N° 445

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2007 (n° 421),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007 7

EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007 10

I.– UN PLAFOND DE DÉPENSES INCHANGÉ 11

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET 12

1.– D’importantes ouvertures de crédits 13

2.– Des annulations compensant quasi intégralement les ouvertures 22

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2007 29

1.– La régulation budgétaire en 2007 29

2.– Trois décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion 31

C.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET 35

II.– UNE AUGMENTATION DES RECETTES QUI PERMET DE RÉDUIRE LE DÉFICIT DE 3,7 MILLIARDS D’EUROS 40

A.– UNE PLUS-VALUE DE RECETTES DE 3,9 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE 40

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT RAMENÉ À 38,3 MILLIARDS D’EUROS 45

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 47

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 51

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L’ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 55

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EXAMEN DES ARTICLES 133

PREMIÈRE PARTIE :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES

A.– DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article premier : Affectation aux régions d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). 133

Article 2 : Affectation aux départements d’une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) 148

Article 3 : Affectation du produit des amendes de police 160

B.– AUTRES DISPOSITIONS

Article 4 : Autorisation de perception de la redevance de gestion des fréquences radioélectriques 173

Article 5 : Financement des allégements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale 176

Article 6 : Financement des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires 184

Après l’article 6   188

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 7 : Équilibre général du budget et plafond d’autorisation des emplois 191

SECONDE PARTIE :

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPECIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGETAIRES POUR 2007- CRÉDITS ET DECOUVERTS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 8 : Budget général : ouverture de crédits supplémentaires 202

Article 9 : Budget général : annulation de crédits 203

Article 10 : Budgets annexes : ouverture de crédits supplémentaires 204

Article 11 : Comptes spéciaux : ouverture de crédits supplémentaires 205

Article 12 : Compte spéciaux : annulation de crédits 206

TITRE II

RATIFICATION DES DÉCRETS D’AVANCE

Article 13 : Ratification de deux décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 207

Annexe : Avis de la commission des Finances sur les projets de décret d’avance notifiés en 2007 210

TITRE III

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

Article 14 : Aménagements de la durée des contrôles fiscaux et des délais de réponse des contribuables et de l’administration 218

Article 15 : Création d’une procédure de flagrance fiscale 229

Article 16 : Création d’une commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires 252

Article 17 : Adaptation du contrôle fiscal des comptabilités informatisées 263

Article 18 : Avantages fiscaux en faveur des activités et du patrimoine culturels 272

Article additionnel après l’article 18 : Extension du dispositif « Borloo ancien » à certains logements loués à des organismes publics ou privés en vue de leur mise à la disposition de demandeurs de logements sociaux 292

Après l’article 18  293

Article 19 : Allégements de fiscalité locale au profit des personnes hébergées en maison de retraite 296

Après l’article 19  307

Article 20 : Régime fiscal des logements construits dans le cadre d’un Pass Foncier 310

Après l’article 20  324

Article additionnel après l’article 20 : Suppression du plafond de 4 000 euros applicable au montant dû au titre du droit de 1,1 % sur les cessions d’actions ou parts de sociétés par actions 325

Après l’article 20  326

Article additionnel après l’article 20 : Éligibilité des dons aux associations reconnues d’utilité publique à la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune de l’article 885-0 V bis A 327

Après l’article 20  328

Article 21 : Actualisation des dispositifs fiscaux au regard de la nouvelle réglementation communautaire de minimis 331

Article additionnel après l’article 21 : Réduction d’impôt pour souscription au capital de sociétés de presse 363

Article additionnel après l’article 21 : Déductibilité du résultat imposable des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) de la part des excédents mis en réserves impartageables 363

Article additionnel après l’article 21 : Report au 1^er janvier 2009 de la date limite de souscription au consortium d’approvisionnement en électricité des sociétés électro-intensives 364

Après l’article 21  364

Article 22 : Transposition de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 365

Après l’article 22  381

Article 23 : Transposition de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité 382

Article 24 : Ajustement du taux de droit de licence dû par les débitants de tabac et mise en conformité communautaire de la fiscalité sur les cigarettes 421

Après l’article 24  428

Article 25 : Simplification du régime de taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable aux stocks de carburants et aux opérations de remboursement pour les transporteurs routiers 430

Après l’article 25  438

Article 26 : Transfert du recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle à la direction générale des impôts 439

Article additionnel après l’article 26 : Neutralisation systématique des effets des transferts de compétences en intercommunalité à fiscalité additionnelle sur les taux de référence des communes et de l’EPCI retenus pour déterminer leur participation au financement du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée 448

