N° 609

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 janvier 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE DE MM. FRANÇOIS SAUVADET ET CHARLES DE COURSON (N° 573) relative au retour à l’équilibre des finances publiques,

PAR M. Charles de COURSON,

Député.

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INTRODUCTION 5

I. – INTERDIRE LES DÉFICITS DES COMPTES PUBLICS : UN IMPÉRATIF DE BONNE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE 7

A. L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE NE PEUVENT PLUS S’EXONÉRER DES OBLIGATIONS D’ÉQUILIBRE FINANCIER IMPOSÉES AUX ENTREPRISES PRIVÉES ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 7

1. Faute de règles contraignantes, les déficits publics se sont accumulés depuis 28 ans 7

a) Les déficits publics ne présentent pas en France un caractère conjoncturel 8

b) Les budgets de l’État et de la Sécurité sociale demeurent déficitaires malgré les efforts engagés ces dernières années 13

c) La France peine à respecter le pacte de stabilité et de croissance en dépit de sa souplesse 15

2. Les contre-exemples des collectivités territoriales et des entreprises 17

a) Les mesures administratives de redressement applicables aux collectivités locales en cas de budget déficitaire 17

b) Les mesures judiciaires de redressement applicables aux entreprises privées 19

B. LA DIMINUTION DES DÉFICITS PUBLICS CONSTITUE L’UN DES MOYENS LES PLUS SÛRS D’OBTENIR UNE CROISSANCE ANNUELLE SUPÉRIEURE À 3 % DU PIB 21

1. Les politiques budgétaires expansionnistes s’avèrent inefficaces en économie ouverte 21

a) Une éviction de l’épargne vers le refinancement de l’État et des organismes de Sécurité sociale, au détriment de l’économie productive 21

b) Une relance de la consommation et de l’investissement intérieurs qui ne profite pas nécessairement à la production nationale 22

c) L’alourdissement de la charge de la dette 24

2. La réduction des déficits publics, lorsqu’elle est mise en œuvre à l’étranger, améliore substantiellement la croissance 25

II. – DES JUSTIFICATIONS D’ORDRE POLITIQUE ET ÉTHIQUE 27

A. L’ENGAGEMENT QUI A ÉTÉ PRIS EN 2007 DEVANT LES FRANÇAIS ET L’EUROPE DOIT ÊTRE TENU 27

1. Le peuple a approuvé le choix politique d’une rupture avec les déficits chroniques 27

2. La France s’est engagée à revenir à l’équilibre de ses comptes publics au plus tard en 2012 28

B. METTRE FIN AUX DÉFICITS STRUCTURELS IMPRODUCTIFS EST AUSSI UN DEVOIR MORAL VIS-À-VIS DES GÉNÉRATIONS FUTURES 29

III. – INSCRIRE CETTE INTERDICTION DANS LA LOI FONDAMENTALE : UN SOUCI D’EFFICACITÉ 31

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE 35

Article 1^er (art. 47 de la Constitution) : Interdiction des déficits de fonctionnement de l’État en lois de finances 35

Article 2 (art. 47-1 de la Constitution) : Interdiction de tout déséquilibre global entre recettes et dépenses en lois de financement de la Sécurité sociale 37

Article 3 : Entrée en vigueur des nouvelles dispositions constitutionnelles 39

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 41

TABLEAU COMPARATIF 43

MESDAMES, MESSIEURS,

Parce qu’il tire originellement ses pouvoirs et sa légitimité du vote des impôts et du budget de l’État, le Parlement ne peut qu’être particulièrement vigilant sur l’évolution des finances publiques de notre pays. C’est l’honneur des rapporteurs généraux successifs des commissions des finances des deux assemblées d’avoir fréquemment, sinon toujours, appelé l’attention des gouvernements sur la nécessité de conduire une gestion responsable et cohérente des deniers publics, c’est-à-dire de l’argent des Français. Certains députés, dont fait partie votre rapporteur, s’évertuent également chaque automne, dans le cadre de l’examen des lois de finances, à promouvoir une politique budgétaire raisonnable et vertueuse.

Ces dernières années, la question a néanmoins pris une résonance politique nouvelle compte tenu, d’une part, du suivi exercé en la matière par les institutions communautaires, du fait de l’appartenance de notre pays à l’Union économique et monétaire, et, d’autre part, de la sensibilisation croissante de l’opinion publique aux effets très préjudiciables d’une dette qui n’en finit pas de croître depuis vingt-huit ans. En 2005, le Gouvernement a même diligenté une réflexion indépendante sur le sujet, sous l’égide de M. Michel Pébereau, qui a débouché sur un constat sans appel : le choix de la facilité, c’est-à-dire du recours systématique à l’endettement plutôt qu’aux réformes, a conduit notre pays à un niveau de dette publique très préoccupant ⁽¹⁾.

Les échéances électorales de 2007 ont été l’occasion de confronter les différentes visions politiques sur le sujet. En l’espèce, la voix de la vérité et le choix de la raison l’ont emporté, puisque nos concitoyens ont clairement mandaté le nouveau Président de la République ainsi que la majorité parlementaire le soutenant pour procéder à un retour progressif et définitif de nos finances publiques à l’équilibre. Cette démarche de saine gestion budgétaire est non seulement indispensable pour redonner du souffle à notre économie, mais également moralement justifiée vis-à-vis des générations à venir, qui ne sauraient assumer durablement des déficits pérennes de fonctionnement.

