N° 244

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 octobre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI DE
MM. JEAN-LUC WARSMANN, ÉTIENNE BLANC ET YVES JÉGO (N° 177) relative à la simplification du droit,

Mesdames, Messieurs,

La complexité du droit français est un mal reconnu et régulièrement dénoncé. Les causes de cette complexification ont été analysées et sont désormais bien connues ⁽¹⁾ : l’importance prise par les normes communautaires et internationales dans notre ordonnancement juridique ; les transferts de compétence de l’État aux collectivités territoriales et à de nouvelles autorités administratives indépendantes et enfin la propension des pouvoirs législatif et réglementaire à l’intempérance normative.

Qu’il s’agisse du Président du Conseil constitutionnel ⁽²⁾ ou du Conseil d’État ⁽³⁾, les effets de ces maux ont été très souvent mis en exergue par les plus hautes autorités de l’État.

Le Conseil d’État, dans son rapport public de 2006, a ainsi pu écrire : « Ce rythme et ce désordre normatifs créent de nombreux effets préjudiciables pour l’ensemble des acteurs de la société : ils désorientent les citoyens qui perdent leurs repères et n’ont pas le temps d’en trouver de nouveaux, ils pénalisent les opérateurs économiques et nuisent à l’attractivité de notre territoire, ils désarçonnent les autorités publiques en charge de l’application et les juges sans cesse confrontés à de nouvelles normes. »

Pour contrer ces dérives, plusieurs options qui peuvent d’ailleurs être complémentaires, sont possibles : la simplification de la réglementation et des procédures ; l’évaluation ex ante des textes, un respect plus strict des domaines de compétence du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire et une meilleure organisation du travail parlementaire. Toutes ces pistes présentées au Premier ministre dans un rapport élaboré sous l’autorité du Secrétaire général du Gouvernement ⁽⁴⁾ participent de la volonté d’améliorer sensiblement la qualité de la loi.

La simplification du droit est une obligation qui s’impose tant au législateur qu’à l’administration. En la matière, le regard doit être tourné non seulement vers le passé mais aussi vers l’avenir. Vers le passé, pour corriger les défauts de la législation actuellement en vigueur. Vers l’avenir, en recherchant des voies qui permettront d’éviter les écueils qui ont conduit à la situation actuelle de perte de lisibilité du droit.

La simplification a jusqu’ici essentiellement été tournée vers le passé et a consisté en deux types d’action : d’une part, l’allègement et l’harmonisation des textes et des procédures et l’abrogation des textes inutiles ; d’autre part, la codification.

Un important effort de simplification a été conduit sous la précédente législature. Deux lois de simplification ont en effet été votées en 2003 et 2004 ⁽⁵⁾ et ont permis de simplifier de nombreux domaines du droit par la technique de l’habilitation du Gouvernement à prendre des mesures par ordonnances. La dernière de ces lois a ainsi autorisé l’adoption de 66 ordonnances ⁽⁶⁾ : certaines de ces ordonnances ont simplifié des procédures administratives ⁽⁷⁾, d’autres ont abrogé des dispositions devenues obsolètes ⁽⁸⁾, d’autres enfin ont permis l’entrée en vigueur ou la refonte de sept codes ⁽⁹⁾.

Un troisième projet de loi de simplification du droit a été déposé au Sénat le 13 juillet 2006, mais n’a pas encore pu être inscrit à l’ordre du jour. Tout en convenant que ce texte mériterait d’être actualisé et complété, on peut penser qu’il serait préjudiciable à la dynamique de simplification engagée en 2003, de ne pas le reprendre.

Même si l’essentiel du travail de codification est désormais derrière nous, la politique de codification doit être poursuivie en s’attelant notamment au code général des impôts et au code électoral. L’effort d’allègement des procédures en direction des entreprises, engagé par la Direction générale de la modernisation de l’État ne doit pas se relâcher. Enfin, l’abrogation de dispositions devenues sans objet doit s’imposer systématiquement lors de l’élaboration de tout projet de loi ou de tout acte réglementaire.

La création par la Commission des Lois, le 17 septembre dernier, d’un site Internet http://simplifionslaloi.assemblee-nationale.fr/ obéit à cette prise de conscience de la dévalorisation et de l’instabilité de la norme. S’adressant à nos concitoyens, ce site invite à faire des propositions de réforme de réglementation qui leur paraîtraient être devenues sans objet, désuètes, inintelligibles ou trop complexes. Ces suggestions jointes à celles des professions juridiques sollicitées parallèlement par la Commission des Lois pourraient alimenter des propositions de loi déposées à intervalles réguliers. D’ailleurs tous les membres de la Commission des Lois ont été invités à se faire l’écho de cette préoccupation et à la relayer auprès des professionnels du droit.

La réflexion actuellement menée par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République, présidé par M. Édouard Balladur, peut être l’occasion de mettre en place de nouvelles règles visant à garantir une meilleure qualité de la législation. Les tentatives gouvernementales d’amélioration de la qualité des textes déposés ont jusqu’ici été vouées à l’échec. La consécration des techniques d’évaluation ex ante des projets de loi et des décrets en Conseil d’État dans de simples circulaires privait en réalité ces techniques de toute force contraignante ⁽¹⁰⁾ et de fait n’a pas eu l’effet escompté. Les études d’impact ont été « perçues comme une contrainte procédurale supplémentaire par les administrations et voient leur intérêt diminuer au fur et à mesure du décalage de l’étude, réalisée in fine après l’élaboration des textes. Elles viennent alors justifier a posteriori et de façon sommaire les arbitrages déjà rendus. Rédigées la plupart du temps sans véritables moyens, en tout cas sans consultation formalisée et « restituée » des milieux intéressés sous forme par exemple de « livres verts » ou de « livres blancs », ne comportant presque jamais d’analyse des conséquences économiques de la nouvelle réglementation envisagée, ces études d’impact n’ont pas eu l’effet espéré de rationalisation des choix publics. » ⁽¹¹⁾

Pourtant les expériences étrangères (Canada, Danemark, Pays-Bas, Royaume-Uni) démontrent qu’un dispositif efficace, bien pensé, d’évaluation préalable peut permettre d’améliorer sensiblement la qualité de la législation ⁽¹²⁾. Dès lors, comme l’a proposé le Président de la Commission des Lois lors de son audition devant le Comité de réflexion sur les institutions, il pourrait être envisagé de donner aux études d’impact un ancrage constitutionnel, en définissant leur contenu dans une loi organique. L’article 39 de la Constitution pourrait être modifié à cette fin pour prévoir que les projets de loi doivent être accompagnés d’une étude d’impact dont les critères seraient déterminés par une loi organique. Cette dernière disposerait que l’étude d’impact doit obligatoirement exposer les raisons du choix du dépôt d’un projet de loi, indiquer les effets attendus du projet et donner la liste des textes devant être abrogés ou modifiés pour tenir compte de ces nouvelles dispositions. Seraient visés les principaux projets de loi en fonction de critères définis par la loi organique, tels que le coût du dispositif, sa nature économique et sociale et le nombre de personnes concernées. L’efficacité de cette formule exigerait, bien entendu, que l’étude d’impact, comme l’examen par le Conseil d’État, devienne une formalité substantielle soumise au contrôle du Conseil constitutionnel, qui en vérifierait non seulement l’existence mais aussi la sincérité.

