N^° 563

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 janvier 2008.

AVIS

fait

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (n° 561) modifiant le titre XV de la Constitution,

par M. Hervé de CHARETTE

Député

Mesdames, Messieurs,

La signature du traité de Lisbonne, le 13 décembre 2007, va-elle enfin mettre un terme à une décennie de tentatives avortées de réforme institutionnelle de l’Union européenne ? Voici en effet dix ans, depuis la négociation du traité d’Amsterdam, que l’Europe peine à adapter ses institutions à la nouvelle donne de l’élargissement et aux exigences nées des attentes exprimées par les citoyens face aux bouleversements géopolitiques et aux conséquences de la mondialisation.

La démarche constitutionnelle engagée en février 2002 avec l’ouverture des travaux de la Convention européenne présidée par M. Valéry Giscard d’Estaing a échoué du fait des référendums négatifs français et néerlandais du printemps 2005. Plongée dans une grave crise de confiance, l’Europe a cherché pendant deux ans les moyens d’éviter la paralysie et de redonner du souffle à un projet politique en quête de sens. Il aura fallu attendre l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République pour que les conditions soient à nouveau réunies d’une seconde chance. Cette seconde chance, c’est le traité de Lisbonne qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2009 s’il est ratifié par les 27 Etats membres de l’Union européenne.

A la différence de la Constitution européenne qui abrogeait les traités actuels pour les remplacer par un texte unique, le traité de Lisbonne se limite à modifier les traités existants, d’où son appellation de « traité modificatif ». Ce nouveau texte amende ainsi les traités européens en vigueur, à savoir le traité de Rome de 1957, l’Acte unique européen de 1986, le traité sur l’Union européenne de 1992, le traité d’Amsterdam de 1997 et le traité de Nice de 2000.

Le jour même de sa signature, le traité de Lisbonne a été soumis par le Président de la République à l’examen du Conseil constitutionnel qui a rendu sa décision quelques jours plus tard, le 20 décembre dernier. Sans surprise, le juge constitutionnel a conditionné l’autorisation de ratifier le traité de Lisbonne à une révision préalable de notre Constitution, comme cela avait été le cas en 2005 pour permettre l’organisation du référendum sur la Constitution européenne.

L’Assemblée nationale est ainsi saisie d’un projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution. Ce projet de loi comporte trois articles :

– l’article 1^er modifie l’article 88-1 de la Constitution pour autoriser la République française à participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité de Lisbonne. Cette modification constitutionnelle est un préalable à la ratification du traité de Lisbonne ;

– l’article 2 concerne les modifications rédactionnelles apportées au titre XV de la Constitution à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne ;

– l’article 3 abroge les dispositions caduques de la révision constitutionnelle de 2005 du fait de l’absence d’entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

L’examen du présent projet de loi constitutionnelle est une illustration des conséquences constitutionnelles de l’appartenance de la France à l’Union européenne. Les modifications proposées sont toutefois strictement limitées aux exigences posées par le Conseil constitutionnel, en attendant d’autres évolutions dans le cadre d’une future réforme des institutions.

Les principaux apports du Traité de Lisbonne

1. La clarification des principes fondateurs de l’Union

– Les Communautés européennes et l’Union européenne ne font plus qu’une : l’Union européenne, dotée de la personnalité juridique.

– Les valeurs et les objectifs de l’Union sont énoncés de façon simple et claire : la paix, le bien-être des peuples, un espace de liberté, de sécurité et de justice, le plein emploi, le progrès social, une économie sociale de marché hautement compétitive, la lutte contre l’exclusion sociale et les discriminations, la protection des citoyens.

– La répartition des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres est clarifiée. En vertu du principe d’attribution, toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux Etats membres.

– L’action de l’Union doit respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, lesquels sont soumis au contrôle politique des Parlements nationaux et au contrôle juridictionnel de la Cour de justice de l’Union européenne.

2. Un cadre institutionnel rénové

– Le Conseil européen devient une institution à part entière de l’Union européenne. Il est doté d’un président stable à plein temps élu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. La fonction de Président du Conseil européen n’est pas compatible avec un mandat national.

– Le Parlement européen voit ses pouvoirs sensiblement renforcés par l’extension de la procédure législative ordinaire qui le met sur un pied d’égalité avec le Conseil de l’Union européenne.

– La Commission européenne verra, à partir de 2014, sa composition réduite à un nombre de commissaires égal aux deux tiers du nombre d’Etats membres (soit 18 dans une Union à 27), selon un principe de rotation égalitaire entre les pays.

– Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité aura désormais une double casquette : il sera à la fois le mandataire du Conseil pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et vice-président de la Commission pour les relations extérieures. La cohérence de l’action externe de l’Union devrait s’en trouver renforcée.

– Un mode de décision plus démocratique et plus efficace qui renforcera la capacité de l’Union à décider et à agir. A partir du 1^er novembre 2014, la majorité dite « qualifiée » correspondra à 55 % des Etats représentant 65 % de la population. Une minorité de blocage devra inclure au moins 4 Etats membres. Toutefois, un protocole sur les dispositions transitoires prévoit qu’entre le 1^er novembre 2014 et le 31 mars 2017, tout État pourra demander à revenir aux règles de vote du traité de Nice pour un vote particulier. Pendant cette période, le « compromis de Ioannina » restera applicable. Il signifie que lorsque la minorité de blocage est presque atteinte, la discussion doit se poursuivre pour essayer de parvenir à un quasi-consensus.

3. De nouveaux droits pour les citoyens

– La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.

– La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, sans être reproduite dans le traité, acquiert une pleine valeur juridique, ce qui signifie qu’elle devient opposable. Les citoyens européens pourront ainsi s’en prévaloir devant un juge pour faire annuler des actes pris par les institutions de l’Union ou par les Etats membres pour la mise en œuvre de la législation européenne.

– La création d’un droit d’initiative citoyenne permettra à au moins un million de citoyens originaires d’un nombre significatif d’Etats membres de prendre l’initiative de demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui leur paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte juridique pour la mise en œuvre des traités. Le traité de Lisbonne renvoie à un règlement européen les modalités de mise en œuvre de ce nouveau droit (article 24 TFUE).

