N° 276 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2008 (n°189)

N° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

TOME I

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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CHAPITRE PREMIER : UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008 QUI PRÉPARE EFFICACEMENT AUX DÉFIS DE LA NOUVELLE LÉGISLATURE 7

I.– LES DÉFIS POSÉS PAR NOS FINANCES PUBLIQUES 9

II.– UN PROJET DE LOI DE FINANCES AMBITIEUX DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES, RESPONSABLE DANS L’UTILISATION DES RECETTES 20

A.– DES EFFORTS ACCRUS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES 20

B.– DES MESURES FISCALES BIEN CIBLÉES ET GLOBALEMENT NEUTRES SUR L’ÉQUILIBRE 31

1.– 6,4 milliards d’euros de baisses d’impôt déjà votées au service de la croissance et du pouvoir d’achat 31

2.– Les mesures fiscales proposées 38

III.– LE MAINTIEN DU DÉFICIT PUBLIC À UN NIVEAU STABILISANT LA DETTE 41

A.– UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT PAR RAPPORT AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007 41

B.– UNE STABILISATION DE LA DETTE PUBLIQUE 47

1.– Un accroissement du besoin de financement de l’État 47

2.– Vers une remise sous contrôle de l’endettement public 50

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008 55

I.- LES RECETTES FISCALES NETTES 62

A.– L’IMPÔT SUR LE REVENU 64

B.– L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 68

C.– LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 69

D.– LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 71

E.– LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES 72

II.– LES RESSOURCES NON FISCALES 75

A.– LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT 77

B.– LE PRODUIT DES JEUX 82

C.– LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES NON FISCALES 85

CHAPITRE III : LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2008 88

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES 89

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2007 ET 2008 89

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES 97

C.– DES PROGRÈS DANS LA BUDGÉTISATION DES DÉPENSES 101

II.– L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SUPPORTS BUDGÉTAIRES 105

A.– LES MODIFICATIONS DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE EN 2008 105

B.– LE BUDGET GÉNÉRAL 106

1.– Les dotations aux pouvoirs publics 109

2.– Les dépenses de personnel 109

3.– Les dépenses de fonctionnement 121

4.– Les charges de la dette de l’État 123

5.– Les dépenses d’investissement 124

6.– Les dépenses d’intervention 125

7.– Les dépenses d’opérations financières 129

C.– LES BUDGETS ANNEXES 130

D.– LES COMPTES SPÉCIAUX 131

III.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 134

A.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 134

B.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 138

1.– La première étape : l’élargissement de la norme de dépense de l’État impose une répartition de l’effort de maîtrise de la dépense publique 139

2.– La deuxième étape : un nouveau contrat de stabilité 146

3.– Vers la troisième étape : l’optimisation du financement des collectivités territoriales par des concours de l’État hors contrat 155

CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2008 167

I.– UN CONTEXTE MONDIAL INCERTAIN 167

A.– UN RALENTISSEMENT DE LA CROISSANCE MONDIALE 167

B.– UN RETOUR DE LA ZONE EURO VERS SON NIVEAU POTENTIEL DE CROISSANCE 173

II.– UNE ACCÉLÉRATION DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE EN 2008 176

ANNEXES 185

CHAPITRE PREMIER

UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008 QUI PRÉPARE EFFICACEMENT AUX DÉFIS DE LA NOUVELLE LÉGISLATURE

Le présent projet de loi de finances, le premier de la XIII^ème législature, n’est pas un budget de « rupture ». Ce terme s’accorderait d’ailleurs assez mal avec la constance qui doit caractériser une politique budgétaire responsable, laquelle ne porte tous ses fruits qu’à moyen terme.

Opportunément, le présent projet s’appuie sur les acquis de la politique menée depuis cinq ans et, pour l’avenir, endosse les objectifs que s’est assignée notre majorité parlementaire depuis 2002 : rétablir l’équilibre des finances publiques et désendetter notre pays.

Certes encore fragiles, nos comptes publics ont été considérablement assainis par la législature précédente. C’est précisément le redressement budgétaire opéré ces dernières années qui a autorisé, dès cet été, l’effort fiscal exceptionnel porté par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA). Cette baisse massive des prélèvements, d’un montant sans précédent ces dernières années, justifie une pause dans le désendettement public en 2008. Le présent projet montre néanmoins que cette loi n’a pas été conçue au prix d’une détérioration du déficit de l’État : celui-ci doit s’établir à 41,7 milliards d’euros fin 2008, après 42 milliards d’euros en loi de finances pour 2007.

C’est donc bien l’esprit de responsabilité qui caractérise le présent projet de loi de finances.

Ce projet est responsable, d’abord, en ce qu’il « absorbe » le coût de la loi TEPA en ne proposant que des baisses d’impôts limitées (mais particulièrement bien ciblées et mises au service de notre compétitivité), en compensant l’effet de celles-ci sur le solde budgétaire par d’autres mesures fiscales et en franchissant un nouveau cap dans la maîtrise des dépenses publiques et dans l’adaptation de notre fonction publique.

Ce projet est responsable, ensuite, dans la mesure où il ne mésestime pas les risques découlant du contexte incertain dans lequel il intervient. En construisant son projet de budget sur une fourchette de croissance pour 2008 de 2 % à 2,5 % en volume ⁽¹⁾, le Gouvernement tient compte des résultats décevants de la croissance de la zone euro au deuxième trimestre et de la crise financière née cet été aux États-Unis.

