dont 80 % de femmes. Alors que l’égalité professionnelle constitue une question prioritaire, le temps partiel subi mérite d’être pris en compte. Est-ce que ce sera le cas ? Un contrat de travail à temps partiel, par exemple, ne devrait-il pas être obligatoirement modifié pour intégrer les heures complémentaires lorsqu’on y a systématiquement recours ?
M. Benoist Apparu a souligné que ce texte montre combien les démocraties sociale et politique peuvent harmonieusement coexister. La réforme institutionnelle à venir constituera à ce propos un moment important, notamment en ce qui concerne la réflexion sur le renforcement des pouvoirs du Parlement. Un ordre du jour partagé entre le Parlement et le gouvernement impliquera par exemple pour l’Assemblée nationale d’engager des discussions avec les partenaires sociaux en fonction des textes envisagés.
Sachant qu’un grand nombre de licenciements individuels font l’objet d’un jugement des prud’hommes et que l’un des buts de la rupture à l’amiable est d’éviter ce genre de recours, le gouvernement dispose-t-il d’une estimation quant à l’évolution possible de la situation ? Les tribunaux risquent-ils par ailleurs de « casser » ces nouvelles procédures ?
M. Georges Colombier s’est réjoui de l’ANI conclu le 11 janvier dernier. Le but du gouvernement est de réduire le plus fortement possible le taux de chômage ; or, un nombre important d’emplois n’étant pas pourvu et le nombre de chômeurs, s’il a baissé, n’en demeurant pas moins important, il était essentiel d’agir vite. Les partenaires sociaux ont reconnu que cet accord est historique, de même qu’ils ont considéré que ce texte doit être voté en l’état. Renforcer le dialogue social n’implique en l’occurrence aucun renoncement aux prérogatives parlementaires. Il faut par ailleurs rappeler que le gouvernement n’a pas mis une épée de Damoclès sur la tête des partenaires sociaux puisque les discussions ont été ouvertes en octobre 2006. Enfin, plus de souplesse et plus de sécurité pour les employés et les employeurs ne peuvent que contribuer à améliorer la situation.
M. Régis Juanico a demandé si le gouvernement permettra au Parlement de veiller à ce que ce texte soit la retranscription fidèle de l’accord. Il y a en effet des difficultés. À titre d’exemple, l’article 1er du projet, s’agissant du contrat à durée indéterminée, le définit comme « la forme normale de la relation de travail » alors que l’accord précisait « la forme normale et générale ». De même, à la différence de l’accord, le projet de loi ne donne pas de définition de la période d’essai. Le projet ne devrait-il pas également préciser qui, de l’employeur et du salarié, pourra être à l’origine de la rupture conventionnelle, de même que la nature de ses motifs éventuels ? Enfin, le texte mentionne une possibilité de rupture du contrat pour la réalisation d’un objet défini à la date anniversaire de la signature – au bout de douze mois, donc – alors qu’il est également fait mention d’une durée minimale de 18 mois ; n’est-ce pas contradictoire ?
Le ministre a déclaré que ces points seront regardés de près mais a souligné que la méthode de travail a été saluée par tous. La disparition de l’adjectif « générale » à l’article 1er s’explique par le simple souci d’éviter une redondance. Pour ce qui est du contrat à objet défini, le projet de loi reprend mot à mot l’ANI.
Le président Pierre Méhaignerie a indiqué que même les bons accords peuvent avoir des effets pervers et qu’une réduction des déficits des régimes sociaux par transfert d’une partie des cotisations de l’Unédic vers l’assurance maladie est souhaitable. Or quels seront les effets de la rupture conventionnelle du contrat sachant que le travail n’est plus l’alpha et l’oméga de toute une vie, en particulier pour de nombreux jeunes ? Cette rupture peut être intéressante à la fois pour l’employeur et pour le salarié. Comme telle, elle peut avoir des effets pervers. Quelles seront donc les conséquences financières pour l’Unédic ?
Les pays scandinaves ont un système d’indemnisation du chômage moins long, avec une allocation de nature dégressive et moins avantageuse que chez nous pour les cadres, mais parfois plus pour les petits salaires. Puisque 400 000 offres d’emplois ne sont pas satisfaites aujourd’hui en France, le gouvernement envisage-t-il de réfléchir à un abandon de l’indemnisation après le refus de deux offres d’emplois ? C’est l’équilibre des régimes sociaux qui est en jeu.
