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Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 janvier 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif à la réforme de l’organisation du service public de l'emploi,
PAR M. Dominique Tian,
Député.
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Voir les numéros :
Sénat : 141 et 154 (2007-2008)
Assemblée nationale : 578
A. LES ENJEUX DE L’ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI 9
1. L’amélioration de la situation de l’emploi 9
a) L’emploi, objectif final des politiques économiques et sociales 9
b) La question des offres d’emploi non pourvues et les déséquilibres du marché du travail 10
c) Le rôle insuffisant des intermédiaires de placement sur le marché du travail 12
d) Les apports potentiels d’une réforme institutionnelle 12
2. La qualité du service rendu aux demandeurs d’emploi et aux entreprises 12
3. Le respect des principes du service public 15
4. L’équilibre entre droits et devoirs : la lutte contre les fraudes et les abus 16
B. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L’IMPORTANCE DES ENJEUX INSTITUTIONNELS 19
1. Des points de convergence entre les réformes conduites récemment dans les pays européens 19
2. Le cas allemand : la réforme du service public de l’emploi au sein d’une politique de grande ampleur de réforme du marché du travail 22
a) La modernisation de l’Agence fédérale du travail 22
b) Le renouvellement du réseau par les lois Hartz 23
c) Une réforme de l’indemnisation du chômage et de l’aide sociale 24
d) Un bilan peu aisé 24
3. Le cas britannique : guichet unique et faible indemnisation 25
a) Une réforme structurelle très aboutie 25
b) Le rôle déterminant de la politique de suivi et d’accompagnement 27
4. Le cas néerlandais : une certaine complexité 29
a) L’activation des dépenses d’indemnisation par un durcissement des conditions d’accès à l’assurance chômage et au régime d’invalidité 29
b) Une nouvelle gouvernance 30
5. Le cas danois : une forte indemnisation, un fort accompagnement 32
6. La Suède : une séparation institutionnelle entre indemnisation et retour à l’emploi, mais un contact unique pour le chômeur 33
a) L’assurance chômage et l’accompagnement vers l’emploi gérés par deux organismes différents 33
b) Un niveau élevé d’allocations au profit des plus faibles salaires 34
c) L’accompagnement des demandeurs d’emploi 35
C. LE DISPOSITIF FRANÇAIS : UNE HISTOIRE DÉJÀ LONGUE 35
1. Un opérateur unique ou des acteurs multiples : une problématique qui n’est pas nouvelle 36
a) 1914 : l’apparition d’une « politique de la main d’œuvre » 36
b) L’entre-deux-guerres : une systématisation difficile 37
c) Du monopole du placement à la création de l’Agence nationale pour l’emploi 38
d) La création de l’assurance chômage et de l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC) 38
e) L’histoire récente de l’assurance chômage : des relations avec l’État revues à l’occasion de crises financières successives 39
f) Les débuts du rapprochement entre l’ANPE et l’Unédic et le développement des politiques « actives » financées par l’assurance chômage 40
2. Une réforme institutionnelle inachevée dans le cadre du plan de cohésion sociale 42
a) La fin du monopole du placement 42
b) La définition et la structuration du service public de l’emploi 43
c) La formalisation des modalités de coordination et de pilotage du service public de l’emploi 43
II.- LES CHOIX DE LA RÉFORME 45
A. UN PROJET DE LOI ÉLABORÉ DANS LE RESPECT DES PARTENAIRES SOCIAUX 45
B. UNE RÉFORME COMPORTANT DES GARANTIES ET DES MESURES TRANSITOIRES 47
C. LES GRANDS AXES DE LA NOUVELLE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE 47
1. Des outils de pilotage stratégique 48
a) Le Conseil national de l’emploi 48
b) Les conseils régionaux de l’emploi et les instances paritaires régionales 49
c) Les partenariats conventionnels 49
2. Un réseau unique géré par une institution nationale tripartite 50
a) Le statut : une « institution nationale publique » 50
b) Les missions 51
c) La gouvernance : un équilibre entre État et partenaires sociaux 53
d) La présentation et l’élaboration du budget, autre point d’équilibre entre les acteurs 54
3. Un cadre protecteur pour le rapprochement des statuts des personnels 56
4. Le recouvrement des cotisations d’assurance chômage confié aux URSSAF 58
D. LES QUESTIONS QUI RESTENT OUVERTES 60
1. La réforme de l’indemnisation du chômage 61
2. L’appellation, le statut et la gouvernance de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage 63
a) Le débat sur l’appellation 63
b) La question du statut 63
c) Les enjeux liés à la gouvernance nationale de la nouvelle institution 64
d) Les interrogations concernant le budget de la nouvelle institution 66
e) Les questions relatives à la gouvernance régionale 67
3. L’articulation avec les autres acteurs du service public de l’emploi et avec les maîtres d’œuvre de la formation 67
a) La reconnaissance nécessaire du rôle fédérateur des maisons de l’emploi 67
b) La prise en compte du rôle de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) 69
c) La sécurisation des réseaux spécialisés en place 70
4. Le budget, les personnels et les biens de la nouvelle institution pendant la transition 70
a) Les conditions de l’élaboration du premier budget du nouvel opérateur 70
b) Les conditions de la mise à disposition du nouvel opérateur des biens du réseau des Assédic 71
c) La promotion d’un statut fédérateur qui assure une transition respectueuse des attentes des personnels 71
Article 1er : Création d’un Conseil national de l’emploi 87
Article 2 : Création d’une nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage 98
Article 3 : Conséquences de la création de la nouvelle institution nationale sur l’organisation du régime de l’assurance chômage 132
Article 4 : Transfert du recouvrement des cotisations d’assurance chômage aux Urssaf 138
Article 5 : Instance provisoire de préfiguration 147
Article 6 : Mesures transitoires en matière de statuts des personnels 150
Article 7 : Modalités du transfert ou de la mise à disposition des biens 154
Article 8 : Date de création de la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et des réseaux opérationnels de l’assurance chômage 157
Article additionnel après l’article 8 : Prolongation de l’expérimentation du contrat de transition professionnelle 158
Article additionnel après l’article 8 : Gestion du contrat de transition professionnelle 159
Article 8 bis : Rapport du gouvernement au Parlement sur les modalités du transfert éventuel à la nouvelle institution de personnels de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes 159
Article 8 ter : Effets sur le régime d’indemnisation au titre de l’assurance chômage de la démission d’un salarié sans motif légitime 162
Article additionnel après l’article 8 ter : Sanctions pénales à l’encontre des organisateurs de fraudes à l’assurance chômage 163
Article 9 : Répartition des compétences entre les différentes institutions du service public de l’emploi 164
Article 10 : Suppression du Comité supérieur de l’emploi 174
Article 11 : Transposition dans le nouveau code du travail des mesures relatives aux compétences respectives du Conseil national de l’emploi, de la nouvelle institution et de l’Unédic 175
Article 12 : Transposition dans le nouveau code du travail des mesures relatives au transfert du recouvrement des cotisations d’assurance chômage aux Urssaf 181
TABLEAU COMPARATIF 185
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 269
ANNEXES 275
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 275
ANNEXE 2 : TABLEAU RÉCAPITULATIF DES ALLOCATIONS OU PRIMES RELEVANT DU RÉGIME DE SOLIDARITÉ DONT LE SERVICE SERA ASSURÉ PAR LA NOUVELLE INSTITUTION 278
Depuis plus de deux décennies, plusieurs mesures successives de rapprochement de l’assurance chômage et de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) ont été mises en œuvre, la dernière dans le cadre du plan de cohésion sociale de 2004. L’idée d’une fusion, suite logique de ce processus, n’est pas neuve. L’objet principal du présent projet de loi est de constituer une nouvelle institution nationale qui reprendra les missions et les moyens, d’une part, de l’ANPE, d’autre part, du réseau opérationnel de l’assurance chômage, à savoir principalement les Assédic, tout en respectant l’autonomie des partenaires sociaux dans la définition des paramètres de l’indemnisation du chômage et sa gestion financière.