Ce projet est responsable, enfin, parce qu’il s’inscrit dans le moyen terme en s’appropriant les outils de bonne gestion des finances publiques forgés par la législature précédente : une norme d’évolution des dépenses (au périmètre élargi) indépendante des fluctuations de la croissance, un pilotage raisonnable des recettes (caractérisé par la prudence des prévisions et par la constance de l’affectation des surplus non anticipés au désendettement), des objectifs de maintien du déficit en situation d’excédent primaire et à un niveau stabilisant la dette.

En conséquence, le présent projet a le double mérite de proposer un budget 2008 crédible et solide tout en préparant, déjà, aux défis de l’après-2008, qui – il faut en avoir la claire conscience – sont considérables.

I.– LES DÉFIS POSÉS PAR NOS FINANCES PUBLIQUES

La précédente législature peut s’enorgueillir d’avoir remarquablement œuvré au redressement de nos finances publiques.

La politique budgétaire menée après 2002 a courageusement rompu avec la gestion trop accommodante de la XI^èmelégislature (1997-2002), marquée par un alourdissement excessif des dépenses de l’État ⁽²⁾ et par l’absence de mise à profit de la période de forte croissance de la fin des années 1990 pour améliorer structurellement les finances publiques.

En se limitant ici aux principaux acquis de la législature précédente ⁽³⁾, le Rapporteur général souligne que :

– le déficit de l’État a été ramené à 35,7 milliards d’euros à la fin de l’année 2006 ⁽⁴⁾ et, pour la première fois depuis 2000, en situation d’excédent primaire (solde hors intérêts de la dette) ;

– la gestion prudente et raisonnable des ressources de l’État a permis de consentir de substantiels allègements d’impôts sans pour autant dégrader le déficit structurel ;

– l’idée de l’affectation systématique des surplus de recettes à la réduction du déficit s’est solidement implantée ;

– les dépenses du budget général ont été stabilisées en volume sur toute la période (et même diminuées d’un point en volume en 2007). En exécution, le Gouvernement s’est toujours strictement conformé à l’enveloppe de dépenses votée en loi de finances ;

– la LOLF ⁽⁵⁾ a connu l’année dernière une entrée en vigueur très encourageante. Pour le Parlement, ses effets les plus récents ont été les informations considérablement enrichies associées au projet de loi de règlement de 2006, sous forme notamment de rapports annuels de performances (RAP) ;

– l’endettement public, certes encore excessif à 64,2 % du PIB à la fin 2006, a été remis sous contrôle. Pour la première fois depuis 2001, le déficit stabilisant la dette a été atteint en 2006 ;

– le déficit public est revenu à 2,5 % du PIB en 2006 et la France est sortie de sa situation de « déficit excessif », au sens de nos engagements européens.

● Pour autant, le chemin du redressement budgétaire doit être poursuivi, nos finances publiques demeurant encore vulnérables. La comparaison entre la situation française et celle de ses partenaires européens montre ainsi que, de 2002 à 2006, l’effort d’assainissement budgétaire a été moins significatif en France que dans le reste de la zone euro. Le solde public français a été réduit de 0,6 % durant cette période, au lieu de 0,9 % pour la moyenne de la zone euro et très loin des performances du Danemark, de la Suède, de l’Irlande, de la Grèce ou encore de l’Espagne et de l’Allemagne (voir le graphique ci-dessous).

ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC DANS L’UNION EUROPÉENNE DE 2002 À 2006

(en points du PIB national)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Lecture : un chiffre positif rend compte d’une amélioration du solde, un chiffre négatif d’une détérioration.

Ce constat mérite certes d’être doublement relativisé. D’une part, certains des pays évoqués ci-dessus, tels que la Grèce ou l’Allemagne, se trouvaient en 2002 dans une situation budgétaire « de départ » plus fortement détériorée que celle de la France : il est naturel qu’ils se soient obligés à des efforts plus consistants. D’autre part, l’examen du déficit corrigé des effets conjoncturels du cycle économique montre qu’entre 2002 et 2006 la France a amélioré son solde public de 1,6 point de PIB, soit un montant légèrement supérieur à celui de la zone euro. Le graphique ci-dessous permet de rendre compte de ces deux éléments.

ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC HORS EFFET DU CYCLE ÉCONOMIQUE
DANS L’UNION EUROPÉENNE DE 2002 À 2006

(en points du PIB national)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Toutefois, force est de constater que la situation des finances publiques françaises reste significativement moins favorable que celle de la moyenne de la zone euro. Par exemple, le graphique présenté page suivante montre que le déficit structurel de la France devrait demeurer supérieur à 2 % du PIB en 2007 et 2008 ⁽⁶⁾.

Quant au taux d’endettement public de la France, récemment réévalué à 64,2 % du PIB à la fin 2006 afin de tenir compte du poids du service annexe d’amortissement de la dette de la SNCF (SAAD), il se rapproche de la moyenne de la zone euro d’autant plus sensiblement que les années 2007 et 2008 devraient voir ce taux se stabiliser plutôt que se réduire significativement. La dette publique ne devrait en effet diminuer que de 64,2 % fin 2007 à 64 % fin 2008 ⁽⁷⁾.


DÉFICIT PUBLIC STRUCTUREL EN FRANCE ET EN ZONE EURO	DETTE PUBLIQUE EN FRANCE ET EN ZONE EURO
(en pourcentage duPIB)

Sources : Commission européenne, Public finances in Economic and Monetary Union, printemps 2007 ; Projet de loi de finances pour 2008.