Le partage des domaines de compétence entre la loi et le règlement qui n’est plus respecté doit aussi être réaffirmé. Si le Conseil constitutionnel s’est engagé dans cette voie en 2005 ⁽¹³⁾, en déclassant dans la loi dont il était saisi, des dispositions qu’il jugeait réglementaires, il n’a pas renouvelé par la suite cette expérience. C’est la raison pour laquelle le président de la Commission des Lois a ouvert une nouvelle piste devant le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République. Il s’agirait d’autoriser le Conseil constitutionnel à opérer une ventilation entre les dispositions législatives et réglementaires des lois promulguées dans un délai à définir.

Une autre solution pourrait consister, sous l’impulsion de l’évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à faire évoluer les règles du débat parlementaire pour garantir une meilleure qualité de la loi. En effet, l’application de plus en plus sévère par le Conseil de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité de la loi et du principe selon lequel la loi ne doit pas être d’une complexité excessive doit conduire le législateur à s’interroger sur ses méthodes de travail ⁽¹⁴⁾.

Bien souvent, les dispositions législatives inintelligibles ou excessivement complexes sont issues d’amendements déposés par le Gouvernement à la dernière minute, et qui n’ont pu donner lieu à un examen suffisamment minutieux ni en commission ni en séance publique. Ce travers a déjà été corrigé depuis la réforme du Règlement de juin 2006 pour les amendements des parlementaires, qui doivent désormais être déposés la veille du début de la discussion du texte à 17 heures. Cette règle ne pourrait-elle pas être étendue au Gouvernement ? Les décisions du Conseil constitutionnel sur le droit d’amendement ne semblent pas l’interdire. À défaut, une grande discipline de la part du Gouvernement dans le dépôt de ses amendements serait souhaitable. Les amendements tardifs ne devraient répondre qu’à des situations présentant une difficulté particulière.

Ces différents instruments complémentaires exigent des supports juridiques variés : Constitution, loi organique, loi ordinaire. Ils devraient permettre d’engager un cycle vertueux à la fois bénéfique pour nos concitoyens, pour l’administration, pour le juge et pour les entreprises. S’il s’agit d’une œuvre de longue haleine, votre Rapporteur vous invite, à une échelle plus modeste, à inaugurer cette nouvelle législature en simplifiant plusieurs procédures d’application immédiate intéressant nos concitoyens, les entreprises et les collectivités territoriales et en abrogeant plusieurs textes aujourd’hui sans objet.

Cette préoccupation, partagée par le président du groupe UMP, M. Jean-François Copé, a permis l’inscription de ce texte à l’ordre du jour de la première séance d’initiative parlementaire de la XIII^e législature. Cette inscription doit avoir valeur de symbole de la volonté qui anime tant le Gouvernement que le Parlement de faire de la simplification l’un des axes majeurs de leur action.

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La présente proposition de loi présentée par MM. Jean-Luc Warsmann Étienne Blanc et Yves Jego comprend un chapitre préliminaire de nature transversale et trois chapitres intéressant respectivement les particuliers, les entreprises et les collectivités territoriales.

Les dispositions intéressant les particuliers sont empruntées pour une part aux recommandations du Médiateur de la République dans son rapport pour 2006. Le dispositif sur la taxe d’apprentissage et la participation à la formation professionnelle continue est inspiré directement des réflexions de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la modernisation de l’État. Quant aux nouvelles règles applicables aux collectivités locales, elles sont issues du rapport du préfet Michel Lafon présenté le 21 mars 2007. S’agissant des lois dont l’abrogation est proposée, elles sont reprises du projet de loi de simplification déposé au Sénat en juillet 2006.

Le chapitre préliminaire impose à l’administration l’obligation d’abroger des dispositions réglementaires illégales ou devenues sans objet. Inspiré par la jurisprudence du Conseil d’État Alitalia de 1989, ce principe a pour objet de contraindre l’administration soit d’office, soit à la demande d’un requérant d’abroger des dispositions réglementaires illégales et devenues inutiles.

Le chapitre premier relatif aux particuliers comprend des dispositions ayant trait aux rapports des particuliers avec la justice et simplifie plusieurs procédures administratives. Il est proposé à l’article 2 de modifier une disposition du code de procédure civile afin de permettre aux concubins et aux personnes liées par un pacte civil de solidarité de représenter une partie devant les juridictions d’instance et de proximité et devant les tribunaux paritaires de baux ruraux.

Certaines pièces jugées désormais inutiles dans de procédures administratives sont appelées à être supprimées. Il en va ainsi du certificat prénuptial (article 4), du récépissé fiscal de déclaration d’ouverture de succession par les organismes d’assurances (article 5). Par ailleurs, les exigences de production des justificatifs postnataux sont allégées (article 3).

Le dispositif du chapitre II relatif aux entreprises n’est pas sans incidences pour celles-ci. L’obligation de déclaration de la taxe d’apprentissage qui fait double emploi avec la déclaration annuelle des données sociales est supprimée. Il en est de même pour la déclaration du montant de la participation au financement de la formation professionnelle pour les entreprises de moins de dix salariés. Afin de respecter pleinement le partage entre la loi et le règlement, la définition du contenu de la déclaration relative au montant de cette participation pour les entreprises de plus de dix salariés est renvoyée à un décret en Conseil d’État. Enfin les agents du contrôle de la formation professionnelle reçoivent des organismes de sécurité sociale les renseignements nécessaires à l’accomplissement de leurs missions.

Le volet du texte touchant aux collectivités territoriales figurant dans le chapitre III de la proposition de loi simplifie le fonctionnement de ces collectivités à plusieurs titres et harmonise le droit applicable en la matière. C’est ainsi que les modalités de suppléance au sein du comité des finances locales sont redéfinies (article 7, I). Les conditions de saisine des commissions consultatives des services publics locaux sont assouplies (article 7, II). Le recours à l’emprunt des centres communaux d’action sociale est réformé (article 7, III). En matière de marchés publics, le champ des délégations à l’exécutif local est élargi (article 7, IV, IX et X) ; le champ des marchés soumis au contrôle de légalité est précisé (article 7, VII) et le régime des avenants est simplifié (article 10)

Par ailleurs, le conseil municipal se voit reconnaître la possibilité de déléguer au maire l’acceptation des indemnités de sinistre (article 7, V).

Le nombre des opérations funéraires réalisées obligatoirement sous la surveillance des autorités publiques est réduit (article 7, VIII). La procédure de reconnaissance du caractère de route express est déconcentrée (article 8). L’occupation ou l’utilisation à titre gratuit du domaine public communal au bénéfice des associations est simplifiée (article 9).

La proposition de loi initiale s’est par ailleurs enrichie de plusieurs dispositions. C’est ainsi que l’utilisation de la visioconférence devant les juridictions civiles devrait se développer, concourant ainsi à l’efficacité de la justice. Le fonctionnement de la justice à la fois pour le parquet et le siège des collectivités de la République particulièrement éloignées (Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre et Miquelon et la Nouvelle Calédonie), devrait être facilité par plusieurs dispositions intéressant le code de l’organisation judiciaire.

La commission des Lois a repris enfin l’ensemble des propositions d’abrogation de textes contenues dans le projet de loi de simplification déposé en juillet 2006 devant le Sénat, sous réserve de deux abrogations intervenues entre temps.

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La Commission a examiné la proposition de loi au cours de sa séance du mercredi 3 octobre 2007.