Le ministre a répondu que ce sujet n’est absolument pas abandonné et qu’il sera abordé dans les discussions entre partenaires sociaux sur la nouvelle convention d’assurance chômage. Des engagements ont été pris, notamment lors de la campagne électorale en 2007. Il faut absolument ouvrir des droits supplémentaires pour mieux sécuriser les parcours professionnels, mais qui dit droits dit aussi devoirs, ce qui renvoie aux offres d’emploi non pourvues. Dès lors que l’on aura déterminé ce que sont les offres d’emploi valables, celui qui en refusera deux verra son indemnisation modifiée. Le Président de la République l’a encore rappelé il y a peu.
Certains se demandent par ailleurs si la mise en place de la rupture conventionnelle entraînera un recours plus important à l’indemnisation chômage. Même si tel était le cas, l’accord serait bénéfique car aller vers une rupture conventionnelle induit un changement sans précédent des mentalités et des comportements. Les démissions représentent aujourd’hui environ 17 % des sorties d’emploi. Si elles devaient prendre la forme de ruptures négociées, cela signifierait qu’il y a accord entre les parties, comme pour la transaction aujourd’hui. Mais on sait que cette dernière n’est pas encadrée ; on prend alors un avocat et c’est onéreux, donc réservée à un petit nombre de salariés : cadres et cadres supérieurs. Dès lors qu’il y aura participation de l’assurance-chômage, il ne semble pas qu’il sera de l’intérêt de l’employeur d’accepter qu’une démission se transforme en rupture conventionnelle. Il fallait mettre le droit en accord avec la pratique, c’est-à-dire les transactions. Désormais, ces dernières seront ouvertes à tous les salariés, qui bénéficieront de garanties élargies. Actuellement, le nombre de licenciements pour motif personnel est trois à quatre fois supérieur à celui des licenciements pour motif économique – 50 000 contre 14 000 en février 2008. Pour ouvrir droit aux allocations chômage, une part importante de ces licenciements peut camoufler des départs souhaités par les deux parties. L’accord ne change pas la donne, mais la clarification apportée, qui était largement souhaitée, ira dans le bon sens.
Les perspectives actuelles de l’assurance-chômage montrent que l’on va, au-delà du retour à l’équilibre, vers un remboursement de la dette. On devrait donc disposer de suffisamment de moyens lors des négociations à venir.
S’agissant du CNE, l’article 11 de l’accord interprofessionnel comprend les stipulations suivantes : « Tout licenciement doit être fondé sur un motif réel et sérieux qui doit être porté à la connaissance du salarié concerné. En conséquence et compte tenu du présent accord, les parties signataires [y compris donc la CGPME] demandent aux pouvoirs publics de prendre les dispositions pour que ce principe s’applique à tous les contrats de travail ». Les choses sont claires. Quant à l’argument selon lequel le nombre de licenciements de salariés en CNE augmenterait entre la présentation et la publication du projet de loi, il est fallacieux, pour la simple raison que, si l’on a besoin d’un salarié, on ne va pas s’en séparer et que même si l’on s’en séparait dès maintenant, ce serait les règles du contrat à durée indéterminée qui s’appliqueraient – on le sait clairement depuis les décisions de l’Organisation internationale du travail (OIT) et de différentes cours d’appel. Le ministre a ajouté qu’il a lui-même écrit à la fin de l’année dernière à toutes les fédérations d’employeurs pour leur préciser que, dans l’hypothèse d’un licenciement sans motivation, ils s’exposent désormais à une requalification. Ce qui est aujourd’hui proposé marque donc une régularisation, une clarification et une sécurisation.
La meilleure garantie contre le risque de judiciarisation est précisément le commun accord des parties, qui est reconnu par l’homologation. La conflictualité sera ainsi réduite à la source même de la procédure.
Peut-être pourra-t-on aussi démontrer que cela va dans le sens de la démocratie politique et sociale. Le gouvernement avait annoncé qu’il se réservait la possibilité de compléter un accord trop partiel. Il a considéré, en opportunité, que cet accord va dans le bon sens et qu’il apporte des réponses concrètes et suffisantes. Mais si, dans d’autres domaines en discussion, des accords qui pourraient intervenir dans ce même cadre de la loi de janvier 2007 n’apportaient pas de réponses suffisantes, le gouvernement pourrait proposer un texte qui reprendrait tout ou partie de l’accord ou qui le compléterait.