Le Rapporteur général insiste sur le fait que ce moindre assainissement budgétaire français n’est que faiblement lié à une sous-performance en termes de croissance économique. En effet, entre 2002 et 2006, la croissance française a été en moyenne de 1,5 % en volume, soit un niveau quasiment identique à celui de la zone euro (+ 1,6 %).

On ne saurait donc se contenter de déplorer l’insuffisance de la croissance pour expliquer la situation encore fragile de nos finances publiques.

Au demeurant, la singularité française se situe plutôt ailleurs. C’est ce qu’invite à constater le graphique présenté page suivante, qui analyse la contribution des dépenses et des recettes à l’évolution du déficit public. Au-delà de la confirmation de ce qu’entre 2002 et 2006 le déficit public a été moins réduit en France que dans la zone euro (et, plus largement, que dans l’Union européenne), il permet de souligner que la baisse du déficit français est, par comparaison avec nos partenaires européens, davantage liée à la progression des recettes qu’à la modération des dépenses.

Entre 2002 et 2006, l’augmentation des recettes a ainsi contribué à la réduction du déficit public français à hauteur de 1,5 point de PIB, au lieu de 0,7 point dans la zone euro. En sens inverse, les dépenses ont augmenté de 0,9 point de PIB en France, alors que, sur la même période, elles diminuaient de 0,2 point dans la zone euro. En particulier, les dépenses primaires (hors intérêts de la dette) ont significativement plus augmenté en France que dans la moyenne de la zone euro (+ 1,3 point de PIB, à comparer à + 0,4 point).

CONTRIBUTION DES DÉPENSES ET DES RECETTES À L’ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC
ENTRE 2002 ET 2006

(écart entre 2002 et 2006, en points de PIB)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Lecture : un écart positif rend compte d’une augmentation, un écart négatif d’une diminution.

Ce constat confirme que, pour l’avenir, c’est bien sur le levier de la maîtrise des dépenses publiques que notre stratégie budgétaire doit s’appuyer en priorité.

Il est bien sûr parfaitement nécessaire – et économiquement tout à fait indispensable – de chercher à relever notre croissance, à élever notre taux d’activité, à accroître la compétitivité de nos entreprises, à réformer notre secteur public et à rétablir notre balance commerciale. Pour autant, une croissance forte ne nous dispensera ni d’une gestion raisonnable de nos ressources (quand bien même celles-ci seraient substantiellement accrues), ni de mesures vigoureuses de maîtrise des dépenses (tout au plus en facilitera-t-elle la mise en œuvre). En tout état de cause, la crédibilité de la politique budgétaire doit se mesurer in fine à la solidité des digues dressées en cas de conjoncture moins favorable qu’escompté ⁽⁸⁾.

● C’est pourquoi, le Rapporteur général se félicite de ce que le Gouvernement, très conscient des enjeux décrits ci-dessus, a bâti le programme pluriannuel de redressement de nos comptes publics ⁽⁹⁾ sur trois principes à la fois essentiels et courageux :

– après l’impact fiscal de la loi « TEPA », qui devrait ramener les prélèvements obligatoires de 44,2 % du PIB à la fin 2006 à 43,7 % à la fin 2008, le taux de ces prélèvements ne devrait plus être diminué qu’ « autant que le permettra l’objectif d’équilibre des finances publiques ». Cette règle de prudence, qui ne porte que sur le niveau global des prélèvements, n’empêche nullement de réformer en profondeur notre fiscalité, dès lors qu’il s’agit de la mettre au service de l’activité économique ;

– systématiquement affecter à la réduction du déficit les surplus de recettes non anticipés en loi de finances initiale, ceci tant que le taux d’endettement public n’aura pas été ramené en deçà de 60 % du PIB. L’article d’équilibre du présent projet porte, pour 2008, la traduction de cet engagement (IV de l’article 32) ;

– réduire de moitié le rythme d’évolution des dépenses publiques, afin de passer d’environ 2,2 % en volume et en moyenne de 2002 à 2006 à 1,1 % sur la période 2008-2012. Dès 2008, les dépenses publiques n’augmenteraient plus que de 1,4 % en volume, après 2 % en 2007.

Ces trois principes sont exigeants. Leur respect suppose des efforts conjoints de l’ensemble des acteurs publics.

Ainsi, les dépenses sociales, qui ont augmenté en moyenne de 4,5 % en valeur de 2002 à 2006 – à comparer à 2,1 % pour l’État ⁽¹⁰⁾ – devront connaître un rythme d’évolution plus raisonnable.

En particulier, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) devra être sensiblement revu à la baisse ces prochaines années et, surtout, respecté en exécution. À l’exception de l’année 2005, l’ONDAM est en effet systématiquement méconnu (voir le graphique ci-dessous). En 2006, il a encore été dépassé, mais dans des proportions (+ 1,2 milliard d’euros) plutôt encourageantes : le rythme de progression de 3,1 % en valeur, au lieu des 2,5 % déterminés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, est sensiblement inférieur à celui des années précédentes ⁽¹¹⁾. Ce résultat contribue ainsi à crédibiliser les prévisions pluriannuelles associées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, qui reposent sur un ONDAM de 2 % en volume (soit environ 3,5 % en valeur) par an sur la période 2009-2012. Si les dépenses étaient ainsi contenues, le déficit de la branche maladie du régime général pourrait être ramené à environ 3 milliards d’euros à l’horizon 2012.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ONDAM

(en valeur)

Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale, septembre 2007.