Fidèle aux idées que la famille centriste a constamment défendues, le groupe Nouveau centre estime que le temps est venu de traduire dans les faits - plus précisément dans le droit – une promesse que l’ensemble de la majorité a faite à nos concitoyens. Tel est précisément l’objet de la proposition de loi constitutionnelle n° 573, inscrite à l’ordre du jour d’initiative parlementaire du 17 janvier 2008.

Certes, les lois organiques du 1^er août 2001, relative aux lois de finances (LOLF) ⁽²⁾, et du 2 août 2005, relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) ⁽³⁾ ont déjà réformé en profondeur les principes et les procédures liées à l’élaboration, au contenu et à l’examen parlementaire des principaux textes législatifs financiers adoptés chaque année. Cependant, bien que sous-jacents à de telles réformes, les principes de bonne gouvernance prévus n’ont pas imposé l’interdiction des déficits les moins acceptables (les déficits de fonctionnement), au motif que les engagements pris au titre du traité de Maastricht, en 1992, et du pacte européen de stabilité et de croissance, en 1997 (à savoir un déficit annuel de l’ensemble des administrations publiques – État, collectivités territoriales et Sécurité sociale – inférieur à 3 % de la production nationale et un endettement n’excédant pas 60 % de celle-ci), constituaient un garde-fou suffisant contre toute dérive des comptes nationaux.

L’expérience a rapidement montré que les engagements européens n’étaient manifestement pas assez rigoureux, tant dans leur principe que dans leur mise en œuvre par les institutions communautaires. Si la France observe aujourd’hui la norme européenne de déficit annuel de ses administrations publiques, elle ne répond plus aux exigences d’endettement même si d’autres États membres affichent des performances budgétaires pires encore.

En 2005, le législateur a modifié la LOLF afin de faciliter la gestion des surplus non anticipés de recettes, notamment dans un but de désendettement ⁽⁴⁾. Cependant, cet aménagement n’allait pas assez loin compte tenu de la gravité de la situation budgétaire des administrations publiques françaises. En effet, à partir du moment où le déficit restait permis, le « choix de la facilité » dénoncé par la commission présidée par M. Michel Pébereau ne pouvait que perdurer.

La logique poursuivie par la proposition de loi constitutionnelle n° 573 se veut beaucoup plus ambitieuse dans la mesure où elle prévoit une véritable rupture du cercle vicieux de l’endettement public de notre pays. Elle s’inspire, pour ce faire, des règles qui ont démontré leur efficacité, notamment à l’égard des collectivités territoriales. En posant le principe d’une interdiction de tout déficit de fonctionnement pour l’État et de tout déficit de l’équilibre général de la Sécurité sociale, les dispositions proposées obligeront à une gestion soutenable des politiques publiques sans pour autant empêcher les investissements, composante utile à la croissance économique qui, à ce titre, pourra continuer à être financée par l’emprunt. Par pragmatisme et réalisme, leur entrée en vigueur n’interviendra qu’en 2012, date à laquelle la France s’est engagée à revenir à l’équilibre de ses comptes publics.

Le débat initié par le groupe Nouveau centre sur la question de l’équilibre des comptes publics se veut constructif, consensuel et bénéfique au redressement de la France. Comme les dernières échéances électorales l’ont montré, il intéresse vivement les Français. À ce titre, il est légitime qu’il suscite aussi la plus grande attention de l’ensemble des parlementaires.

I. – INTERDIRE LES DÉFICITS DES COMPTES PUBLICS : UN IMPÉRATIF DE BONNE GOUVERNANCE BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

La gouvernance, terme apparu au sujet des sociétés privées cotées dans les années 1990, est le résultat de règles destinées à assurer une bonne qualité des décisions et du contrôle au sein des organisations collectives. Initialement réservée aux personnes morales de droit privé, elle a progressivement investi le secteur public de sorte qu’elle trouve désormais aussi à s’appliquer à l’État, aux collectivités territoriales et aux organismes de Sécurité sociale. Sur le plan économique et budgétaire, des pas cruciaux ont été franchis avec l’adoption de la LOLF, en 2001, et de la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale, en 2005. Il n’en demeure pas moins que la persistance, pour ne pas dire la récurrence, de déficits très substantiels laisse entrevoir un problème de gouvernance que seule une règle contraignante, prise sur les modèles de celles applicables à certaines entités privées ou publiques, permettra de régler.

A. L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE NE PEUVENT PLUS S’EXONÉRER DES OBLIGATIONS D’ÉQUILIBRE FINANCIER IMPOSÉES AUX ENTREPRISES PRIVÉES ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Alors que les collectivités territoriales comme les entreprises sont juridiquement tenues de présenter des comptes équilibrés, aucune règle de droit interne ne permet actuellement d’encadrer l’évolution des déficits de l’État et de la Sécurité sociale. Il apparaît d’autant plus urgent de combler cette lacune que l’accumulation des déficits publics structurels depuis 28 ans a alimenté une dette publique qui représente aujourd’hui plus de 64 % du produit intérieur brut (PIB) et dont le poids handicape la croissance française.

Les notions européennes de déficit public et de dette publique

Les notions de « déficit public » et de « dette publique » évoquées dans le présent rapport et retenues pour mesurer la situation des finances publiques au sein de chaque État membre de l’Union économique et monétaire ont été définies par le pacte de stabilité et de croissance adopté le 17 juin 1997 par le Conseil européen à Amsterdam.