– Le Conseil de l’Union siège obligatoirement en public lorsqu’il délibère et vote la législation européenne.

– L’espace de liberté, de sécurité et de justice sera renforcé grâce à une coopération européenne accrue au niveau judiciaire en matière civile et pénale. Des définitions communes des euro-crimes (terrorisme, blanchiment, traite des êtres humains, trafic d’armes, criminalité organisée, etc.) pourront être adoptées. Le traité de Lisbonne ouvre également la possibilité de créer un Parquet européen.

4. De nouveaux droits pour les Parlements nationaux

– Un article du traité de Lisbonne est spécifiquement consacré au rôle des Parlements nationaux qui « contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union ». Le protocole sur le rôle des Parlements nationaux consacre le droit à l’information des Parlements nationaux ainsi que « leur capacité à exprimer leur point de vue sur les projets d’actes législatifs de l’Union ainsi que sur d’autres questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier ».

– Des prérogatives nouvelles leur sont reconnues pour contrôler le respect du principe de subsidiarité, à travers un mécanisme d’alerte précoce ainsi que la possibilité de saisir directement la Cour de justice de l’Union européenne de recours pour violation, par un acte législatif européen, du principe de subsidiarité.

– Chaque Parlement national pourra s’opposer à la procédure de révision simplifiée des traités ainsi qu’à l’activation de la clause passerelle en matière de coopération judiciaire civile (aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière).

5. Une Europe protectrice face à la mondialisation

– Pour la première fois, l’Union se donne pour objectif de protéger ses citoyens dans le cadre de la mondialisation.

– Une clause sociale générale impose de prendre en compte les « exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine » dans la définition et dans la mise en œuvre de l’ensemble des politiques de l’Union.

– Les services publics à caractère économique (dénommés « services d’intérêt économique général ») sont inscrits dans le traité, ce qui donne un fondement juridique aux institutions de l’Union pour définir les principes et les conditions qui régissent leur mise en place et leur fonctionnement, dans le respect de la compétence des États. Quant aux services publics administratifs, ils demeurent de la compétence exclusive des États membres.

6. Des progrès en matières de politique étrangère et de sécurité commune, au service d’un rôle accru de l’Europe dans le monde

– La création d’un Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui s’appuiera sur un nouveau service européen d’action extérieure, permettra de renforcer la cohérence de l’action extérieure de l’Union.

– Une « clause de défense mutuelle » est instaurée, en vertu de laquelle si l’un des Etats membres de l’Union européenne fait l’objet d’une agression, les autres ont un devoir d’assistance à son égard.

– Une « clause de solidarité » assigne à l’Union et à chaque Etat membre le devoir de porter assistance, par tous les moyens, à un Etat membre touché par une catastrophe d’origine humaine ou naturelle ou par une attaque terroriste.

– Dans le domaine de la défense, le traité de Lisbonne consacre l’existence de l’Agence européenne de défense et introduit la « coopération structurée permanente », ouverte aux Etats qui s’engageront à participer aux principaux programmes européens d’équipement militaire et à fournir des unités de combat immédiatement disponibles pour l’Union européenne.

Constitution européenne / Traité de Lisbonne :
Quelles différences ?

1. Le traité de Lisbonne abandonne la démarche constitutionnelle. Alors que la Constitution européenne proposait d’abroger l’ensemble des traités actuels et de les remplacer par un texte unique, le traité de Lisbonne se borne à modifier les traités existants, d’où son appellation de « traité modificatif ».

2. Les symboles de l’Union (drapeau, hymne, devise) ne sont plus mentionnés dans le traité. De même, les termes de « Constitution », de « ministre européen des Affaires étrangères », de « lois » et de « lois-cadres » ne sont pas repris par le traité de Lisbonne. Il n’est également plus fait explicitement mention du principe de primauté du droit de l’Union sur le droit des Etats membres.

3. La « concurrence libre et non faussée » ne figure plus dans la liste des objectifs de l’Union. Loin d’être un objectif en soi, elle n’est qu’un outil parmi d’autres, au service des consommateurs.

4. Les services publics à caractère économique sont protégés par un nouveau protocole qui a la même valeur juridique que les traités. En outre, l’Union pourra adopter un règlement sur les services d’intérêt économique général pour garantir leurs conditions de fonctionnement. Celles-ci seront définies de façon positive, et non plus par exception aux règles de la concurrence.

5. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne figure plus dans le texte même des traités, mais se trouve inscrite par le biais d’un renvoi, à l’article 6 du Traité sur l’Union européenne. Un protocole soustrait le Royaume-Uni et la Pologne à l’application de la Charte.

6. La nouvelle règle de majorité qualifiée (55 % des Etats représentant 65 % de la population) n’entrera en vigueur qu’à partir du 1^er novembre 2014 (au lieu de 2009 dans le traité constitutionnel). Du 1^er novembre 2014 au 31 mars 2017, tout État pourra demander à revenir aux règles de vote du traité de Nice pour un vote particulier. Le « compromis de Ioannina » est maintenu, ce qui signifie que lorsque la minorité de blocage est presque atteinte, la discussion doit se poursuivre pour essayer de parvenir à un quasi-consensus.

7. Le plafond du nombre des membres du Parlement européen passe de 750 à 751, ce siège supplémentaire étant attribué à l’Italie.

8. La Banque centrale européenne figure désormais dans la liste des institutions de l’Union, ce qui lui rend applicable le principe de « coopération loyale » entre institutions.

9. Un article spécifique est désormais consacré au rôle des Parlements nationaux, lesquels « contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union ».

10. Le régime général des coopérations renforcées est légèrement modifié : le seuil requis pour les déclencher passe d’un tiers des Etats membres à neuf.

11. Le traité de Lisbonne mentionne la lutte contre le changement climatique parmi les objectifs de l’Union en matière de politique de l’environnement.

12. Le traité de Lisbonne étend à l’ensemble de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière ainsi qu’au développement de l’acquis de Schengen l’ « opt out » dont bénéficient le Royaume-Uni et l’Irlande.

