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N° 691
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 février 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI (n° 690), autorisant la ratification du traité de Lisbonne, modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne et certains actes connexes,
PAR M. Hervé de CHARETTE,
Député
Résumé du rapport 7
INTRODUCTION 15
I – LE TRAITÉ DE LISBONNE RÉFORME DURABLEMENT LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE L’UNION EUROPÉENNE 19
A – UNE RÉPONSE AU DÉFICIT DÉMOCRATIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE 19
1) Le renforcement des compétences du Parlement européen 19
2) L’instauration d’une citoyenneté européenne active 22
3) La consécration juridique de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne 24
4) L’association des parlements nationaux 25
B – UNE RÉPONSE À LA CONFUSION INSTITUTIONNELLE 29
1) La clarification du cadre institutionnel européen 29
2) La clarification des relations entre l’Union européenne et les Etats membres 30
3) La clarification de la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres 31
4) La simplification des instruments juridiques et des procédures 33
C – UNE RÉPONSE À L’INERTIE DÉCISIONNELLE DE L’UNION ÉLARGIE 35
1) La nouvelle règle de majorité qualifiée 35
2) L’extension du champ d’application de la majorité qualifiée 38
3) Des procédures simplifiées de révision des traités 38
D – UNE RÉPONSE À L’ABSENCE DE LEADERSHIP EUROPÉEN 40
1) L’instauration d’une présidence stable du Conseil européen : une voix et un visage pour l’Europe 40
2) La création d’un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité 42
3) Une meilleure coordination des présidences du Conseil de l’Union 43
II – LE TRAITÉ DE LISBONNE TIENT COMPTE DES CRITIQUES ADRESSÉES AU TRAITÉ CONSTITUTIONNEL EUROPÉEN 45
A –L’ABANDON DE LA DÉMARCHE CONSTITUTIONNELLE 45
1) Un traité modificatif, dans le prolongement des traités précédents 45
2) La disparition du vocabulaire d’inspiration constitutionnelle 47
B – DES RETRAITS POUR APAISER LES CRAINTES 48
1) La disparition des symboles de l’Union 48
2) L’abandon de la référence à la « concurrence libre et non faussée » 50
C – DES AJOUTS AU SERVICE D’UNE EUROPE PROTECTRICE 50
1) Un protocole sur les services d’intérêt général 50
2) Une clause consacrée à la lutte contre le changement climatique 51
3) L’affirmation de la solidarité énergétique entre les États membres 52
III – IL NE FAUT PAS SOUS-ESTIMER LES FAIBLESSES D’UN TRAITÉ À GÉOMÉTRIE VARIABLE 55
A – UNE GÉOMÉTRIE VARIABLE DANS LE TEMPS 55
1) Les dispositions du traité de Lisbonne qui consistent à formaliser une pratique 55
a) L’obligation faite au Conseil de siéger en public 55
b) L’instauration d’une présidence stable de l’Eurogroupe 56
c) La formalisation du cadre financier pluriannuel 56
d) Le dialogue direct entre la Commission européenne et les parlements nationaux 57
e) La création de l’Agence européenne de défense 58
2) L’entrée en vigueur différée de certaines dispositions 59
a) La composition de la Commission européenne 59
b) La mise en œuvre de la nouvelle règle de majorité qualifiée 60
3) L’activation facultative de certaines dispositions 61
a) La mise en œuvre des clauses passerelles 61
b) Le recours aux nouvelles bases juridiques prévues par le traité 63
B – UNE GÉOMÉTRIE VARIABLE DANS L’ESPACE 63
1) Les clauses d’exemption (« opting out ») ou l’Europe à la carte 63
2) L’approfondissement possible à quelques uns 65
a) Le nouveau régime juridique des coopérations renforcées et la clause dite de « frein-accélérateur » 65
b) La création possible d’une « coopération structurée permanente » dans le domaine de la défense 67
IV – IL FAUT DÉSORMAIS PRÉPARER L’ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ DE LISBONNE 71
A – ACHEVER AU PLUS VITE LE PROCESSUS DE RATIFICATION POUR PERMETTRE UNE ENTRÉE EN VIGUEUR DÈS LE 1ER JANVIER 2009 71
1) La procédure de ratification en France 71
2) L’état d’avancement du processus de ratification au sein de l’Union européenne 73
a) Le calendrier prévisionnel des ratifications 73
b) Enjeux nationaux et européens du processus de ratification 73
B – ADOPTER LES DÉCISIONS PRÉPARATOIRES À LA MISE EN œUVRE DU TRAITÉ 74
1) Une responsabilité de la Présidence française du Conseil de l’Union européenne 74
2) Un traité qui ne préjuge pas des politique futures de l’Union 77
Annexe n°1 - Extension du champ d’application de la majorité qualifiée 91
Annexe n°2 - Extension du champ d’application de la codécision (« procédure législative ordinaire ») entre le Parlement européen et le Conseil 95
Annexe n°3 - Auditions réalisées par la commission des affaires étrangères sur le traité de Lisbonne 99
Annexe n°4 - Mandat de négociation de la conférence intergouvernementale chargée d’élaborer le traité de Lisbonne 131
I – Le traité de Lisbonne réforme durablement le fonctionnement des institutions européennes.
Le traité de Lisbonne met un terme à dix années de tentatives infructueuses de réforme des institutions de l’Union. Il apporte des réponses plutôt convaincantes au déficit démocratique de l’Union, à la confusion de ses institutions, à l’inertie décisionnelle et au manque de leadership européen.
Sur le plan de la démocratie européenne, le traité de Lisbonne fait du Parlement européen le grand gagnant de la réforme institutionnelle. L’Assemblée de Strasbourg devient le co-législateur de l’Union, de plein exercice, sur un pied d’égalité avec le Conseil. Son rôle politique est renforcé et ses pouvoirs budgétaires étendus. Le renforcement du rôle du Parlement européen va de pair avec l’approfondissement de la citoyenneté européenne qui trouvera de nouveaux moyens d’expression, en particulier à travers le droit d’initiative populaire qui permettra à au moins un million de citoyens de l’Union de demander à la Commission de prendre une initiative législative sur un sujet donné. Les droits des citoyens européens seront également mieux protégés grâce à la reconnaissance d’une valeur juridique contraignante à la Charte des droits fondamentaux.
Davantage de démocratie en Europe passe également par une meilleure association des parlements nationaux à la construction européenne. Les nouveaux pouvoirs qui leur sont reconnus sont considérables et représentent un progrès remarquable s’agissant du contrôle du respect du principe de subsidiarité. Il faudra toutefois veiller à ne pas limiter le rôle des parlementaires nationaux au seul pouvoir de dire « non » aux initiatives et aux actions de l’Union ; il s’agira en effet de les associer également aux grandes réformes politiques dont l’Europe a besoin.
Le traité de Lisbonne apporte aussi une réponse à la confusion des institutions. Pour la première fois, une liste des institutions est établie dans le traité, qui précise clairement les attributions de chacune d’entre elles. Le Conseil européen acquiert le statut d’institution, comme la Banque centrale européenne. L’obligation de coopération loyale qui lie les institutions les unes aux autres pourrait inciter davantage au dialogue entre le Conseil (l’Eurogroupe) et la BCE.
La clarification de la répartition des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres ainsi que la simplification des procédures législatives doivent également contribuer à remettre de l’ordre dans les relations entre l’Union et les Etats membres. Ces relations doivent s’articuler autour de trois principes directeurs que sont les principes d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité.
Le traité de Lisbonne répond également à l’inertie décisionnelle. La principale réforme est celle de la nouvelle règle de majorité qualifiée, à savoir 55 % des Etats représentant 65 % de la population. C’est probablement la disposition qui a été la plus difficile à faire adopter en raison de l’opposition de la Pologne, qui perd en influence par rapport au système actuel de pondération des voix.
Si cette nouvelle règle a finalement été acceptée par tous, son entrée en vigueur est différée au 1er novembre 2014, voire au 1er avril 2017. En effet, entre 2014 et 2017, n’importe quel Etat pourra demander, sur un sujet donné, à revenir à la règle de la pondération des voix. Qui plus est, le « compromis de Ioanina » a été réactivé : il signifie que si l’on est proche de la minorité de blocage, il faut différer le vote pour tenter de trouver, dans un « délai raisonnable » une solution qui convienne au plus grand nombre.