Le déficit public est le solde négatif obtenu en soustrayant des recettes publiques (hors remboursements d’emprunts) les dépenses de l’ensemble des administrations publiques (centrales, territoriales et celles des organismes de Sécurité sociale), en excluant du calcul les ventes d’actifs publics.

La dette publique, quant à elle, est une accumulation d’emprunts publics permettant de couvrir les besoins de financements des administrations publiques. Il s’agit d’une dette brute consolidée, c’est-à-dire ne tenant pas compte des actifs et créances entre administrations publiques.

1. Faute de règles contraignantes, les déficits publics se sont accumulés depuis 28 ans

Le poids économique de la dette publique de la France a triplé depuis 1980, passant de 21 % à 64,2 % du PIB en 2007. Cet alourdissement inquiétant est le résultat non pas d’une politique d’investissement soutenue ou de déficits conjoncturels et passagers, mais d’une succession ininterrompue de déficits, presque toujours structurels. Malgré les efforts encore modérés engagés depuis 2003 pour assainir les finances publiques, la persistance des déficits structurels doit conduire notre pays à se doter de règles plus contraignantes pour assurer le retour progressif à l’équilibre des comptes publics.

a) Les déficits publics ne présentent pas en France un caractère conjoncturel

Contrairement à un ménage qui s’endette pour acheter un bien durable ou faire face à une baisse temporaire de ses ressources, la France n’a cessé de s’endetter davantage depuis 1981, alors même que les recettes publiques augmentaient au même rythme que le PIB. Comme le remarque le rapport précité de la commission sur l’évolution de la dette publique présidée par M. Michel Pébereau, cette spirale d’endettement s’explique par le fait que, pendant cette période, « les dépenses publiques se sont accrues en moyenne plus vite que la production nationale » ⁽⁵⁾.

ÉVOLUTION COMPARÉE DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE, DU DÉFICIT PUBLIC
ET DE LA DETTE PUBLIQUE FRANÇAISE DE 1981 À 2007

(en pourcentage du PIB)

⁽¹⁾ Prévisions révisées du gouvernement français transmises à la Commission européenne au titre de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2008-2012.

Source : Commission européenne, 1^er semestre 2007.

ÉVOLUTION DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE, DU DÉFICIT PUBLIC
ET DE LA DETTE PUBLIQUE FRANÇAISE DE 1981 À 2007
(EN POURCENTAGE DE PIB)

Le recours au déficit public n’a pas été principalement utilisé pour tenter une relance budgétaire de l’économie en cas de dégradation conjoncturelle. Certes, la composante conjoncturelle du déficit fut indéniable en période de récession ou de croissance très faible : à titre d’exemple, pendant la période 1991-1996, la croissance économique était en moyenne limitée 1,2 % par an et, dans le même temps, la dette publique est passée de 36,2 % à 57,6 % du PIB. Toutefois, les périodes de croissance plus soutenue n’ont pas été mises à profit pour dégager des excédents et réduire réellement l’endettement public : le déficit public s’est toujours élevé à au moins 1,5 % du PIB pendant les périodes 1988-1990 et 1998-2000, où la croissance atteignait respectivement 3,7 % et 3,6 % par an en moyenne.

Comme le souligne le rapport de la Commission présidée par M. Michel Pébereau, « le solde structurel [des administrations publiques] est constamment négatif depuis près de 20 ans » et, de 1995 à 2005, « les dépenses des administrations publiques ont été supérieures à leurs ressources, en moyenne, de 7 % chaque année » ⁽⁶⁾. Cette situation ne peut pas davantage être attribuée à l’évolution des taux d’intérêt, dont le niveau élevé aurait accru les dépenses publiques et empêché un désendettement, car leur niveau réel a considérablement baissé à partir du milieu des années 1990.

Le déficit public n’a pas davantage été utilisé pour préparer l’avenir, grâce à une politique d’investissement public soutenue : selon le rapport précité, « depuis 1993, chaque année, le déficit de l’État est supérieur à ses investissements » ⁽⁷⁾, 40 à 60 % de ce déficit étant affecté au financement de dépenses de fonctionnement ou de transfert. Comme le souligne le rapport sur la dépense publique et son évolution annexé au projet de loi de finances pour 2008, « le poids de l’investissement public a plutôt reculé à partir des années 1980 » et représente seulement 3 % du PIB aujourd’hui ⁽⁸⁾.

De même, alors que la théorie économique enseigne que le niveau de la croissance économique est, sur longue période, essentiellement déterminé par le niveau de l’investissement et l’intégration du progrès technique, les dépenses publiques de recherche de la France ont également diminué entre 1993 et 2002, passant de 1 à 0,8 % du PIB. La France n’a pas non plus effectué d’effort particulier en faveur de l’enseignement supérieur entre 1980 et 2000, puisque, sur cette période, la dépense publique engagée à ce titre pour chaque étudiant n’a augmenté que de 0,4 % par an, alors que la dépense de l’État et des collectivités locales par habitant augmentait de 2 % par an sur la même période.

En réalité, les déficits publics de la France présentent bien un caractère structurel depuis plus d’un quart de siècle. Entre 1974 et 1993, le niveau des dépenses publiques de la France est passé d’environ 40 % à 54 % du PIB, niveau autour duquel il s’est aujourd’hui stabilisé. Une telle hausse du poids économique de la dépense publique n’est guère soutenable sur la durée, car son financement par une augmentation parallèle des prélèvements obligatoires pénalise fortement la production, en décourageant le travail comme l’investissement, alors même que les capitaux sont très mobiles et réactifs à la fiscalité en économie ouverte.