I – LES CONSÉQUENCES CONSTITUTIONNELLES DE L’APPARTENANCE DE LA FRANCE À L’UNION EUROPÉENNE

Si la construction européenne n’a eu aucun impact sur la Constitution française jusqu’en 1992, la ratification du traité de Maastricht a marqué le début d’un cycle de révisions constitutionnelles liées à l’appartenance de la France à l’Union européenne. En quinze ans, la Constitution a en effet été modifiée à quatre reprises pour permettre l’approfondissement du projet européen.

A – Les adaptations successives de la Constitution française à la construction de l’Europe

En application de l’article 54 de la Constitution de 1958, « lorsqu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de le ratifier ou de l’approuver ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution ». Il appartient au Président de la République, au Premier ministre, au Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, à soixante députés ou à soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité des traités à la Constitution. Cette saisine n’est toutefois pas obligatoire, et le juge constitutionnel ne dispose pas du pouvoir de s’autosaisir.

1) Les évolutions constitutionnelles liées aux approfondissements successifs de la construction européenne

Jusqu’en 1992, la participation de la France à la construction européenne ne s’était accompagnée d’aucune modification constitutionnelle, jamais un traité européen n’ayant jusqu’à cette date été soumis au contrôle de constitutionnalité. En effet, le traité de Paris instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et les deux traités de Rome créant la Communauté économique européenne (CEE) et l’Euratom sont entrés en vigueur sous la IVe République ⁽¹⁾. Quant au traité de Bruxelles de 1965 et à l’Acte unique de 1987, ils n’ont pas été déférés au Conseil constitutionnel et sont donc entrés en vigueur sans que la question de leur constitutionnalité ait été posée.

C’est avec le traité de Maastricht, signé en 1992, que la Ve République a progressivement amorcé sa mue européenne. Il a en effet fallu attendre la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 1992 sur le traité sur l’Union européenne pour que la Constitution française et la construction européenne ne s’ignorent plus.

Le traité de Maastricht et la Constitution française

Soumis au contrôle du Conseil constitutionnel, les traités de Maastricht (1992) et d’Amsterdam (1997) ne sont entrés en vigueur qu’au prix d’une révision constitutionnelle. Il en aurait été de même du traité établissant une Constitution pour l’Europe si le processus de ratification avait été mené à son terme. En revanche, le traité de Nice – conclu en décembre 2000 sous présidence française de l’Union européenne, en période de cohabitation – n’a fait l’objet d’aucun contrôle de constitutionnalité.

Chronologie des traités européens

Traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA)	Signé à Paris le 18 avril 1951 et entré en vigueur le 23 juillet 1952 pour une durée limitée à 50 ans. Le traité instituant la CECA a expiré le 23 juillet 2002.
Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne (CEE)	Signé à Rome le 25 mars 1957 et entré en vigueur au début de l’année 1958 pour une durée illimitée.
Traité de Rome instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom)	Signé à Rome le 25 mars 1957 et entré en vigueur au début de l’année 1958 pour une durée illimitée
Traité de fusion	Signé à Bruxelles le 8 avril 1965 et entré en vigueur le 1er juillet 1967. Les trois communautés alors distinctes (CECA, CEE et Euratom) sont placées sous l’autorité d’une Commission et d’un Conseil uniques.
Acte unique européen	Signé à Luxembourg (le 17 février 1986) et à La Haye (le 28 février 1986), il est entré en vigueur le 1er juillet 1987. L’acte unique européen amende le traité de Rome (CEE) pour permettre la réalisation d’un marché unique sans frontières intérieures et introduit une nouvelle forme de coopération en matière de politique étrangère.
Traité de Maastricht	Signé le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1er novembre 1993, il institue l’Union européenne. Le traité de Maastricht renomme la Communauté économique européenne qui devient la Communauté européenne. Ce traité prévoit également de nouvelles formes de coopération dans les domaines de la défense et de la justice et des affaires intérieures.
Traité d’Amsterdam	Signé le 2 octobre 1997, il entre en vigueur le 1er mai 1999. Il modifie le traité de Rome (CEE) et le traité de Maastricht créant l’Union européenne.
Traité de Nice	Signé le 26 février 2001, il entre en vigueur le 1er février 2003. Le traité modifie l’architecture institutionnelle en vue de l’élargissement de l’Union à l’Est (pays d’Europe centrale et orientale) et au Sud (Chypre et Malte).
Traité établissant une Constitution pour l’Europe	Signé à Rome le 29 octobre 2004, ce traité n’est jamais entré en vigueur, deux Etats membres (la France et les Pays-Bas) s’étant prononcés contre sa ratification.
Traité de Lisbonne	Signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, il entrera en vigueur le 1er janvier 2009 à condition d’avoir préalablement été ratifié par les 27 Etats signataires.

Le traité de Lisbonne modifie deux traités :

– le traité sur l’Union européenne (TUE). Il s’agit du traité de Maastricht signé en 1992 et modifié depuis par les traités d’Amsterdam et de Nice ;

– le traité de Rome instituant la Communauté européenne, signé en 1957 et modifié à de nombreuses reprises par l’Acte unique et les traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice. Le traité de Lisbonne change l’appellation de ce traité qui devient le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

En l’absence de mécanisme de contrôle de constitutionnalité par voie d’exception, la vérification a posteriori de la conformité à la Constitution des traités européens non soumis à l’examen du Conseil constitutionnel n’est plus possible. Le juge constitutionnel a en effet précisé dans sa décision du 19 novembre 2004 – ce qu’il vient de confirmer dans sa récente décision du 20 décembre 2007 relative au traité de Lisbonne – qu’il se refusait à contrôler la conformité à la Constitution des stipulations des traités qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France ⁽²⁾. Il s’agit là de l’application du principe « Pacta sunt servanda » qui signifie, en matière de droit international, que les Etats parties à un traité ne peuvent se prévaloir d’obstacles posés par leur ordre juridique interne pour éviter d’exécuter leurs obligations internationales ⁽³⁾ .

Néanmoins, le juge constitutionnel français conserve une interprétation souple du principe « Pacta sunt servanda » dès lors qu’en cas de conflit de normes, il continue de faire primer la Constitution sur le droit communautaire (primaire et dérivé), même si une évolution jurisprudentielle récente sur les lois de transposition des directives tire les conséquences juridiques de la participation de la France à la construction européenne.