M. Roland Muzeau a demandé pourquoi le gouvernement a toujours refusé de ratifier l’accord conclu entre les cinq centrales syndicales et l’Union professionnelle artisanale (UPA) sur l’exercice du droit syndical.
Le ministre a rappelé que ce dossier a fait objet de contestations juridiques et que la dernière décision à ce propos a été rendue il y a seulement quelques semaines. Les partenaires sociaux ont alors décidé d’engager des discussions sur la représentativité et sur le financement des syndicats. Il paraîtrait curieux de reprendre cet accord alors que les négociations sont en cours. Mais il n’est pas une seule réunion à laquelle l’UPA participe au cours de laquelle elle ne mette pas ce dossier en avant.
Il est vrai que les contrats à temps partiels ne figurent pas dans l’accord, pas plus d’ailleurs que les licenciements économiques quelle qu’en soit l’importance. Cela ne signifie bien sûr pas que le ministre ne se préoccupe pas de ce sujet. Le temps partiel contraint et éclaté fera l’objet d’une table ronde, mais les choses commencent déjà à bouger : deux enseignes de la grande distribution – Auchan et Casino – se sont engagées dans le passage au temps complet des salariés à temps partiel et une dépêche annonce que Carrefour va faire de même. Il ne faut pourtant pas oublier que d’autres secteurs sont également concernés, en particulier le nettoiement. Il faut enfin avoir le courage de dire que, si l’on souhaite privilégier la qualité et les revenus en luttant contre la précarité, il y aura nécessairement moins de recrutements dans les secteurs concernés.
M. Roland Muzeau a fait observer que 500 000 emplois sont aujourd’hui à pourvoir.
Le ministre a précisé vouloir simplement insister sur la nécessité de veiller à ce que le mouvement vers le plein-emploi ne se traduise pas par cette précarisation du travail que l’on a constatée dans certains pays.
S’agissant de la rupture conventionnelle, si l’employeur ne transmet pas le dossier à la direction départementale du travail, il se privera lui-même de la garantie de l’homologation et se trouvera ainsi dans la plus grande incertitude.
Mme Chantal Brunel a souligné la nécessité que le décret garantisse la bonne information des salariés et que les directions départementales du travail disposent de moyens suffisants pour examiner les accords. Il ne faudrait pas qu’elles se contentent de ne pas répondre car, même s’il ne doit pas être tatillon, un contrôle apparaît nécessaire.
Par ailleurs, la rupture conventionnelle pourra-t-elle être considérée comme un licenciement et ainsi priver l’employeur d’un recours ultérieur à certains contrats aidés ?
Le ministre a rappelé qu’il a été envisagé l’envoi d’une lettre recommandée ou une remise contre décharge mais que les partenaires sociaux ont finalement souhaité que le dispositif soit le plus souple possible.
Il faudra observer quelle charge de travail l’examen des dossiers représente pour les directions départementales du travail. Il ne faudrait en effet pas que ce soit faute de moyens que l’administration réponde par le silence, qui vaut acceptation, d’autant qu’en se tournant vers l’État pour l’homologation, les partenaires sociaux lui ont adressé une marque de confiance.
La question des contrats aidés ne se pose pas car les situations ne sont pas comparables s’agissant du licenciement et de la rupture conventionnelle.
S’agissant de l’appréciation que l’on peut porter sur la modernisation du droit du travail, il convient d’examiner ensemble l’accord, la loi et le décret, des négociations ultérieures étant également prévues.
Concernant la question de la sécurisation, l’abaissement des délais d’ancienneté et de carence pour bénéficier des indemnités conventionnelles en cas de maladie est une avancée importante.
En ce qui concerne le nombre de signataires de l’accord, quatre syndicats sur cinq, ce n’est quand même pas rien, le cinquième étant en outre resté jusqu’au bout de la négociation. On ne peut en outre qu’être attentif à ce qu’ont déclaré les deux principaux partis politiques français quant à la nécessité de respecter l’accord.
Il ne faut pas confondre l’indemnité de licenciement, qui est doublée – pour un salarié ayant huit ans d’ancienneté, elle sera égale à 8/5è d’un mois de salaire au lieu de 8/10è précédemment –, et l’indemnité versée en cas de réparation du licenciement abusif. C’est à propos de cette dernière que l’on parle de minimum et de maximum, les partenaires sociaux n’ayant pas fixé de montant dans l’accord.
L’expression « autorité administrative » est utilisée dans le code du travail de manière générale, mais l’homologation de la rupture conventionnelle sera bien effectuée par la direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle.