Une modération des dépenses des collectivités territoriales, qui représentent environ 1/5^ème des dépenses publiques, paraît également souhaitable. Les dépenses locales ont été particulièrement dynamiques ces dernières années, en matière d’investissement mais aussi de gestion courante, sans que cette évolution ne soit essentiellement liée aux effets de la décentralisation. Un objectif raisonnable, à moyen terme, est de viser un retour à l’équilibre des collectivités territoriales, dont le besoin de financement global était de 0,3 % du PIB à la fin de l’année 2006.

L’État, quant à lui, ne peut que continuer de se placer « en première ligne », afin de donner l’exemple dans la maîtrise des dépenses. Comme le Rapporteur général l’a souhaité lors du dernier débat d’orientation budgétaire ⁽¹²⁾, l’effort doit porter tout à la fois sur les dépenses de personnel (avec l’objectif de tendre vers le non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux), sur les charges de fonctionnement et sur les dépenses d’intervention.

● Le Rapporteur général se réjouit de constater que le nouveau Gouvernement s’est d’ores et déjà donné les moyens de relever ces différents défis.

C’est ainsi que, à compter du présent projet, la norme d’évolution des dépenses que s’impose l’État est plus contraignante que sous la législature précédente : sont désormais inclus dans le périmètre globalement soumis à une stabilisation en volume non seulement les dépenses nettes du budget général, mais aussi les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne ainsi que les nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État ⁽¹³⁾.

C’est ainsi également que, depuis cet été, a été entamée la révision générale des politiques publiques (RGPP). Décidée et soutenue au plus haut niveau de l’État – le nouveau Conseil de la modernisation des politiques publiques est placé sous l’autorité du Président de la République –, elle consiste à passer en revue l’ensemble de l’ « appareil productif de l’État », ainsi que six grandes politiques d’intervention auxquelles participent d’autres acteurs : famille, santé et assurance maladie, développement des entreprises, ville et logement, emploi et formation professionnelle, politiques de solidarité.

Jusqu’à novembre 2007, des équipes d’audit conduisent les premiers travaux d’évaluation des économies permises par différents scénarios de réforme. Une seconde phase débutera dès novembre, avec la fixation par le Conseil de la modernisation des politiques publiques des premières grandes orientations. Puis, au début de l’année prochaine, seront déclinés plus précisément les différents projets de réforme sur la période 2009–2011. Parallèlement, quatre audits « transversaux » et interministériels se déroulent actuellement, afin d’optimiser la gestion des ressources humaines, de repenser l’organisation de l’administration territoriale, d’améliorer les relations entre l’État et les collectivités territoriales et de simplifier les procédures internes à l’administration.

C’est ainsi, enfin, que le développement de la pluriannualité budgétaire – dont la nécessité a si souvent été évoquée par le Rapporteur général – devrait trouver à se concrétiser dès 2008, afin d’entrer en vigueur à compter de la loi de finances pour 2009. À partir de la trajectoire d’assainissement des finances publiques retenue par le Gouvernement, il pourrait s’agir de déterminer, pour chaque année, un plafond global des dépenses de l’État et de le décliner en plafonds triennaux par politiques publiques – en l’occurrence pour la période 2009-2011.

Une telle procédure aurait beaucoup d’avantages :

– elle obligerait à encore progresser dans la prévision et la budgétisation des dépenses ;

– elle inciterait à une programmation pluriannuelle des dépenses de personnel et des effectifs et, partant, favoriserait un profond changement dans la conduite de la politique salariale et de recrutement de l’État ;

– elle « sécuriserait » la trajectoire de redressement de nos finances publiques et lui conférerait une plus grande crédibilité, en particulier vis-à-vis de nos partenaires européens ;

– elle donnerait une meilleure visibilité aux gestionnaires de politiques publiques ⁽¹⁴⁾.

● Les différents chantiers à mener à bien au-delà même du présent projet de loi de finances sont donc essentiels. Ils devront être conduits avec d’autant plus de détermination que des risques importants pèsent sur la programmation pluriannuelle des finances publiques 2008-2012 – risques que la crise financière de cet été n’a bien sûr fait qu’accentuer⁽¹⁵⁾.

Afin d’en prendre la mesure, le Rapporteur général présente ci-dessous, à titre d’illustration, deux scénarios alternatifs au scénario « central » du Gouvernement.

La programmation présentée par le Gouvernement est fondée sur une croissance en volume d’environ 2 % en 2007, de 2 % à 2,5 % en 2008 puis de 2,5 % à partir de 2009. La progression des dépenses publiques serait ramenée à 1,1 % en volume par an en moyenne, en conjuguant stabilisation des dépenses de l’État selon le nouveau périmètre élargi et augmentation de moins de 2 % des dépenses sociales et d’environ 1,4 % des dépenses locales. Avec des recettes évoluant à un rythme semblable à celui de l’activité économique, ce scénario conduit à diminuer le déficit de plus de 10 milliards d’euros par an en moyenne et permet un retour à l’équilibre du solde public en 2012. La dette publique serait ramenée à environ 60 % du PIB en 2011, ce qui signifie – compte tenu de l’évolution du déficit – que le Gouvernement fait implicitement l’hypothèse d’une affectation de cessions d’actifs au désendettement comptant pour environ 0,5 % de PIB chaque année.

Le premier scénario alternatif présenté par le Rapporteur général, plus optimiste que celui du Gouvernement, repose sur une accélération de la croissance plus soutenue (le haut de la fourchette associée au projet de loi de finances pour 2008, puis 3 % à partir de 2009), sur des recettes plus allantes et sur des efforts comparables à ceux du scénario central en matière de dépenses. Dans ces conditions, le déficit serait supprimé à l’horizon 2010-2011 et la dette ramenée à 60 % du PIB dès 2010.