En effet, la révision constitutionnelle de 1992 a donné un fondement constitutionnel spécifique à la construction européenne, un nouvel article 88-1 énonçant que « la République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences ». Dans sa décision du 10 juin 2004 ⁽⁴⁾, le Conseil constitutionnel a déduit de cette disposition que « la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle ». Le Conseil constitutionnel a toutefois réservé l’hypothèse où les dispositions communautaires en cause seraient contraires à une règle ou à un principe « inhérent à l’identité constitutionnelle de la France », par exemple le principe de laïcité. Si peu fréquentes que soient les hypothèses dans lesquelles elle pourrait jouer, cette réserve n’en est pas moins une exception au consentement donné par le Constituant à la transposition du droit de l’Union.

2) La caducité partielle de la révision constitutionnelle préalable au référendum du 29 mai 2005 sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe

Inséré dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992, le titre XV intitulé « Des communautés européennes et de l’Union européenne » a depuis cette date été modifié à trois reprises :

– en 1999, pour autoriser la ratification du traité d’Amsterdam ;

– en 2003, pour autoriser la ratification de la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen ⁽⁵⁾ ;

– en 2005, pour autoriser la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe.

Le tableau comparatif ci-après présente les modifications rédactionnelles successivement apportées au titre XV ; la colonne de droite correspond au texte constitutionnel actuellement en vigueur. Pour tenir compte des décisions du Conseil constitutionnel, les autorisations de ratifier les traités de Maastricht, d’Amsterdam puis le traité établissant une Constitution pour l’Europe ont nécessité de mentionner explicitement la participation de la France aux Communautés et à l’Union européenne selon les modalités fixées par lesdits traités.

La révision constitutionnelle du 1^er mars 2005 a toutefois présenté la particularité de comporter deux volets : l’un transitoire, l’autre permanent. Le volet transitoire, du jour de la révision constitutionnelle jusqu’à l’entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l’Europe, autorisait la France à participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité constitutionnel, ce qui rendait possible la ratification dudit traité. Quant au volet permanent, dont l’application était subordonnée à l’entrée en vigueur du traité constitutionnel, il tirait les conséquences constitutionnelles des nouveaux droits conférés par ce traité aux parlements nationaux.

L’absence d’entrée en vigueur du traité constitutionnel européen rend la révision constitutionnelle du 1^er mars 2005 caduque à un double titre :

– d’abord dans son volet transitoire, puisque l’article 88-1 dans sa rédaction actuelle fait référence à un traité qui n’entrera jamais en vigueur ;

– ensuite dans son volet permanent, subordonné à l’entrée en vigueur du traité constitutionnel.

Par sa décision du 20 décembre 2007, le Conseil constitutionnel a de fait admis la caducité de cette révision constitutionnelle en considérant que l’autorisation donnée par le Constituant à la République à l’article 88-1 al. 2 de « participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité établissant une Constitution pour l’Europe signé le 29 octobre 2004 » ne pouvait valoir pour un traité différent.

ÉVOLUTIONS RÉDACTIONNELLES DU TITRE XV DE LA CONSTITUTION (1992-2005)

1992 Loi constitutionnelle no 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre: << Des Communautés européennes et de l’Union européenne >>	1999 Loi constitutionnelle no 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution	2003 Loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d’arrêt européen	2005 (texte en vigueur) Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution
TITRE XIV1 DES COMMUNAUTES EUROPEENNES ET DE L’UNION EUROPEENNE Art. 88-1. - La République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences. Art. 88-2. - Sous réserve de réciprocité, et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne ainsi qu’à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres de la Communauté européenne. Art. 88-3. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article. Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d’actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. Pendant les sessions ou en dehors d’elles, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée. (1) : Ce titre, qui portait initialement le n°XIV est devenu le titre XV du fait de l’article 3 de la loi constitutionnelle n°93-952 du 27 juillet 1993.	TITRE XV DES COMMUNAUTES EUROPEENNES ET DE L’UNION EUROPEENNE Art. 88-1. - La République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences. Art. 88-2. - Sous réserve de réciprocité, et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne. ainsi qu’à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres de la Communauté européenne. Sous la même réserve et selon les modalités prévues par le Traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction issue du traité signé le 2 octobre 1997,peuvent être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés. Art. 88-3. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article. Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, de l’Union européenne, les projets ou les propositions d’actes communautaires des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Pendant les sessions ou en dehors d’elles, Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées dans le cadre du présent article, selon des modalités déterminées par le règlement de chaque assemblée le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent.	TITRE XV DES COMMUNAUTES EUROPEENNES ET DE L’UNION EUROPEENNE Art. 88-1. - La République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences. Art. 88-2. - Sous réserve de réciprocité, et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne. Sous la même réserve et selon les modalités prévues par le Traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction issue du traité signé le 2 octobre 1997, peuvent être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés. La loi fixe les règles relatives au mandat d’arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l’Union européenne. Art. 88-3. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article. Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent.	TITRE XV DES COMMUNAUTES EUROPEENNES ET DE L’UNION EUROPEENNE Art. 88-1. - La République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences. Elle peut participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité établissant une Constitution pour l’Europe signé le 29 octobre 2004. Art. 88-2. - Sous réserve de réciprocité, et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne. Sous la même réserve et selon les modalités prévues par le Traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction issue du traité signé le 2 octobre 1997, peuvent être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés. La loi fixe les règles relatives au mandat d’arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l’Union européenne. Art. 88-3. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article. Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent. Art. 88-5. - Tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République.

B – La décision du Conseil constitutionnel du 20 décembre 2007 relative au traité de Lisbonne confirme et précise celle du 19 novembre 2004 relative au traité établissant une Constitution pour l’Europe

Saisi le 13 décembre 2007 par le Président de la République en application de l’article 54 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a rendu sa décision une semaine plus tard, le 20 décembre 2007.