S’agissant de la période d’essai, une comparaison internationale ne paraît pas inintéressante. Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la durée moyenne est de 1,5 mois en France, 6 mois en Allemagne, 10,5 mois au Danemark, 2,5 mois en Espagne, 4 mois en Finlande, 2 mois en Grèce, 0,8 mois en Italie, 2 mois aux Pays-Bas, 3 mois au Portugal, 12 mois au Royaume-Uni, et 3 mois en Suède. Pour ce qui est de notre pays, la moyenne est d’un mois et demi, mais la durée est en général plutôt d’un mois pour les employés et les ouvriers et de trois mois pour les cadres, même si la durée maximale peut atteindre six mois dans des cas spécifiques.
M. Jean Mallot a souhaité savoir pourquoi le gouvernement ne reprend pas dans le texte du projet de loi la définition de la période d’essai, ce qui serait utile aux employeurs comme aux salariés.
Le ministre a répondu que cela n’a pas semblé utile dans la mesure où cette définition figure dans l’accord. Pour l’instant, la législation est muette à ce propos. On peut ajouter que l’extension de l’accord lui donnera une valeur normative. Plus généralement, si, sur quelque sujet que ce soit, le gouvernement avait voulu tricher dans la transcription de l’accord, cela se serait vu. C’est avec l’aval des partenaires sociaux que certaines parties de l’accord n’ont pas été transposées.
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Puis la commission des affaires culturelles, familiales et sociales est passée à l’examen, sur le rapport de M. Dominique Dord, du projet de loi portant modernisation du marché du travail – n° 743.
M. Georges Colombier, président, a pris acte de ce que les commissaires présents ne souhaitaient pas s’exprimer au titre de la discussion générale du projet de loi, l’audition du ministre ayant permis à chacun de s’exprimer longuement.
La commission a examiné les articles du présent projet de loi au cours de sa séance du mardi 8 avril 2008.
Article 1er
Affirmation du contrat à durée indéterminée comme forme normale de la relation de travail et information des représentants du personnel sur le recours à l’emploi temporaire
Le présent article reprend les éléments de nature législative que les partenaires sociaux ont inscrits à l’article 1er de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail.
Cet article 1er de l’ANI débute par une affirmation de principe que les partenaires sociaux ont manifestement voulu valoriser en en faisant la disposition introductive de leur texte : « le contrat à durée indéterminée est la forme normale et générale du contrat de travail ».
Les alinéas 1 à 4 du présent article modifient en conséquence l’article L. 1221-2 du nouveau code du travail (dont on rappelle qu’il entrera en vigueur le 1er mai prochain, avant l’adoption définitive du présent projet de loi, qui ne touche donc que le texte de ce nouveau code, l’ancien étant caduc). D’ores et déjà, le code du travail reconnaît le caractère de droit commun du contrat à durée indéterminée (CDI) : il dispose, en son article L. 1221-2 susmentionné que « le contrat de travail est conclu pour une durée indéterminée », puis indique qu’il peut exister des exceptions encadrées, renvoyant aux dispositions relatives aux contrats de travail à durée déterminée (CDD). Le projet de loi explicite la primauté du CDI en le qualifiant de « forme normale » de la relation de travail (sans reprendre la précision un peu redondante de l’ANI : « forme normale et générale »).
Il est à noter que la formulation de l’ANI renvoie à une disposition communautaire : dans le considérant n° 6 de l’accord cadre passé entre les partenaires sociaux européens sur le CDD, accord qui a été transcrit par la directive 1999/70 CE du 28 juin 1999, il est posé que « les contrats de travail à durée indéterminée sont la forme générale de relations de travail et contribuent à la qualité de vie des travailleurs concernés et à l’amélioration des performances ». En conséquence, la directive précitée impose aux Etats-membres d’encadrer le recours aux contrats temporaires par la fixation de « raisons objectives » d’y recourir et de règles quant à la durée maximale et le nombre de renouvellements de ces contrats. La distinction CDI/CDD doit exister dans tous les Etats-membres de l’Union européenne, même si sa portée est assez limitée dans ceux d’entre eux qui ont les législations les plus souples quant au licenciement, comme le Royaume-Uni. L’emploi temporaire (CDD et intérim) reste partout minoritaire, mais avec des niveaux de développement très variable : de 5 %, voire moins, de l’emploi dans certains pays d’Europe centrale, en Irlande et au Royaume-Uni à près de 35 % en Espagne ; avec un taux de 14 %, la France est très proche de la moyenne communautaire.