Malgré ces aménagements, la capacité décisionnelle de l’Union se trouvera sensiblement améliorée par cette nouvelle règle de majorité qualifiée que le traité de Lisbonne étend à une cinquantaine de nouveaux domaines.
Le traité de Lisbonne ouvre enfin la voie au renforcement du leadership européen, à travers deux changements essentiels : d’une part, l’instauration d’une présidence stable du Conseil européen pour une durée de 2 ans et demi renouvelable une fois ; et d’autre part, la création d’un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (que la Constitution européenne appelait ministre des affaires étrangères) qui appartiendra au Conseil tout en étant simultanément vice-président de la Commission européenne. Voici donc deux nouveaux visages qui contribueront à incarner l’Union tant sur la scène intérieure qu’à l’échelon international.
Il faudra clarifier la répartition des rôles entre les futurs dirigeants de l’Union que seront le Président du Conseil européen, le Président de la Commission, le Haut Représentant et aussi le dirigeant du pays en exercice de la présidence tournante de l’Union qui elle, subsiste.
II – Le traité de Lisbonne tient compte des critiques adressées à la Constitution européenne.
La prise en compte des critiques adressées à la Constitution européenne se traduit par plusieurs changements, à commencer par l’abandon de la démarche constitutionnelle, qui signe le retour à la méthode traditionnelle de révision des traités. C’est ainsi que le traité de Lisbonne n’abroge pas les traités précédents mais se limite à les amender. Mais les 295 amendements apportés par le traité de Lisbonne sont pour la plupart incompréhensibles s’ils ne sont pas mis en regard avec le texte des traités qu’ils modifient.
L’abandon de la démarche constitutionnelle entraîne l’abandon de la structure en quatre parties de la Constitution européenne. Quant au vocabulaire juridique d’inspiration constitutionnelle (lois européennes, ministre européen des affaires étrangères), il est également supprimé. Les symboles de l’Union ne figurent plus dans le traité, ce qui est regrettable. Seize Etats membres ont toutefois signé une déclaration commune par laquelle ils s’estiment liés par ces symboles.
Un autre retrait est celui de la « concurrence libre et non faussée » qui disparaît de la liste des objectifs de l’Union. La concurrence n’est en effet qu’un simple instrument et non une fin en soi. Il est tout à fait normal de ne pas faire de la concurrence un principe supérieur à d’autres principes tels que, par exemple, la cohésion sociale et territoriale.
Si le traité de Lisbonne se traduit par des retraits par rapport à la Constitution européenne, il comporte aussi des ajouts parmi lesquels une clause consacrée à la lutte contre le changement climatique, l’affirmation de la solidarité énergétique entre les Etats membres ainsi qu’un nouveau protocole sur les services d’intérêt général (ce qui correspond, en droit français, aux services publics industriels et commerciaux).
III – Il ne faut pas sous-estimer les faiblesses d’un traité à géométrie variable.
Le traité de Lisbonne résulte en effet d’un compromis négocié à 27 Etats membres. Un accord politique unanime n’a été possible qu’au prix d’un certain nombre de concessions qui se traduisent par l’adoption d’un traité à géométrie variable, tant dans le temps que dans l’espace. Trois catégories de dispositions révèlent une géométrie variable dans temps :
Tout d’abord, les dispositions qui consistent à formaliser une pratique institutionnelle : obligation faite au Conseil de siéger en public, consécration d’une présidence stable de l’Eurogroupe occupée depuis 2005 par le Premier ministre luxembourgeois M. Jean-Claude Juncker, formalisation du cadre financier pluriannuel qui existe en pratique depuis 1988, transmission directe aux parlements nationaux de documents législatifs et de consultation que la Commission européenne effectue de façon informelle depuis bientôt un an et demi.
Ensuite, les dispositions dont l’application est différée à une date ultérieure à celle de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne : il s’agit essentiellement des nouvelles règles de composition de la Commission européenne et de définition de la majorité qualifiée qui ne seront applicables, au mieux, qu’en 2014.
Enfin, les dispositions dont la mise en oeuvre dépendra du bon vouloir des Etats membres : c’est notamment le cas de l’activation possible des « clauses passerelles » qui permettront de faire passer un domaine de l’unanimité à la majorité qualifiée et / ou d’une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire.
A la géométrie variable dans le temps, s’ajoute également une géométrie variable dans l’espace. Celle-ci prend différentes formes : il peut s’agir d’une part, des clauses d’ « opting-out » dont bénéficient certains Etats membres (le Danemark, le Royaume-Uni et la Pologne) et, d’autre part, de la faculté ouverte aux pays qui le souhaitent d’approfondir à quelques uns leur coopération sur un sujet donné, à travers les coopérations renforcées et, en matière de politique de défense, ce que le traité appelle la « coopération structurée permanente ».
IV – Il faut désormais préparer l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Les Chefs d’Etat ou de Gouvernement ont fixé au 1er janvier 2009 la date d’entrée en vigueur du nouveau traité, à condition toutefois qu’il ait d’ici là été ratifié à l’unanimité des Etats membres.
La voie parlementaire a été choisie dans 26 des 27 Etats membres. L’Irlande est en effet le seul pays, pour des raisons constitutionnelles, à organiser un référendum. Il semble se confirmer que la quasi-totalité des pays pourraient avoir achevé leur procédure de ratification d’ici à la fin du premier semestre 2008, soit avant le début de la présidence française de l’Union européenne qui s’ouvrira le 1er juillet prochain. C’est en effet à la France qu’il reviendra de négocier les décisions préparatoires à la mise en œuvre du traité. Ces décisions, au nombre d’une quarantaine, vont de la désignation des personnalités appelées à occuper les nouvelles fonction de Président du Conseil européen et de Haut Représentant pour les affaires étrangères, à la décision établissant la liste des formations du Conseil en passant par les modalités de mise en œuvre du nouveau droit d’initiative citoyenne et par la décision instaurant le futur service européen d’action extérieure.
Le traité de Lisbonne – comme les traités précédents – n’est qu’un instrument, seulement un instrument. Des compétences et des objectifs ne suffisent pas à faire des politiques. Ce traité comporte d’incontestables avancées qui doivent contribuer au développement d’une vie politique européenne et permettre une meilleure incarnation du pouvoir européen. En ratifiant ce traité, la France et les Français doivent tourner la page des divisions provoquées par la Constitution européenne. Le temps est venu de se rassembler car ce traité permet à l’Europe de sortir par le haut de la crise dans laquelle elle était plongée depuis bientôt trois ans.
Les principaux apports du Traité de Lisbonne
1. La clarification des principes fondateurs de l’Union
– Les Communautés européennes et l’Union européenne ne font plus qu’une : l’Union européenne, dotée de la personnalité juridique.
– Les valeurs et les objectifs de l’Union sont énoncés de façon simple et claire : la paix, le bien-être des peuples, un espace de liberté, de sécurité et de justice, le plein emploi, le progrès social, une économie sociale de marché hautement compétitive, la lutte contre l’exclusion sociale et les discriminations, la protection des citoyens.
– La répartition des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres est clarifiée. En vertu du principe d’attribution, toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux Etats membres.
– L’action de l’Union doit respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, lesquels sont soumis au contrôle politique des Parlements nationaux et au contrôle juridictionnel de la Cour de justice de l’Union européenne.
2. Un cadre institutionnel rénové
– Le Conseil européen devient une institution à part entière de l’Union européenne. Il est doté d’un président stable à plein temps élu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. La fonction de Président du Conseil européen n’est pas compatible avec un mandat national.
– Le Parlement européen voit ses pouvoirs sensiblement renforcés par l’extension de la procédure législative ordinaire qui le met sur un pied d’égalité avec le Conseil de l’Union européenne.
– La Commission européenne verra, à partir de 2014, sa composition réduite à un nombre de commissaires égal aux deux tiers du nombre d’Etats membres (soit 18 dans une Union à 27), selon un principe de rotation égalitaire entre les pays.
– Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité aura désormais une double casquette : il sera à la fois le mandataire du Conseil pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et vice-président de la Commission pour les relations extérieures. La cohérence de l’action externe de l’Union devrait s’en trouver renforcée.
– Un mode de décision plus démocratique et plus efficace qui renforcera la capacité de l’Union à décider et à agir. A partir du 1er novembre 2014, la majorité dite « qualifiée » correspondra à 55 % des Etats représentant 65 % de la population. Une minorité de blocage devra inclure au moins quatre Etats membres. Toutefois, un protocole sur les dispositions transitoires prévoit qu’entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, tout État pourra demander à revenir aux règles de vote du traité de Nice pour un vote particulier. Le « compromis de Ioannina » est réactivé ; il signifie que lorsque la minorité de blocage est presque atteinte, la discussion doit se poursuivre pour essayer de parvenir à un quasi-consensus.
3. De nouveaux droits pour les citoyens
– La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.
– La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, sans être reproduite dans le traité, acquiert une pleine valeur juridique, ce qui signifie qu’elle devient opposable. Les citoyens européens pourront ainsi s’en prévaloir devant un juge pour faire annuler des actes pris par les institutions de l’Union ou par les Etats membres pour la mise en œuvre de la législation européenne.
– L’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH), sans que cette adhésion modifie les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités.
– La création d’un droit d’initiative citoyenne permettra à au moins un million de citoyens originaires d’un nombre significatif d’Etats membres de prendre l’initiative de demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui leur paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte juridique pour la mise en œuvre des traités. Le traité de Lisbonne renvoie à un règlement européen les modalités de mise en œuvre de ce nouveau droit (article 24 TFUE).
– Le Conseil de l’Union siège obligatoirement en public lorsqu’il délibère et vote la législation européenne.
– L’espace de liberté, de sécurité et de justice sera renforcé grâce à une coopération européenne accrue au niveau judiciaire en matière civile et pénale. Des définitions communes des euro-crimes (terrorisme, blanchiment, traite des êtres humains, trafic d’armes, criminalité organisée, etc.) pourront être adoptées. Le traité de Lisbonne ouvre également la possibilité de créer un Parquet européen.
4. De nouveaux droits pour les Parlements nationaux
– Un article du traité de Lisbonne est spécifiquement consacré au rôle des Parlements nationaux qui « contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union ». Le protocole sur le rôle des Parlements nationaux consacre le droit à l’information des Parlements nationaux ainsi que « leur capacité à exprimer leur point de vue sur les projets d’actes législatifs de l’Union ainsi que sur d’autres questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier ».
– Des prérogatives nouvelles leur sont reconnues pour contrôler le respect du principe de subsidiarité, à travers un mécanisme d’alerte précoce ainsi que la possibilité de saisir directement la Cour de justice de l’Union européenne de recours pour violation, par un acte législatif européen, du principe de subsidiarité.
– Chaque Parlement national pourra s’opposer à la procédure de révision simplifiée des traités ainsi qu’à l’activation de la clause passerelle en matière de coopération judiciaire civile (aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière).
5. Une Europe protectrice face à la mondialisation
– Pour la première fois, l’Union se donne pour objectif de protéger ses citoyens dans le cadre de la mondialisation.
– Une clause sociale générale impose de prendre en compte les « exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine » dans la définition et dans la mise en œuvre de l’ensemble des politiques de l’Union.
– Les services publics à caractère économique (dénommés « services d’intérêt économique général ») sont inscrits dans le traité, ce qui donne un fondement juridique aux institutions de l’Union pour définir les principes et les conditions qui régissent leur mise en place et leur fonctionnement, dans le respect de la compétence des États. Quant aux services publics administratifs, ils demeurent de la compétence exclusive des États membres.
6. Des progrès en matière de politique étrangère et de sécurité commune, au service d’un rôle accru de l’Europe dans le monde
– La création d’un Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui s’appuiera sur un nouveau service européen d’action extérieure, permettra de renforcer la cohérence de l’action extérieure de l’Union.
– Une « clause de défense mutuelle » est instaurée, en vertu de laquelle si l’un des Etats membres de l’Union européenne fait l’objet d’une agression, les autres ont un devoir d’assistance à son égard.
– Une « clause de solidarité » assigne à l’Union et à chaque Etat membre le devoir de porter assistance, par tous les moyens, à un Etat membre touché par une catastrophe d’origine humaine ou naturelle ou par une attaque terroriste.
– Dans le domaine de la défense, le traité de Lisbonne consacre l’existence de l’Agence européenne de défense et introduit la « coopération structurée permanente », ouverte aux Etats qui s’engageront à participer aux principaux programmes européens d’équipement militaire et à fournir des unités de combat immédiatement disponibles pour l’Union européenne.
Réforme des institutions européennes. Dernier acte.
Le traité de Lisbonne pourrait bien être l’épilogue d’une histoire commencée il y a maintenant plus de dix ans. Dix ans de rendez-vous manqués qui ont freiné l’Union sur la voie de son unité et qui ont pesé sur sa capacité à influencer les affaires du monde.
Acte Ier : juin 1997. l’Union européenne compte quinze États membres ; un élargissement sans précédent se profile avec l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale qui vient sceller la réunification d’un continent divisé pendant près d’un demi-siècle. Il faut préparer les institutions de l’Union à ce défi. Les Chefs d’Etats ou de Gouvernement n’y parviennent pas. Le traité d’Amsterdam renvoie le « reliquat institutionnel » à un prochain traité.
Acte II : Décembre 2000. La France préside le Conseil de l’Union européenne. L’Europe est au pied du mur. Sans réforme institutionnelle, pas d’élargissement. La France et l’Allemagne s’affrontent sur leur influence respective au sein du système décisionnel européen. Un accord est finalement obtenu à l’arrachée à l’issue du Conseil européen de Nice. Un accord indispensable, mais un accord provisoire. Chacun reconnaît l’absolue nécessité de remettre l’ouvrage sur le métier. La déclaration annexée au traité de Nice relative à l’avenir de l’Union pose les questions essentielles auxquelles l’Union doit répondre : répartition des compétences avec les États membres, statut juridique de la Charte des droits fondamentaux, simplification des traités pour les rendre plus clairs et mieux compris, rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne. En décembre 2001, le Conseil européen adopte la Déclaration de Laeken, qui lance officiellement le débat sur l’avenir de l’Union. Cette déclaration pose une centaine de questions, tant sur les réformes institutionnelles indispensables à mettre en œuvre que sur l’avenir du projet européen et des politiques de l’Union. Pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne, le processus de révision des traités est confié à une « Convention » dont la présidence est assurée par M. Valéry Giscard d’Estaing.
Acte III : 28 février 2002. L’ouverture des travaux de la Convention européenne marque une ère nouvelle. La méthode conventionnelle rompt avec la pratique des conférences intergouvernementales siégeant à huis clos. Au secret, la Convention oppose la transparence. Aux seuls représentants des gouvernements nationaux, la Convention associe des députés européens, des parlementaires nationaux, des commissaires européens et des observateurs issus de la société civile. La Convention siège sans relâche pendant 17 mois et remet son projet au Chefs d’Etat ou de Gouvernement le 18 juillet 2003. Une conférence intergouvernementale examine le projet des conventionnels. Mais l’opposition de l’Espagne et de la Pologne à la nouvelle règle de majorité qualifiée empêche un accord unanime. Il faut attendre les élections législatives espagnoles du printemps 2004 pour relancer les négociations.
Acte IV : 29 octobre 2004. La signature à Rome du traité établissant une Constitution pour l’Europe est saluée dans toutes les capitales européennes. L’Espagne ouvre le bal des ratifications en organisant un référendum qui se traduit par un franc soutien du peuple espagnol à la Constitution européenne. D’autres ratifications parlementaires suivront.