Le travail préparatoire du juge constitutionnel l’a conduit à comparer trois traités :

– les textes actuellement en vigueur, du traité sur l’Union européenne (TUE) et du traité instituant la Communauté européenne (TCE) dans leur rédaction issue du traité de Nice de 2001 ;

– le traité établissant une Constitution pour l’Europe du 29 octobre 2004 (TECE), qui n’a pu entrer en vigueur à la suite de l’absence de ratification par la France et les Pays-Bas ;

– le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007, qui modifie le TUE et le TCE en renommant ce dernier « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

1) Les dispositions du traité de Lisbonne qui n’appellent pas de révision de la Constitution

a) Les dispositions du traité de Lisbonne qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France

Conformément au principe « Pacta sunt servanda », le Conseil constitutionnel a soustrait au contrôle de conformité à la Constitution les stipulations du traité de Lisbonne reprenant des engagements antérieurement souscrits par la France ⁽⁶⁾.

Il faut toutefois préciser que les dispositions du traité établissant une Constitution pour l’Europe ne font pas partie des engagements souscrits par la France, dès lors que ce traité, dont l’autorisation de ratification a été refusée par le peuple français, n’est jamais entré en vigueur. Les textes de référence sur lequel s’est fondé le Conseil constitutionnel pour opérer son contrôle sont ainsi les traités européens (traité sur l’Union européenne et traité instituant la Communauté européenne) dans leur version issue du traité de Nice.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel a systématiquement renvoyé à sa décision du 19 novembre 2004 pour les dispositions du traité de Lisbonne qui reprennent à l’identique celles du TECE. C’est ainsi que le juge constitutionnel n’a statué de façon explicite que sur les seules dispositions du traité de Lisbonne qui ne figuraient ni dans les traités de 2001 (i.e dans leur version résultant du traité de Nice), ni dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe de 2004.

b) Les dispositions relatives aux droits fondamentaux de l’Union

A l’instar de ce qu’il avait jugé dans sa décision du 19 novembre 2004 sur le TECE, le Conseil constitutionnel a considéré que ni la reconnaissance à la Charte des droits fondamentaux de l’Union d’une pleine valeur juridique, ni l’adhésion future de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH) n’étaient contraires à la Constitution.

Si la Charte des droits fondamentaux de l’Union n’est pas reprise directement dans le traité – comme c’était le cas auparavant dans la partie II du TECE –, l’article 6 TUE (dans sa rédaction issue du traité de Lisbonne) qui y renvoie lui donne la même portée juridique. Son texte a été adapté ⁽⁷⁾, sur la forme uniquement, et solennellement proclamé le 12 décembre 2007 à Strasbourg par le Parlement européen, le Conseil et la Commission. En l’espèce, le Conseil constitutionnel s’est fondé sur le fait que les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités (cf. art. 6 TUE). Reprenant l’argumentation qu’il avait développée dans sa décision du 19 novembre 2004, il a considéré que la Charte n’appelait de révision de la Constitution « ni par le contenu de ses articles, ni par ses effets sur les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ».

En ce qui concerne l’adhésion de l’Union européenne à la CEDH visée à art. 6 § 2 TUE, le Conseil estime qu’elle n’appelle pas de révision constitutionnelle dès lors que le nouvel article 218 § 8 TFUE prévoit que la décision portant conclusion de l’accord portant adhésion de l’Union à ladite convention entrera en vigueur après son approbation par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Dans le cas de la France, cette référence renvoie à l’autorisation législative prévue par l’article 53 de la Constitution.

c) La référence au principe de primauté

Il convient par ailleurs de signaler qu’à la différence du traité établissant une Constitution pour l’Europe, le traité de Lisbonne ne comporte plus de référence au principe de primauté du droit de l’Union sur le droit des États membres. Le Conseil constitutionnel n’a donc pas eu à se prononcer à nouveau sur le principe de primauté, d’origine jurisprudentielle, comme il l’avait fait dans sa décision du 19 novembre 2004, en concluant alors à sa conformité à la Constitution

2) Les dispositions du traité de Lisbonne qui nécessitent une révision de la Constitution

a) Les clauses du traité qui opèrent, au profit de l’Union européenne, des transferts de compétences mettant en cause les conditions essentielles de la souveraineté nationale

Par sa décision du 20 décembre 2007, le Conseil constitutionnel reprend un raisonnement identique à celui qu’il avait tenu dans sa décision du 19 novembre 2004 sur le TECE. Il estime en effet qu’appellent une révision constitutionnelle les clauses du traité de Lisbonne qui opèrent, au profit de l’Union européenne, des transferts de compétences mettant en cause les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ⁽⁸⁾.

Un transfert de compétence correspond à de nouvelles modalités de prise de décision : il peut s’agir de l’application de la procédure législative ordinaire à des domaines nouveaux, qui confère un pouvoir de décision au Parlement européen. Cela peut également concerner le passage à la majorité qualifiée – immédiat ou différé – à des domaines jusqu’alors régis par la règle de l’unanimité, privant ainsi la France de tout pouvoir d’opposition.

Dans sa décision du 20 décembre 2007, le Conseil a renvoyé à sa motivation utilisée dans sa décision du 19 novembre 2004 pour les dispositions du traité de Lisbonne identiques à celles du TECE. Il a en revanche statué de façon explicite sur les dispositions nouvelles du traité de Lisbonne. En d’autres termes, les motivations figurant dans la décision du 20 décembre 2007 sont limitées aux seuls cas où le Conseil constitutionnel a constaté des différences rédactionnelles entre le traité établissant une Constitution pour l’Europe et le traité de Lisbonne.

Le Conseil constitutionnel a distingué quatre cas de figure :

– les transferts de compétence intervenant dans des matières nouvelles ;

– les modalités nouvelles d’exercice de compétences déjà transférées, applicables dès l’entrée en vigueur du traité ;

– le passage à la majorité qualifiée en vertu d’une décision européenne ultérieure ;

– les procédures de révision simplifiée.

En comparaison avec le TECE, le traité de Lisbonne ne transfère pas à l’Union d’autres compétences intervenant dans des matières régaliennes nouvelles. Il ne retire par ailleurs aucune des matières transférées par le TECE. Pour autant il existe des différences de rédaction, qui concernent les articles 77, 81, 82 et 83 TFUE. Mais aucune de ces différences rédactionnelles ne pose de question de constitutionnalité nouvelle.