Les gouvernements successifs ont trop souvent opté pour la facilité en augmentant les dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d’investissement, qui ne représentaient plus que 6,6 % des dépenses publiques en 2006 – dont les trois quarts réalisés par les collectivités locales. L’augmentation de 23,7 % des effectifs des trois fonctions publiques entre 1982 et 2003 illustre bien ce défaut de vigilance quant à l’évolution des dépenses de fonctionnement (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA POPULATION
ENTRE 1982 ET 2003

S’agissant de la fonction publique de l’État, il est difficile d’expliquer l’évolution des effectifs de certains ministères par le maintien du service rendu à la population : à titre d’exemple, les effectifs du ministère chargé de l’agriculture se sont accrus de 8 % entre 1982 et 2003, tandis que le nombre d’exploitations agricoles chutait de plus d’un tiers dans la même période.

Il convient par ailleurs de rappeler que les dépenses que l’État consacre au financement des pensions de retraite de ses anciens agents ont augmenté de 4,8 % par an entre 2000 et 2007, ce qui résulte largement de facteurs démographiques hérités du passé.

Le poids des dépenses de protection sociale n’a cessé, lui aussi, de s’alourdir. Les seules prestations sociales représentent, en 2006, 43,9 % de la dépense publique (voir ci-après).

RÉPARTITION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Source : Rapport sur la dépense publique et son évolution, annexé au projet de loi de finances pour 2008

Ces évolutions ont conduit à accroître le poids économique de la dette française, qui est devenue, en 2006, la sixième dette la plus lourde de la zone euro (voir histogramme ci-après), alors que seuls le Luxembourg et la Suède étaient moins endettés que la France en 1995.

POIDS COMPARÉ DE LA DETTE PUBLIQUE AU SEIN DE LA ZONE EURO EN 2006
(EN POURCENTAGE DU PIB)

Indépendamment du remboursement futur de cette dette, le seul paiement des intérêts de celle-ci représente une charge croissante pour les contribuables d’aujourd’hui et pourrait prendre des proportions très inquiétantes en cas d’augmentation des taux d’intérêt. En 2006, la charge des intérêts de la dette a représenté 46,4 milliards d’euros ⁽⁹⁾ (soit 4,8 % de la dépense des administrations publiques), c’est-à-dire un montant presque équivalent aux recettes de l’impôt sur les sociétés (47,9 milliards d’euros) ou à 80 % de celles de l’impôt sur le revenu (58,6 milliards d’euros). Le poids relatif de cette charge n’a cessé de s’alourdir au fil des années, passant 1 % à 2,6 % du PIB entre 1978 et 2006. Le rapport sur la dépense publique et son évolution, annexé au projet de loi de finances pour 2008, note que si le faible niveau des taux d’intérêt a permis de limiter cette progression à 1,7 % par an en moyenne de 2000 à 2007, elle devrait en revanche atteindre « un rythme nettement supérieur (de l’ordre de 4 % par an) selon les projections actuelles d’évolution des taux d’intérêt » ⁽¹⁰⁾.

Le même rapport ajoute : « seule la réduction de l’encours de la dette permettra de réduire de façon substantielle la part désormais très importante des charges de la dette dans le budget de l’État (près de 15 %). Cette réduction ne peut passer que par une diminution continue du déficit budgétaire. » ⁽¹¹⁾. Votre rapporteur rejoint pleinement cette analyse et constate, au vu de la persistance du déficit public français, que ce défi n’a pas encore été relevé.

b) Les budgets de l’État et de la Sécurité sociale demeurent déficitaires malgré les efforts engagés ces dernières années

Le niveau de la dépense publique a été mieux maîtrisé depuis 2003, grâce aux réformes des retraites et de l’assurance maladie engagées en 2003 et 2004, ainsi qu’à la réduction croissante des effectifs de la fonction publique de l’État (voir tableau ci-après). Une partie de ces efforts a été annihilée par la hausse des effectifs dans les opérateurs au sens de la LOLF, dont les effectifs se sont accrus de plus de 10 000 personnes chaque année.

VARIATION DES EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’ÉTAT DE 2003 À 2008 ⁽¹⁾

⁽¹⁾ En effectifs budgétaires jusqu’en 2005 et en équivalents temps plein à partir de 2006.

⁽²⁾ Prévisions du projet de loi de finances pour 2008.

Source : MINEFE, « Rapport sur la dépense publique et son évolution », annexé au PLF pour 2008 (p. 41).

Ces efforts ont permis, non pas de stabiliser la dépense publique française, mais seulement de ralentir son augmentation – restée inférieure à 2,6 % par an depuis 2003 – et de la rapprocher progressivement du rythme de progression de la production nationale, notamment en 2004 et 2006 (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION COMPARÉE DE L’AUGMENTATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
ET DE LA CROISSANCE EN FRANCE DE 2002 À 2006

(en pourcentage du PIB)

Sources : Ministère de l’économie des finances et de l’emploi, « rapport sur la dépense publique et son évolution », annexé au projet de loi de finances pour 2008, et Commission européenne (1^er semestre 2007).