À l’inverse, le scénario pessimiste est construit sur une croissance atone en 2007 et 2008, puis limitée à 2,2 % en volume. Il montre un dérapage du déficit public à environ 3 % du PIB sur la période 2007-2009, puis une persistance au-dessus de 2 % jusqu’à 2012. La dette publique serait durablement bloquée au-delà des 65 % de PIB, avec un pic à 67 % en 2011. Encore le « pessimisme » caractérisant les hypothèses de ce scénario est-il relatif, puisque les dépenses publiques progresseraient de moins de 2 % en volume en moyenne.

TROIS SCÉNARIOS D’ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES


	2006⁽¹⁾	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Scénario central (Gouvernement)
PIB en volume	2 %	2 %	2,25 %	2,5 %	2,5 %	2,5 %	2,5 %
Solde public	– 2,6 %	– 2,4 %	– 2,3 %	– 1,7 %	– 1,2 %	– 0,6 %	0,0 %
Dette publique	64,2 %	64,2 %	64,0 %	63,2 %	61,9 %	60,2 %	57,9 %
Scénario optimiste
PIB en volume	2 %	2,2 %	2,5 %	3 %	3 %	3 %	3 %
Solde public	– 2,6 %	– 2,3 %	– 2,0 %	– 1,3 %	– 0,4 %	0,5 %	1,5 %
Dette publique ⁽²⁾	64,2 %	64,2 %	63,9 %	62,4 %	60,1 %	57,0 %	53,1 %
Scénario pessimiste
PIB en volume	2 %	1,8 %	2,0 %	2,2 %	2,2 %	2,2 %	2,2 %
Solde public	– 2,6 %	– 2,8 %	– 3,1 %	– 3,0 %	– 2,8 %	– 2,5 %	– 2,2 %
Dette publique ⁽²⁾	64,2 %	65,0 %	65,9 %	66,5 %	66,9 %	67,0 %	66,7 %
(1) En comptabilité nationale (le déficit « maastrichtien » s’établit à 2,5 % en 2006, du fait de la prise en compte des flux d’intérêts générés par les opérations de swaps effectuées par les administrations publiques). (2) Par convention, dans les deux scénarios alternatifs, la dette publique n’est affectée que par le déficit.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC

(en % du PIB)

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en % du PIB)

Pour approximatifs qu’ils soient, ces ordres de grandeur illustrent la vulnérabilité de nos finances publiques et, partant, invitent à ne pas s’écarter du chemin exigeant du redressement.

Les défis posés par nos finances publiques peuvent, enfin, être appréhendés sous un autre angle : celui des futurs efforts à accomplir au-delà de 2008 pour, sans nécessairement viser l’équilibre budgétaire, chercher à ramener l’endettement public en deçà de 60 % du PIB.

Le tableau ci-dessous, qui compare deux trajectoires de retour de la dette publique à 60 % du PIB en 2012, permet de mesurer tout l’intérêt d’une action déterminée dès 2009. Fondées sur des hypothèses de croissance identiques (celles associées au présent projet de loi de finances), ces deux trajectoires ne divergent en effet que sur le rythme de réduction de la dette :

– la première repose sur un ajustement budgétaire vigoureux dès 2009 et sur une diminution de l’endettement public d’environ 1 point de PIB chaque année. Les efforts à fournir pour réduire le déficit en conséquence s’établissent alors à environ 3,5 milliards d’euros chaque année. Un déficit public inférieur à 1,5 % du PIB « suffit » à replacer la dette sur une trajectoire soutenable ;

– la seconde consiste en un ajustement plus progressif, l’essentiel des efforts portant sur la fin de période. Pour atteindre un endettement public de 60 % en 2012, le déficit doit alors, in fine, être réduit à moins de 1 % du PIB. Ce sont 6 milliards d’euros qu’il faut économiser chaque année en moyenne.

COMPARAISON DES « COÛTS » DE DEUX TRAJECTOIRES DE RETOUR
DE L’ENDETTEMENT PUBLIC À 60 % DU PIB

(EN MILLIARDS D’EUROS)

	2008	2009	2010	2011	2012	Réduction cumulée du déficit	Réduction annuelle moyenne du déficit
1. Ajustement rapide
Dette publique en % PIB	64,0 %	63,0 %	61,9 %	60,9 %	59,8 %
Solde public cible en Mds€	– 45	– 31	– 29	– 30	– 31	14,4	3,6
Solde public cible en % PIB	– 2,3 %	– 1,5 %	– 1,4 %	– 1,4 %	– 1,3 %
2. Ajustement progressif
Dette publique en % PIB	64,0 %	63,6 %	62,8 %	61,5 %	60,0 %
Solde public cible en Mds€	– 45	– 43	– 36	– 26	– 21	24,0	6,0
Solde public cible en % PIB	– 2,3 %	– 2,1 %	– 1,7 %	– 1,2 %	– 0,9 %

N.B. : Par convention, la dette publique n’est ici affectée que par le déficit.

Cette comparaison démontre que, à niveau de croissance identique, il est globalement nettement moins « coûteux » de procéder rapidement à un redressement des comptes plutôt que, comme c’est trop souvent le cas dans les programmations pluriannuelles des gouvernements successifs, de repousser les efforts les plus importants en fin de période. Concrètement, cela conduit le Rapporteur général à souhaiter que l’année prochaine le déficit public cible pour 2009 soit inférieur à 2 %, ce qui suppose un déficit budgétaire de l’État autant que possible inférieur à 35 milliards d’euros.