En ce qui concerne la création possible d’un parquet européen par une décision du Conseil prise à l’unanimité, le Conseil constitutionnel avait jugé dans sa décision du 19 novembre 2004 que cette disposition appelait une révision constitutionnelle, indépendamment de la procédure décisionnelle suivie, eu égard à la portée qu’elle revêt pour l’exercice de la souveraineté nationale. Le traité de Lisbonne prévoit un mécanisme pour surmonter l’absence d’unanimité (art. 86 §1) en permettant, sous certaines conditions, à un groupe de neuf Etats membres d’instaurer entre eux une coopération renforcée dans ce domaine. La révision de la Constitution, qui était nécessaire avec le TECE, le demeure avec le traité de Lisbonne.

S’agissant enfin des clauses passerelles qui permettent le passage à la majorité qualifiée en vertu d’une décision européenne ultérieure prise à l’unanimité, le Conseil constitutionnel a relevé que le traité de Lisbonne modifiait les modalités de mise en œuvre de l’une d’entre elles, en matière de droit de la famille, en permettant à tout Parlement national de s’opposer à sa mise en œuvre (art. 81 §3). Ce changement appelle une révision constitutionnelle en ce qu’il confère une prérogative nouvelle au Parlement français (considérant n°32).

b) Les pouvoirs nouveaux reconnus aux Parlements nationaux

Les dispositions relatives aux Parlements nationaux introduites dans le traité de Lisbonne et dans les protocoles qui lui sont annexés accroissent le pouvoir de contrôle exercé par les Parlements nationaux sur l’exercice des politiques européennes.

L’article 12 TUE synthétise le rôle dévolu aux Parlements nationaux dans l’Union européenne :

Parmi les nouveaux pouvoirs reconnus aux Parlements nationaux – le cas échéant à chaque chambre d’un Parlement national –, le Conseil constitutionnel a jugé que les prérogatives suivantes nécessitaient une révision constitutionnelle :

– Le droit reconnu au Parlement français de s’opposer à la mise en œuvre de la révision simplifiée des traités – également appelée « clause passerelle » –, dans les conditions prévues à l’article 48 TUE, lesquelles reprennent en substance l’article IV-444 du TECE. La procédure de révision simplifiée permet au Conseil européen, statuant à l’unanimité, d’adopter une décision autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans un domaine jusqu’alors régi par la règle de l’unanimité ⁽⁹⁾. Le Conseil européen peut également adopter une décision faisant passer l’adoption d’un acte législatif européen d’une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire.

– Le droit reconnu au Parlement français, conformément à l’article 81 § 3 TFUE, de s’opposer, dans un délai de six mois, à l’adoption parle Conseil d’une décision soumettant certains aspects du droit de la famille ayant une incidence transfrontière non plus à une procédure législative spéciale mais à la procédure législative ordinaire.

– Les nouveaux droits reconnus à l’Assemblée nationale et au Sénat en matière de contrôle du respect du principe de subsidiarité. Le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au traité de Lisbonne reprend les dispositions du protocole n°2 annexé au TECE, mais en modifie la substance en vue de renforcer le rôle des Parlements nationaux. Il allonge ainsi le délai d’examen des projets d’actes législatifs par les parlements nationaux de six à huit semaines et ajoute une procédure de contrôle renforcé de la subsidiarité s’agissant des projets d’actes européens soumis à la procédure législative ordinaire.

Le Conseil Constitutionnel a considéré, pour les mêmes raisons que celles mentionnées dans sa décisions du 19 novembre 2004 sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe, que ces nouvelles prérogatives reconnues aux parlement français en matière de contrôle du principe de subsidiarité, appelaient une révision de la Constitution.

II - UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE LIMITÉE AUX EXIGENCES POSÉES PAR LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le présent projet de loi constitutionnelle reprend la substance de la révision constitutionnelle de 2005 qui n’a pu entrer en vigueur faute de ratification du TECE. Cette révision est limitée à ce qui est strictement nécessaire pour autoriser la ratification du traité de Lisbonne.

A – Une reprise de la révision constitutionnelle caduque de 2005

1) Les modifications apportées au titre XV de la Constitution

A l’instar de la révision constitutionnelle du 1^er mars 2005, le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution présente la particularité de modifier notre Constitution en deux temps.

a) Jusqu’à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

Ce projet contient tout d’abord des dispositions qui ont pour objet de permettre l’examen par le Parlement du projet de loi autorisant la ratification du traité de Lisbonne. C’est pourquoi l’article 1^er du texte du Gouvernement remplace, au second alinéa de l’article 88-1, l’actuelle référence au « traité établissant une Constitution pour l’Europe signé le 29 octobre 2004 » par une phrase indiquant que la France « peut participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne signé le 13 décembre 2007 ». L’utilisation du verbe « pouvoir » souligne que la participation à une Union régie par le traité de Lisbonne suppose, à l’évidence, que celui-ci entre en vigueur, c’est-à-dire qu’il ait été ratifié par chacun des 27 Etats membres.

b) A compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

L’article 2 du projet de loi constitutionnelle comporte les dispositions qui n’entreront en vigueur qu’à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, envisagée au 1^er janvier 2009. Le titre XV de la Constitution portant actuellement sur les Communautés et l’Union européenne serait alors refondu, l’article 88-1 disposant désormais que la République « participe » à l’Union européenne dans les conditions fixées par le traité de Lisbonne. Il s’agirait alors non plus d’une possibilité mais d’une réalité juridique. Les références aux traités de Maastricht et d’Amsterdam (art. 88-2 alinéas 2 et 3) devenant alors sans objet seraient supprimées.

En cas d’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, trois modifications substantielles seraient alors apportées au titre XV de la Constitution, qui concerneraient :

– L’extension du champ d’application de l’article 88-4 – qui permet à l’Assemblée nationale et au Sénat de voter des résolutions non contraignantes sur les projets de textes européens – à l’ensemble des projets d’actes législatifs au sens européen du terme et non plus aux seuls projets ou propositions d’actes européens comportant, selon le droit français, des dispositions de nature législative. En effet, la distinction opérée par la Constitution française entre domaine législatif et réglementaire n’est pas pertinente au niveau européen. Il serait paradoxal que l’Assemblée nationale et le Sénat ne puissent pas se prononcer, au titre de l’article 88-4, sur des projets d’actes législatifs qui leur seront pourtant désormais automatiquement transmis par les institutions de l’Union européenne dans le cadre de la nouvelle procédure de contrôle du respect du principe de subsidiarité.