Toutefois, la dépense publique représente encore 53,4 % du PIB en 2006, niveau qui demeure particulièrement élevé par rapport aux économies de nos partenaires européens ou des grands pays industrialisés. Comme le remarque le rapport sur la dépense publique et son évolution, annexé au projet de loi de finances pour 2008 ⁽¹²⁾, la France court un risque d’isolement progressif en Europe, car « l’Allemagne a fortement réduit la part de ses dépenses publiques depuis 2003 » (celles-ci ont chuté de trois points et sont désormais inférieures à 50 % du PIB) et la Suède a réduit les siennes de plus de 10 points de PIB depuis 1995 ⁽¹³⁾. À titre de comparaison, il convient de rappeler que les dépenses publiques représentaient en moyenne, en 2004 :

– 48,6 % du PIB dans la zone euro ;

– 40,8 % du PIB des pays membres de l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ;

– 37,3 % du PIB au Japon ;

– 36 % du PIB aux États-Unis.

Conséquence de la poursuite de la hausse des dépenses publiques, le déficit public perdure en France, en dépit des efforts accomplis depuis 2003. Ainsi, après avoir progressivement été ramené de 4,1 % du PIB en 2003 à 2,5 % du PIB en 2006, ce déficit est aujourd’hui stabilisé à 2,4 % du PIB, niveau permettant juste de stabiliser le poids relatif de la dette publique dans la production nationale à 64,2 %, ce qui est insuffisant.

S’agissant du budget de l’État, le déficit a certes été ramené de 43,9 à 35,7 milliards d’euros entre 2004 et 2006, mais cet effort s’est ensuite relâché, puisqu’en dépit d’une amélioration des recettes de l’impôt sur les sociétés, le déficit prévu s’élève à 38,3 milliards d’euros pour 2007 et 41,7 milliards d’euros pour 2008 ⁽¹⁴⁾. Comme le souligne le rapport général présenté par notre collègue Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2008, le déficit de la section de fonctionnement du budget de l’État (21 milliards d’euros) devrait demeurer, en 2008, supérieur aux dépenses d’investissement (19,2 milliards d’euros) ⁽¹⁵⁾.

Le budget des administrations de Sécurité sociale demeure, lui aussi, déficitaire depuis 2002, dans de moindres proportions. Ainsi, après avoir atteint 0,9 % du PIB en 2004, ce déficit a été ramené à son niveau de 2002 (0,2 % du PIB) dès 2005 et paraît stabilisé depuis lors.

Le rapport publié en 2006 par la Commission européenne sur la soutenabilité à long terme des finances publiques dans l’Union européenne estime le déficit structurel de la France à 3,2 % du PIB en 2005 (voir histogramme ci-après), se décomposant en 0,6 % de PIB de déficit primaire structurel et 2,6 % de PIB de charges d’intérêt de la dette publique. La Commission suggérait dans ce rapport que la France, pour stabiliser sa dette publique au niveau de 2005 (soit 66,2 % du PIB), ramène son déficit public structurel à 1,9 % du PIB. La France est en effet, comme le souligne le rapport publié en juin 2007 par la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques en 2007, « parmi les rares États membres dont le déficit reste supérieur à 2 points de PIB en termes structurels », ce qui ne permet pas de « garantir le maintien du déficit [public] sous les 3 % [du PIB] en cas de dégradation de la conjoncture » ⁽¹⁶⁾.

DÉFICIT PUBLIC STRUCTUREL
EN FRANCE ET EN ZONE EURO ⁽¹⁷⁾

Sources : Commission européenne, Public finances in Economic and Monetary Union, printemps 2007 ; Projet de loi de finances pour 2008.

Les efforts engagés depuis 2005 devraient permettre à la France, selon les prévisions du Gouvernement, de maintenir en 2007 son endettement public à 64,2 % du PIB, soit un niveau comparable à celui qui avait été atteint en 2004.

c) La France peine à respecter le pacte de stabilité et de croissance en dépit de sa souplesse

La France respecte à nouveau, depuis 2005, l’obligation européenne de ne pas présenter des déficits publics supérieurs à 3 % de son PIB, telle que l’a prévue en 1997 le Pacte de stabilité et de croissance. Votre rapporteur constate toutefois que cette règle est relativement souple et même insuffisante, puisqu’elle ne permet pas d’écarter une dérive de la dette publique sur longue période, avec une croissance française avoisinant 2 % par an en moyenne.

Cette lacune dans l’encadrement des déficits concerne non seulement la France, mais aussi ses partenaires européens, tenus d’engager des efforts plus importants pour équilibrer leurs comptes publics et revenir à un niveau d’endettement acceptable. Il convient en effet de rappeler que le Pacte de stabilité et de croissance prévoit également que les États membres maintiennent leur dette publique à un niveau inférieur à 60 % de leur PIB. Or, ce second critère est nettement plus contraignant à long terme que le précédent ⁽¹⁸⁾. Ainsi, selon les projections effectuées en 2006 par la Commission européenne, en tenant compte de la démographie des pays européens, l’Union européenne ne pourra respecter ce critère de dette publique en 2050 que si ses États membres améliorent dès à présent leur solde public primaire de 1,9 point de PIB.

L’effort que devrait accomplir la France pour respecter ce second critère en 2050 serait plus important encore, puisqu’elle devrait, dès aujourd’hui, réduire son solde public primaire de 3,2 points de PIB, selon le récent rapport d’information présenté par le sénateur Joël Bourdin sur les perspectives macroéconomiques et les finances publiques à moyen terme ⁽¹⁹⁾. Cela signifie que sans nouvel effort de maîtrise des dépenses non productives et de préservation des recettes publiques, la France, dont le niveau de dette publique excède déjà le plafond de 60 %, ne sera pas en mesure de respecter pleinement ses obligations européennes.