Avant de donner la parole au rapporteur, le président Jean-Luc Warsmann a exposé que l’examen de cette proposition de loi, qu’il a codéposée avec MM. Étienne Blanc et Yves Jego, s’inscrivait dans la démarche de simplification du droit engagée par la Commission depuis le début de la législature. Il a rapproché cette initiative législative de l’ouverture d’un site Internet « Simplifions la loi », qui a déjà reçu 460 contributions dont 150 ont été mises en ligne compte tenu de leur intérêt. Il a jugé utile de distinguer parmi ces interventions celles qui feront l’objet de questions écrites au ministère concerné et celles qui appellent une étude législative plus approfondie pouvant, le cas échéant, déboucher sur une proposition de loi.

Il a ensuite précisé que la présente proposition de loi rassemblait l’ensemble des suggestions de simplification qui apparaissaient déjà mures à la suite des premières auditions qu’il avait organisées ou à la lumière des conclusions de divers rapports récents. Il en va ainsi des recommandations du préfet Lafon en ce qui concerne les collectivités territoriales, des propositions du Médiateur de la République ou des suggestions du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique ayant trait à la taxe d’apprentissage et à la participation à la formation professionnelle continue.

Il a enfin indiqué que la proposition de loi serait inscrite à l’ordre du jour prioritaire du Sénat avant la fin du mois d’octobre.

Après avoir rappelé que l’adage « Nul n’est censé ignorer la loi » faisait peser sur le législateur une obligation d’édicter des textes clairs et accessibles, M. Étienne Blanc, rapporteur, a souligné que l’intelligibilité et l’accessibilité du droit constituaient désormais des objectifs de valeur constitutionnelle reconnus par le Conseil constitutionnel.

Il a observé que l’inflation législative et la complexification de notre droit avaient été dénoncées de longue date dans de nombreux rapports, notamment celui du Conseil d’État de 1991 mais aussi par plusieurs premiers ministres dans leurs déclarations de politique générale, tels Pierre Messmer en 1972 ou Jacques Chirac en 1974. Il a rappelé qu’aujourd’hui, le stock de lois en vigueur pouvait être estimé à près de 8 000 et celui des actes réglementaires à 400 000.

Le rapporteur a précisé qu’à la suite de ces constats, des outils de simplification avaient vu le jour et permis de réaliser des progrès, en allégeant certaines formalités, en réformant des procédures et en clarifiant le langage administratif. La codification a également revêtu une grande importance dans cette politique de simplification du droit.

Il a rappelé que deux lois de simplification, qui habilitaient le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures de simplification dans un grand nombre de domaines, avaient été votées sous la précédente législature. C’est ainsi que 66 ordonnances ont été prises sur le fondement de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit. Il a également indiqué qu’un troisième projet de loi de simplification avait été déposé au Sénat en juillet 2006, mais que faute de temps ce texte n’avait pas encore pu être inscrit à l’ordre du jour.

Après avoir souligné que la proposition de loi soumise à l’examen de la commission était évidemment plus modeste que les projets précités, compte tenu de son inscription à l’ordre du jour d’une séance d’initiative parlementaire, le rapporteur a présenté les principales mesures du texte, qui comprend 11 articles.

Il a indiqué que l’article 1^er constituait une innovation très importante, à savoir l’obligation pour l’autorité administrative, sous peine de voir sa responsabilité engagée, d’abroger les dispositions illégales et devenues sans objet. Cet article constitue un mécanisme « d’auto-nettoyage », destiné à inciter l’autorité administrative à s’interroger sur l’état exact des normes réglementaires dont elle est l’auteur.

Il a ensuite fait valoir que les articles 2 à 4 proposaient des mesures de simplification pour les particuliers et que la mesure relative à la déclaration de la taxe d’apprentissage et à la déclaration de la participation au financement de la formation professionnelle continue figurant à l’article 6, permettrait de simplifier la vie des entreprises en supprimant une déclaration faisant double emploi.

Le rapporteur a enfin précisé que les articles 7 à 10 prévoyaient diverses mesures de nature à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales, et que l’article 11 abrogeait 127 lois tombées en désuétude.

M. Bernard Derosier a dit partager la démarche générale de simplification du droit, qui doit pouvoir être compris par tous les citoyens. Il a regretté toutefois que cette entreprise qui se voulait ambitieuse se concrétise si rapidement par le dépôt d’une proposition de loi modeste, dès la première séance d’initiative parlementaire de la législature. Il faut espérer qu’il ne s’agit là que d’une première étape. Par exemple, le rapport Lafon cité par le Président comporte de très nombreuses propositions de simplification, dont toutes n’ont pas été reprises par la proposition de loi.

Le président Jean-Luc Warsmann a répondu que l’examen de la présente proposition de loi n’était en effet que la toute première étape d’une démarche générale de simplification.

La Commission est ensuite passée à l’examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre préliminaire

Obligation de prononcer l’abrogation des actes réglementaires
illégaux ou sans objet

Article 1^er

(art. 16-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations)

L’article 1^er a pour objectif de remédier à un des maux de la réglementation française : le maintien en vigueur de dispositions devenues illégales ou sans objet.

La question de l’obligation pour l’autorité administrative d’abroger un acte réglementaire devenu illégal ou illégal depuis son origine a fait l’objet d’une longue évolution jurisprudentielle et réglementaire. Pendant longtemps, le Conseil d’État avait certes admis qu’en cas de changement de circonstances ayant motivé un règlement, la modification ou l’abrogation de ce dernier pouvait être demandée par tout intéressé ⁽¹⁵⁾, et que l’exception d’illégalité puisse être invoquée sans condition de délai contre un règlement illégal ⁽¹⁶⁾ ; mais il avait également jugé que l’administration n’était pas tenue, après l’expiration du délai de recours, d’abroger un règlement illégal ⁽¹⁷⁾.

C’est pour faire échec à cette jurisprudence que l’article 3 du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers avait posé le principe selon lequel « l’autorité compétente est tenue de faire droit à toute demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, soit que le règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».

Le Conseil d’État, dans un arrêt Alitalia du 3 février 1989, avait repris ce principe de l’obligation pour l’autorité administrative d’abroger tout règlement illégal, « que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature » ou « que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date » ⁽¹⁸⁾. Le refus d’abroger un règlement illégal à la demande des personnes présentant un intérêt à agir est en conséquence susceptible d’engager la responsabilité de l’autorité administrative, que l’illégalité soit la conséquence d’un changement de circonstances de droit ou de fait.

Le décret du 28 novembre 1983 ayant été abrogé par le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, ce principe n’a plus aujourd’hui qu’un fondement jurisprudentiel.

En insérant dans la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations un article 16-1, l’article 1^er de la présente proposition confère valeur législative à ce principe jurisprudentiel, lui donnant ainsi une force supplémentaire. Mais cet article va plus loin : il ne se contente pas de reprendre le principe posé par le décret de 1983 et par l’arrêt Alitalia, mais étend l’obligation pesant sur l’administration à l’abrogation des dispositions devenues sans objet du fait de circonstances de droit ou de fait.

Cet article participe de l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi (2006-540 DC, 27 juillet 2006, cons. 9. Rec. p. 109). Il permettra donc à tout citoyen ayant un intérêt à agir de demander à l’autorité administrative l’abrogation des dispositions devenues illégales ou sans objet et d’obtenir réparation en cas de refus. Le refus d’abrogation pouvant être ainsi attaqué, les auteurs d’actes réglementaires seront incités à rechercher et à abroger toutes les dispositions réglementaires illégales ou superflues. Mais en même temps cette initiative d’abrogation incombera également à l’État.