Après l’article 26  449

Article 27 : Modernisation du système d’immatriculation des véhicules 451

Après l’article 27  458

Article 28 : Mise en œuvre au niveau national d’un télé-service de gestion des documents d’accompagnement des produits soumis à accises 459

Après l’article 28  461

II.– AUTRES MESURES

Article 29 : Reprise par l’État de la dette de la SNCF au titre du service annexe d’amortissement de la dette publique (SAAD) 462

Article 30 : Prise en charge par l’État de dettes vis-à-vis du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) 477

Article 31 : Modification du plafond autorisé des remises de dettes consenties aux pays pauvres très endettés (PPTE) 486

Article 32 : Autorisation et régime de la garantie universelle des risques locatifs (GRL) 492

Article 33 : Validation de la garantie accordée à la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) dans le cadre de son contrat de concession 501

Article 34 : Modalités de prise en charge, par le Centre national de la cinématographie (CNC) et par le compte d’affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », du produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques 505

Article 35 : Répartition des produits des taxes affectées aux comités professionnels de développement économique et aux centres techniques industriels 512

Article additionnel après l’article 35 : Réforme de l’annexe générale au projet de loi de finances retraçant l’effort financier de l’État en faveur des collectivités locales 517

Article additionnel après l’article 35 : Possibilité de majorer le prélèvement d’un EPCI en faveur du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle 518

Après l’article 35  518

TABLEAU COMPARATIF 519

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 785

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2007

(en milliards d’euros)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007

La discussion du projet de loi de finances rectificative de fin d’année est un moment privilégié durant lequel, dans les derniers jours utiles de l’exercice, le Parlement est à nouveau en mesure d’exercer la plénitude de ses compétences en matière financière.

Cette année, le présent projet de loi de finances rectificative s’inscrit dans la continuité du chemin tracé sous la législature précédente et confirme les grandes orientations de la politique budgétaire définies lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008.

Ainsi, le Gouvernement réitère son engagement de respecter la norme de dépense – qui consiste cette année à réduire les dépenses du budget général de 1 % en volume ⁽³⁾ –, c’est-à-dire à se conformer à l’enveloppe de crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale. Cet engagement trouve sa concrétisation dans le fait que les ouvertures de crédits de paiement proposées dans le présent projet sont entièrement compensées par des annulations associées.

Du côté des ressources, les évaluations de recettes fiscales nettes pour 2007 sont revues à la hausse de 1,5 milliard d’euros. Les recettes non fiscales excédant de 500 millions d’euros les prévisions initiales et les prélèvements sur recettes affichant une baisse de 1,9 milliard d’euros, les ressources du budget général sont supérieures de 3,9 milliards d’euros aux évaluations de la loi de finances initiale pour 2007.

Compte tenu d’une dégradation du solde des comptes spéciaux de 0,2 milliard d’euros, le déficit du budget de l’État en 2007 serait donc réduit de 3,7 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Il s’établirait à 38,3 milliards d’euros, pour la deuxième année consécutive en situation d’excédent primaire (+ 0,7 milliard d’euros).

L’économie générale du présent projet confirme par ailleurs que l’attention du Parlement doit, de plus en plus, se porter au-delà de la seule dimension budgétaire stricto sensu des projets de loi de finances. La deuxième partie du présent projet comporte ainsi des dispositions qui, souvent dépourvues d’effet direct sur l’équilibre budgétaire pour 2007, ne représentent pas moins pour l’État des engagements substantiels. C’est le cas par exemple des propositions de reprise par l’État de dettes du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et du Service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF, pour des montants respectifs de 0,6 milliard d’euros et 8 milliards d’euros ⁽⁴⁾. C’est le cas également du relèvement, proposé à l’article 31 du présent projet, de 250 millions d’euros du plafond des remises complémentaires de dettes qui peuvent êtres consenties par la France aux pays pauvres très endettés (PPTE). De même, si elles n’entraînent aucun décaissement immédiat, les garanties accordées par l’État en loi de finances constituent des charges potentielles : il en est par exemple ainsi de l’article 32 du présent projet, qui tend à accorder la garantie de l’État au dispositif de garantie universelle des risques locatifs (GRL).

La présence de ce type de dispositions, fréquente en collectif budgétaire de fin d’année, plaide – de nouveau – en faveur de la revalorisation de l’examen du projet de loi de règlement. Au-delà de la stricte analyse de l’exécution budgétaire, celui-ci devrait être l’occasion, chaque printemps, de faire le point sur les engagements et obligations incombant à l’État, ainsi que sur les risques pesant sur lui.