La France doit donc, pour assurer le respect du Pacte de stabilité et de croissance conclu en 1997, mettre rapidement fin aux politiques budgétaires laxistes du passé. À cet égard, la programmation pluriannuelle des finances publiques à l’horizon 2012 apparaît tout à fait ambitieuse, puisqu’elle prévoit de ramener la dette publique française à 57,9 % de son PIB en 2012, voire 53,4 % dans le scénario le plus optimiste (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE FRANÇAISE PRÉVUE
DANS LE PROGRAMME DE STABILITÉ 2008-2012

(en pourcentage du PIB)

Source : Projet de loi de finances pour 2008 (rapport économique, social et financier)

Compte tenu de ce qui a été précédemment exposé s’agissant de l’augmentation continue de la dépense publique en France depuis près de trente ans, ce projet ne pourra rester crédible que si des efforts très importants sont effectués pour réduire les coûts de fonctionnement des administrations de l’État et de la Sécurité sociale. En effet, comme le souligne le rapport précité de la Cour des Comptes, la réduction du ratio d’endettement de la France en 2006 « a été obtenue grâce à des cessions d’actifs et à des mesures de trésorerie qui ne pourront plus être utilisés au même degré en 2007 et dans les prochaines années » ⁽²⁰⁾. Au vu de la situation économique actuelle de la France, dont la Commission européenne a, le 13 septembre 2007, ramené de 2,4 % à 1,9 % la prévision de croissance du PIB pour 2007, votre rapporteur estime que le respect du programme de stabilité pour la période 2008-2012 pourrait rapidement s’avérer impossible sans sursaut politique.

2. Les contre-exemples des collectivités territoriales et des entreprises

L’État et la Sécurité sociale sont les seules administrations publiques, au sens européen du terme, à échapper à l’obligation d’équilibre de leurs budgets de fonctionnement. Cette situation apparaît d’autant plus étonnante que les collectivités territoriales montrent depuis longtemps l’exemple en la matière. Quant aux entreprises privées, elles sont naturellement soumises à une obligation d’équilibre à moyen terme de leurs comptes, sous peine de ne pouvoir subsister longtemps faute de ressources.

a) Les mesures administratives de redressement applicables aux collectivités locales en cas de budget déficitaire

À la différence de la souplesse accordée à l’État et aux administrations de sécurité sociale pour « vivre à crédit », la loi a, dès le début du processus de décentralisation ⁽²¹⁾, encadré très strictement le recours au déficit budgétaire pour les collectivités territoriales.

Ainsi, l’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT) impose à celles-ci de voter leur budget ⁽²²⁾ « en équilibre réel », ce qui suppose le respect de trois conditions cumulatives :

– que l’équilibre soit réalisé par section, c'est-à-dire qu’il existe suffisamment de recettes pour couvrir les dépenses tant en section de fonctionnement qu’en section d’investissement ;

– que les recettes et les dépenses soient évaluées de manière sincère, le représentant de l’État devant à ce titre vérifier la bonne inscription des dépenses obligatoires et contrôler la vraisemblance des estimations de recettes et de dépenses ;

– que la dette de la collectivité soit remboursée par les recettes propres de la collectivité et non par de nouveaux emprunts.

Lorsque ces conditions ne sont pas respectées, le représentant de l’État saisit la chambre régionale des comptes (CRC), chargée de proposer des mesures de redressement financier qu’il pourra lui-même mettre en œuvre en cas de carence de la collectivité ⁽²³⁾.

De même, l’article L. 1612-14 du CGCT prévoit une procédure administrative de redressement des finances de toute collectivité ayant exécuté un budget en déficit de fonctionnement significatif. Le seuil de déclenchement de cette procédure est fixé à :

– 10 % des recettes de la section de fonctionnement pour une commune de moins de 20 000 habitants ;

– 5 % de ces mêmes recettes pour toute autre collectivité territoriale.

Si l’arrêté des comptes de la collectivité territoriale – qui doit naturellement être sincère – met en évidence un tel déficit, l’autorité préfectorale doit saisir la CRC, laquelle dispose d’un délai d’un mois pour proposer à la collectivité territoriale des mesures de redressement financier. Ces recommandations sont suivies d’un contrôle de la CRC sur l’effectivité du redressement financier prévu par la collectivité dans le budget primitif de l’exercice suivant : si la CRC, à laquelle le nouveau budget a été transmis par le représentant de l’État, constate l’insuffisance des mesures prévues pour résorber le déficit, elle transmet au préfet les « mesures nécessaires » au redressement financier. Il revient ensuite au représentant de l’État de régler lui-même et de rendre exécutoire le budget de la collectivité ainsi modifié, conformément aux propositions de la CRC (dont le préfet ne peut s’écarter qu’en motivant expressément sa décision).

Ces règles rigoureuses, qui tempèrent le principe de libre administration des collectivités territoriales, constituent pour celles-ci une contrainte substantielle : toute violation des règles peut conduire l’État à exercer provisoirement certaines compétences de la collectivité pour son compte. Ces interventions de l’État sont pourtant légitimes, car ses représentants sont responsables devant les institutions communautaires de l’évolution globale des déficits publics français, auxquels les administrations locales comme sociales contribuent.