Subordonner l’obligation d’abroger une disposition réglementaire à la seule requête d’un particulier limiterait beaucoup la portée d’un tel principe, sachant que la recevabilité de la requête sera commandée par l’intérêt à agir du requérant, à savoir selon une jurisprudence bien établie que l’acte doit affecter la personne dans des conditions suffisantes, spéciales, certaines et directes. Par ailleurs, il existe des cas où l’administration est dans l’obligation d’abroger un texte réglementaire indépendamment de tout contentieux. C’est le cas par exemple, lorsqu’il s’agit de tirer les conséquences formelles d’une abrogation implicite reconnue par le juge ou lorsque l’administration se rend compte qu’un texte réglementaire est incompatible avec une norme communautaire, par exemple. De même que l’administration doit cesser d’appliquer les règles incompatibles avec les orientations d’une directive, à l’expiration du délai de transposition, elle sera tenue d’abroger des dispositions devenues sans objet.

Dans la mesure où il appartient à l’administration de veiller à la cohérence de notre ordonnancement juridique et de garantir la sécurité juridique, il n’est pas illogique d’assujettir l’administration à cette obligation d’abrogation, sans qu’elle ne doive être saisie systématiquement pour ce faire au préalable par un particulier.

Avec cette disposition législative nouvelle, l’administration sera tenue, sous peine de voir sa responsabilité engagée, d’abroger de telles dispositions.

Cette hypothèse n’est pas à exclure. Dans une décision Fontanilles-Laurelli du 5 mai 1986, le Conseil d’État a admis le principe d’une demande d’indemnisation fondée sur la faute qu’aurait commise l’État en ne modifiant pas une réglementation obsolète sous réserve d’un recours administratif préalable tendant à la modification de ce règlement. En outre, le refus de modifier un règlement peut engager la responsabilité sans faute de l’administration, si le requérant a supporté un préjudice anormal et spécial (CE, 26 avril 1985, Entreprises maritimes Léon Vincent, req. n°46228).

L’extension de telles règles aux dispositions législatives exigerait une loi organique qui pourrait être celle consacrant le principe des études d’impact prise sur le fondement de l’article 39 de la Constitution modifié.

M. Bernard Derosier s’est interrogé sur la portée pratique de cet article qui énonce un principe incontestable mais dont on peut douter de la mise en œuvre, en l’absence de toute sanction prévue en cas de non-respect par l’administration de l’obligation d’abrogation de textes illégaux ou devenus sans objet. Pour contraindre réellement l’administration, il sera nécessaire de saisir le juge administratif.

Le rapporteur a répondu que l’article 1^er visait à donner une valeur législative à la jurisprudence Alitalia du Conseil d’État et à l’étendre. En cas de non-respect de l’obligation d’abrogation, toute personne faisant valoir un préjudice lié à l’absence d’abrogation d’un acte illégal ou devenu sans objet sera fondé à engager la responsabilité de l’État.

Le président Jean-Luc Warsmann a ajouté que la disposition proposée allait effectivement plus loin que la jurisprudence Alitalia car elle impose non seulement l’abrogation des dispositions devenues illégales mais aussi celle des dispositions devenues sans objet. De plus, le dispositif donne à tous les citoyens le droit de demander à l’administration l’abrogation des dispositions illégales et devenues sans objet, sachant qu’une éventuelle décision implicite de rejet pourra être attaquée devant le juge administratif et engagera la responsabilité de l’administration, ce qui prouve une authentique sanction. D’ailleurs, il faut noter que de nombreux ministères se sont montrés très réticents à l’égard de cette disposition, ce qui prouve qu’elle est de nature à les contraindre à modifier leurs pratiques. En effet, les administrations centrales doivent prendre l’habitude de faire le point systématiquement sur les mesures réglementaires à supprimer, sur le modèle de ce que pourrait également faire le législateur, éclairé par des études d’impact, s’agissant des dispositions législatives.

M. Arnaud Montebourg a estimé que l’on ne pouvait que se féliciter de ce progrès, tout en craignant que celui-ci ne soit que virtuel. En effet, le parcours pour démontrer qu’un règlement est illégal est très long pour le citoyen. Celui-ci doit obtenir une décision implicite de rejet, attaquer cette dernière devant le juge administratif, éventuellement devant le Conseil d’État, soit un délai total qui atteint souvent six ans. Sachant que l’administration ne reconnaît jamais ses torts, seules des procédures d’urgence efficaces – astreintes, référés… – pourraient conférer une portée pratique au dispositif proposé. Or, tel n’est pas le cas en France qui souffre d’un déficit de régulation de son administration. Pour que cette disposition intéressante ne reste pas lettre morte, il faudrait engager une réflexion d’ensemble sur la juridiction administrative, ses moyens, ses délais de jugement et son insuffisante indépendance.

Le rapporteur a estimé que la juridiction administrative avait connu des évolutions significatives ces dernières années, notamment dans le domaine des procédures de référé, dont certaines fonctionnent bien, telle celle du « référé expertise ». Sur le fond, il sera utile de continuer à travailler sur l’amélioration du fonctionnement des juridictions administratives, mais ce n’est pas l’objet de ce texte, présenté dans le cadre d’une séance d’initiative parlementaire, qui a un champ beaucoup plus modeste et circonscrit.

La commission a adopté l’article 1^er sans modification.

Chapitre I^er

Dispositions relatives aux particuliers

Le chapitre I^er, qui regroupe les articles 2 à 5, comprend, d’une part, une mesure destinée à accroître les droits des citoyens vis-à-vis de la justice et de l’administration, d’autre part, diverses mesures concrètes destinées à simplifier la vie quotidienne des citoyens.

Article 2

(art. 828 et 884 du nouveau code de procédure civile
et article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971
portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques)

Représentation en justice par le partenaire d’un PACS ou le concubin

L’article 2 tend à remédier à une anomalie relevée par le Médiateur de la République dans son rapport pour l’année 2006 : l’impossibilité pour une personne partie à une instance devant le juge d’instance, le juge de proximité ou le tribunal paritaire de baux ruraux (TPBR) de se faire représenter par son concubin ou par son partenaire d’un pacte civil de solidarité (PACS).

Actuellement, la représentation devant ces juridictions par le conjoint ou par un membre de la famille –jusqu’au troisième degré en ligne collatérale devant le juge d’instance ou le juge de proximité et jusqu’à un degré non précisé pour le TPBR– est possible, mais le concubin ou le partenaire d’un PACS ne peut pas assurer cette représentation. Compte tenu de la reconnaissance accordée à ces deux statuts depuis la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité, l’impossibilité de se faire représenter par son concubin ou partenaire d’un PACS n’est pas justifiée. Les articles 828 et 884 du nouveau code de procédure civile sont donc complétés pour corriger cette lacune.

Le rapporteur a présenté un amendement visant à compléter l’article 4 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, qui pose le principe selon lequel seul un avocat peut assister ou représenter les parties devant une juridiction, afin d’y mentionner expressément les exceptions d’ores et déjà contenues dans les articles 828 et 884 du nouveau code de procédure civile en matière de représentation devant le tribunal d’instance, la juridiction de proximité et le tribunal paritaire des baux ruraux.

Le rapporteur a en outre précisé que ces deux articles du nouveau code de procédure civile étaient modifiés par l’article 2 de la proposition de loi, afin de permettre la représentation d’un justiciable par son concubin ou la personne liée à lui par un pacte civil de solidarité.

Le président Jean-Luc Warsmann a rappelé que cet article 2 était directement issu d’une suggestion faite par le Médiateur de la République dans son rapport 2006 et restée jusqu’ici sans suite.