II.– UN PROJET DE LOI DE FINANCES AMBITIEUX DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES, RESPONSABLE DANS L’UTILISATION DES RECETTES

A.– DES EFFORTS ACCRUS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES

Le présent projet de loi de finances franchit une nouvelle étape essentielle dans la maîtrise des dépenses. Le périmètre de la norme de stabilisation en volume des dépenses de l’État – consistant à ce que les dépenses épousent le rythme de l’inflation – est en effet élargi aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne et aux nouvelles affectations de ressources à des organismes publics.

Cette contrainte supplémentaire que s’impose le Gouvernement ne l’empêche pas de mettre son projet de loi de finances au service d’une priorité : la recherche et l’enseignement supérieur. Ce secteur, dont les effectifs seront stabilisés en 2008, bénéficie d’un effort financier supplémentaire par rapport à 2007 de 1,8 milliard d’euros, réparti notamment entre :

– l’enseignement supérieur, récemment réformé par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités. Ses crédits seraient accrus d’environ 900 millions d’euros ;

– les crédits de la recherche, pour environ 400 millions d’euros. En particulier, serait renforcée l’Agence nationale de la recherche (ANR) dont les moyens, désormais entièrement retracés sur le budget général ⁽¹⁶⁾, passeraient de 825 millions d’euros à 955 millions d’euros (hors fonctionnement) ;

– une augmentation des dépenses fiscales consacrées à la recherche d’environ 460 millions d’euros, dont 390 millions d’euros liés à l’accroissement du coût du crédit impôt recherche (avant même l’effet de son élargissement proposé à l’article 39 du présent projet de loi de finances, qui n’impactera les recettes de l’État qu’en 2009).

● L’un des grands mérites de la norme de dépense est d’opérer un découplage entre le pilotage des dépenses et celui des recettes : lorsque la conjoncture s’améliore et que des surplus de recettes apparaissent, l’État ne relâche pas pour autant ses efforts et ne cède pas à la facilité d’ouvrir des crédits supplémentaires. Dans ces conditions, la détermination du plafond global de dépenses échappe aux inévitables – et souvent vains – débats sur le taux de croissance retenu par le Gouvernement pour construire son projet de loi de finances ⁽¹⁷⁾.

Sous la législature précédente, seules les charges nettes du budget général – c’est-à-dire les dépenses hors remboursements et dégrèvements et hors recettes en atténuation de la charge de la dette – étaient soumises à la norme d’évolution retenue par les Gouvernements successifs. Ces dépenses ont ainsi été stabilisées en volume de 2002 à 2006, puis réduites de 1 % en volume en loi de finances pour 2007.

Compte tenu de la forte augmentation tendancielle de la charge de la dette et des dépenses de pensions (qui progresseraient respectivement de 1,6 milliard d’euros et de 2 milliards d’euros entre 2007 et 2008), poursuivre dans la voie d’une stabilisation en valeur des dépenses nettes du budget général apparaît particulièrement malaisé tant que la révision générale des politiques publiques n’aura pas porté ses fruits et permis d’identifier des marges de réduction significative de crédits ⁽¹⁸⁾. Dès lors, sauf à recourir à des expédients peu respectueux de la sincérité budgétaire (débudgétisations, sous-budgétisations, mobilisation de ressources extrabudgétaires, etc.), il est préférable de revenir à une norme de stabilisation en volume, mais appliquée à une enveloppe de dépenses plus large. Ce n’est pas seulement faire le choix de la raison : au regard des économies attendues, c’est aussi – on le verra ci-dessous – faire celui de l’efficacité.

La question du périmètre de la norme a été fréquemment soulevée et discutée. Trop restreint, il ouvre la voie à des contournements par d’autres canaux de dépenses ⁽¹⁹⁾. Trop large, il empêche une réelle « mise sous tension » des dépenses et prive le Parlement de la garantie de voir le plafond voté en loi de finances respecté en exécution.

Afin d’aller plus loin dans la maîtrise de la dépense, le Rapporteur général souhaitait au printemps dernier que « lors de la prochaine législature, soit définie une norme d’évolution de la dépense appliquée à une assiette plus large que les seules dépenses nettes du budget général » ⁽²⁰⁾.

Le projet de loi de finances pour 2008 répond pleinement à cette attente, en faisant désormais porter la norme sur une masse plus significative de dépenses : 335 milliards d’euros en 2008, au lieu de 267 milliards d’euros en 2007.

L’inclusion du prélèvement sur recettes au profit du budget de l’Union européenne (18,4 milliards d’euros en 2008, après 18,7 milliards d’euros en loi de finances pour 2007) pourrait certes prêter à discussion, son évolution étant assez largement indépendante des volontés du Gouvernement et du Parlement. D’une année sur l’autre, une augmentation ou une diminution de la contribution nationale au budget communautaire limitera ou, au contraire, augmentera les marges de manœuvre en dépenses, sans que cela ne soit l’expression d’un véritable choix de politique budgétaire. Pour autant, certaines dépenses de l’État sur lesquelles celui-ci n’a pas de réel pouvoir discrétionnaire – comme la charge de la dette – sont d’ores et déjà soumises à la norme de dépense. En outre, ce prélèvement constitue bien une charge de l’État : s’il est traité en comptabilité budgétaire comme une moindre recette, il s’agit en comptabilité nationale d’une dépense de transfert de l’État au profit des institutions de l’Union européenne (dite « quatrième ressource »). C’est d’ailleurs pourquoi le Rapporteur général l’intègre chaque année dans son « agrégat élargi des charges budgétaires » ⁽²¹⁾.