Pourcentage de salariés ayant un contrat à durée limitée
(moyenne annuelle 2006)
Source : eurostat.
Les alinéas 5 à 11 du présent article 1er transcrivent dans le nouveau code du travail une mesure destinée à assurer l’effectivité de la primauté reconnue au CDI en renforçant l’information des institutions représentatives du personnel (IRP) sur le recours aux emplois temporaires.
Toujours dans l’article 1er de l’ANI, les partenaires sociaux se sont en effet accordés sur la nécessité d’avoir des formes d’emploi temporaire, dont l’« utilité économique dans un environnement en perpétuelles fluctuations et dans un contexte de concurrence mondiale est avérée », mais ont stipulé que « le recours à ces contrats de travail doit se faire de manière responsable dans le respect de leur objet ». Afin de permettre un meilleur contrôle social sur le recours au travail temporaire, ils ont donc convenu d’établir une obligation d’information périodique des IRP par le chef d’entreprise sur les « éléments à sa disposition » justifiant un éventuel recours futur aux CDD ou à l’intérim pour accroissement temporaire d’activité, ainsi que sur les éléments qui l’ont conduit antérieurement à un tel recours.
Le projet de loi reprend cette stipulation de l’ANI en la déclinant pour les entreprises dotées de délégués du personnel, soit en principe toutes celles de 11 salariés et plus (alinéas 6 et 7 du présent article), celles dotées d’un comité d’entreprise mais où s’applique la procédure simplifiée dite du « rapport unique » (3), soit celles de 50 à 299 salariés (alinéas 8 et 9), enfin les entreprises de 300 salariés et plus (alinéas 10 et 11).
L’information, à la fois prospective et rétrospective, comme l’ANI le prévoit, sera annuelle pour les entreprises de moins de 300 salariés où elle sera transmise aux délégués du personnel ou au comité d’entreprise dans le cadre du rapport unique, trimestrielle dans les entreprises plus grandes, comme le stipule également l’ANI (qui renvoie à la périodicité préexistante de l’information des IRP).
Ces dispositions du projet de loi appellent deux observations :
– On observera que le projet va un peu plus loin que l’ANI en posant une obligation d’information des IRP sur tout recours au travail temporaire, et non pas simplement, comme l’ANI le stipule, quand ce recours est motivé par l’accroissement temporaire de l’activité. On rappelle en effet que CDD et intérim peuvent être justifiés par ce motif, mais aussi par le remplacement d’absents, pour des emplois saisonniers, par l’« usage » dans des secteurs d’activité définis par voie réglementaire ou convention collective, enfin par des raisons sociales (emplois aidés et formation). Si les partenaires sociaux ont visé spécifiquement l’accroissement temporaire de l’activité, c’est sans doute parce que c’est le motif le moins « objectif », le plus susceptible de contournements et d’abus. Le choix opéré par le projet de loi de ne pas distinguer entre les motifs de recours à l’emploi temporaire obéit à un souci de simplicité et permettra un contrôle plus large par les IRP.
– Le projet crée au bénéfice des délégués du personnel un droit à une information générale « dans l’ordre économique » qui, de manière générale, est jusqu’à présent reconnue au comité d’entreprise, mais pas à ces délégués (4), dont les attributions sont plus centrées sur la défense des salariés et la présentation de leurs réclamations. C’est ainsi que si le comité d’entreprise doit bénéficier d’une information périodique sur la situation et l’évolution de l’emploi dans l’entreprise et bénéficie déjà d’un droit de saisie de l’inspection du travail s’il constate un « recours abusif » aux CDD et à l’intérim ou simplement un accroissement important de l’emploi temporaire dans l’entreprise (article L. 2323-17 du nouveau code du travail), pour ce qui est des délégués du personnel, il est dans le droit en vigueur seulement prévu un droit de consultation du texte de certains contrats atypiques (conventions passées avec les entreprises d’intérim et contrats aidés) qui s’inscrit dans une logique de défense individuelle des salariés concernés. Le parallélisme du nouveau droit d’information sur les motifs du recours à l’emploi au bénéfice du comité d’entreprise et des délégués du personnel est voulu par l’ANI ; sans doute serait-il cependant opportun, pour éviter des redondances, de préciser que cette information n’est due aux délégués du personnel qu’en l’absence de comité d’entreprise.