M. Arnaud Montebourg, après avoir salué cette initiative et déclaré qu’il voterait l’amendement, a indiqué que d’autres modifications étaient souhaitables en la matière, telle que la suppression du monopole de représentation dans le ressort territorial, qui oblige parfois les justiciables à avoir recours aux services de deux avocats, l’un dans le lieu de leur résidence et l’autre dans le ressort de la juridiction de jugement.

La Commission a ensuite adopté l’amendement, ainsi que l’article 2 ainsi modifié.

Article 3

(art. 533-1 du code de la sécurité sociale)

Suppression de l’obligation de justification
de la passation des examens postnataux auprès des CAF

L’article 3 tend à supprimer une obligation inutile pesant sur les parents de jeunes enfants. Il s’agit de l’obligation de justifier auprès de la caisse d’allocations familiales (CAF), pour bénéficier de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), de la passation des examens médicaux prévus par l’article L. 2132-2 du code de la santé publique.

En application du dernier alinéa de l’article L. 533-1 du code de la sécurité sociale, le versement de la prestation d’accueil du jeune enfant peut être suspendu, lorsque les justifications des examens ne sont pas fournies, dans des conditions définies par décret. Ce décret se trouve codifié sous l’article D. 532-2 du code de la sécurité sociale. Mais cette sanction n’est pas appliquée dans les faits par les CAF. En pratique, les justificatifs de ces examens sont adressés par le médecin réalisant l’examen au médecin responsable du service de la protection maternelle et infantile (PMI) du département, en application de l’article R. 2132-3 du code de la santé publique, qui peut, s’il l’estime nécessaire, engager des actions de protection en application de l’article L. 2112-2 du même code. L’envoi à la CAF des justificatifs des examens médicaux n’a pas d’utilité, sinon d’imposer aux parents une obligation supplémentaire.

C’est donc pour épargner aux parents de jeunes enfants cette formalité inutile que l’article 3 propose de supprimer la condition de justification de passation des examens médicaux pour pouvoir prétendre au versement de la PAJE. Cette suppression permettrait aux CAF d’économiser le traitement de 4 millions de documents, représentant 200 emplois équivalent temps plein. La réalisation de l’objectif de santé publique de vérification de l’état de santé du jeune enfant n’en serait pas affectée, le médecin de la PMI continuant à être destinataire du justificatif.

La Commission a adopté l’article 3 sans modification.

Article 4

(art. 63 et 169 du code civil et art. L. 2121-1 et L. 2121-2 du code de la santé publique)

Suppression du certificat médical prénuptial

L’article 4 tend à supprimer une formalité qui concerne chaque année en moyenne 270 000 couples : l’établissement du certificat prénuptial prévu par l’article 63 du code civil. La consultation à l’issue de laquelle ce certificat est délivré a pour objet, d’une part, la réalisation d’un bilan médical des futurs époux, d’autre part, la prévention obstétricale et l'information des futurs époux notamment sur la grossesse, les modes de contraception et les maladies sexuellement transmissibles.

Aujourd’hui, 40 % des naissances ont lieu hors mariage. De plus, les informations sur la grossesse sont devenues plus facilement accessibles. Ce certificat, qui représente pour les futurs époux le coût d’une consultation médicale et pour la sécurité sociale 14 millions d’euros par an, ne se justifie donc plus.

La mention du certificat médical prénuptial dans la liste des pièces devant être produites en vue du mariage est donc supprimée de l’article 63 du code civil.

Sont également supprimés en conséquence :

– les deux derniers alinéas de l’article 169, qui prévoient, d’une part, la possibilité pour le procureur de la République, dans des cas exceptionnels, de dispenser les futurs époux, ou l'un d'eux seulement, de la remise du certificat médical, d’autre part, la dispense de certificat médical pour les futurs époux lorsque le mariage est célébré en cas de péril imminent de mort de l'un d'eux ;

– les articles L. 2121-1 et L. 2121-2 du code de la santé publique, qui décrivent l’objet de l’examen médical prénuptial et renvoient à un décret la définition des modalités d’application.

Toutefois cette simplification ne fait pas obstacle au maintien de la politique de prévention de la santé publique en faveur des jeunes couples. C’est ainsi que les consultations prénuptiales continueront à être organisées par les services de PMI, que ceux-ci poursuivront leurs actions d’information et que les consultations seront par ailleurs toujours remboursées.

La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur visant à tirer les conséquences de la suppression du certificat prénuptial opérée par cet article, tout en maintenant l’obligation pour les services départementaux de la protection maternelle et infantile (PMI) d’assurer des consultations prénuptiales et de poursuivre une politique d’information à l’égard des jeunes couples.

Après avoir adopté cet amendement, la Commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.

Article 5

(art. 805 et 806 du code général des impôts)

Suppression du récépissé fiscal de déclaration
d’ouverture de succession par les organismes d’assurances

L’article 5 vise à supprimer l’obligation pour les services fiscaux de délivrer récépissé de la déclaration d’ouverture de succession qu’un certain nombre d’organismes visés aux articles 805 et 806 du code général des impôts - essentiellement les organismes d’assurances - sont tenus de faire en application de ces deux mêmes articles. Cette mesure aura pour effet d’accélérer le versement par les organismes d’assurances des sommes dues aux ayants droit.

Cette formalité donne en effet lieu chaque année à l’établissement par les services fiscaux de 358 000 récépissés, dont le traitement représente 55 emplois équivalent temps plein et 170 000 euros d’affranchissement. Sa suppression permettra donc non seulement à l’administration de réaliser des économies conséquentes mais procurera surtout un gain de temps important pour de nombreux ayants droit.

La Commission a adopté l’article 5 sans modification.

Chapitre II

Dispositions simplifiant les obligations des entreprises

Le chapitre II comprend un article 6 dont l’objectif est de simplifier la vie des entreprises en supprimant une formalité inutile.

Article 6

(art. 229, 229 A, 229 B, 230 D, 1599 quinquies A et 1678 quinquies
du code général des impôts
art. L. 931-20-1, L. 952-4, L. 951-12, L. 9321-1-1, L. 952-3, L. 991-3 du code du travail
art. L. 6331-7, L. 6331-6, L. 6362-1 du code du travail dans sa rédaction résultant
de l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail)

Suppression de la déclaration des rémunérations passibles
de la taxe d’apprentissage – Suppression de la déclaration de la participation au financement de la formation professionnelle continue
pour les entreprises de moins de dix salariés

Le rapporteur a proposé une nouvelle rédaction de l’article 6.

Les règles relatives à la collecte de la taxe d’apprentissage et de la participation au financement de la formation professionnelle continue sont aujourd’hui d’une extrême complexité.

• Le régime de la taxe d’apprentissage est fixé par les articles 224 à 230 G du code général des impôts La taxe d’apprentissage est en principe acquittée auprès des services fiscaux. Cependant, elle peut être acquittée par des dépenses dites exonératoires, effectuées au bénéfice d’organisme collecteurs, qui la reversent aux centres de formation des apprentis ou aux établissements d’enseignement.

Pour permettre aux services fiscaux de déterminer si l’entreprise s’est ou non acquittée auprès des organismes collecteurs du montant de la taxe d’apprentissage dont elle est redevable, l’article 229 du code général des impôts prévoit que « Le redevable est tenu, pour l'ensemble de ses établissements exploités en France, de remettre, au plus tard le 31 mai de chaque année, au service des impôts compétent, une déclaration indiquant, notamment, le montant des rémunérations passibles de la taxe qui ont été versées pendant l'année précédente ainsi que le montant des exonérations prévues aux articles 226 bis à 227 bis ».