Acte V : 29 mai 2005. Plus d’une dizaine de pays ont déjà ratifié le texte lorsque le peuple français donne un coup d’arrêt au processus de ratification en s’opposant, par 54,6 % des voix, au traité constitutionnel. Il sera suivi quelques jours plus tard par les citoyens néerlandais qui, à leur tour, rejettent massivement le texte. S’ouvre alors une période de doute et de réflexion. La Constitution européenne est-elle morte ? Peut-elle ressusciter ? Y a-t-il un « plan B » ? Certains pays poursuivent malgré tout leur processus de ratification, au cas où. In fine, dix-huit pays ratifient la Constitution européenne, deux la rejettent et sept ne se prononcent pas. Devant cette situation inédite, les dirigeants européens veulent se donner du temps. La Commission européenne adopte son « Plan D », comme démocratie, dialogue et débat. L’heure est à la grande explication du projet européen. Un seul mot d’ordre : communiquer sur des projets européens concrets et leur valeur ajoutée sur la vie quotidienne des citoyens. Mais l’ambition européenne peut-elle se limiter à cela ? Les Européens cherchent une solution à la crise institutionnelle dans laquelle l’Union est plongée depuis les référendums négatifs du printemps 2005. Mais rien n’est possible avant l’issue de l’élection présidentielle française.
Acte VI : 6 mai 2007. L’élection de M. Nicolas Sarkozy à la Présidence de la République laisse enfin entrevoir une possible sortie de crise. Le candidat Nicolas Sarkozy avait lancé l’idée d’un traité simplifié consistant à reprendre l’essentiel des avancées institutionnelles de la Constitution – qui n’avaient pas soulevé de difficultés particulières lors du débat référendaire – tout en abandonnant la démarche constitutionnelle. Grâce au soutien et à la détermination de la chancelière allemande Mme Angela Merkel, alors présidente en exercice de l’Union européenne, cette solution est acceptée par nos partenaires. Un accord politique est conclu à Bruxelles le 23 juin 2007. Le Conseil européen donne mandat à une nouvelle conférence intergouvernementale de rédiger au plus vite un nouveau traité. La négociation du traité – fait remarquable – se fera exclusivement en langue française.
Acte VII : 13 décembre 2007. Les 27 Chefs d’Etat ou de Gouvernement signent à Lisbonne le traité modificatif européen, dont ils souhaitent l’entrée en vigueur dès le 1er janvier 2009. Le processus de ratification est aussitôt enclenché dans chacun des pays de l’Union.
L’adoption le 4 février dernier par le Parlement réuni en Congrès à Versailles de la modification du titre XV de notre Constitution, ouvre désormais la voie à la ratification du traité de Lisbonne.
Beaucoup a déjà été écrit sur ce traité. Plusieurs documents parlementaires, de l’Assemblée nationale comme du Sénat, ont été publiés tandis que de nombreux think tank et organisations issues de la société civile ont apporté leur contribution à l’information des citoyens sur les modifications apportées par le traité de Lisbonne.
Le présent rapport ne prétend ainsi pas à l’exhaustivité ; il s’agit d’éclairer la représentation nationale sur les enjeux politiques liés à la ratification d’un traité qui réforme durablement le fonctionnement des institutions de l’Union et qui tient compte des critiques adressées à la Constitution européenne. Sans sous-estimer les faiblesses d’un traité à géométrie variable, il s’agit dès à présent d’en réussir l’entrée en vigueur.
I – LE TRAITÉ DE LISBONNE RÉFORME DURABLEMENT
LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE L’UNION EUROPÉENNE
Le traité de Lisbonne met un terme à dix années de tentatives avortées de réforme des institutions de l’Union. L’élargissement à douze nouveaux pays a presque fait doubler le nombre d’État membres de l’Union. Il fallait en tirer les conséquences en termes d’architecture institutionnelle.
Le traité de Lisbonne réforme durablement le fonctionnement des institutions de l’Union européenne en contribuant à combler le déficit démocratique, en clarifiant le fonctionnement des institutions, en améliorant la capacité décisionnelle et en favorisant l’émergence d’un leadership européen.
A – Une réponse au déficit démocratique de l’Union européenne
Le traité de Lisbonne contribue à la réduction du déficit démocratique de l’Union par le renforcement des compétences du Parlement européen, l’instauration d’une citoyenneté européenne active, la reconnaissance d’une valeur juridique à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi qu’une meilleure association des parlements nationaux au processus décisionnel européen.
1) Le renforcement des compétences du Parlement européen
Le Parlement européen est le grand bénéficiaire de la réforme institutionnelle. Il figure d’ailleurs en tête de la liste des institutions mentionnées au nouvel article 13 TUE, avant le Conseil européen, le Conseil et la Commission européenne.
Le traité de Lisbonne renforce sensiblement les compétences du Parlement européen. Cela concerne tant son rôle politique que ses pouvoirs législatifs et budgétaires.
L’article 14 TUE indique en effet que le Parlement européen « élit le président de la Commission ». L’élection se substitue ainsi à la « désignation (1) » par les chefs d’État ou de gouvernement, et approuvée par le Parlement européen. Certes, le candidat à la présidence de la Commission continuera toujours d’être désigné par le Conseil européen, mais cette désignation devra désormais explicitement tenir compte du résultat des élections au Parlement européen (art. 17 § 7 TUE). Le candidat proposé devra alors être élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. En proposant en juin 2004 M. José-Manuel Barroso à la tête de la Commission européenne, les Chefs d’Etat ou de Gouvernement avaient anticipé cette règle puisqu’ils avaient désigné une personnalité issue de la formation politique ayant remporté les élections européennes. Cette pratique, désormais inscrite dans le traité, devra favoriser une politisation accrue des élections européennes et renforcera la légitimité de la Commission. La procédure de désignation des autres membres de la Commission européenne continuera toutefois à se faire sur la base des suggestions des États membres, indépendamment du résultat des élections européennes même si, in fine, c’est au Parlement européen qu’appartient le pouvoir d’investir le collège des commissaires.
Sur le plan des compétences législatives, le traité de Lisbonne reconnaît au Parlement européen un rôle de co-législateur de l’Union qui n’était pas le sien au commencement de la construction européenne. Il a en effet fallu attendre l’entrée en vigueur de l’acte unique, en 1987, pour que le Parlement obtienne, avec la procédure de coopération, la possibilité d’influencer la procédure législative en amendant les propositions d’actes européens (2). Mais c’est avec le traité de Maastricht (1992) et la création de la procédure de codécision que les députés européens ont été placés sur un pied d’égalité avec le Conseil (3).
Introduite par le traité de Maastricht, cette procédure de codécision a vu son champ d’application étendu à un nombre de domaines de plus en plus important par les traités d’Amsterdam (1997) et de Nice (2000). Au fil du temps, la procédure d’exception est ainsi devenue la procédure de droit commun.
Le traité de Lisbonne parachève cette évolution en requalifiant la codécision en « procédure législative ordinaire » et en supprimant la procédure de coopération. La liste des nouveaux domaines régis par la procédure législative ordinaire figure en annexe n°2 du présent rapport (p. 85).
La procédure budgétaire se trouve également, dans ses grandes lignes, alignée sur la procédure législative ordinaire. Le traité de Lisbonne supprime en effet la distinction entre les « dépenses obligatoires » (en particulier les crédits de la politique agricole commune) sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot et les « dépenses non obligatoires » (notamment les fonds structurels) sur lesquelles c’est le Parlement européen qui avait le dernier mot. Toutefois, à la différence de la procédure législative ordinaire, la procédure budgétaire ne prévoit qu’une seule lecture dans chaque institution en raison des contraintes de calendrier qu’impose l’adoption du budget.
Toutes les autres procédures d’association du Parlement européen sont ainsi désormais présentées comme des dérogations à la procédure législative ordinaire. Il s’agit, selon l’article 289 TFUE, de l’adoption d’un acte juridique « par le Parlement européen avec la participation du Conseil » ou « par le Conseil, avec la Participation du Parlement européen ». Ces expressions font référence aux procédures de consultation ou d’approbation qui, à la différence de la procédure de codécision, interdisent tout droit d’amendement.