I.– UN PLAFOND DE DÉPENSES INCHANGÉ

Comme l’année dernière, le plafond des dépenses nettes du budget général arrêté en loi de finances initiale est confirmé par le présent projet de loi de finances rectificative. L’objectif de dépenses pour 2007 reste fixé à 266,9 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements. Tout laisse à penser que ce plafond ne sera pas dépassé en exécution et, qu’une fois de plus, la norme de dépense sera respectée. Le Gouvernement s’y est explicitement engagé.

Constater que le plafond de dépenses est inchangé revient à constater que les ouvertures de crédits de paiement (CP) proposées dans le présent projet sont entièrement compensées par des annulations de crédits de même montant. Il appartiendra au Gouvernement comme au Parlement de s’assurer que cet équilibre soit préservé lors de la discussion du présent projet.

En matière d’autorisations d’engagement (AE), ce constat d’équivalence entre les montants d’ouvertures et d’annulations n’est pas tout à fait valable, mais de nets progrès par rapport à l’année doivent être signalés : alors qu’elle a annulé autant de CP qu’elle en a ouverts, la loi de finances rectificative pour 2006 s’était montrée moins rigoureuse à l’égard des AE, dont les ouvertures ont excédé d’environ 350 millions d’euros les annulations. Par construction, un tel écart a vocation à se répercuter, avec quelque décalage temporel, sur les ouvertures de CP. C’est pourquoi il faut se réjouir de ce que le différentiel entre ouvertures et annulations d’AE résultant du présent projet, d’un montant de 25 millions d’euros, soit beaucoup plus raisonnable que l’année passée.

L’examen global des mouvements de crédits proposés dans le présent projet suscite par ailleurs deux autres motifs de satisfaction :

– le présent projet ne propose pas, comme on avait pu le craindre ⁽⁵⁾, de « rembourser » le coût des opérations extérieures (OPEX) au ministère de la Défense. Le surcoût entraîné par ces opérations en 2007 (soit environ 685 millions d’euros au total) a récemment donné lieu à une ouverture de crédits par le décret d’avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007, qui en contrepartie a annulé des crédits d’équipement inscrits sur le programme Équipement des forces. Dans le passé, ce type d’opération a souvent été suivi d’une réouverture en collectif budgétaire des crédits annulés. Tel n’est pas le cas cette année, ce dont il faut se féliciter ⁽⁶⁾ : d’une part, une telle pratique alimente les reports de crédits, déjà très importants, du ministère de la Défense ; d’autre part, elle revient à faire peser sur le budget général une part substantielle du surcoût des OPEX, insuffisamment provisionné en loi de finances initiale ⁽⁷⁾ ;

– à la différence des autres années, le présent projet propose d’ouvrir des crédits destinés à financer la traditionnelle « prime de noël », qui bénéficie aux allocataires de minima sociaux ⁽⁸⁾. D’habitude, les crédits correspondants étaient systématiquement ouverts en cours de discussion du collectif budgétaire, par voie d’amendements du Gouvernement, au motif que le versement de cette prime – qui n’a rien d’obligatoire – est tributaire d’un arbitrage tardif du Premier ministre. Le fait de prévoir l’ouverture de ces crédits dès le projet de loi de finances rectificative contribue à la transparence du processus budgétaire et permet d’accorder le texte à la pratique.

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET

Quoique significatives dans leur ampleur, les modifications de crédits proposées dans le présent projet préservent l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007.

1.– D’importantes ouvertures de crédits

Le présent projet tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général ⁽⁹⁾ à hauteur de :

– 5,3 milliards d’euros de crédits bruts en AE et CP, soit des montants comparables à ceux du projet de loi de finances rectificative pour 2006. Il faut remarquer qu’aucune ouverture ne concerne des crédits de personnel ;

– 1,5 milliard d’euros d’AE et 1,4 milliard d’euros de CP hors remboursements et dégrèvements, soit des montants bien supérieurs à ceux du projet de loi de finances rectificative pour 2006 (qui proposait d’ouvrir 810 millions d’euros d’AE et 965 millions d’euros de CP ⁽¹⁰⁾). L’écart, pour être apprécié de façon pertinente, doit cependant être réduit de 280 millions d’euros, correspondant au montant de la « prime de noël » incluse dans le présent projet ⁽¹¹⁾.