Pour reprendre les propos tenus par le Président de la République le 18 septembre 2007 devant la presse d’information sociale, il s’agit de « mettre le demandeur d’emploi au cœur du système », en offrant à tous, indemnisés ou non, « un service public universel et intégré », cette réforme étant en effet d’abord motivée par l’intérêt des usagers. Elle devrait ainsi permettre d’accélérer la mise en place de véritables guichets uniques et de référents individuels au bénéfice des demandeurs d’emploi, de renforcer les moyens humains d’accompagnement, d’élargir la palette des prestations offertes aux usagers du service public de l’emploi et d’assurer entre eux une plus grande égalité de traitement (certaines prestations d’accompagnement, par exemple l’accès à des formations, étant aujourd’hui réservées à ceux qui sont indemnisés).
Il s’agit aussi, pour le chef de l’État, de faire en sorte que les partenaires sociaux puissent davantage « participer aux grandes orientations de la politique de l’emploi, au niveau national comme au niveau régional ». Cette réforme vise également à améliorer la situation de l’emploi : au regard notamment du nombre d’offres d’emploi non pourvues, comment douter de l’utilité d’une gestion du marché du travail plus efficace, plus prospective, plus à même d’accompagner les efforts de mobilité et de reconversion ? Pour atteindre ces objectifs, il est nécessaire, et c’est aussi l’un des objets du projet de loi, de développer une capacité de pilotage et de coordination des politiques de l’emploi des grands « donneurs d’ordre » : l’État, les partenaires sociaux et, de plus en plus, les collectivités territoriales.
La présente réforme, il convient enfin de le souligner, s’inscrit dans un processus respectueux des intérêts et des sensibilités de toutes les parties. Elle a fait l’objet en amont de nombreuses consultations et a été présentée dès le 2 octobre dernier à l’Assemblée nationale, plus précisément à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, par Mme Christine Lagarde. Le présent projet de loi a été vivement débattu en novembre dernier devant le comité supérieur de l’emploi, suite à quoi le gouvernement a modifié son texte sur plusieurs points importants, et a également été examiné avec soin par les instances d’administration et de représentation du personnel des organismes concernés.
S’agissant de la mise en œuvre de la réforme telle qu’elle est prévue après l’adoption de la loi, des mesures transitoires et des garanties significatives sont ménagées, en particulier au bénéfice des personnels des deux réseaux fusionnés et dans le respect de l’autonomie des partenaires sociaux et des contraintes liées au statut associatif des institutions actuelles de l’assurance chômage. Ces garanties peuvent peut-être d’ailleurs être encore précisées et renforcées. De même, l’ensemble des autres acteurs du service public de l’emploi, en particulier les maisons de l’emploi, doivent être rassurés sur la pérennité de leur action.
C’est dans ce sens que le Sénat a remarquablement travaillé, améliorant grandement le texte grâce à l’implication de la rapporteure de sa commission des affaires sociales, Mme Catherine Procaccia. Le Sénat a notamment apporté une précision essentielle en qualifiant de « publique » la nouvelle institution issue de la fusion de l’ANPE et du réseau opérationnel de l’assurance chômage. Il a infléchi les mécanismes de gouvernance en créant des conseils régionaux de l’emploi, en introduisant une représentation des collectivités territoriales dans le conseil d’administration de la nouvelle institution et en instaurant une procédure de révocation du directeur général à l’initiative de ce conseil. Il a également répondu à des préoccupations des personnels comme des partenaires sociaux en disposant que leur future convention collective devra être « étendue », ce qui implique que ce soit une convention passée au niveau de la branche professionnelle, et en aménageant la structure du budget de la nouvelle institution. Enfin, il est à signaler que le Sénat a modifié le titre du projet de loi, désormais « relatif à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi ».
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale vous propose de perfectionner le texte dans le même esprit, sans remettre en cause les apports du Sénat mais en les complétant. Ainsi a-t-elle adopté plusieurs amendements visant à reconnaître et garantir le rôle des maisons de l’emploi dans la nouvelle architecture institutionnelle, notamment en assurant leur représentation au Conseil national de l’emploi. Dans un souci de continuité, la commission souhaite également que l’expérimentation du contrat de transition professionnelle puisse être prolongée jusqu’à la fin de l’année 2008 afin que son échéance coïncide avec celle de l’actuelle convention d’assurance chômage. Pour ce qui est des personnels, des mesures de sécurisation complémentaires sont proposées, afin que soient bien pris en compte les personnels précaires actuels de l’ANPE, que les agents statutaires de cette agence qui voudront garder leur statut de droit public dans la nouvelle institution conservent l’ensemble des garanties qui s’y attachent, et surtout que les personnels en provenance des Assédic bénéficient de garanties fortes : il s’agit d’inscrire dans la loi un principe de garantie des avantages acquis, notamment en matière salariale, dans la future convention collective de la nouvelle institution.
Clairement, l’objectif n’est pas d’imposer une fusion brutale, mais d’engager une réforme profonde de nos politiques de l’emploi, dont le présent projet de loi n’est que la première pierre, en ménageant des transitions et des adaptations progressives.
Avant de présenter les grandes lignes de la réforme institutionnelle qui est l’objet du présent projet de loi, il apparaît utile d’inscrire cette réforme dans l’historique du système français d’accompagnement et d’indemnisation du chômage, et surtout de la mettre en perspective par rapport à deux grandes séries de questions : quels sont les enjeux d’une telle réforme institutionnelle, les « plus » qu’on peut en attendre ? Quelle est la situation et quelles sont les réformes récentes à l’étranger, dans les pays comparables à la France, à commencer par nos partenaires européens ?
Vue la position constante de l’emploi dans les premiers rangs des préoccupations des Français et donc de leurs gouvernements successifs, il n’est pas contestable que l’accompagnement des demandeurs d’emploi, la prospection du marché du travail en vue de leur placement et leur indemnisation constituent des missions de service public. La manière dont sont articulées et gérées ces différentes missions représente un réel enjeu au regard des objectifs d’amélioration de la situation de l’emploi, de qualité du service rendu aux usagers ou encore de lutte contre les fraudes et les abus.