Il faut toutefois préciser qu’actuellement, les projets d’actes législatifs européens qui ne relèvent pas en droit français du domaine de la loi peuvent néanmoins être transmis au Parlement, mais au titre de la clause facultative de l’article 88-4. Le Gouvernement n’est ainsi pas tenu, juridiquement, de répondre favorablement à une demande de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Cependant, en application de la circulaire du Premier ministre du 22 novembre 2005, le Gouvernement soumet désormais systématiquement au Parlement l’ensemble des projets d’actes législatifs européens, c’est-à-dire ceux régis par la procédure de co-décision.

– L’ajout d’un article 88-6 qui autorise l’Assemblée nationale ou le Sénat à émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. Le premier alinéa de cet article concerne la procédure de contrôle en amont (carton jaune ou orange) tandis que le deuxième alinéa est relatif au contrôle ex post qui autorise chaque assemblée à former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Il appartient au Gouvernement de transmettre de recours à la Cour de justice ; l’emploi de l’indicatif présent souligne qu’il s’agit là d’une compétence liée. Le troisième alinéa renvoie à chaque chambre le soin d’organiser les modalités de mise en œuvre du contrôle du principe de subsidiarité qui pourra également s’appliquer en dehors de sessions parlementaires ⁽¹⁰⁾.

– L’ajout d’un article 88-7 pour fixer les conditions dans lesquelles le Parlement français – et non pas, comme dans le cas précédent, chacune des chambres – pourra faire opposition à la procédure dite de révision simplifiée de l’article 48 TUE et de l’article 81 § 3 TFUE en matière de coopération judiciaire civile⁽¹¹⁾. Cette procédure donne au Conseil européen le pouvoir de décider, à l’unanimité, de modifier le champ d’application des règles de majorité ou de procédure législative telles qu’elles sont définies initialement dans le traité de Lisbonne. Cette révision du traité ne sera pas soumise à ratification des Etats membres sauf si l’un des Parlements nationaux s’y oppose. L’article 88-7 prévoit que, pour ce faire, l’Assemblée nationale et le Sénat devront adopter chacune une motion en termes identiques. Un pouvoir égal est ainsi reconnu aux deux chambres, et aucune de procédure de navette parlementaire n’est ici prévue. Il appartiendra aux règlements des assemblées de fixer les conditions dans lesquelles ces motions seront déposées, examinées, adoptées et notifiées.

2) Une révision constitutionnelle limitée au traité de Lisbonne

Le présent projet de loi constitutionnelle est strictement limité à ce qui est nécessaire pour autoriser la ratification du traité de Lisbonne. La technique juridique utilisée est la même que celle employée précédemment lors des révisions constitutionnelles préalables aux ratifications des traités de Maastricht et d’Amsterdam. C’est également cette méthode qui avait été utilisée en 2005 pour autoriser la tenue du référendum sur la Constitution européenne. Or la non ratification du traité constitutionnel a rendu inopérante la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 parce qu’elle visait expressément le TECE et non un traité ultérieur. Or la jurisprudence du Conseil constitutionnel est claire : l’autorisation donnée à la République par le constituant pour « participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité établissant une Constitution pour l’Europe signé le 29 octobre 2004 » (art. 88-1) ne peut être invoquée pour un traité différent.

Est-il dès lors opportun de voter une nouvelle révision constitutionnelle spécifique au traité de Lisbonne – au risque que l’histoire se répète si l’un des 27 Etats membres ne ratifie pas le traité – ou serait-il préférable d’envisager une révision de portée générale consistant à autoriser une fois pour toutes les transferts de compétences nécessaires à la construction européenne, indépendamment des modalités prévues par tel ou tel traité ?

En d’autres termes, le temps ne serait-il pas venu d’envisager une formule qui couvrirait, par anticipation, les adaptations rendues nécessaires par les traités futurs ? Cette question n’appelle pas de réponse évidente, et les difficultés juridiques qu’elle soulève appellent à la prudence.

Les Constitutions de certains Etats membres prévoient une « clause européenne générale ». C’est notamment le cas en Allemagne où depuis sa modification du 21 décembre 1992, la Loi fondamentale comporte un article 23 alinéa 1^er au terme duquel : « Pour l’édification d’une Europe unie, la République fédérale d’Allemagne concourt au développement de l’Union européenne (…). A cet effet, la Fédération peut transférer des droits de souveraineté par une loi approuvée par le Bundesrat… ».

De même, au Portugal, un paragraphe 6 a été ajouté à l’article 7 de la Constitution par la révision du 25 novembre 1992. Ce paragraphe prévoit que : « Dans des conditions de réciprocité, dans le respect du principe de subsidiarité et en vue de la réalisation de la cohésion économique et sociale, le Portugal peut passer des conventions sur l’exercice en commun des pouvoirs nécessaires à la construction de l’Union européenne ».

Les Constitutions allemande et portugaise vont au-delà d’une simple autorisation de l’Etat à participer à la construction européenne. Il s’agit en effet davantage d’habilitations constitutionnelles explicites destinées à servir de fondement aux transferts de compétences aux Communautés européennes et à l’Union européenne.

Pour autant, l’existence d’une clause générale d’habilitation constitutionnelle suffirait-elle à éviter toute révision constitutionnelle préalable à la ratification d’un traité européen ? Rien n’est moins sûr, dès lors que les transferts de compétence ne sont pas les seuls motifs possibles d’inconstitutionnalité comme en témoigne l’obligation de réviser notre Constitution pour y introduire les nouveaux droits conférés au Parlement s’agissant du contrôle du principe de subsidiarité et de l’opposition à la procédure de révision simplifiée des traités.

Cependant, la multiplication des révisions constitutionnelles liées à la construction européenne montre bien que la question se pose. Comment y répondre ? Il s’agit à ce stade d’évoquer seulement des pistes de réflexion.

Une alternative possible pourrait consister à coupler les révisions constitutionnelles et la ratification des traités européens ayant une incidence directe ou indirecte sur le fonctionnement des institutions, en opérant un parallélisme avec la procédure de l’article 89 de la Constitution. En prévoyant une procédure identique ⁽¹²⁾ pour la révision de la Constitution et pour la ratification des traités européens ayant une incidence directe ou indirecte sur le fonctionnement des institutions, la procédure de ratification gagnerait en cohérence et pourrait faire l’objet de deux votes distincts à l’issue d’un seul et même débat.