Le traité de Lisbonne reconnaît au Parlement européen un pouvoir d’approbation dans des domaines où il n’était jusqu’alors que consulté : activation de la clause de flexibilité (4) (art. 352 TFUE), adoption du cadre financier pluriannuel (art. 312 TFUE), constatation de la violation grave aux valeurs de l’Union par un État membre (art. 7 TUE), autorisation de procéder à une coopération renforcée en dehors de la politique étrangère et de sécurité commune (art. 329 TFUE), autorisation donnée au Conseil européen de procéder à une révision des traités européens sans convocation préalable d’une convention (art. 48 TUE).
Il prévoit également la consultation du Parlement européen dans des domaines où son intervention n’était jusqu’alors pas requise. C’est notamment le cas des mesures concernant la protection diplomatique et consulaire (art. 23 TFUE) les passeports, cartes d’identité, titres de séjour, protection et sécurité sociale (art. 21 TFUE) et les régimes linguistiques des titres de propriété intellectuelle (art. 18 TFUE).
Si les procédures législatives spéciales consacrent en général la supériorité du Conseil sur le Parlement européen, il est toutefois trois cas où l’initiative appartient aux Parlement européen qui se prononce après approbation du Conseil. Il s’agit de :
– la fixation du statut et des conditions générales d’exercice des fonctions des membres du Parlement européen (art. 223 TFUE) ;
– la fixation des modalités d’exercice du droit d’enquête parlementaire (art. 226 TFUE) ;
– la fixation du statut et des conditions d’exercice des fonctions du médiateur européen (art. 228 TFUE).
2) L’instauration d’une citoyenneté européenne active
La notion de citoyenneté européenne a été introduite par le traité de Maastricht, au début des années 1990.
L’existence d’une citoyenneté européenne – qui s’ajoute à la citoyenneté nationale mais ne la remplace pas – s’accompagne de la reconnaissance d’un certain nombre de droits, parmi lesquels celui de voter et de se présenter aux élections municipales et européennes dans un autre pays de l’Union européenne que son Etat d’origine. En outre, la citoyenneté européenne offre :
– le droit de circuler et de résider librement dans les pays de l’Union ;
– la protection à l'étranger de la part des ambassades et des consulats de n'importe quel État membre lorsqu’un pays n’a pas de représentation diplomatique dans cet État ;
– le droit de pétition devant le Parlement européen ;
– le droit de déposer, auprès du Médiateur européen, une plainte concernant un mauvais fonctionnement de l'administration européenne.
Le traité de Lisbonne doit permettre le passage d’une citoyenneté passive à une « citoyenneté européenne active » (5). L’innovation la plus emblématique de cette citoyenneté active – ou participative – est incontestablement le droit d’initiative citoyenne prévu à l’article 11 § 4 TUE ; il permettra à des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres, de prendre l’initiative d’inviter la Commission à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fin de l’application des traités. Au cours de la campagne référendaire du printemps 2005, des opposants au traité constitutionnel européen avaient critiqué le fait que les citoyens n’aient pas la possibilité de contraindre la Commission à déposer une initiative législative. Or leur donner ce pouvoir conduirait à remettre en cause le monopole d’initiative de la Commission qui est gardienne de l’intérêt général européen. Rien ne garantissant en effet qu’une initiative citoyenne soit conforme à l’intérêt général européen, il est parfaitement justifié de laisser à la Commission européenne le soin de juger du bien fondé des initiatives qui lui seront transmises. Il s’agit notamment d’éviter que des groupes de pression utilisent le droit d’initiative populaire – le seuil d’un million de citoyens est relativement aisé à atteindre puisqu’il ne correspond qu’à 0,2 % de la population de l’Union européenne – pour assurer la défense d’intérêts exclusivement catégoriels.
En tout état de cause, l’article 11 TUE mentionne l’obligation qu’ont les institutions d’entretenir « un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives de la société civile » tandis « qu’en vue d’assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union, la Commission procède à de larges consultations des parties concernées ».
Cette rédaction ne fait en réalité que codifier une pratique ancienne : celle de relations institutionnalisées entre les décideurs européens et les groupes d’intérêt accrédités à Bruxelles. C’est très en amont du processus législatif qu’interviennent les lobbyistes, notamment dans le cadre des consultations publiques régulièrement lancées par la Commission européenne, en particulier à travers les « livres verts » qui visent à recueillir les positions des différents acteurs concernés par une projet de législation européenne.
Une importance particulière est accordée au principe de transparence. Outre que les informations relatives à la législation européenne en préparation et aux textes en vigueur sont disponibles sur le portail Internet des institutions de l’Union (6), le traité de Lisbonne contraint le Conseil de l’Union à siéger en public lorsqu’il délibère sur des projets d’actes législatifs européens. En effet, dès lors que s’applique la procédure législative ordinaire, plus rien ne justifie que le Conseil siège à huis clos alors que le Parlement européen, sur le même texte, délibère en public.
Dans le cadre de cette volonté de transparence, votre Rapporteur suggère que l’habitude soit prise qu’un ou deux parlementaires puissent régulièrement faire partie de la délégation française au Conseil de l’Union européenne.
Une autre forme de citoyenneté active, moins connue, réside dans la création, par l’article 214 § 5 TFUE, d’un « corps volontaire européen d’aide humanitaire ». Il s’agit d’établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d’aide humanitaire de l’Union. Cette démarche, pour celles et ceux qui choisiront de l’accomplir, représente un acte fort de citoyenneté européenne. Ce corps volontaire européen ne pourrait-il pas préfigurer un service civil européen qui offrirait un contenu plus concret à la citoyenneté de l’Union et oeuvrerait au rapprochement des peuples et des cultures ?
A côté de la démocratie participative, le traité de Lisbonne consolide le pilier représentatif de la démocratie européenne. L’article 10 § 3 TUE énonce ainsi que « tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union » et que « les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens ». Il s’agit ainsi de réduire le déficit démocratique dont souffre l’Union mais qui, selon votre Rapporteur, relève davantage d’un défaut d’appropriation du projet européen par les citoyens de l’Union que d’un mauvais fonctionnement démocratique des institutions européennes qui n’ont rien à envier à la légitimité des institutions nationales. En effet, le Parlement européen est démocratiquement élu au suffrage universel direct, le Conseil est composé de ministres responsables devant les parlements nationaux et la Commission est elle-même responsable devant le Parlement européen qui peut la renverser. Le débat n’est donc pas, quoi qu’on en dise, celui de la démocratisation des institutions de l’Union mais plutôt celui d’une indispensable politisation de la vie institutionnelle européenne.
Cette politisation va de pair avec l’approfondissement d’une démocratie représentative qui trouve son expression à travers le renforcement significatif des compétences du Parlement européen qui, au terme de l’article 10 TUE, représente les citoyens de l’Union.
3) La consécration juridique de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
À la différence de la Constitution européenne, le traité de Lisbonne n’intègre pas le texte de la Charte des droits fondamentaux. Cette charte, élaborée par une Convention ad hoc, a été proclamée une première fois en décembre 2000, sous présidence française de l’Union, en marge du Conseil européen de Nice. Sa portée est exclusivement politique, les dispositions de la charte n’ayant aucune valeur juridique contraignante.
La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne se compose d’un préambule et de différents titres relatifs à la dignité, aux libertés, à l’égalité, à la solidarité, à la citoyenneté et à la justice.
Lors de la convention européenne présidée par Valéry Giscard d’Estaing, un consensus s’était dégagé pour conférer une valeur juridique à ce texte afin de permettre aux citoyens de l’Union de s’en prévaloir directement devant le juge. Le Royaume-Uni s’était alors rallié à cette reconnaissance juridique de la charte, qui devenait la partie II du traité constitutionnel européen, à condition toutefois d’en encadrer strictement l’interprétation par le juge en conférant également une valeur juridique aux explications élaborées par le présidium de la convention qui avait rédigé la Charte.
Le traité de Lisbonne, s’il ne reproduit pas directement dans les traités le contenu de la Charte, lui confère néanmoins la même valeur juridique que celle des traités (art. 6 TUE). Il renvoie toutefois à une version de la Charte telle qu’adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg. Cette adaptation ne porte pas sur la substance des droits reconnus par la Charte mais sur la portée et l’interprétation des droits et des principes énoncés qui devra être conforme aux explications élaborées par le présidium de la Convention ayant rédigé par Charte et ne pas heurter les traditions constitutionnelles des États membres.