Au regard de la préoccupation légitime et constante que constitue l’emploi depuis trois décennies, son amélioration doit être un objectif plus ou moins direct de toutes les politiques économiques et sociales. L’objectif du quinquennat, le Président de la République l’a rappelé lors de son entretien télévisé du 29 novembre dernier, c’est le plein emploi.
Nous en sommes encore loin, même s’il ne faut pas négliger ce qui a déjà été fait et obtenu dans la lutte contre le chômage depuis deux ans.
Les résultats sont incontestables. Au demeurant, les polémiques sur la mesure du chômage doivent appartenir au passé après la publication en septembre 2007 du rapport sur les méthodes statistiques d’estimation du chômage des inspections générales des finances et des affaires sociales et la suspension consécutives des évaluations mensuelles du taux de chômage. Si l’on prend donc les dernières données disponibles, on constate :
– une diminution en un an (novembre 2006/novembre 2007) de plus de 200 000, soit presque 10 %, du nombre de demandeurs d’emploi inscrits en catégorie 1 (1), nombre désormais inférieur à 2 millions ;
– une diminution en un an (troisième trimestre 2006/troisième trimestre 2007) d’un point, de 9,3 % à 8,3 %, du taux de chômage calculé par l’INSEE au sens du Bureau international du travail (BIT) ;
– une augmentation de 500 000 unités, soit près de 3 %, de l’emploi dans le secteur concurrentiel du deuxième trimestre 2005 au deuxième trimestre 2007.
Il s’agit de rester dans ce mouvement, de l’amplifier. Or, si les réformes des organismes en charge de l’emploi, les réformes institutionnelles, ne constituent pas une panacée, elles peuvent apporter leur contribution.
Pourquoi ?
D’abord parce que l’on constate que de nombreuses offres d’emploi ne sont pas pourvues. Une analyse que vient de rendre publique l’Association nationale des directeurs de ressources humaines (ANDRH), fondée sur une enquête auprès de ses adhérents, les chiffre à 300 000 – ce qui est une estimation basse par rapport à d’autres sources –, et ce en se fondant sur une définition rigoureuse : les offres non pourvues correspondent à celles « dont la non-satisfaction au-delà de la période de transition raisonnablement nécessaire pour un recrutement de ce type implique des dysfonctionnements d’ordre fonctionnel et économique dans l’entreprise ». Quand il y a, de l’autre côté, de trop nombreux demandeurs d’emploi, cela conduit nécessairement à s’interroger sur l’efficacité du système d’intermédiation permettant à ceux-ci d’occuper les emplois vacants.
Ensuite parce que l’on constate que ce système est loin de réaliser l’essentiel des recrutements en France, alors que c’est sa mission.
Si l’on regarde de près la question des offres d’emploi non pourvues, on voit que l’équilibre entre offres et demandes d’emploi est très variable selon les régions et les métiers.
Les services statistiques du ministère du travail publient régulièrement des analyses sur les tensions du marché du travail (2) qui comparent par métier offres et demandes d’emploi reçues par l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE). Alors que globalement, les demandes restent plus nombreuses que les offres, la situation s’inverse (plus d’emplois sont offerts sur une période donnée que de demandeurs ne s’enregistrent) dans une quinzaine de métiers représentant environ un cinquième des familles professionnelles de la nomenclature : employés et techniciens des assurances, techniciens, ouvriers qualifiés et cadres du bâtiment et des travaux publics (BTP), techniciens/agents de maîtrise en électricité/électronique et dans les industries mécaniques, ingénieurs informaticiens, ouvriers qualifiés dans la métallurgie et la mécanique, cuisiniers, personnels de l’hôtellerie et de la restauration, infirmiers, attachés commerciaux et représentants… On trouve là le croisement entre des secteurs porteurs (BTP, hôtellerie-restauration, services à la personne…) et des types d’emplois : des emplois demandant toujours certaines qualifications, pas forcément les plus élevées – il s’agit souvent de professions intermédiaires –, mais souvent techniques. A contrario, l’insuffisance des offres par rapport aux demandes d’emplois est la plus marquée sur les emplois non qualifiés, mais aussi les emplois très qualifiés de secteurs bénéficiant d’effets de mode comme la communication (une offre d’emploi pour quatre demandes pour les professionnels de ce secteur).
Les constats de l’ANDRH dans son enquête précitée sont assez convergents : les difficultés de recrutement concernent surtout certains secteurs tels que la vente, l’hôtellerie, la restauration et le bâtiment ; les emplois non pourvus sont en majorité peu qualifiés et concentrés notamment dans les fonctions de production et commerciales.
Les statistiques précitées du ministère du travail comparent aussi offres et demandes enregistrées par région : le ratio offres/demandes est très variable, de l’ordre de 50-60 % seulement dans certaines régions (Picardie, Nord-Pas-de-Calais, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées…), pour plus de 85 % en Ile-de-France au deuxième trimestre 2007.
De tels constats ne peuvent qu’amener à s’interroger sur les aides à la mobilité professionnelle et/ou géographique mises à disposition des demandeurs d’emploi, et plus généralement sur l’efficacité de l’intermédiation sur le marché du travail. Au-delà c’est la question de l’offre de formation et de son adéquation qui est posée. L’ANDRH relève de multiples facteurs aux problèmes de recrutement : le caractère peu attractif de certains métiers, qui repose d’ailleurs en partie sur des réalités (salaires, horaires, pénibilité…) ; la difficulté des entreprises à préciser leurs besoins, qui les amène parfois à formuler des exigences disproportionnées en termes de diplômes ou d’expérience ; l’inadaptation du système de formation, aggravée parfois par les systèmes de numerus clausus pour les étudiants dans certaines spécialités ; le niveau des minima sociaux ; mais aussi les dysfonctionnements des services chargés de l’intermédiation sur le marché du travail.
Dans une analyse récente (3), le Centre d’étude de l’emploi fait apparaître le rôle prédominant en France des embauches sur candidature spontanée puis, en second lieu, des recrutements par relations personnelles. Dans l’enquête Emploi 2004 de l’INSEE, 37 % des personnes embauchées depuis moins d’un an déclaraient l’avoir été sur candidature spontanée, 22 % par relations, 16 % suite à un contrat antérieur (réembauche), 10,5 % seulement grâce à l’intermédiation des agences publiques (ANPE) ou d’un recruteur et 7 % par annonces. L’incidence des candidatures spontanées, si on analyse le profil des salariés ainsi recrutés, apparaît favoriser l’embauche de salariés jeunes et de nationalité française aux dépens des seniors et des étrangers. Des enquêtes comparables menées en Espagne et au Royaume-Uni donnent des résultats très différents ; les relations personnelles ont un caractère déterminant en Espagne (53 % des embauches), mais au Royaume-Uni, la situation est plus équilibrée, avec un poids significatif des dispositifs d’intermédiation « formels » : annonces d’offres d’emploi (28 % des embauches) et intermédiaires de placement (17 %).