Un audit de modernisation mené par l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales s’est penché sur cette question de la collecte de la taxe d’apprentissage et a formulé diverses propositions de simplification ⁽¹⁹⁾. Une première simplification a d’ores et déjà été effectuée par l’article 26 de l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l'harmonisation et l'aménagement du régime des pénalités. En effet, avant cette modification, les entreprises étaient tenues de formuler auprès des services fiscaux une demande d’exonération de la taxe d’apprentissage et de fournir les justificatifs des dépenses pouvant donner lieu à exonération ; cette demande était ensuite examinée par une commission départementale. Ce système particulièrement lourd, tant pour les entreprises que pour l’administration fiscale, a été allégé : les entreprises bénéficient désormais de plein droit des exonérations, à charge pour elles de conserver les pièces justificatives pendant le délai de reprise de l’administration.

Mais d’autres simplifications peuvent être mises en œuvre.

– Tout d’abord, les entreprises sont tenues de déposer, en application de l’article 87 du code général des impôts, une « déclaration annuelle de données sociales » (DADS), qui comprend un grand nombre de mentions communes avec les informations fournies par l’entreprise dans la déclaration prévue par l’article 229 du code général des impôts. Les entreprises sont donc astreintes à une double obligation déclarative et les services fiscaux à un double traitement d’informations largement redondantes. 1,1 million de déclarations de taxe d’apprentissage est déposé chaque année par les entreprises et traité par les services des impôts.

C’est pour mettre fin à ce doublon déclaratif que la présente proposition de loi suggère de supprimer la déclaration prévue par l’article 229 du code général des impôts (I, A). Il appartiendra ensuite au Gouvernement de modifier l’article 39 de l’annexe III du code général des impôts, qui a valeur réglementaire, pour faire figurer dans la DADS les informations relatives à la taxe d’apprentissage.

– Il est également proposé de mettre en place un mécanisme de sanction visant à inciter les entreprises à s’acquitter de la taxe d’apprentissage auprès des organismes collecteurs (I, B et F) : en absence de versement ou en cas de versement insuffisant, l’entreprise devrait verser aux services fiscaux le montant de la taxe, majoré de l’insuffisance constatée, accompagné d’un bordereau destiné à permettre de déterminer l’origine et l’affectation du versement.

– Enfin, la rédaction de l’article 1599 quinquies A du code général des impôts est simplifiée (I, E) pour supprimer des dispositions devenues sans objet : sont supprimés les taux d’imposition applicable aux rémunérations versées en 2004 et 2005, seul le taux de 0,18 % applicable depuis 2006 étant conservé.

• Une simplification du même ordre peut être mise en œuvre dans le domaine du financement de la formation professionnelle continue. En effet, comme pour la taxe d’apprentissage, les entreprises versent directement aux organismes collecteurs la participation dont elles sont redevables, en application de l’article L. 951-1 du code du travail pour les entreprises de dix salariés au moins et de l’article L. 952-1 du même code pour les entreprises de moins de dix salariés. En absence de versement ou en cas de versement insuffisant aux organismes collecteurs, les entreprises doivent verser aux services fiscaux le montant de la participation majoré de l’insuffisance constatée (articles L. 951-9 et L. 952-3 du code du travail).

Pour permettre aux services fiscaux de contrôler le montant de la participation due, les entreprises sont tenues de déposer une déclaration indiquant le montant de la participation à laquelle elles étaient assujetties et les dépenses effectivement consenties (articles L. 951-12 et L. 952-4 du code du travail). Si cette déclaration particulière se justifie pour les entreprises de dix salariés au moins, pour lesquelles les règles de calcul de la participation au financement de la formation professionnelle continue nécessitent la déclaration d’un grand nombre d’éléments, elle n’a en revanche pas lieu d’être pour les entreprises de moins de dix salariés.

Comme pour la taxe d’apprentissage, la présente proposition de loi supprime la déclaration du montant de la participation au financement de la formation professionnelle pour les entreprises de moins de dix salariés ; cette déclaration sera remplacée par une mention particulière dans la DADS (II, A). Cette mesure de simplification permettra, ici encore, de faire l’économie du traitement de 1,1 million de déclarations.

En outre, le mécanisme de sanction prévu en cas d’absence de versement ou d’insuffisance du versement est adapté, sur le modèle de celui mis en place pour la taxe d’apprentissage : l’entreprise devra verser aux services fiscaux le montant de la participation due, majoré de l’insuffisance constatée, accompagné d’un bordereau d’identification (II, D).

Pour les entreprises de dix salariés au moins, la déclaration relative au montant de la participation, prévue par l’article L. 951-12 du code du travail, est maintenue, avec deux adaptations. Tout d’abord, l’article L. 931-20-1 du code du travail, qui prévoit que cette déclaration indique également le montant des rémunérations versées aux titulaires de contrats à durée déterminée et le montant du versement destiné à financer le congé de formation en application de l’article L. 931-20 du code du travail, est abrogé. Ensuite, la définition du contenu de cette déclaration, qui ne relève pas du domaine de la loi défini par l’article 34 de la Constitution, dans la mesure où elle ne met pas en cause les principes fondamentaux du droit du travail, est renvoyée à un décret en Conseil d’État (II, B). La rédaction de l’article R. 950-19 du code du travail, qui détaille le contenu de la déclaration prévue à l’article L. 951-12 devra, le cas échéant, être modifiée pour tenir compte de la suppression de l’article L. 931-20-1 et de la nouvelle rédaction de l’article L. 951-12.

Enfin, une dernière mesure de rationalisation tend à étendre aux organismes de sécurité sociale (II, E) l’obligation de communiquer aux agents chargés du contrôle de la formation professionnelle les renseignements nécessaires à l’accomplissement de leur mission . L’extension de cette obligation, dont il faut rappeler qu’elle existe déjà pour l’administration fiscale, les organismes collecteurs paritaires agréés, le fonds national de péréquation et les administrations qui financent des actions de formation, permettra à ces agents de disposer de tous les renseignements nécessaires pour exercer un contrôle effectif sur la formation continue, et notamment sur le respect par les entreprises de leurs obligations en matière de financement.

Pour tenir compte de la prochaine entrée en vigueur du nouveau code du travail ⁽²⁰⁾, dans sa rédaction résultant de l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail, les modifications apportées au code du travail sont également effectuées dans les articles du nouveau code du travail (III).

La Commission a adopté cette rédaction de l’article 6 sans modification.

Chapitre III

Dispositions simplifiant le fonctionnement des collectivités territoriales

Plusieurs articles dont l’objectif est de simplifier et d’alléger un certain nombre de procédures applicables aux collectivités territoriales sont regroupés dans le chapitre III.

Article 7

En proposant diverses modifications du code général des collectivités territoriales l’article 7 vise à simplifier l’exercice de certaines de leurs compétences.

Art. L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales

Simplification des règles de suppléance des membres
du comité des finances locales

Le I de l’article 7 concerne le mode de suppléance des membres du comité des finances locales (CFL). Actuellement, les règles de suppléance, prévues par l’article L. 1211-2, diffèrent en fonction des catégories de membres du CFL : les parlementaires sont remplacés par les suppléants désignés en même temps qu’eux ; les maires sont remplacés par un de leurs adjoints et les présidents de conseils régionaux, de conseils régionaux et d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par un de leurs vice-présidents, bien que des suppléants soient désignés pour les remplacer ; quant aux représentants de l’État, le texte est muet sur leur suppléance.