Quant au champ d’application de la charte, il est limité au droit de l’Union européenne et aux mesures nationales de mise en œuvre du droit de l’Union. En d’autres termes, la charte n’est pas opposable à des mesures nationales ou locales sans lien avec le droit de l’Union. Malgré ces précisions, le Royaume-Uni et la Pologne n’ont pas souhaité être liés par la Charte et ont obtenu de leurs partenaires le droit de bénéficier d’une clause d’opting out.
Par ailleurs, le traité de Lisbonne prévoit que l’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, sans que cette adhésion modifie les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités.
4) L’association des parlements nationaux
La question de l’association des parlements nationaux à la construction européenne se pose depuis l’élection des députés européens au suffrage universel direct. Cette élection a en effet rompu le lien organique qui existait jusqu’alors entre les parlements nationaux et un Parlement européen qui était composé de délégués des parlements nationaux.
Depuis trente ans, chaque État membre a alors recherché, selon ses traditions politiques et constitutionnelles, les voies les plus appropriées pour assurer un contrôle parlementaire des affaires européennes. A l’occasion de la ratification du traité de Maastricht, la France a ainsi introduit dans sa Constitution un article 88-4 qui autorise l’Assemblée nationale et le Sénat à voter des résolutions sur des projets d’actes européens. D’autres pays, comme le Danemark, ont instauré un mécanisme plus contraignant de mandat de négociation en matière européenne.
Mais il faudra attendre l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, en 1999, pour que le rôle des parlements nationaux soit reconnu directement par les traités européens. Un protocole leur est alors consacré qui oblige chaque gouvernement à transmettre à son parlement les propositions législatives de la Commission ainsi que les différents documents de consultation que sont les livres verts, les livres blancs et les communications. En outre, ce protocole prévoit que, sauf urgence motivée, un délai minimum de six semaines doit s’écouler entre la présentation d’une proposition législative européenne et son examen par le Conseil de l’Union, afin de laisser aux parlements nationaux le temps d’en prendre connaissance. Enfin, ce protocole reconnaît l’existence de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), qui réunit des représentants des commissions des affaires européenne des parlements nationaux ainsi qu’une délégation de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen.
Fallait-il aller plus loin dans l’association des parlements nationaux à la construction européenne ? Assurément oui ; et le traité de Lisbonne comporte en ce domaine les avancées les plus significatives depuis le début de la construction européenne.
Pour la première fois en effet, un article spécifique des traités est consacré au rôle des parlements nationaux, lesquels « contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union » (art. 12 TUE). Cet article recense les dispositions des traités (TUE et TFUE) qui intéressent les parlements nationaux. Elles concernent :
– leur droit d’être informé, par les institutions de l’Union, des projets d’actes législatifs européens d’une part, et des demandes d’adhésion à l’Union, d’autre part. L’article 4 du protocole sur le rôle des parlements nationaux fait également passer de six à huit semaines – sauf exception motivée – le délai minimum qui doit s’écouler entre le moment où un projet d’acte législatif est mis à la disposition des parlements nationaux dans les langues officielles de l’Union et la date à laquelle il est inscrit à l’ordre du jour provisoire du Conseil en vue de son adoption ou de l’adoption d’une position dans le cadre d’une procédure législative.
– leurs prérogatives nouvelles s’agissant du contrôle du respect du principe de subsidiarité ;
– leur association à la procédure de révision des traités, qu’il s’agisse de leur participation aux éventuelles conventions convoquées par le Conseil européen pour proposer des projets de révision, ou de leur droit d’opposition à la mise en œuvre de la procédure de révision simplifiée (art. 48 TUE) ;
– les modalités de leur association à la mise en œuvre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, en raison du rôle traditionnellement exercé par les parlements nationaux s’agissant de la protection des libertés publiques.
Ces nouveaux droits conférés aux parlements nationaux ont nécessité, en France, une révision de notre Constitution, conformément à la décision qu’a rendue le Conseil constitutionnel le 20 décembre 2007 (7). La révision constitutionnelle adopté le 4 février 2008 par le Congrès du Parlement a ainsi transposé dans notre droit constitutionnel les nouvelles prérogatives reconnues à l’Assemblée nationale et au Sénat en matière de contrôle du respect du principe de subsidiarité ainsi que le droit d’opposition du Parlement français à l’activation de la procédure de révision simplifiée des traités.
Le renforcement du rôle des parlements nationaux au sein de l’Union européenne appelle plusieurs observations :
– Le traité de Lisbonne instaure pour la première fois un lien direct entre les parlements nationaux – et même chaque chambre dans le cas des parlements bicaméraux – et les institutions de l’Union européenne, sans passer par le truchement des gouvernements nationaux. C’est un progrès notable qui signifie que l’Union européenne reconnaît en tant que tels les parlements nationaux, au même titre que les gouvernements des États membres.
– La question du droit à l’information a longtemps été la principale revendication des parlements nationaux. Le nouveau protocole annexé au traité de Lisbonne sur le rôle des parlements nationaux établit une liste exhaustive des documents européens dont chaque parlement sera désormais destinataire. Cette transmission se fera vraisemblablement par voie électronique. Pour autant, tous les documents mentionnés dans le protocole sont publics (8) et facilement accessibles sur Internet. En réalité, le débat n’est plus aujourd’hui celui de l’information, mais celui du tri de cette information et de la mise en réseau des parlements nationaux. Car pour peser face aux institutions de l’Union, les parlements nationaux devront s’organiser pour s’efforcer de défendre des positions communes. Ce nouveau contexte a conduit la plupart des parlements nationaux à ouvrir des bureaux de représentation permanente à Bruxelles, auprès des institutions de l’Union. Quant à la mise en place du réseau IPEX (9) – plateforme électronique d’échange d’informations entre les parlements nationaux – elle trouve là toute son utilité.
– Le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ne devra pas conduire les parlements nationaux à se réfugier dans un rôle d’opposition systématique à la construction européenne, au motif du non respect du principe de subsidiarité par les institutions de l’Union. Ce protocole présente certes l’avantage de donner un rôle politique aux parlementaires nationaux, sans les mettre en concurrence avec les parlementaires européens. Pour autant, la subsidiarité ne doit pas devenir un prétexte pour dénoncer des orientations politiques qui relèvent du « triangle institutionnel » européen. Par ailleurs, malgré son intitulé, le protocole exclut le principe de proportionnalité des mécanismes de contrôle parlementaire. Or ce sont davantage les atteintes à la proportionnalité – à savoir l’existence de normes européennes parfois trop précises et trop détaillées – qui privent les autorités nationales de leur faculté d’adaptation aux spécificités nationales et locales.
– Les parlements nationaux doivent contribuer, à leur manière, à politiser davantage le fonctionnement institutionnel de l’Union ; à le rendre moins technocratique. L’expérience passée des deux conventions – l’une sur la Charte des droits fondamentaux, l’autre sur la réforme des traités – a démontré combien leur rôle peut-être bénéfique à la construction européenne et a souligné leur capacité de proposition. Or il existe un certain nombre de domaines où l’Union européenne peine à progresser, qu’il s’agisse de l’harmonisation fiscale, de la réforme des politiques communes, de l’évolution du budget européen, de l’avenir de l’Europe sociale, etc. Sur tous ces sujets, les parlements nationaux ne pourraient-ils pas apporter une contribution utile, un éclairage politique inédit qui ouvrirait de nouveaux horizons de réformes ? Plutôt que de limiter le rôle des parlements nationaux au seul pouvoir de dire non dans le cadre du contrôle du respect du principe de subsidiarité, ne faudrait-il pas aussi leur offrir des occasions de dire « oui » à l’Europe en les associant de façon constructive aux réformes politiques dont l’Europe a besoin ? Rien en effet, dans le traité de Lisbonne, n’interdit au Conseil européen de prendre l’initiative de convoquer des conventions ad hoc, non pas pour réviser les traités, mais pour formuler des propositions de réformes sur les sujets évoqués précédemment. Votre Rapporteur appelle de ses vœux la création de telles conventions car en associant des légitimités différentes (parlementaires européens, parlementaires nationaux, gouvernements des États membres, commission européennes, représentants de la société civile, etc.), elles seraient de nature à favoriser l’émergence de consensus européens sur des sujets d’intérêt commun.