Face aux enjeux qui ont été décrits supra – un marché du travail où perdurent des déséquilibres sectoriels et géographiques, un système d’intermédiation au rôle limité –, une réforme institutionnelle apparaît susceptible d’apporter des progrès à deux conditions.
Premièrement, elle doit être l’occasion de développer une capacité de pilotage stratégique des politiques de l’emploi, cette capacité reposant sur un renforcement des moyens d’analyse et de prospective sur les évolutions du marché du travail (les « emplois de demain »), ainsi que sur la mise en place d’outils de coordination continue des acteurs, notamment l’État, les partenaires sociaux et les collectivités territoriales ;
Deuxièmement, elle doit permettre d’élargir la palette des prestations offertes aux usagers du service public de l’emploi. Cela pose la question de la maîtrise de moyens de formation, ceux-ci étant déterminants si l’on veut accompagner l’évolution des emplois par une évolution des compétences des hommes et des femmes.
La qualité du service rendu aux usagers, en l’espèce aux demandeurs d’emploi comme aux employeurs, est l’un des enjeux majeurs de l’organisation du service public de l’emploi. La facilitation des démarches est d’ailleurs la première motivation de la réforme que met en avant l’exposé des motifs du présent projet de loi. Les usagers d’un service public attendent :
– un service de proximité, ce qui implique un grand nombre d’agences locales ;
– un service coordonné et regroupé, dans lequel, même s’ils sont amenés à effectuer des démarches dans des bureaux différents, ces démarches soient coordonnées et réalisables, autant que possible, sur un seul lieu ;
– un service personnalisé, où ils puissent rencontrer toujours les mêmes interlocuteurs ou, mieux, le même interlocuteur ;
– un service réactif, suffisamment disponible et organisé pour répondre rapidement aux demandes et, s’il le faut, relancer les employeurs qui ne feraient plus confiance au service public comme les demandeurs d’emploi qui ne seraient pas très actifs dans leurs démarches.
Sur ces points, il convient de ne pas sous-estimer les progrès réalisés ces dernières années, en particulier grâce à la meilleure coordination des acteurs, ANPE et Unédic, qui résulte de la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005.
Tout d’abord, l’ANPE a mis en œuvre en 2006 une mesure très importante, le suivi mensuel personnalisé des demandeurs d’emploi à partir de leur quatrième mois d’inscription : ils ont à leur agence un entretien au moins mensuel, et non plus semestriel, et ce avec un référent qui leur est affecté. Le nombre d’entretiens de suivi programmés est en conséquence passé de 7 millions à près de 13 millions de 2005 à 2006. Plus de 3 000 postes ont été créés à ce titre en 2006 à l’agence, faisant en un an passer les effectifs de 22 800 à 25 800 équivalents temps plein. D’après le rapport d’activité 2006 de l’institution, près des trois quarts des demandeurs d’emploi inscrits concernés étaient affectés au « portefeuille » d’un conseiller en décembre 2006 ; depuis le 15 février 2007, le suivi mensuel serait assuré pour l’intégralité de ceux qui sont concernés.
En outre, le service rendu est en principe plus adapté aux besoins de chacun du fait de l’inscription, suite à une évaluation de « distance à l’emploi », des demandeurs d’emploi dans l’un des cinq « parcours » d’accompagnement créés.
Par ailleurs, faisant le bilan début 2007, devant le comité supérieur de l’emploi, de la convention État/ANPE/Unédic du 5 mai 2006 passée en application de la loi de programmation précitée, M. Gérard Larcher, alors ministre délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes, soulignait plusieurs points :
– Le délai entre l’inscription comme demandeur d’emploi et le premier entretien professionnel, de 21 jours en moyenne en 2005, était passé en mars 2007 à moins de 7 (la convention fixant un objectif de 5 jours à partir du 1er juillet 2007).
– 172 « guichets uniques » ANPE/Assédic étaient en place en février 2007. Il est à noter cependant que la notion de guichet unique a fait l’objet d’une acception large pour ce décompte : il s’agit de sites communs ANPE/Assédic, mais aussi de sites voisins – distants de moins de 200 mètres – ou de sites d’une des deux institutions accueillant quelques agents de l’autre qui viennent y tenir des permanences. Moins d’une dizaine de guichets uniques au sens le plus étroit, c’est-à-dire offrant un service intégré dans des locaux communs, sont aujourd’hui opérationnels ; encore l’accent est-il mis essentiellement sur la séquence inscription/ouverture des droits/premier entretien professionnel, pas sur la suite de la prise en charge.
– Le dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE) commun à l’ANPE et aux Assédic était en place partout, facilitant ainsi le travail administratif comme le service aux usagers.
Pour autant, le maintien de deux entités juridiquement séparées, ANPE et réseau Assédic, constitue de toute évidence un obstacle à la poursuite de ces progrès sur deux points :
– la mise en œuvre d’un référent unique tant pour l’accompagnement que pour l’indemnisation (ce qui ne signifie pas que ce référent « s’occupera de tout », mais qu’il sera l’interlocuteur du demandeur d’emploi en cas de difficulté – c’est en tout état de cause un objectif de long terme car il implique un effort considérable de formation d’agents polyvalents) ;
– la réalisation de véritables guichets uniques dans le même bâtiment, car les enjeux afférents de propriété et de coûts (loyers) sont trop importants pour que les gestionnaires d’entités séparées, quelle que soit leur bonne volonté, n’entourent pas ce type d’opération de très grandes précautions qui les ralentissent ; la réforme permettra donc de généraliser beaucoup plus rapidement les guichets uniques.
Le maillage territorial sera en conséquence renforcé : le nombre total des implantations où sera offert l’ensemble du service intégré d’accompagnement et d’indemnisation n’atteindra pas le niveau que donnerait l’addition simple des deux réseaux, mais sera évidemment nettement supérieur au nombre d’implantations actuelles de chacun. Selon des propos du directeur général de l’Unédic rapportés dans la presse, à partir des 900 sites (4) actuels de l’ANPE et des 650 des Assédic, on pourrait avoir à terme environ 1 200 agences communes.
De même, l’évolution des attributions des personnels, avec le transfert progressif aux Urssaf (5) de la mission actuelle de recouvrement des cotisations dévolue aux Assédic, permettra de renforcer les moyens de prospection du marché du travail et d’accueil des demandeurs d’emploi, l’objectif à terme étant de disposer d’un conseiller pour une trentaine de demandeurs justifiant d’un accompagnement renforcé (car menacés de chômage de longue durée), quant on a aujourd’hui à l’ANPE un conseiller pour environ 130 demandeurs.
Notre pays dispose d’un « service public de l’emploi », qui doit, par construction, respecter les principes inhérents aux services publics. Dans le cas particulier, le code du travail (article L. 310-2 du code en vigueur) en pose deux : la non-discrimination au bénéfice des employeurs comme des demandeurs d’emploi ; la gratuité du service pour les demandeurs d’emploi. D’autres principes, qui d’ailleurs se rejoignent, sont souvent invoqués lorsque l’on est face à un service public : l’égalité de traitement, l’universalité.