● Sur le budget général, les ouvertures proposées sont relativement nombreuses : comme le montrent les graphiques et tableaux présentés ci-après, elles concernent 14 des 34 missions et 22 des 130 programmes. 

Le Rapporteur général rend compte des plus significatives d’entres elles dans les développements qui suivent.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(y compris remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(y compris remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

• Comme en 2006, les ouvertures les plus importantes concernent la mission Remboursements et dégrèvements. S’agissant de dépenses en atténuation de recettes, elles sont, en tant que telles, sans effet sur l’équilibre budgétaire. Les crédits seraient majorés de 3,8 milliards d’euros sur le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui atteindrait ainsi 66,2 milliards d’euros, dont :

– 11 milliards d’euros de restitutions d’impôt sur les sociétés, en hausse de 2,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale ;

– 42 milliards d’euros de remboursements de TVA, soit 0,7 milliard d’euros de plus qu’en loi de finances initiale ;

– 12,3 milliards d’euros d’autres remboursements et dégrèvements, dont 2,6 milliards d’euros au titre de la prime pour l’emploi, 2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 2 milliards d’euros d’admissions en non-valeur.

Ces évaluations divergent peu des estimations révisées pour 2007 associées au projet de loi de finances pour 2008 ⁽¹²⁾, à l’exception de l’augmentation des remboursements au titre de l’impôt sur le revenu et de la prime pour l’emploi ⁽¹³⁾.

• Hors remboursements et dégrèvements, la mission Solidarité et intégration est la principale bénéficiaire du présent projet de loi de finances rectificative. Elle rassemble ainsi plus de 40 % des ouvertures de crédits nets, soit 607 millions d’euros d’AE et de CP, répartis entre les programmes :

– Handicap et dépendance pour 68 millions d’euros, afin de financer l’allocation adulte handicapé (AAH). Cette ouverture représente moins de 1 % des crédits affectés à ce dispositif en loi de finances initiale ;

– Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables pour 340 millions d’euros. Comme il a déjà été indiqué, la « prime de noël » versée aux allocataires du RMI coûterait 280 millions d’euros ⁽¹⁴⁾. L’hébergement d’urgence et l’aide alimentaire d’urgence mobiliseraient respectivement 50 millions d’euros et 10 millions d’euros. Ces crédits viendraient compléter ceux déjà ouverts en début d’année par le décret d’avance n° 2007-524 du 6 avril 2007 pour financer le plan d’action renforcé en faveur des sans-abri. Ces ouvertures supplémentaires apparaissent comme l’une des conséquences de la loi n° 2007–290 du 5 mars dernier qui, au-delà du droit au logement opposable, crée un droit opposable à l’hébergement, instaurant un principe de continuité dans les prises en charge par les centres d’hébergement d’urgence des personnes sans abri ;

– Actions en faveur des familles vulnérables pour 199 millions d’euros. Il s’agit de financer l’allocation de parent isolé (API), dont les bénéficiaires sont plus nombreux que prévu. Un autre facteur explique néanmoins l’augmentation de la dépense : le retard dans la mise en œuvre de la réforme de la subsidiarité prévue à l’article 136 de la loi de finances pour 2007. Cette réforme, qui consiste à subordonner le versement de l’API à la condition que l’intéressé fasse préalablement valoir son droit aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles ainsi qu’aux créances d’aliments auxquelles il peut prétendre, devait apporter 131 millions d’euros d’économies cette année. À l’heure actuelle, les économies effectivement réalisées ne dépassent pas 35 millions d’euros, du fait de retards dans la mise en œuvre du dispositif ⁽¹⁵⁾. Pour 2008, les crédits en faveur de l’API ont été revus à la hausse de 100 millions d’euros et constituent, dans le cadre de l’amélioration des relations entre l’État et la sécurité sociale, l’un des exemples de « remise à niveau » de dotations fréquemment sous-évaluées ⁽¹⁶⁾. L’ampleur des crédits supplémentaires demandés dans le présent projet de loi de finances rectificative vient utilement rappeler que ce type de réévaluation ne saurait s’entendre sans l’application rigoureuse des mesures d’économies portant sur les dispositifs sociaux, à laquelle les organismes de sécurité sociale – en l’occurrence la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) – doivent prendre toute leur part.