Surtout, cet encadrement a démontré son efficacité dans la prévention d’une dérive déficitaire des budgets locaux, puisque le besoin de financement des administrations locales est resté inférieur à 0,3 % du PIB depuis près de 15 ans. Il convient également de rappeler que l’encours des dettes des collectivités locales est passé de 9 % à 6,3 % du PIB entre 1994 et 2006. Cette règle n’a pas remis en cause la possibilité pour les collectivités faire varier la structure comme le niveau de leurs dépenses et de leurs recettes, sous réserve qu’une éventuelle augmentation des dépenses soit compensée par une augmentation parallèle des recettes, comme cela s’est d’ailleurs produit au cours des dernières années (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION COMPARÉE DES DÉPENSES ET DES RECETTES DES COMMUNES, DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS DE 2003 À 2006

(en milliards d’euros)

Source : « Les finances des collectivités locales en 2007 », rapport de l’observatoire des finances locales du 3 juillet 2007.

Dès lors, votre rapporteur est convaincu que l’État comme les administrations de Sécurité sociale ont tout intérêt à se doter d’une discipline de même nature. L’évidente vérité selon laquelle la succession des déficits, en alimentant une dette chaque année plus coûteuse, n’est pas soutenable sur le long terme, vaut pour l’ensemble des administrations, car toutes sont financées, directement ou indirectement, par les contribuables.

b) Les mesures judiciaires de redressement applicables aux entreprises privées

À la différence de l’État et des organismes de Sécurité sociale, les agents privés, au premier rang desquels se trouvent les entreprises, sont soumis à des mécanismes de régulation économique qui empêchent toute situation pérenne et excessive de déficit. Le caractère lucratif des sociétés commerciales leur impose, par nature, de dégager un excédent d’exploitation susceptible soit de permettre des investissements ou des acquisitions en vue d’un développement externe, soit d’alimenter leur trésorerie en vue de faire face à d’éventuelles difficultés conjoncturelles ultérieures par capitalisation, soit d’être redistribué aux associés.

En outre, le code de commerce comporte un livre entier consacré à la prévention et au règlement des difficultés des sociétés. Ce livre VI, récemment modernisé par la loi de sauvegarde des entreprises du 26 juillet 2005 ⁽²⁴⁾, prend acte de la possibilité pour les sociétés commerciales de se trouver momentanément confrontées à des problèmes de trésorerie. Il instaure, pour leur permettre de redresser leur situation, un large panel de procédures, d’abord amiables et préventives (règlement amiable – articles L. 611-4 à L. 611-12 –, mandat ad hoc
– article L. 611-3 –, notamment) puis judiciaires (sauvegarde – articles L. 620-1 à L. 627-4 –, redressement judiciaire – articles L. 631-1 à L. 640-6). Certaines de ces procédures interviennent nécessairement avant que l’état de la trésorerie ne soit irrémédiablement compromis (mandat ad hoc, sauvegarde) tandis que d’autres ont vocation à s’appliquer lorsque l’entreprise se trouve en cessation des paiements, c’est-à-dire lorsque le passif exigible excède l’actif disponible (redressement).

En 2006 et sur les neuf premiers mois de l’année 2007, l’issue de 17 % des sauvegardes et de près de 70 % des redressements judiciaires a été la liquidation judiciaire, c’est-à-dire la dissolution et la fin de l’existence des sociétés en cessation définitive de leurs paiements. La durée moyenne de survie de celles-ci s’est échelonnée entre quelques mois, pour les plus petites (dans le cadre de la liquidation judiciaire simplifiée), et plusieurs années pour celles d’une envergure plus importante (certains plans de redressement pouvant durer jusqu’à dix ans avant de connaître un dénouement définitif). Cependant, on est loin des 28 années successives de déficit affichées par l’État et la Sécurité sociale.

En définitive, comme le souligne le rapport de la commission présidée en 2005 par M. Michel Pébereau : « Le déficit de l’État se situe (…) à un niveau qui heurte le bon sens : on imagine mal une entreprise qui connaîtrait chaque année pendant 10 ans un déficit égal à 18 % de son chiffre d’affaires » ⁽²⁵⁾. Ce constat vaut tout aussi bien pour la Sécurité sociale.

Certes, contrairement aux entreprises, dont les ressources dépendent de la conjoncture, de leur compétitivité et de leurs innovations, l’État et la Sécurité sociale disposent de recettes garanties puisque, d’une part, les contribuables ne peuvent échapper à l’impôt et, d’autre part, les assurés sociaux au paiement des cotisations. De ce fait, l’un et l’autre sont assurés d’un minimum de solvabilité et peuvent plus facilement recourir à l’emprunt que les sociétés. Il reste que leur solvabilité dépend pour une large part du degré de leur endettement ; or, si rien n’est fait pour juguler la progression de leurs dettes respectives, il ne peut être exclu que de graves difficultés de financement des besoins de trésorerie apparaissent à l’avenir.

B. LA DIMINUTION DES DÉFICITS PUBLICS CONSTITUE L’UN DES MOYENS LES PLUS SÛRS D’OBTENIR UNE CROISSANCE ANNUELLE SUPÉRIEURE À 3 % DU PIB

Depuis son élection en mai 2007, le Président de la République a affiché une ambition économique forte pour la France, en déclarant vouloir mettre rapidement en œuvre les mesures permettant d’accroître d’environ un point la croissance du produit intérieur brut. Cet objectif volontariste se justifie si l’on veut conserver les acquis, notamment sociaux, auxquels les Français sont attachés, tout en restant compétitifs vis-à-vis des pays émergents de l’Asie, du Maghreb ou de l’Amérique latine.