La question de l’égalité de traitement des demandeurs d’emploi est souvent évoquée par les opposants au rapprochement entre l’ANPE et les Assédic, qui font valoir que ce rapprochement conduirait, sous la pression des Assédic, à centrer les efforts d’accompagnement sur les seuls chômeurs indemnisés, dont le retour à l’emploi permettrait des économies. Mais cet argument est parfaitement réversible, dès lors que depuis le début des années 2000 l’Unédic a développé des mécanismes d’activation des dépenses (financement de formations, aides aux employeurs embauchant certaines catégories de demandeurs d’emploi, aides différentielles aux chômeurs acceptant un emploi moins bien rémunéré, aides à la mobilité…) dont la gestion est d’ailleurs en partie confiée à l’ANPE. Or ces dispositifs sont réservés aux seuls chômeurs indemnisés. Il faut donc, a contrario, espérer que la fusion des réseaux ANPE et Assédic, accompagnée d’une réforme des règles de l’indemnisation qui est de la compétence des partenaires sociaux, débouchera sur un traitement plus égal des demandeurs d’emploi.
La question de l’universalité et de l’égalité de traitement se pose aussi pour les entreprises : s’il est clair que les grandes entreprises sont habituées à recourir, à leurs frais, à des prestataires privés pour leurs opérations de recrutement ou, au contraire, de reclassement de leurs salariés en cas de restructuration, il faut souligner l’enjeu que représente le maintien d’un service de base, gratuit et universel, aux bénéfices des PME et des TPE qui souhaitent, par le biais du service public, procéder à un ou quelques recrutements.
La présente réforme ne remet nullement en cause ces grands principes du service public ; bien au contraire, elle les conforte.
En effet, elle ne traite pas des champs respectifs des opérateurs publics ou paritaires et des opérateurs privés – reconnus depuis 2005 comme des « participants » potentiels au service public de l’emploi – dans les politiques de l’emploi.
En revanche, elle met en place un opérateur unique puissant pour les politiques publiques, dont l’article 2 du présent projet est l’occasion, en définissant les missions de cet opérateur, de rappeler le champ d’intervention (prospection du marché du travail et assistance aux employeurs, accueil et accompagnement des personnes à la recherche d’un emploi, contrôle de la recherche d’emploi, indemnisation des demandeurs d’emploi, etc.), mais aussi d’élargir ce champ, notamment en mentionnant explicitement la mission d’intermédiation sur le marché du travail (mise en relation entre offres et demandes d’emploi) ainsi qu’un droit d’accéder aux services de l’opérateur ouvert non seulement aux personnes sans emploi, mais aussi à celles désirant changer d’emploi. En outre, comme on l’a indiqué supra, elle devrait déboucher sur un accès plus égal des demandeurs d’emploi aux prestations d’accompagnement et de formation.
Une lutte efficace contre les fraudes et les abus, même s’il ne faut pas en exagérer l’ampleur et s’il convient de bien distinguer des pratiques et des comportements dont la gravité est très inégale, est évidemment nécessaire.
S’agissant de l’assurance chômage, le montant des seules fraudes « organisées » – c’est-à-dire les opérations reposant sur des documents faux ou usurpés, des sociétés fictives, des faux chômeurs par centaines – en cours de traitement contentieux a été estimée par l’Unédic elle-même, en décembre 2006, à 140 millions d’euros, et ce consécutivement aux travaux d’une mission d’information de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur les moyens de contrôle de l’Unédic et des Assédic (6) qui a révélé le développement de cette fraude « industrielle ». Il y a par ailleurs toutes les petites fraudes ou abus de ceux qui « omettent » de déclarer l’emploi qu’ils ont retrouvé, ou un travail au noir, ou bien ne recherchent un emploi qu’avec peu de zèle. Enfin, la fraude existe aussi, naturellement, sur les cotisations.
Or, pour ce qui est des mesures de contrôle et de sanction, la dispersion des responsabilités entre de multiples organismes pose toujours de réels problèmes et la gestion du chômage n’échappe pas à la règle :
– La coexistence, sur des champs de compétences connexes, d’organismes divers (en l’espèce l’ANPE, les Assédic, mais aussi les Urssaf) pose le problème récurrent des échanges d’informations entre eux, qui doivent être autorisés par une disposition légale, sont régis par des règles strictes imposées par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et impliquent aussi des aménagements techniques lourds (compatibilité des systèmes d’information et adaptation de ceux-ci pour limiter les échanges à ce qui est autorisé).
– A fortiori, des organismes de droit privé, reposant sur des structures associatives, comme l’Unédic et les Assédic, peuvent rencontrer des obstacles juridiques dans l’affirmation de prérogatives de contrôle ; des organismes paritaires peuvent aussi avoir une culture du contrôle moins développée que d’autres. Dans le rapport public particulier qu’elle a consacré en mars 2006 à « L’évolution de l’assurance chômage : de l’indemnisation à l’aide au retour à l’emploi », la Cour des comptes relevait diverses lacunes du dispositif de gestion et de contrôle des cotisations par les Assédic : totale liberté laissée aux assujettis pour les moyens de paiement (ce qui n’est pas le cas pour les cotisations sociales versées aux Urssaf) ; absence de pouvoirs et de moyens de contrôle des déclarations des employeurs (pour l’assiette des cotisations). Même si des améliorations partielles ont pu être apportées depuis sur ce point, comme on y reviendra, le constat n’en reste pas moins significatif !
– Pour ce qui est du volet indemnisation, il existe une vraie légitimité du financeur (l’Unédic) à prétendre sanctionner les manquements par une suspension ou une réduction des allocations, mais, quand ces manquements consistent dans une recherche d’emploi peu active ou le refus d’emplois compatibles, il faut bien voir que seul l’organisme chargé de l’accompagnement (l’ANPE) apparaît légitime à apprécier et sanctionner les comportements fautifs.
Dans la pratique, le dispositif français de contrôle et de sanction des demandeurs d’emploi apparaissait il y a quelques années comme particulièrement inadéquat : il faisait intervenir plusieurs acteurs, les services du contrôle de la recherche d’emploi (SCRE) dépendant des directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP), mais aussi ceux de l’ANPE (pour leur pouvoir de radiation de la liste des demandeurs d’emploi) et ceux des Assédic, qui prétendaient pouvoir suspendre le versement des prestations ; cependant, cette prétention leur avait été déniée par des décisions de justice, au motif que ce type de sanction ne pouvait relever que de décisions de l’État. Quant aux SCRE précités, la Cour des comptes y avait consacré dans son rapport public 2003 un développement sévère : moyens insuffisants ; formation incomplète ; activité des services inférieure de moitié ou plus aux normes fixées par le ministère ; coordination insuffisante avec l’ANPE et les Assédic (aux signalements desquelles il n’était que rarement répondu)… En conclusion, en 1999-2001, le taux de demandeurs d’emplois sanctionnés oscillait entre 0,06 à 0,09 % des demandeurs d’emploi indemnisés.