La prise en compte des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales paraît, quant à elle, tout à fait indispensable. L’un des enjeux de nos finances publiques consiste en effet à rendre compatible le rythme d’évolution des dotations de l’État aux collectivités territoriales avec celui de ses propres dépenses. Or, la progression de ces prélèvements est généralement bien supérieure à celle des dépenses du budget général (voir le tableau ci-dessous).

Pour 2008, l’effort de modération dans l’évolution des dotations de l’État se traduira principalement par un nouveau contrat avec les collectivités territoriales, dit « de stabilité » et reposant sur une revalorisation par rapport à 2007 limitée à la seule inflation. Ces dernières années, les précédents contrats étaient au contraire indexés sur la somme de l’indice des prix et du tiers de la progression du PIB. Pour 2008, cela ne remettra pas en cause les modalités actuelle d’indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui atteindra 40,1 milliards d’euros : c’est sur d’autres éléments de l’ « enveloppe normée », dont les contours seraient modifiés par le présent projet, que se fera l’ajustement ⁽²²⁾.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros)

	2002	2003	2004	2005	2006	2007 révisé	2008
PSR au profit des collectivités locales (exécution)	34,8	36,6	45,7	46,4	48,2	49,4	–
p.m.: prévision LFI	34,7	36,4	45,2	45,7	47,4	49,4	51,2
Changements de périmètre (a)	–	– 0,8	+ 8,2	– 0,9	n.s.	n.s.	+ 1,1
Progression à périmètre constant en Mds€ (b)	+ 3,1	+ 2,6	+ 0,9	+ 1,6	+ 1,8	+ 1,2	+ 0,6
Évolution en valeur	+ 9,8%	+ 7,3%	+ 2,4%	+ 3,5%	+ 3,9%	+ 2,4%	+ 1,3%
Évolution en volume	+ 8,2%	+ 5,4%	+ 0,7%	+ 1,8%	+ 2,2%	+ 1,1%	– 0,4%

(a) Un signe « + » indique un élargissement des PSR, un signe « – » une réduction de leur champ. Les principaux changements sont : en 2003 la normalisation des conditions d’imposition locale de France Télécom ; en 2004 la réforme des dotations aux collectivités territoriales ; en 2005 la diminution de la DGF des départements en contrepartie d’un transfert de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) ; en 2008, la transformation en PSR de la dotation départementale pour l’équipement des collèges (DDEC) et de la dotation régionale pour l’équipement scolaire (DRES) et la réforme de la répartition du produit des amendes issues des radars automatiques (voir les articles 16 et 17 du présent projet).

(b) Pour 2008, la comparaison est faite par rapport à la LFI 2007, non par rapport au montant révisé pour 2007.

Enfin, l’intégration à la norme de dépense des nouvelles affectations de ressources à des personnes distinctes de l’État – en particulier ses opérateurs - répond à une préoccupation récurrente.

Lorsqu’elles s’accompagnent d’un transfert corrélatif de crédits (c’est-à-dire d’une réduction à due concurrence des dépenses de l’État), ces affectations sont d’ores et déjà considérées comme des changements de périmètre et leur effet est légitimement neutralisé dans l’appréciation de l’évolution des dépenses à structure constante. C’est le cas, ces dernières années, des transferts de fiscalité aux collectivités territoriales liés au développement de la décentralisation.

Plus contestable est en revanche la tendance à la multiplication des affectations de recettes à des organismes publics sans réduction corrélative de crédits budgétaires. Le plus souvent, ces affectations servent in fine à financer des politiques publiques assumées par l’État – à défaut d’être directement assurées par lui. L’année dernière, le Rapporteur général avait ainsi appelé à la vigilance face aux nombreuses affectations de ressources à des opérateurs proposées par le projet de loi de finances pour 2007 ⁽²³⁾.

Désormais, ces « débudgétisations » pèseront elles aussi sur l’appréciation annuelle de l’évolution des dépenses⁽²⁴⁾. Il s’agit d’un incontestable progrès dans la transparence et la lisibilité de la politique budgétaire. Plutôt que d’être focalisé sur l’éventuel contournement de la norme (l’affectation de recettes n’est-elle qu’un moyen d’échapper à la maîtrise des dépenses ?), le débat pourra ainsi porter sur l’intérêt de fond qu’il y a à procéder à telle ou telle affectation : est-il justifié que cette activité soit gérée par une personne distincte de l’État plutôt que par lui-même ? Existe-t-il un lien suffisant entre l’assiette de la recette et l’activité de l’organisme affectataire ? Comment l’État exerce-t-il sa tutelle sur cet opérateur et évalue-t-il ses performances ? etc.

● Le nouveau périmètre de la norme de dépense pourra sans nul doute faire l’objet de critiques.

On pourra par exemple regretter qu’il ne prenne pas en compte certaines dépenses venant « en atténuation de recettes », comme la prime pour l’emploi ou les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Il s’agit de crédits évaluatifs dont la consommation peut sensiblement s’écarter des évaluations initiales : un dépassement de la prévision relative aux dégrèvements obligerait à réduire d’autant les autres dépenses afin de respecter le rythme de progression global. De même, l’exclusion des dépenses des comptes d’affectation spéciale s’explique par leur fluctuation parfois très sensible d’une année sur l’autre, sans nécessairement refléter une tendance de fond, la dépense étant in fine « pilotée » par la recette affectée ⁽²⁵⁾.