• Comme en 2006, le programme Épargne de la mission Engagements financiers de l’État ferait l’objet d’une ouverture de 220 millions d’euros d’AE et de CP. Il s’agit de couvrir le financement des primes d’épargne logement dont le versement est entraîné par les clôtures massives de PEL depuis la fin de l’année 2005, du fait de la modification du régime fiscal et social des « vieux » PEL (de plus de 10 ans ou de plus de 12 ans) en loi de finances pour 2006 et en loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

CRÉDITS ET DÉPENSES AFFÉRENTS AUX PRIMES D’ÉPARGNE LOGEMENT

(en millions d’euros)

Source : Rapport spécial de M. Dominique Baert sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État pour 2008, n° 276, annexe n° 15, novembre 2007.

Ainsi que le Rapporteur général l’a déjà signalé ⁽¹⁷⁾, l’exécution 2006 a donné lieu à d’importants reports de charge sur 2007, de l’ordre de 500 millions d’euros. Cette année, le montant des crédits prévus en loi de finances initiale
– légèrement inférieur à celui de 2006 – s’est également avéré insuffisant : si le mouvement de « décollecte » de l’épargne logement s’est ralenti, la dépense n’a pas retrouvé son rythme habituel. L’ouverture proposée dans le présent projet portera les crédits ouverts à 1,4 milliard d’euros et permettra de couvrir une partie (« l’essentiel », selon le Gouvernement) du besoin de financement de cette année. La question de l’apurement des dettes de l’État vis-à-vis du Crédit foncier de France au titre de l’année 2006 continue néanmoins de se poser ⁽¹⁸⁾.

• Des montants de 250 millions d’AE et de 197 millions d’euros de CP supplémentaires sont demandés sur la mission Travail et emploi.

D’une part, 50 millions d’euros d’AE sont destinés au financement des maisons de l’emploi prévues par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 (n° 2005–32). Ces crédits sont inscrits sur le programme Accès et retour à l’emploi.

D’autre part, le programme Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques bénéficierait de 200 millions d’euros d’AE et de 197 millions d’euros de CP supplémentaires. Sont concernés :

– comme l’année dernière en loi de finances rectificative pour 2006, mais pour un coût supérieur (76 millions d’euros au lieu de 46 millions d’euros), la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. L’insuffisance de crédits concerne les stagiaires rémunérés par l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour 20 millions d’euros et les stagiaires rémunérés directement par l’État pour 56 millions d’euros ;

– les dispositifs de préretraites (ASFNE, PRP, CATS) ⁽¹⁹⁾, qui nécessitent 121 millions d’euros supplémentaires. Les contributions employeurs, qui alimentent le programme par voie de fonds de concours, sont fonction du nombre de bénéficiaires des dispositifs. Or, le nombre de bénéficiaires d’ASFNE en 2006 et 2007 est inférieur aux prévisions initiales (environ 6 000 entrées, au lieu de 7 000 prévues). De même, les ressources tirées de la contribution dite « Delalande » ⁽²⁰⁾ ont été moindres qu’escompté, l’écart à la loi de finances initiale atteignant environ 90 millions d’euros.

S’agissant plus globalement des crédits de l’emploi, le Rapporteur général constatait l’année dernière : « la mission Travail et emploi connaît en 2006 d’importantes difficultés d’exécution budgétaire, sans qu’il soit possible de déterminer avec précision les parts respectives qui reviennent, dans l’origine de ces difficultés, à la qualité de la prévision de dépense initiale, à l’évolution du marché de l’emploi et à l’impact des mesures nouvelles prises en cours de gestion ». Le même constat pourrait être dressé cette année. D’un point de vue strictement budgétaire, la situation s’est même dégradée entre 2006 et 2007 : les ouvertures de crédits supplémentaires au profit de la mission Travail et emploi sont nettement supérieures en 2007, atteignant 737 millions d’euros, soit 6,1 % des crédits initiaux (au lieu de 439 millions d’euros et 3,3 % des crédits initiaux en 2006) ⁽²¹⁾.

• La mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales bénéficierait de 190,1 millions d’euros d’AE et de 179,8 millions d’euros de CP supplémentaires.

En dehors des 46,1 millions d’euros destinés à préfinancer certaines aides européennes versées au dernier trimestre 2007, les ouvertures visent à couvrir des refus d’apurement communautaire, à hauteur de 144 millions d’euros d’AE et de 133,7 millions d’euros de CP.