La mesure proposée tend donc à harmoniser les règles de suppléance pour toutes les catégories de membres du CFL : chaque membre titulaire serait représenté, en cas d’empêchement, par un suppléant désigné dans les mêmes conditions que lui.

La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur qui, d’une part, apporte des modifications d’ordre rédactionnel et, d’autre part, précise les conditions d’entrée en vigueur des nouvelles règles de suppléance des membres du comité des finances locales. Après que le rapporteur eut rappelé que cette modification de l’article L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales avait été suggérée par M. Gilles Carrez, Rapporteur général de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, la Commission a adopté l’amendement.

La Commission a ensuite adopté un amendement de M. Bernard Derosier visant à corriger une formulation désuète de ce même article du code général des collectivités territoriales qui mentionne les « territoires d’outre-mer », alors que la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a remplacé les TOM par les collectivités d’outre-mer.

Puis la Commission a été saisie d’un amendement de M. Bernard Derosier visant à préciser que les représentants des administrations siégeant au sein du comité des finances locales ne disposent plus que d’une voix consultative, laissant aux seuls représentants des collectivités locales un pouvoir de décision en son sein.

Le rapporteur a émis un avis défavorable sur cet amendement qu’il a jugé aller au-delà de l’objet de la simplification du droit et qui ne lui est pas apparu opportun sur le fond. Après que l’auteur de l’amendement eut regretté, au nom de la libre administration des collectivités territoriales, la prise de position du rapporteur, la Commission a rejeté l’amendement.

Art. L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales

Délégation à l’exécutif local de la saisine pour avis de la commission consultative des services publics locaux

Le II de l’article 7 vise à permettre aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales de déléguer à l’organe exécutif de la collectivité la possibilité de saisir pour avis la commission consultative des services publics locaux.

Créées obligatoirement pour les régions et les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, et facultativement pour les établissements publics de coopération intercommunale dont la population est comprise entre 20 000 et 50 000 habitants, les commissions consultatives des service publics locaux sont présidées par le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional, le président de l'organe délibérant, ou leur représentant. Elles comprennent des membres de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant et des représentants d'associations locales.

Elles ont pour objet, d’une part, d’examiner annuellement sur le rapport de leur président le fonctionnement des services publics confiés à un tiers par convention de délégation de service public ou exploités en régie dotée de l'autonomie financière ; d’autre part, de donner un avis consultatif sur tout projet de délégation de service public, de création d'une régie dotée de l'autonomie financière ou de partenariat.

Actuellement, la consultation pour avis ne peut avoir lieu qu’à l’initiative de l’assemblée délibérante ou de l’organe délibérant. Cette procédure paraît inutilement lourde et peut être source d’une perte de temps préjudiciable à l’amélioration des services publics locaux. C’est pourquoi il est proposé d’ouvrir la possibilité pour l’assemblée délibérante ou l’organe délibérant de charger, par délégation, l’organe exécutif de saisir la commission consultative des services publics locaux. Cette possibilité de délégation devrait permettre de simplifier et d’accélérer la réalisation d’un grand nombre de projets locaux.

Art. L. 2121-34 du code général des collectivités territoriales

Suppression de l’autorisation par décret en Conseil d’État de certains emprunts des centres communaux d’actions sociale

Le III de l’article 7 supprime une disposition devenue désuète : l’autorisation par décret en Conseil d’État des emprunts d’une durée de plus de trente ans des centres communaux d’action sociale. Cette procédure, d’une lourdeur excessive, n’est non seulement plus appliquée, mais se justifie d’autant moins qu’un arrêté du représentant de l’État est nécessaire pour autoriser l’emprunt dans les cas susceptibles d’être litigieux, c’est-à-dire lorsque l’emprunt, seul ou cumulé avec les autres emprunts en cours, dépasse les revenus ordinaires de l’établissement ou que l’avis du conseil municipal est défavorable.

Art. L. 2122-22, L. 3221-11 et L. 4231-8 du code général des collectivités territoriales

Clarification et simplification des règles de délégation à l’exécutif
en matière de passation de marchés publics

Les IV, IX et X de l’article 7 concernent les actes pouvant être délégués aux maires, présidents de conseil général et présidents de conseil régional dans le domaine des marchés publics.

En premier lieu, la notion de « marché pouvant être passé sans formalité préalable », inconnue du code des marchés publics, est remplacée par la notion de marché d’un montant inférieur à un seuil défini par décret, ce qui permettra, sans modification législative, de tenir compte des évolutions des prix pour permettre la délégation à l’exécutif local de la compétence de passation des marchés les plus modestes.

En outre, la possibilité de délégation est étendue aux accords-cadres ainsi qu’aux avenants qui n’entraînent pas une modification du montant du contrat initial supérieure à 5 %, à condition que les crédits soient inscrits au budget :

• Les accords-cadres – notion issue des directives « marchés publics » n° 2004/17 et 2004/18 du 31 mars 2004 ⁽²¹⁾ et transposées dans le code des marchés publics par le décret n° 2006-975 du 1^er août 2006 portant code des marchés publics – sont définis par l’article 1^er du code des marchés publics comme des « contrats conclus entre un des pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, ayant pour objet d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas échéant, les quantités envisagées ». Ils ne sont pas, en eux-mêmes, des marchés, mais des contrats conclus par un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs avec un ou plusieurs opérateurs économiques, qui ont pour objet d’établir les termes régissant des marchés à passer ultérieurement. La conclusion d’un accord-cadre permettra à un pouvoir adjudicateur d’être dispensé des procédures de passation pour les marchés.

• L’extension du champ de la délégation aux avenants qui n’entraînent pas une modification du montant du contrat initial supérieure à 5 %, à condition que les crédits soient inscrits au budget, a pour objet d’alléger les procédures pour des avenants modestes qui, actuellement, nécessitent une décision du conseil municipal alors même que le marché lui-même a pu être conclu sur délégation de l’assemblée délibérante.

La Commission a été saisie d’un amendement de M. Bernard Derosier visant à supprimer les dispositions relatives à la simplification des règles de transmission des actes en matière de marchés publics. Son auteur a indiqué que dans ce domaine la prudence devait prévaloir pour éviter tout risque de corruption. Le code des marchés publics a été modifié à de très nombreuses reprises dans un passé récent et il serait de meilleure méthode, à ses yeux, de ne pas introduire de nouvelle modification dans le régime des marchés publics pour stabiliser le droit applicable et évaluer dans quelques années les changements qu’il pourrait être utile, au regard de la pratique, d’y apporter.

Le rapporteur a indiqué que les collectivités territoriales qui lancent un marché public sont tenues de le transmettre au préfet dans le cadre du contrôle de légalité à partir d’un certain montant, fixé par décret, les marchés inférieurs à ce seuil n’étant pas soumis à ce contrôle mais à celui des chambres régionales des comptes. L’article 7 de la proposition de loi vise à inclure les accords-cadres dans le champ des actes transmis au représentant de l’État dans le département. Cette mesure visant à la clarification des règles de transmission, le rapporteur a invité l’auteur de l’amendement à le retirer.

M. Bernard Derosier a indiqué souhaiter que le débat puisse avoir lieu en séance publique sur ce sujet pour que le Gouvernement apporte les précisions nécessaires et a donc maintenu son amendement qui a été rejeté par la Commission.