La loi de programmation pour la cohésion sociale a apporté en 2005 une réponse partielle à ces difficultés, en s’inscrivant dans le cadre institutionnel en vigueur. Elle a introduit : la possibilité d’une gradation des sanctions (les allocations peuvent être réduites et non pas supprimées intégralement) ; des garanties procédurales pour les personnes (procédure contradictoire) ; des ajustements institutionnels, avec en particulier l’affirmation claire des prérogatives de contrôles des agents de l’assurance chômage et de leur faculté de suspendre les allocations à titre conservatoire (la décision devant ensuite être confirmée par le représentant de l’État), ainsi que la création d’une commission tripartite État/ANPE/Assédic chargée de donner un avis avant le prononcé des sanctions les plus graves. Comme on le voit, ces mesures visent à donner une certaine effectivité au dispositif et à assurer une meilleure coordination des trois acteurs « légitimes ». Le décret d’application n° 2005-915 du 2 août 2005, complété par une circulaire du 5 septembre de la même année, a défini l’échelle des sanctions en prévoyant des possibilités de réduction de 20 % ou 50 % des allocations, pour deux mois, puis deux à six mois, avant leur suppression définitive selon la nature et la réitération des manquements sanctionnés. Le décret a par ailleurs fixé restrictivement les conditions dans lesquelles les Assédic peuvent suspendre à titre conservatoire les allocations, en limitant cette faculté aux seuls cas de non-réponse à une convocation ou de fausse déclaration.
Le nouveau dispositif a permis un certain développement de l’activité de contrôle, comme on le voit sur les tableaux ci-après, avec un doublement du nombre de sanctions prononcées entre 2004 (dernière année avant la réforme) et 2006 (première après) ; la possibilité de sanctions graduées conduit en particulier à une forte progression des sanctions pour recherche d’emploi insuffisante ou refus d’emploi ; cependant, les sanctions sont en moyenne moins lourdes, avec un fort recul du nombre de suppressions définitives des droits. Le système apparaît ainsi globalement plus efficace, mais respectueux des personnes en privilégiant la pédagogie de sanctions progressives. Sur près de 42 000 sanctions prononcées en 2006 – qui ont touché environ 2 % des chômeurs indemnisés –, la majorité (27 000) est consécutive à des signalements des Assédic.
Nombre de sanctions prononcées à l’encontre de demandeurs d’emploi indemnisés
Nature des sanctions |
2004 |
2006 |
Réduction de l’allocation (20 % ou 50 %) |
- |
19 095 |
Suppression temporaire de l’allocation |
11 118 |
19 885 |
Suppression définitive de l’allocation |
11 485 |
2 696 |
Nature des manquements sanctionnés |
||
Insuffisance de recherche d’emploi, refus d’emploi, de contrat aidé ou en alternance, de formation |
8 378 |
19 988 |
Absence à convocation, refus de visite médicale |
10 405 |
16 855 |
Déclarations inexactes ou mensongères |
3 825 |
4 843 |
Total général |
22 608 |
41 686 |
Source : questionnaire budgétaire 2008.
Parallèlement, on constate que la très grande majorité des décisions entrant de fait dans le cadre du suivi de la recherche d’emploi – même si, très souvent, elles rendent compte de la non-déclaration d’un emploi retrouvé – est en fait constituée des radiations administratives de la liste des demandeurs d’emploi opérées par l’ANPE, au nombre de 589 257 en 2006, dans 95 % des cas pour absence à convocation et dans 95 % des cas pour une durée de deux mois. Ces radiations entraînent une suspension provisoire du versement des allocations ; en pratique, elles prennent donc un caractère de sanction alors qu’elles sont en principe de simples décisions administratives, prononcées sans procédure protectrice particulière (comme le droit pour les intéressés à s’expliquer préalablement), et c’est là toute la difficulté.
Plusieurs pays européens ont réformé l’organisation des acteurs des politiques de l’emploi durant les dernières années. Cela montre, et c’est un premier point à souligner, que l’enjeu institutionnel y est considéré comme important. On observe, en outre, un certain nombre de points de convergence dans les organisations et leur évolution, que l’on peut présenter avant de développer les cas les plus caractéristiques (7).
Si l’on regarde les dispositifs en place et leurs évolutions récentes dans l’ensemble des pays européens, en particulier ceux d’Europe du nord et du nord-ouest qui ont obtenu de substantiels résultats en matière d’emploi ou du moins prennent le problème à bras le corps, on peut noter un certain nombre d’éléments convergents :
– Certains pays vont très loin dans la fusion organique des fonctions d’accompagnement des demandeurs d’emploi et d’indemnisation, comme le Royaume-Uni, mais ce n’est pas le cas de tous, un pays tel que les Pays-Bas conservant un dispositif institutionnel assez complexe ; en revanche, la logique du « guichet unique », avec un service coordonné aux demandeurs d’emploi, est à l’œuvre à peu près partout à des degrés divers d’avancement (Royaume-Uni, Pays-Bas, Allemagne, Scandinavie), avec en général une intégration non seulement du placement et de l’indemnisation du chômage, mais aussi de l’aide sociale et des prestations équivalentes à nos minima sociaux.
– Le « tripartisme » associant État, syndicats de salariés et organisations patronales pour le pilotage des politiques de l’emploi est une formule assez courante : le Danemark a un conseil national de l’emploi ainsi constitué ; la gestion de l’agence fédérale du travail allemande, de l’institut national de l’emploi espagnol et de l’office national de l’emploi belge reposent sur le même équilibre. L’autre formule courante est le contrôle direct par l’État de l’ensemble du dispositif, contrôle qui soit s’inscrit dans la tradition (application du modèle « Beveridge » au Royaume-Uni), soit s’est affirmé plus récemment suite à des crises (cas des Pays-Bas).
En prenant en compte plus globalement les pays développés, on voit qu’environ la moitié des trente pays de l’OCDE ont une séparation institutionnelle entre l’organisme chargé de l’indemnisation des demandeurs d’emploi et l’organisme chargé du placement. À cet égard, l’OCDE souligne, dans une étude de 2001, que « deux administrations distinctes [en matière de placement et d’indemnisation] risquent d’adopter des objectifs divergents ». Pour ce qui est de l’affectation des demandeurs d’emploi aux différents programmes de formation, l’organisme de placement peut être tenté d’accélérer le reclassement d’un grand nombre de chômeurs, en consacrant en priorité les moyens aux moins employables. En revanche, l’organisme d’indemnisation aura tendance, dans une perspective comptable, à cibler les mesures sur les demandeurs d’emploi pour lesquels la formation est la plus efficace ou ceux dont le niveau d’indemnisation est le plus élevé.
Au regard de ces éléments, la spécificité française la plus marquée ne réside pas dans le maintien d’une distinction entre les institutions chargées respectivement de l’accompagnement des demandeurs d’emploi et de l’indemnisation, cette situation étant finalement assez courante ; elle ne réside pas non plus dans l’existence d’un rôle des partenaires sociaux et d’un rôle de l’État, puisqu’il existe des dispositifs tripartites les associant dans plusieurs pays.