Les modalités du contrôle du respect du principe
de subsidiarité par les parlements nationaux
Le carton jaune
– Tout parlement national peut dans un délai de huit semaines (au lieu de six dans la Constitution européenne) à compter de la transmission d’un projet d’acte législatif, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Il appartient par ailleurs à chaque Parlement national ou à chaque chambre de consulter, le cas échéant, les assemblées régionales dotées de compétences législatives.
– Les institutions dont émanent les projets d’actes législatifs tiennent compte des avis motivés adressés par les Parlements nationaux, chaque parlement national disposant de deux voix, une pour chacune des deux chambres dans un système bicaméral. Le projet est réexaminé si les avis motivés sur le non-respect du principe de subsidiarité représentent au moins un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux, un quart s’agissant de dispositions prises au titre de l’article 76 TFUE (coopération administrative dans les domaines de la coopération policière et judiciaire en matière pénale). Après réexamen l’institution de laquelle émane le projet d’acte peut le maintenir, le retirer ou le modifier en motivant sa décision.
Le carton orange
– Une procédure de contrôle renforcée est introduite s’agissant des projets d’actes régis par la procédure législative ordinaire. Si des avis motivés émanent d’au moins la moitié des voix attribuées aux Parlements nationaux (et non un tiers ou un quart), l’examen du projet d’acte législatif n’est pas poursuivi dès lors que 55 % des membres du Conseil ou une majorité des voix exprimées au Parlement européen sont d’avis que celui-ci n’est pas compatible avec le principe de subsidiarité.
Le carton rouge
– La Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation du principe de subsidiarité effectués par un État membre au nom de son Parlement national ou de l’une de ses chambres.
B – Une réponse à la confusion institutionnelle
La clarification des attributions de chacune des institutions de l’Union et la simplification des instruments et des procédures juridiques remédient à une forme de confusion institutionnelle qui avait pu s’installer au fur et à mesure des modifications successives des traités. Le traité de Lisbonne clarifie également les relations entre l’Union européenne et les États membres et définit la répartition des compétences entre l’échelon européen et l’échelon national.
1) La clarification du cadre institutionnel européen
Le traité de Lisbonne clarifie le cadre institutionnel de l’Union en établissant, pour la première fois, la liste des institutions de l’Union. Il ressort ainsi de l’article 13 TFUE que les institutions de l’Union sont au nombre de sept :
– le Parlement européen ;
– le Conseil européen ;
– le Conseil ;
– la Commission européenne ;
– la Cour de justice de l’Union européenne ;
– la Banque centrale européenne ;
– la Cour des comptes.
Cette liste appelle plusieurs observations :
– L’ordre d’énumération des institutions n’est pas neutre. Le Parlement européen, en raison de son mode d’élection, figure ainsi en tête des institutions de l’Union, devant le Conseil européen qui réunit les Chefs d’Etat ou de Gouvernement.
– Le Conseil européen est érigé au rang d’institution. Créée en 1974 à l’initiative du Président Valéry Giscard d’Estaing, cette enceinte est restée longtemps informelle puisqu’elle n’a été mentionnée pour la première fois dans les traités qu’à l’occasion de l’Acte unique européen. Le traité de Lisbonne fait du Conseil européen une institution à part entière et définit précisément sa composition, son rôle et ses compétences à l’article 15 TUE.
– La Banque centrale européenne acquiert également le statut d’institution de l’Union, alors qu’elle ne figurait pas en tant que telle dans la liste établie par la Constitution européenne. Conséquence de ce statut, la BCE devra souscrire à l’obligation de coopération loyale avec les autres institutions de l’Union (art. 13 § 2 TUE). Ceci ne sera pas sans conséquences sur l’évolution du dialogue politique entre la BCE et le Conseil de l’Union.
– Le Comité économique et social et le Comité des régions ne sont pas assimilés à des institutions de l’Union, mais sont des organes consultatifs sollicités soit obligatoirement, soit facultativement, par le Parlement européen, le Conseil
et / ou la Commission. Le traité de Lisbonne étend sensiblement la liste des sujets sur lesquels ces organes doivent être consultés. Il faut également noter que le Comité des régions obtient un droit de saisine directe de la Cour de justice, mais seulement contre les actes législatifs européens pour l’adoption desquels le traité de Lisbonne prévoit sa consultation.
– Il convient enfin de mentionner le changement d’appellation de la Cour de Justice des Communautés européennes qui devient la Cour de justice de l’Union européenne, conséquence de l’absorption de la Communauté européenne par l’Union européenne.
2) La clarification des relations entre l’Union européenne et les Etats membres
Outre une meilleure articulation des compétences entre l’Union européenne et les États membres, le traité de Lisbonne comporte un certain nombre de dispositions nouvelles qui clarifient les relations qu’entretiennent les États membres avec l’Union.
L’équilibre des relations entre l’Union et les États membres repose sur le respect d’obligations réciproques définies à l’article 4 TUE qui énonce notamment que « l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités ».
L’Union doit ainsi « respecter l’égalité des États membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ».
Quant aux États membres, il leur appartient de prendre « toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union ». A titre d’exemple, ceci concerne tant la transposition des directives européennes, que le respect des engagements relatifs au pacte de stabilité et de croissance, ou encore l’exécution des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne.
D’autres articles des traités concernent indirectement les relations entre l’Union européenne et les États, qu’ils soient candidats ou membres de l’Union européenne :
– l’article 49 TUE précise que tout État européen qui respecte les valeurs de l’Union (telles que définies à l’article 2 TUE) et s’engage à les promouvoir, peut demander à devenir membre de l’Union. Le traité de Lisbonne intègre pour la première fois une référence aux critères d’adhésion tels qu’ils ont été définis par le Conseil européen de Copenhague en décembre 1993(10).
– l’article 7 TUE prévoit une procédure de suspension de certains droits liés à l’appartenance à l’Union pour tout État membre qui en violerait de façon grave et persistante les valeurs définies à l’article 2 TUE.
– l’article 50 TUE créé une clause de retrait volontaire de l’Union qui permet à tout État membre, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union. Dans ce cas, ledit État et l’Union négocient un accord qui établit le cadre de leurs relations futures.
3) La clarification de la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres
Le traité de Lisbonne soumet l’Union européenne au respect du principe d’attribution (art. 5 TUE), lequel signifie qu’elle n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités. En conséquence, l’article 5 TUE énonce explicitement que « toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ». Qui plus est, la possibilité de restituer des compétences aux Etats membres est spécifiée à l’article 48 TUE qui précise que la révision des traités peut avoir comme objet aussi bien d’accroître que de réduire les compétences de l’Union.
Qui plus est, pour les compétences qui lui sont reconnues, l’Union doit respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les traités renvoient aux parlements nationaux mais aussi aux institutions de l’Union le soin de veiller à la bonne application du principe de subsidiarité. En dernier ressort, la Cour de justice de Luxembourg a le pouvoir d’annuler toutes dispositions non conformes aux principes de subsidiarité et / ou de proportionnalité.
Les articles 2 à 6 TFUE définissent les catégories et domaines de compétences de l’Union qui se répartissent en trois groupes :
– les compétences exclusives de l’Union qui concernent des domaines dans lesquels les États membres ont entièrement transféré leur compétence à l’échelon européen. L’exemple le plus emblématique est celui de la politique monétaire pour les pays membres de la zone euro.
– les compétences des États membres pour lesquelles l’Union ne peut intervenir que pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des Etats membres. Ceci exclut toute mesure d’harmonisation des législations au niveau européen.
– les compétences partagées entre l’Union et les États membres qui se définissent en creux par rapport aux deux catégories précédentes. Il s’agit de la « zone grise » des compétences communes à l’Union et aux États membres pour lesquelles l’action de l’Union, qui doit respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, a pour effet de déposséder les États de leur compétence. Toutefois, un protocole annexé au traité de Lisbonne sur l’exercice des compétences partagées précise que « lorsque l’Union mène une action dans un certain domaine, le champ d’application de cet exercice de compétence ne couvre que les éléments régis par l’acte de l’Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine ».