La future loi de modernisation de l’économie, dont l’examen par le Parlement est annoncé pour le printemps 2008, comportera à n’en pas douter des mesures intéressantes pour rendre notre économie plus performante. La réduction des déficits est également à l’ordre du jour mais selon un échéancier moins rapide et, faute d’obligations juridiques rigoureuses en la matière, un peu moins certain. Pourtant, les expériences étrangères démontrent qu’une diminution des déficits et de l’endettement contribue substantiellement à l’enrichissement de la croissance. Cette piste ne doit donc pas être négligée.

1. Les politiques budgétaires expansionnistes s’avèrent inefficaces en économie ouverte

La politique de New Deal, menée aux États-Unis pour surmonter la grande dépression économique des années 1929-1932, a débouché sur une théorisation de l’extension du rôle des États dans la sphère économique. Depuis lors, les tenants de la pensée keynésienne ne cessent de faire valoir que les dépenses publiques jouent un rôle moteur dans la croissance. Cette conviction, outre qu’elle a été démentie à de nombreuses reprises depuis les Trente glorieuses, repose sur des conditions qui n’ont désormais plus court dans l’économie moderne. Bien au contraire, un endettement public excessif pèse davantage sur l’activité et la production de richesse nationale qu’il ne les conforte.

a) Une éviction de l’épargne vers le refinancement de l’État et des organismes de Sécurité sociale, au détriment de l’économie productive

Toute politique budgétaire menée à crédit comporte une contrepartie sur l’allocation et le niveau de l’épargne privée. On parle à cet égard d’un effet d’éviction, qui prend plusieurs formes :

– une éviction par la fiscalité, d’une part, du fait de la substitution des dépenses publiques à des dépenses privées qui seraient de toute manière intervenues ;

– une éviction par l’emprunt public, d’autre part, qui résulte soit de l’augmentation des taux d’intérêt sur les marchés financiers (lesquels renchérissent le coût des investissements des entreprises, selon la théorie de l’effet d’éviction indirect de Milton Friedman), soit de l’anticipation d’une augmentation des prélèvements obligatoires par un recours accru à l’épargne personnelle (en vertu du théorème de Ricardo-Barro).

Les faits confortent cette analyse. Même si le niveau de l’épargne financière des ménages français a progressé de 7 % de leur revenu, en 1993, à 8,1 % en 2005 ⁽²⁶⁾, selon l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), une part minime (1,4 %) a servi au financement de l’économie productive. Parallèlement, ainsi que le montre le tableau ci-après, l’encours de la dette négociable de l’État a crû de 50 % sur les sept dernières années, détournant ainsi sur la même période près de 120 milliards d’euros d’épargne nationale (40 % de la dette étant détenu par des résidents) du financement des entreprises en voie de constitution ou de développement. Enfin, le niveau des taux d’intérêts nominaux de long terme a largement excédé celui de l’inflation (de 1,5 à 2 %), renchérissant d’autant les projets d’investissement du secteur privé.

ÉVOLUTION DE L’ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT DEPUIS 2000

(en milliards d’euros)

b) Une relance de la consommation et de l’investissement intérieurs qui ne profite pas nécessairement à la production nationale

Les théories économiques keynésienne et néo-keynésienne qui se sont évertuées à quantifier, par des modèles économétriques (dont le fameux IS/LM), l’impact contra-cyclique des dépenses de la puissance publique sur une économie dont la croissance recule, ne s’avèrent plus réellement adaptées à la réalité. Elles ont néanmoins donné le jour à des postulats tenaces, notamment sur les vertus supposées de la redistribution budgétaire (par la création d’emplois publics ou subventionnés, par la distribution de revenus de subsistance ou complémentaires) ⁽²⁷⁾.

Le fait est que la mondialisation des échanges, l’abandon des frontières douanières et la création de l’espace monétaire européen ont considérablement changé l’environnement de l’économie française et des leviers d’action des pouvoirs publics :

– désormais, la politique monétaire de la France est définie par la Banque centrale européenne et repose, notamment, sur le postulat de la lutte contre l’inflation, seule à même de garantir le niveau des revenus réels et de préserver le pouvoir d’achat des ménages ;

– en outre, un pays aussi ouvert que le nôtre aux importations ne peut plus conduire une politique de relance isolée sans s’exposer à une dispersion vers l’étranger des fonds publics distribués. En effet, la théorie keynésienne reconnaît elle-même que la propension marginale à importer constitue une fuite de revenu qui atténue considérablement l’effet multiplicateur de toute dépense publique.

Par voie de conséquence, si la faible ouverture des économies européennes permettait de négliger cette contrainte externe dans les années 1950-1960, période à laquelle le multiplicateur de dépenses atteignait 1,6, il n’en va plus de même aujourd’hui. La politique engagée en 1981 et, dans une moindre mesure, celle menée en 1997, ont corroboré ce constat en produisant des effets négatifs à retardement. Cette analyse semble d’ailleurs confortée par les statistiques, puisque sur la période 1986-2007, lorsque la variation de la consommation publique (c’est-à-dire de la dépense publique redistributive) a été supérieure à celle du secteur privé, la croissance du PIB est restée relativement faible et l’investissement productif a reculé (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE RÉELLE FRANÇAISE DEPUIS 1986,
CORRÉLÉE AUX DÉPENSES PUBLIQUES ET PRIVÉES

(variations, en %)