Les aides agricoles versées en contradiction avec les règles communautaires donnent lieu chaque année à des refus d’apurement de la Commission européenne – c’est-à-dire à des refus de prise en charge sur le budget communautaire d’une partie des dépenses préfinancées par les États membres. Des indicateurs de performance, qui rapportent le montant des pénalités financières au montant total des aides versées, sont d’ailleurs associés au programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural et au programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés afin de rendre compte des progrès dans le respect des critères de gestion et de contrôle imposés par la réglementation européenne. Leur intérêt est cependant tout relatif, dès lors que s’écoule un très long délai entre le versement des aides et les décisions définitives relatives à l’apurement. À titre d’exemple, les refus d’apurement notifiés à la France au cours de l’année 2006 portaient sur les campagnes 2001 à 2005.

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, les principaux refus concernent les dossiers suivants : « l’aide compensatoire pour les bananes (32 millions d’euros, aides versées en 2003) ; les aides pour les jeunes agriculteurs (9 millions d’euros, aides versées en 2001 et 2002) ; le stockage public de viande (7 millions d’euros, en 2002 et 2003) ; l’éligibilité des terres aux aides directes (77 millions d’euros, aides versées entre 2000 et 2004) ».

• La mission Action extérieure de l’État nécessiterait l’ouverture de 105 millions d’euros d’AE et de 117 millions d’euros de CP, afin de couvrir les contributions dues par la France aux organisations internationales dont elle est membre et aux opérations de maintien de la paix (OMP) de l’ONU.

L’année dernière, déjà, un important volume de crédits supplémentaires destinés aux contributions internationales et aux OMP avait dû être ouvert en fin de gestion :

– par le décret d’avance n° 2006-1530 du 6 décembre 2006 (78 millions d’euros d’AE et 80 millions d’euros de CP) ;

– par amendement du Gouvernement au projet de loi de finances rectificative pour 2006 (148 millions d’euros d’AE et 46 millions d’euros de CP).

En 2007, le niveau des dépenses liées aux OMP et aux contributions internationales obligatoires est estimé à 717 millions d’euros de CP (dont 288 millions d’euros pour les OMP), soit 157 millions d’euros de plus que les crédits disponibles sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde. Compte tenu du « dégel » de la réserve de précaution de ce programme et de l’évolution du taux de change (ces dépenses sont essentiellement payées en dollars américains), l’insuffisance pour 2007 s’établit à 117 millions d’euros de CP, soit le montant de l’ouverture proposée dans le présent projet.

Ces dépenses, tributaires des décisions de l’ONU, comportent une part irréductible d’imprévisibilité. Pour le Rapporteur général, il importe cependant de limiter la fréquence et l’ampleur des ouvertures de crédits en gestion à ce titre. S’agissant de dépenses « obligatoires », la solution consiste à progressivement revaloriser chaque année la provision prévue en loi de finances initiale. Avec une augmentation de 50 millions d’euros, la loi de finances pour 2007 faisait un premier pas en ce sens. Le projet de loi de finances pour 2008 propose de relever la dotation de 40 millions d’euros supplémentaires (10 millions d’euros en faveur des contributions internationales et 30 millions d’euros au titre des OMP), mais un amendement du Gouvernement devrait prochainement, d’ici la fin de la discussion budgétaire, proposer d’amplifier cet effort ⁽²²⁾.

• Hors budget général, il convient enfin de signaler :

– les ouvertures de 55,6 millions d’euros d’AE et de 49,5 millions d’euros de CP sur les budgets annexes ⁽²³⁾. Pour l’essentiel, ces ouvertures concernent le budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Elles sont neutres sur son solde, car accompagnées d’un accroissement corrélatif de ses recettes (surplus de 10 millions d’euros perçus sur les redevances aériennes et de 39,5 millions d’euros de reprises sur provisions dans le cadre de la liquidation judiciaire de la compagnie aérienne AOM-Air Liberté) ;

– les ouvertures de 371,4 millions d’euros d’AE sur les comptes spéciaux, au profit du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers ⁽²⁴⁾. Il s’agit de couvrir des engagements, liés à des prêts à l’Agence française de développement (AFD), qui ont dépassé les AE initialement inscrites (163 millions d’euros). Conformément à l’article 24 de la LOLF ⁽²⁵⁾, ces crédits sont évaluatifs : si les dépenses correspondantes peuvent s’imputer au-delà des crédits ouverts, les dépassements doivent, comme en l’espèce, faire l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée (article 10 de la loi organique). En l’occurrence, la régularisation est purement technique : il s’agit de corriger dans les systèmes d’information une erreur commise durant l’exercice 2006, durant lequel des engagements juridiques n’avaient été comptabilisés qu’à hauteur des paiements effectués ⁽²⁶⁾.