La vraie originalité française réside dans les modes de gestion antagoniques des deux institutions, qui n’associent, ni l’un ni l’autre, puissance publique et partenaires sociaux, s’écartant ainsi du « tripartisme » susmentionné : l’une, l’ANPE, n’est guère qu’un démembrement de l’État, créée à partir de services de placement qui étaient des administrations d’État sans rôle des partenaires sociaux ; l’autre, l’Unédic, est gérée exclusivement par ces derniers, l’action de l’État y étant ponctuelle et, pour cette raison, souvent conflictuelle, dans la mesure où elle intervient dans le cadre de difficiles négociations financières lorsque le régime est en crise ou à travers le refus d’agréer les choix des partenaires conventionnels (on se rappelle par exemple le conflit autour du contrat puis « plan d’aide au retour à l’emploi » en 2000 : voir infra).
Les analyses comparatives montrent d’autres tendances lourdes à l’œuvre :
– La réforme des structures en charge du placement et de l’indemnisation s’accompagne le plus souvent de nombreuses autres mesures, le plus souvent destinées à favoriser une « activation » des dépenses en faveur de l’emploi (8). Aussi, pour tous les pays, est-il intéressant de s’intéresser au critère de la part respective qu’occupent les politiques actives et les politiques passives de l’emploi, conformément au tableau d’ensemble présenté ci-après.
Dépense publique pour l’emploi en pourcentage du PIB
Dépenses « actives » |
Dépenses « passives » |
Total | |
Belgique |
0,8 |
2,4 |
3,4 |
Danemark |
1,4 |
2,5 |
4,1 |
Allemagne |
0,6 |
2,3 |
3,3 |
Espagne |
0,5 |
1,5 |
2,1 |
France |
0,7 |
1,6 |
2,5 |
Italie |
0,5 |
0,8 |
1,3 |
Pays-Bas |
0,9 |
2,0 |
3,3 |
Portugal |
0,5 |
1,3 |
1,9 |
Suède |
1,1 |
1,2 |
2,5 |
Royaume-Uni |
0,1 |
0,2 |
0,7 |
Union européenne à 15 |
0,5 |
1,4 |
2,2 |
Source : Eurostat (données estimées pour 2005).
– L’appel croissant à des prestataires externes rémunérés, chargés notamment de ramener à l’emploi des cohortes de personnes considérées comme très éloignées de l’emploi, est caractéristique notamment en Allemagne, au Royaume-Uni, aux Pays-Bas.
– Vis-à-vis des demandeurs d’emploi, les pays européens vont en général vers un accompagnement plus actif, plus différencié, mais aussi plus exigeant : une étude récente de l’Unédic sur onze pays, dont la France, montre que six de ces pays ont introduit dans leur système d’indemnisation du chômage l’obligation, pour les demandeurs d’emploi, de signer un engagement écrit mentionnant l’impératif de recherche active d’emploi et les actions personnalisées à entreprendre ; six États également procèdent au repérage précoce des risques de chômage de longue durée par l’identification du profil et des qualifications professionnelles de chacun dès le début du chômage (« profilage »), opération qui conduit ensuite à l’inscription dans des parcours d’accompagnement plus ou moins différenciés. Le plus souvent, le refus d’un emploi « convenable » (dont la définition est variable et plus ou moins contraignante) est sanctionné, donnant lieu à une suspension des droits pendant plusieurs mois (jusqu’à trois en Allemagne et en Espagne, six au Royaume-Uni, douze en Belgique), voire à leur suppression en Italie et au Luxembourg. Dans tous les États étudiés sauf la France (à savoir l’Allemagne, la Belgique, l’Espagne, la Grande-Bretagne, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et la Suisse), les organismes responsables de l’indemnisation du chômage sont aussi compétents pour décider des sanctions à prendre envers les demandeurs d’emploi qui ne respectent pas leurs obligations. Dans huit de ces États (Allemagne, Belgique, Espagne, Grande-Bretagne, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal), le contrôle de la recherche d’emploi est assuré par les organismes débiteurs.
2. Le cas allemand : la réforme du service public de l’emploi au sein d’une politique de grande ampleur de réforme du marché du travail
En Allemagne a été menée une réforme de grande ampleur du marché du travail au travers de quatre lois votées en un an, de décembre 2002 à décembre 2003 : il s’agit des quatre lois « Hartz » – du nom de Peter Hartz, directeur du personnel de Volkswagen et président du groupe de travail qui a précédé leur élaboration – ainsi que de la loi sur les réformes du marché du travail du 24 décembre 2003. « Ces bouleversements (…) ont de manière assez radicale fait sortir l’Allemagne de l’état de " blocage des réformes " dont elle est régulièrement accusée depuis plus de dix ans » (9). On parle aussi du programme « Agenda 2010 », qui toutefois englobe aussi les réformes du système de santé, des retraites et de la fiscalité.
Ces lois contiennent des mesures d’« activation de la politique du marché du travail », avec pour but principal la diminution du chômage de longue durée. Le mot d’ordre est le suivant : exigence et promotion des demandeurs d’emploi (« fördern und fordern »). Aussi, la réforme des organismes en charge du placement et de l’indemnisation du chômage n’est-elle qu’un pan d’une politique plus globale, qui comprend notamment : la réforme du système d’indemnisation du chômage ; la création de nouveaux outils de politique active ; la protection contre le licenciement et l’intérim.
En Allemagne, depuis 1952, un organisme unique assure à la fois le placement et l’indemnisation des demandeurs d’emploi : c’est l’Agence fédérale du travail (Bundesagentur für Arbeit), qui a succédé en décembre 2003 – avec la « loi Hartz III » – à l’Office fédéral allemand du travail (Bundesanstalt für Arbeit), créé en 1952. Sa gestion est tripartite (État, partenaires sociaux représentant les employeurs et les salariés). Son statut est celui d’un établissement public relevant de la tutelle du ministère de l’emploi : il bénéficie d’une grande autonomie.
L’Agence fédérale du travail a été profondément rénovée ces dernières années, avec notamment une réforme de la comptabilité interne, une modernisation des systèmes d’information et de contrôle de gestion, la rénovation des méthodes de management et la mise en place d’une gestion par objectifs.
● Le recours à des agences d’intérim privées
La « loi Hartz I » du 23 décembre 2002 a créé sur l’ensemble du territoire allemand des agences de placement de personnel (Personal Service Agenturen – PSA), auprès des différentes agences pour l’emploi. Les PSA sont des agences d’intérim privées. En pratique, un appel d’offres est passé avec des entreprises de travail temporaire, qui s’engagent auprès des agences pour l’emploi à placer les chômeurs dans des missions d’intérim. L’intérim est conçu comme une première étape avant l’accès à un emploi stable. Pour la commission Hartz, le développement de l’emploi intérimaire, qui représente alors à peine plus de 1 % de l’emploi salarié en Allemagne, est l’un des objectifs privilégiés pour la réinsertion des chômeurs de longue durée.