Enfin, la norme de dépense élargie n’apporte pas de réponse à la question de la – nécessaire – limitation des dépenses fiscales, toujours aussi difficiles à évaluer en prévision qu’à maîtriser en exécution. Cette question relève cependant d’une problématique spécifique – et sans doute distincte de celle des contours de la norme de dépense. La création d’un système d’imposition minimale sur le revenu pourrait constituer une piste de solution, même si le Rapporteur général ne mésestime pas les difficultés techniques d’une telle réforme ⁽²⁶⁾.

À dire vrai, les questions théoriques sur les contours « idéaux » de la norme de dépense intéressent moins le Rapporteur général que celle touchant à son efficacité concrète comme outil de redressement de nos comptes publics. S’il apparaît à l’avenir que l’évolution de la situation budgétaire exige que l’effort de modération des dépenses de l’État soit encore amplifié, alors la question d’un nouvel élargissement de l’enveloppe soumise à la norme pourra légitimement être posée – au même titre que celle d’une évolution, à périmètre inchangé, vers une réduction des dépenses en volume.

Pour l’heure, afin de mesurer concrètement le changement apporté par la nouvelle norme de dépense, le Rapporteur général souligne que, si ce périmètre élargi avait été retenu sous la législature précédente, ce sont plus de 10 milliards d’euros supplémentaires qui auraient dû être économisés, soit plus de 2 milliards d’euros chaque année ⁽²⁷⁾.

De 2002 à 2007, les dépenses désormais incluses dans la norme ont en effet augmenté d’environ 0,6 % en volume en moyenne ⁽²⁸⁾. Le graphique ci-dessous montre, à titre d’illustration, le décalage entre l’évolution réelle de ces dépenses en loi de finances initiale d’une année sur l’autre et ce qu’aurait supposé l’application d’une stabilisation en volume.

COMPARAISON DE LA STABILISATION EN VOLUME ET DE L’ÉVOLUTION RÉELLE DE L’ENVELOPPE ÉLARGIE DE DÉPENSES

(accroissement annuel, en milliards d’euros courants)

Assiette considérée (à périmètre constant, données LFI) : dépenses nettes du budget général, prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne, affectation de ressources à d’autres organismes publics.

L’écart le plus significatif concerne la loi de finances pour 2006, du fait de l’augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (+ 1,8 % en volume) et, surtout, des nombreuses affectations de recettes qui, pour un montant d’alors 2,2 milliards d’euros, concernaient des organismes aussi divers que l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) ou l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL). À l’inverse, l’écart en loi de finances initiale pour 2007 est beaucoup plus limité : l’effort supplémentaire représenté par la réduction de 1 % en volume des dépenses nettes du budget général a permis de contenir l’évolution de l’enveloppe élargie à environ 0,2 % en volume.

● Pour 2008, la norme de dépense élargie porte sur un volume de 335 milliards d’euros. Compte tenu de l’hypothèse d’inflation de 1,6 % associée au présent projet ⁽²⁹⁾, elle autorise un accroissement maximal des dépenses limité à 5,5 milliards d’euros.

Le tableau présenté ci-après montre que cette norme est respectée : à périmètre constant, les dépenses nettes augmenteraient de 5,1 milliards d’euros, les prélèvements sur recettes de 0,3 milliard d’euros et les nouvelles affectations de ressources compteraient pour 0,1 milliard d’euros.

UNE STABILISATION EN VOLUME D’UNE ENVELOPPE ÉLARGIE DE DÉPENSES


(en milliards d’euros)
	LFI 2007	PLF 2008	Variation
	LFI 2007	PLF 2008	en Mds€	en valeur	en volume
Dépenses nettes du budget général	266,9	271,8	+ 5,0	+ 1,9 %	+ 0,3 %
Changements de périmètre		– 0,1
soit à périmètre constant (1)	266,9	271,9	+ 5,1	+ 1,9 %	+ 0,3 %
Prélèvements sur recettes Union européenne (2)	18,7	18,4	– 0,3	– 1,6 %	– 3,2 %
Prélèvements sur recettes collectivités territoriales	49,5	51,2	+ 1,7	+ 3,5 %	+ 1,9 %
Changements de périmètre		+ 1,1
soit à périmètre constant (3)	49,5	50,1	+ 0,6	+ 1,2 %	– 0,4 %
Nouvelles affectations de recettes à des organismes publics (4)		0,1
Total à périmètre constant (1 + 2 + 3 + 4)	335,0	340,5	+ 5,5	+ 1,6 %	0,0 %

N.B : Le détail des changements de périmètre et des affectations de recettes est analysé dans le chapitre III du présent rapport général (I, A).

Comme l’a souligné le Gouvernement, l’effort pour respecter cette nouvelle norme de dépense en 2008 est particulièrement méritoire, compte tenu de la forte augmentation, par rapport à la loi de finances pour 2007, de deux catégories de dépenses « obligatoires » :

– la charge de la dette augmenterait de 1,6 milliard d’euros, pour atteindre 40,8 milliards d’euros (charge nette avant swaps), soit une hausse sans précédent depuis 1996. Encore cette évolution est-elle inférieure à la progression moyenne d’ici à 2010 de plus de 2 milliards d’euros par an décrite dans le rapport du Gouvernement en vue du débat d’orientation budgétaire pour 2008 ⁽³⁰⁾ ;

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