Cette solution s’inscrit dans le prolongement de la proposition formulée par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions pour les traités d’élargissement.

Il s’agit là d’une piste de réflexion qui pourrait être approfondie en vue de l’examen prochain du projet de loi constitutionnelle sur la réforme des institutions.

TITRE XV DE LA CONSTITUTION DE 1958

Rédaction actuelle du titre XV de la Constitution (Loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution)

Rédaction du titre XV de la Constitution à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

TITRE XV DES COMMUNAUTES EUROPEENNES ET DE L’UNION EUROPEENNE Art. 88-1. - La République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne, constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences. Elle peut participer à l’Union européenne dans les conditions prévues par le traité établissant une Constitution pour l’Europe signé le 29 octobre 2004. Art. 88-2. - Sous réserve de réciprocité, et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’union économique et monétaire européenne. Sous la même réserve et selon les modalités prévues par le Traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction issue du traité signé le 2 octobre 1997, peuvent être consentis les transferts de compétences nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés. La loi fixe les règles relatives au mandat d’arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l’Union européenne. Art. 88-3. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article. Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent. Art. 88-5. - Tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République.

TITRE XV DE L’UNION EUROPEENNE Art. 88-1. - La République participe à l’Union européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. Art. 88-2. - La loi fixe les règles relatives au mandat d’arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l’Union européenne. Art. 88-3. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article. Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets d’actes législatifs européens ainsi que les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne comportant des dispositions qui sont du domaine de la loi. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l’alinéa précédent. Art. 88-5. - Tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République. Art. 88-6. - L’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. L’avis est adressé par le président de l’assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Le Gouvernement en est informé. Chaque assemblée peut former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est transmis à la Cour de justice de l’Union européenne par le Gouvernement. A ces fins, des résolutions peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, selon des modalités d’initiative et de discussion fixées par le règlement de chaque assemblée. Art. 88-7. - Par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat, le Parlement peut s’opposer à une modification des règles d’adoption d’actes de l’Union européenne dans les cas prévus, au titre de la révision simplifiée des traités ou de la coopération judiciaire civile, par le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. »

B – Une révision constitutionnelle qui ne préjuge pas de modifications ultérieures dans le cadre d’un futur projet de loi constitutionnelle sur la réforme des institutions

Au-delà des modifications apportées au titre XV par le présent projet de loi constitutionnelle, d’autres évolutions pourraient intervenir ultérieurement dans le cadre d’une future réforme des institutions. S’agissant du volet européen, elles pourraient concerner d’une part le champ d’application de l’article 88-4 et d’autre part, la procédure de ratification des futurs traités d’adhésion à l’Union européenne (article 88-5).

1) Le champ d’application de l’article 88-4 de la Constitution

a) Le débat ouvert en 2005 par « l’amendement Balladur »

Lors de la précédente révision constitutionnelle de 2005, votre Rapporteur avait joint sa voix à un amendement modifiant la rédaction de l’article 88-4 de la Constitution afin que le Parlement puisse, sous certaines conditions, voter des résolutions sur tout document européen, au-delà des seuls projets ou propositions d’actes soumis par le Gouvernement au titre des clauses obligatoire et facultative de l’article 88-4. Il avait en effet semblé à MM. Balladur, Blum et moi-même qu’il n’était pas satisfaisant que certains documents européens – faute de comporter des dispositions de nature législative au sens français du terme – ne puissent faire l’objet d’une résolution si le Gouvernement ne souhaitait pas les soumettre formellement au Parlement. Cet amendement visait notamment les Livres verts et Livres blancs de la Commission européenne, les accords interinstitutionnels et les communications.

Cet amendement n’avait alors pas été adopté au motif qu’il remettait en cause l’équilibre des institutions de la Ve République, en portant atteinte aux prérogatives du pouvoir exécutif en matière de politique extérieure, et plus particulièrement à celles du Président de la République qui, aux termes de l’article 52 de la Constitution, négocie et ratifie les traités.

Toutefois, la circulaire gouvernementale du 22 novembre 2005 relative à l’application de l’article 88-4 reprend à son compte l’esprit de cet amendement puisque le Premier ministre y écrit:

C’était peu de choses. Mais le débat de l’époque a montré à quelles résistances les auteurs de l’amendement se sont heurtés à l’intérieur des structures de l’État, s’agissant notamment des rapports entre le pouvoir exécutif et le Parlement.

b) Les conséquences sur l’article 88-4 de l’éventuelle reconnaissance d’un droit de résolution du Parlement

Le projet de loi constitutionnelle soumis à notre examen ne propose pas de modifier en ce sens l’article 88-4. La nécessité de ratifier dans les meilleurs délais le traité de Lisbonne justifiant pleinement de s’en tenir à une révision limitée de la Constitution, votre Rapporteur ne souhaite pas rouvrir à ce stade le débat sur l’article 88-4.

Il est en effet préférable d’attendre la révision constitutionnelle en préparation sur la réforme des institutions, laquelle devrait être soumise au printemps en première lecture à notre Assemblée. Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, qu’à présidé M. Edouard Balladur, propose de reconnaître au Parlement le droit de voter des résolutions dans tous les domaines (politique intérieure, extérieure et européenne). Il est ainsi proposé d’ajouter un alinéa à l’article 24 de la Constitution, autorisant les assemblées parlementaires à voter des résolutions dans les conditions fixées par leur règlement.

Si un droit de résolution général devait être reconnu au Parlement, il conviendrait alors de s’interroger sur la pertinence du maintien de l’article 88-4, dès lors que le droit de résolution ne serait plus spécifique aux sujets européens. En revanche, les résolutions adoptées dans le cadre des articles 88-6 (contrôle du principe de subsidiarité) et 88-7 (droit d’opposition à la révision simplifiée des traités) devraient bien entendu conserver leur spécificité.

2) La ratification des futurs traités d’adhésion à l’Union européenne

La loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 a introduit dans la Constitution un nouvel article 88-5 qui prévoit que « tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un Etat à l’Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République ». Le Parlement s