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En préambule, M. Roland Muzeau a souhaité rappeler le sens des amendements qu’il a déposés et la position du groupe de la gauche démocrate et républicaine (GDR) sur le projet de loi. S’il n’est pas modifié, ce texte appelle un vote négatif car il ne réalise pas une transposition fidèle de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2008.
En outre, il déroge à des principes importants du droit du travail, notamment par la mise en place de la nouvelle modalité de rupture conventionnelle du contrat de travail. Plusieurs dispositions du code du travail défavorables aux intérêts des travailleurs sont introduites par le projet de loi qui, en outre, renvoie à des décrets d’application le soin de fixer de nombreuses règles de sécurisation des contrats. Avec ce projet de loi, le gouvernement répond ainsi à une revendication ancienne du patronat. À cette heure, seule une vingtaine d’amendements au nom du groupe GDR ont été déposés dans le but de pointer les aspects les plus négatifs du projet de loi.
M. Jean-Patrick Gille a regretté le changement d’horaire de la réunion de la commission qui a surpris plusieurs de ses collègues socialistes et ne leur permet pas de suivre l’intégralité des débats sur la motion de censure, ce qui explique leur absence en cet instant.
Lors de l’audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, deux requêtes avaient été présentées : la définition de modalités de suivi des nouvelles dispositions législatives sur le contrat de travail ; la présentation des textes réglementaires d’application du projet de loi, dont certains présentent une importance particulière, par exemple celui établissant le formulaire type de rupture conventionnelle. Qu’en est-il ? Le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche (SRC) déposera ultérieurement quelques amendements de clarification qui sont en cours de discussion avec les partenaires sociaux.
Le président Pierre Méhaignerie a indiqué qu’il présenterait à nouveau les deux demandes au ministre.
Mme Martine Billard a indiqué que, compte tenu de la modification de l’horaire de l’audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, par la commission la semaine dernière, elle n’a pas pu être présente. On ne peut que constater l’existence d’un désaccord complet sur la manière d’aborder le projet de loi entre la majorité et l’opposition, ce qui augure mal du sort des amendements de l’opposition. C’est pourquoi, seuls quelques amendements significatifs seront défendus en commission.
M. Dominique Dord, rapporteur, a indiqué que la majorité parlementaire adoptera une position particulière sur le projet de loi en raison de son objet qui est de transcrire un accord collectif du travail. Peu d’amendements du rapporteur seront donc proposés et la majorité se tiendra sur une ligne simple : rester au plus près de l’ANI du 11 janvier 2008.
Le président Pierre Méhaignerie a fait valoir que le Parlement a intérêt à adopter un texte le plus proche possible de l’ANI. Il faut en effet marquer la confiance faite aux partenaires sociaux qui, par ailleurs, sont parvenus à un accord, ce qui est toujours difficile.
M. Benoist Apparu a indiqué que les députés du groupe de l’union pour un mouvement populaire (UMP) souhaitent rester dans l’équilibre général du texte. Le vote de ce projet de loi est le premier exercice de transposition depuis l’adoption de la loi de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007. Il ne faudrait pas envoyer un signal négatif aux partenaires sociaux en modifiant profondément le contenu de leur accord : on prendrait alors le risque qu’il n’y ait plus d’accords à l’avenir.
M. Jean-Frédéric Poisson a estimé qu’on ne peut pas empêcher les députés d’obtenir, par voie d’amendement, que certains points du texte soient précisés en séance publique par le gouvernement. Cet exercice est d’autant plus important que l’ANI du 11 janvier 2008 renvoie à de nombreux décrets d’application.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Roland Muzeau tendant à maintenir la rédaction actuelle du premier alinéa de l’article L. 1221-2 du code du travail.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté deux amendements identiques de Mme Martine Billard et M. Roland Muzeau tendant à préciser que le contrat de travail est en principe conclu à temps plein.
La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur portant sur l’alinéa 4.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Roland Muzeau supprimant le II (alinéas 5 à 11) de l’article.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à éviter une information redondante des représentants du personnel sur le recours à l’emploi temporaire : les délégués du personnel ne seront informés qu’en l’absence de comité d’entreprise.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Roland Muzeau précisant que l’information des représentants du personnel porte sur les « motifs » et non les « éléments » fondant le recours à des emplois temporaires.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de Mme Martine Billard visant à informer les délégués du personnel non seulement des contrats de travail à durée déterminée et d’intérim, mais également des contrats à temps partiel.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de Mme Martine Billard visant à informer les délégués du personnel des contrats aidés non comptabilisés dans l’effectif.