Il convient de mentionner que deux politiques font l’objet de dispositions particulières :
– d’une part, les politiques économiques et de l’emploi, qui ne relèvent pas strico sensu de la compétence de l’Union mais dont les Etats membres reconnaissent la nécessité d’une coordination à travers ce qu’on appelle la « méthode ouverte de coordination » qui vise à favoriser, en dehors de tout mécanisme contraignant d’harmonisation des législations, une convergence des politiques nationales respectives.
– d’autre part de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune (art. 2 § 4 TFUE).
Cette clarification des compétences, associée aux dispositions relatives aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, s’opère clairement au bénéfice des compétences nationales que l’Union doit respecter. La déclaration n° 18 annexée au traité de Lisbonne précise ainsi – était-ce d’ailleurs bien nécessaire ? – que « toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ».
Néanmoins, la rigidité de la classification des compétences est tempérée par l’existence d’une clause de flexibilité, à l’article 352 TFUE (reprise de l’ex-art. 308 TCE), qui autorise l’Union à agir, dans les cadres des politiques définies par les traités (11), même si elle ne dispose pas de base juridique pour le faire. Le Conseil peut en effet en décider ainsi mais en statuant à l’unanimité, sur proposition de la commission et après approbation du Parlement européen.
4) La simplification des instruments juridiques et des procédures
La question de la simplification des instruments juridiques est liée à celle de la clarification des compétences. Car dès lors qu’il a été décidé de mettre en œuvre une compétence, il faut déterminer qui peut le faire, comment, et avec quels effets.
Au fil du temps et des traités, les instruments juridiques et les procédures de décision européens se sont multipliés et considérablement complexifiés. La structure en piliers de l’Union européenne a provoqué une différenciation des instruments et des procédures pour tenir compte des spécificités propres à chaque domaine d’intervention.
Au-delà de la classification initiale de l’art. 249 TCE (décision, règlement, directive, recommandation et avis), d’autres instruments ont été conçus pour mettre en œuvre telle ou telle politique de l’Union. C’est le cas, pour la politique étrangère et de sécurité commune, des « principes et orientations générales », des « stratégies communes », des « actions communes » et des « positions communes ». Quant à l’espace de liberté, de sécurité et de justice, il est régi par des « positions communes », des « décisions-cadres », des « décisions » et des « conventions ».
Il convient également de mentionner l’existence d’un certain nombre d’instruments qualifiés d’atypiques : accords interinstitutionnels (en ce qui concerne, par exemple, les perspectives financières de l’Union européenne), conclusions et résolutions du Conseil européen et du Conseil, déclarations des Etats membres.
Dans un souci de meilleure lisibilité, le traité de Lisbonne opère une réduction du nombre des instruments juridiques qui s’appliqueront désormais indifféremment à l’ensemble des politiques de l’Union, la distinction selon les piliers étant supprimée. Les instruments juridiques applicables à la politique étrangère et de sécurité commune resteront toutefois identifiés par la mention du qualificatif « PESC » et « PESD » à l’intitulé des « décisions » prises dans ce domaine.
Les instruments juridiques, définis à l’article 288 TFUE sont les suivants :
– le règlement : de portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre ;
– la directive : elle lie tout Etat membre destinataire quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ;
– la décision : elle est obligatoire dans tous ses éléments. Lorsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci ;
– les recommandations et les avis, qui ne lient pas.
Ce qui peut désormais différer selon les politiques, ce n’est plus la nature de l’instrument juridique mais sa procédure d’adoption. A cet égard, le traité de Lisbonne simplifie les choses en distinguant deux catégories de procédures : la procédure législative ordinaire et les procédures législatives spéciales.
La procédure législative ordinaire est la procédure de droit commun. Elle correspond au vote à la majorité qualifiée au Conseil, dans le cadre d’une adoption en co-décision avec le Parlement européen. Selon les sujets, les traités peuvent prévoir d’associer à la prise de décision certains organes consultatifs de l’Union (en particulier le Conseil économique et social et / ou le Comité des régions).
Les procédures législatives spéciales concernent quant à elles toutes les autres procédures d’adoption prévues par les traités. Les cas de figures sont nombreux selon que le Conseil se prononce à l’unanimité ou à la majorité qualifiée et / ou que le rôle du Parlement européen est limité à un droit de veto (approbation), à une simple consultation (avis) ou que son intervention n’est pas requise.
À la rationalisation des procédures, s’ajoute l’instauration d’une hiérarchie des normes européennes. Le traité de Lisbonne créé en effet une distinction entre trois types d’actes : les actes législatifs, les actes délégués et les actes d’exécution.
Les actes législatifs, définis à l’article 289 TFUE, sont adoptés par la procédure législative européenne, qu’elle soit ordinaire ou spéciale. Il peut en être ainsi des règlements, des directives et des décisions. Il ne faut donc pas se laisser abuser par la terminologie : selon le droit de l’Union, un règlement appartient bien à la catégorie des actes législatifs et non pas réglementaires au sens du droit français.
Les actes délégués – nouvelle catégorie juridique créée par le traité de Lisbonne – complètent ou modifient certains éléments non essentiels d’un acte législatif. L’adjectif « délégué » doit alors être inséré dans l’intitulé de ces actes, pris par la Commission, sous le contrôle du législateur européen (Parlement européen et / ou Conseil) qui peut révoquer sa délégation à tout moment. Les actes législatifs doivent délimiter explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir. Les éléments essentiels d’un domaine sont réservés à l’acte législatif et ne peuvent ainsi faire l’objet d’une délégation de pouvoir. L’intérêt de cette nouvelle catégorie d’actes délégués vise à permettre au législateur européen de concentrer son activité sur la définition des principes et des objectifs politiques des sujets sur lesquels il intervient, sans se perdre dans des détails techniques qui ne sont pas de son niveau. On peut en attendre une législation européenne plus lisible et mieux compréhensible par les citoyens.
La troisième catégorie est celle des actes d’exécution qui, à la différence des actes délégués, ne complètent pas les actes législatifs mais fixent les modalités de leur mise en œuvre. Cela correspond à la procédure de comitologie qui fait intervenir le Commission et / ou le Conseil, sous le contrôle du Parlement européen.
L’instauration d’une hiérarchie des normes au sein du droit dérivé européen permet de mieux cerner l’agencement des normes les unes par rapport aux autres tout en clarifiant les attributions de chacune des institutions. On aurait cependant pu imaginer la création d’une catégorie supplémentaire d’actes juridiques à un niveau supra-législatif, à l’instar des lois organiques prévues par la Constitution française(12). L’existence d’une telle catégorie, soumise à des règles de vote à une majorité « super qualifiée », aurait pu rendre plus facile la modification de certaines dispositions qui imposent aujourd’hui, au-delà de la nouvelle clause passerelle générale de l’article 48 TUE, une révision des traités et donc un vote et une ratification à l’unanimité des Etats membres.
C – Une réponse à l’inertie décisionnelle de l’Union élargie
Le nouveau système de vote à la majorité qualifiée va sensiblement renforcer la capacité décisionnelle de l’Union. Outre la définition du principe de double majorité des États et de la population, le traité de Lisbonne amplifie l’extension du champ de la majorité qualifiée, dans le prolongement des traités précédents de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice. De nouvelles modalités de révision des traités visent également à pouvoir modifier plus rapidement et plus facilement le droit des traités européens, un droit qui n’est pas « gravé dans le marbre ».
1) La nouvelle règle de majorité qualifiée
La définition d’une nouvelle règle de majorité qualifiée pour succéder au système de pondération des voix en vigueur avec le traité de Nice a suscité de très importants débats tant pendant la Convention européenne de 2002-2003 que lors des conférences intergouvernementales de 2003-2004 et de 2007.
Il faut rappeler ici que la question de la majorité qualifiée ne concerne que les procédures de décision au Conseil européen et au Conseil, le poids des Etats n’étant pas pris en considération pour les votes au Parlement européen.
Il faut également se souvenir de l’opposition manifestée dans un premier temps par l’Espagne e