Parallèlement, la réforme de la loi sur le placement (Arbeitnehmerüberlassungsgesetz) a supprimé l’essentiel des restrictions relatives au travail intérimaire (suppression de la durée maximale de vingt-quatre mois, de la nécessité de justifier de raisons objectives en cas de renouvellement de missions d’intérim, du délai de carence de trois mois entre deux missions ; autorisation sous certaines conditions de l’intérim dans le secteur du bâtiment et des travaux publics). La loi permet aussi à un employeur d’appliquer pour une durée de six semaines des conditions de travail différentes de celles prévues pour les salariés réguliers de l’entreprise dans le cadre d’une convention collective, sauf si le salarié est couvert par une convention collective propre à la branche intérim qui prévoit des dispositions différentes.
Au printemps 2002, le gouvernement a institué le « bon de placement » pour faciliter le recours aux entreprises privées de placement.
● La réorganisation des agences pour l’emploi
La « loi Hartz II » du 24 décembre 2002 a réformé l’organisation des agences pour l’emploi. Celles-ci ont été rebaptisées Job Centers : l’objectif est d’assurer le rapprochement progressif des guichets des agences locales pour l’emploi et de ceux chargés de l’aide sociale, en vue de l’établissement de guichets uniques. Cette réforme a été conduite en parallèle avec la création d’une nouvelle prestation d’assistance sous condition de ressources. En effet, la loi « Hartz IV » fusionne l’assistance chômage et l’aide sociale (voir infra).
La « loi Hartz III » du 23 décembre 2003 accroît les responsabilités des agences locales, qui deviennent des centres d’accueil de la « clientèle ». L’objectif était de passer, dès 2005, de 1 « manager de dossier » pour 700 chômeurs à 1 pour 150 et même 1 pour 75 pour les 15-25 ans.
● Le développement du placement privé reste faible
En 1994, le monopole du placement au profit de l’agence fédérale a été supprimé. Mais le placement par des opérateurs privés s’est peu développé. En outre, le recours par l’agence à des opérateurs privés est resté limité à des prestations spécialisées, telles l’évaluation des compétences ou l’orientation.
C’est la loi Job-Aqtiv (10), entrée en vigueur le 1er janvier 2002, qui a explicitement ouvert la possibilité du recours à des tiers pour le placement.
Avec la réforme, le nombre de filières d’indemnisation a été réduit (passant de 14 à 5), la durée maximum d’indemnisation ramenée à 18 mois pour les chômeurs âgés de 55 ans et plus à compter de février 2006. Un certain nombre de règles indemnitaires du régime contributif ont été durcies.
La loi Hartz IV a fusionné, à compter de janvier 2005, les prestations d’aide sociale et d’assistance chômage (11), en une seule prestation, l’allocation de chômage II (Arbeitslosengeld II). Comme l’ancienne aide sociale, cette prestation se compose d’une allocation de base et est majorée des frais de logement et de chauffage. Le taux de base a été fixé en fonction d’une estimation des dépenses de consommation des ménages des catégories inférieures de revenus : cette référence a été critiquée au motif qu’elle « entérinait » la pauvreté plutôt qu’elle ne déterminait un montant « objectif » de revenu minimum de subsistance.
Les bénéficiaires de la nouvelle allocation doivent accepter tous types d’emploi, y compris ceux qui sont rémunérés en dessous des minima conventionnels (mini-jobs, emplois aidés, travaux d’utilité publique rémunérés à un euro de l’heure). L’allocation est accordée pour une période de six mois, renouvelables, comme l’allocation de solidarité spécifique en France. Les allocataires doivent signer un contrat d’insertion avec l’agence pour l’emploi.
Le cas allemand est intéressant car il constitue un exemple de politique globale de lutte contre le chômage, dont la réforme institutionnelle n’est qu’un aspect. Dans les faits, ce volet institutionnel – création de guichets uniques et recours aux agences d’intérim – n’est cependant peut-être pas l’élément le plus abouti. En outre, si les réformes ont pu être menées à bien, elles n’ont pas pour autant réglé tous les problèmes outre-rhin. Il est intéressant de noter qu’au moment où le taux de chômage est au plus bas – pour la première fois depuis douze ans, le nombre des chômeurs est inférieur à 3,5 millions en octobre 2007 –, le lien avec les politiques « structurelles » menées n’apparaît pas à tous les observateurs comme évident (12).
Comme l’a montré le rapport annuel du « comité des cinq sages » rendu public en octobre 2007, il n’est pas pour autant question de remettre en cause ces réformes, tout au plus de les prolonger. L’exemple récent de la mise en œuvre d’un programme de « travail citoyen » dans un Land de l’Est de l’Allemagne, la Saxe-Anhalt, développé par l’agence pour l’emploi de la région depuis 2006, montre qu’il est possible d’aller plus loin en proposant aux chômeurs de longue durée des emplois salariés dans le secteur caritatif ou associatif. Il existe aujourd’hui au plan fédéral un projet de programme similaire intitulé « Kommunal Kombi », qui devrait entrer en vigueur à compter de 2008 (13).
L’exemple britannique des Jobcentres Plus est très souvent cité comme le modèle du « guichet unique ». Mais, comme en Allemagne, le guichet unique ne constitue que l’un des éléments d’une politique plus globale. En particulier, cette mesure va de pair avec un programme très développé de suivi et d’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi. Comme en Allemagne également cette réforme globale du marché de l’emploi a été conduite sous un gouvernement de gauche.
● Au niveau national et régional
Au niveau national, depuis le 8 juin 2001, le nouveau ministère du travail et des pensions (Department for work and pensions – DWP) est responsable de l’ensemble du système du retour à l’emploi. Au niveau régional, depuis 1998, des agences de développement régional (Regional Developpment Agencies) ont été créées pour assurer la coordination des activités de développement économique dans chacune des régions.
● Au niveau local
Dès 1995, des Jobcentres ont été créés en Grande-Bretagne : ces institutions versent les allocations de chômage aux demandeurs d’emploi, dont elles assurent aussi le suivi et l’accompagnement.
À partir de 2002, à la suite du succès de l’expérimentation « One », les Jobcentres ont fusionné avec les Benefit agencies, qui dépendaient du ministère de la sécurité sociale et s’occupaient des autres allocations : les Jobcentres Plus étaient créés, autrement dit un véritable guichet unique qui à la fois verse l’ensemble des prestations auxquelles peuvent prétendre les personnes en âge de travailler et incitent les demandeurs d’emploi à retrouver un travail rapidement.
Cette fusion a pu être qualifiée d’« une des plus grandes fusions d’Europe dans le service public » (CERC). L’objectif était de créer une culture nouvelle. Si le processus de fusion a été rapide, des adaptations ont été rendues possibles en continu. Les conseillers des Jobcentre Plus ont suivi des formations – pouvant durer jusqu’à six mois –, à la fois pour accompagner ces changements organisationnels et pour permettre de spécialiser davantage les conseillers, par type de « clients ».
Le réseau des Jobcentres Plus compte quelque 75 000 salariés et plus de cent centres. Une direction nationale gère, pour l’ensemble du réseau, le développement des ressources humaines, les finances ou encore le partenariat avec les opérateurs privés ou associatifs. Un conseiller s’occupe de 40 chômeurs. Le chômeur est considéré comme un « client » qui doit être satisfait.