Art. L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales

Délégation au maire de la possibilité d’accepter des indemnités de sinistre
en exécution de contrats d’assurance

Le V résulte de la même logique que la disposition précédente : étendre les possibilités de délégation au maire en matière d’acceptation d’indemnités de sinistre en exécution de contrats d’assurance. En effet, si les conseils généraux et régionaux peuvent déléguer à leur président la possibilité d’accepter les indemnités de sinistre dues au titre d’un contrat d’assurance, cette possibilité n’existe pas pour les maires et ce alors même que le 6° de l’article L. 2122-22 permet de leur déléguer la compétence pour passer de tels contrats. Il est donc proposé de conférer à la commune le droit de déléguer au maire non seulement la passation de contrats d’assurance mais aussi l’acceptation des indemnités dues au titre de ces sinistres.

Art. L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales

Suppression de la formalité de la transmission obligatoire
des actes autorisant l’exploitation des débits de boissons temporaires

Le VI a pour objet de soustraire à l’obligation de transmission au représentant de l’État dans le département les actes des maires tendant à autoriser l’exploitation par les associations de débits de boissons temporaires à l’occasion des manifestations qu’elles organisent. Ces exploitations de débits de boissons temporaires sont possibles sur autorisation de l’autorité municipale, dans la limite de cinq autorisations par an, par dérogation aux règles relatives aux licences prévues aux articles L. 3331-1 et suivants du code de la santé publique, en application de l’article L. 3334-2 du même code.

La transmission de ces actes est actuellement dépourvue d’objet puisque, d’une part, ces actes sont souvent transmis alors même que la manifestation pour laquelle ils ont été pris a déjà eu lieu, et, d’autre part, les contestations de légalité de ces mesures émanent uniquement de personnes intéressées par la mesure, essentiellement les exploitants de débits de boissons permanents. La suppression de l’obligation de transmission permettrait de supprimer le traitement inutile par les préfectures d’un grand nombre d’actes, sans menacer la préservation de l’ordre public, dans la mesure où l’autorisation d’exploitation pourrait toujours être contestée.

Art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales

Clarification et simplification des règles de transmission des actes
en matière de marchés publics

Le VII a pour objet de mettre en cohérence le code général des collectivités territoriales et le code des marchés publics sur deux points.

D’une part, il ajoute à la liste des actes dont la transmission au représentant de l’État dans le département – pour les maires et les présidents de conseils généraux – et au représentant de l’État dans la région – pour les présidents de conseils régionaux – est obligatoire les accords-cadres, institués par le code des marchés publics en 2006.

D’autre part, il exclut du champ de cette transmission non plus les marchés passés sans formalités préalables, inconnus du code des marchés publics, mais les marchés d’un montant inférieur à un seuil défini par décret, en cohérence avec la modification proposée par les IV, IX et X de l’article 7.

Art. L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales

Simplification des règles de surveillance des opérations funéraires

Le VIII a pour objet d’alléger la procédure de surveillance des opérations de mise en bière. Actuellement, l’article L. 2213-14 prévoit que seules les opérations d’exhumation, de réinhumation et de translation de corps doivent avoir lieu en présence du fonctionnaire de police délégué par le chef de circonscription dans les communes dotées d’un régime de police d’État, et en présence du garde champêtre ou de l’agent de police municipale délégué par le maire dans les autres communes. Mais les articles R. 2213-45 à R. 2213-52 soumettent à surveillance de nombreuses autres opérations non prévues par l’article L. 2213-14 : il en va ainsi du moulage de corps, du transport de corps sans mise en bière en dehors de la commune de décès, de la pose d’un bracelet d’identité plombé, de la fermeture du cercueil en cas d’inhumation dans un caveau provisoire, de la fermeture du cercueil en cas de crémation et de la crémation elle-même.

La cohabitation d’obligations de nature législative et d’obligations de nature réglementaire rend ce domaine peu lisible. De plus, ces règles apparaissent aujourd’hui inutilement coûteuses et contraignantes pour les familles. En effet, comme l’ont relevé MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf dans le rapport de la mission d’information du Sénat sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, « les obsèques d'un défunt nécessitent actuellement l'acquittement de trois vacations en moyenne pour les familles. Pourtant, il semble que, dans de nombreux cas, les agents habilités ne soient pas présents. » ⁽²²⁾

C’est la raison pour laquelle il est proposé de préciser dans la loi l’ensemble des opérations devant donner lieu à surveillance, la partie réglementaire devant par ailleurs être adaptée pour supprimer les obligations non prévues par la loi. Outre les cas d’exhumation, de réinhumation et de translation de corps déjà prévus par l’article L. 2213-14, la surveillance obligatoire serait limitée aux cas où le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt, afin de prévenir les risques de substitution ou de trafics, et lorsqu’il y a crémation, en raison de l’irréversibilité de la crémation.

En outre, les autorités pourraient surveiller les opérations dans les cas non expressément prévus par la loi lorsqu’elles le jugeraient nécessaire en raison de circonstances particulières.

Le Gouvernement devrait s’attacher, dans les meilleurs délais, à supprimer les articles R. 2213-45, R. 2213-46 et R. 2213-47 et à modifier les articles R. 2213-48 à R. 2213-52 pour mettre leur rédaction en cohérence avec la nouvelle rédaction de l’article L. 2213-14, afin de rendre effective la simplification devant résulter de l’adoption de la présente proposition de loi.

Art. L. 5212-2, L. 5212-33 et L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales

Suppression de l’avis du conseil général pour la création
ou la dissolution de communautés de communes

Le XI supprime la consultation pour avis du conseil général avant la création des syndicats de communes et avant la dissolution des syndicats de communes et des communautés de communes. Cette consultation, issue de dispositions anciennes, peut s’apparenter à une forme de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre et ne se justifie donc plus.

La Commission a adopté l’article 7 ainsi modifié.

Après l’article 7

La Commission a été saisie d’un amendement de M. Bernard Derosier visant à réparer l’absence de codification, lors de son abrogation, de l’article 16 de la loi du 2 mars 1982 qui étendait le régime d’intervention économique des communes aux EPCI.

À la lumière des observations du rapporteur, qui s’est déclaré favorable sur le principe mais a appelé à plusieurs modifications, M. Bernard Derosier a retiré cet amendement en vue d’un réexamen dans le cadre de la réunion de la Commission au titre de l’article 88 du Règlement.

Puis la Commission a été saisie d’un amendement de M. Philippe Gosselin, visant à éviter la création d’un syndicat mixte ad hoc pour la mise en œuvre d’un schéma de cohérence territoriale lorsque des membres du syndicat mixte ne sont pas concernés par ce schéma. Le rapporteur a considéré que cet amendement soulevait un vrai enjeu de simplification et il s’est déclaré favorable à ce qu’il puisse être adopté avec une rédaction différente. Au bénéfice de cette explication, M. Philippe Gosselin a retiré cet amendement en vue de son réexamen dans le cadre de la réunion de la Commission au titre de l’article 88 du Règlement.

Article 8

(art. L. 151-2 du code de la voirie routière)

Simplification des conditions d’attribution du caractère de route express

L’article 8 vise à simplifier les conditions d’attribution du caractère de route express à une route. Cette attribution, qui résulte actuellement d’un décret en Conseil d’État pris après enquête publique, serait désormais décidée par arrêté préfectoral, ce qui permettrait d’alléger considérablement cette procédure sans pour autant réduire la protection des intérêts des particuliers.

La Commission a adopté l’article 8 sans modification.

Article 9

(art. L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques)

Possibilité pour les communes d’accorder une autorisation d’occupation
ou d’utilisation de leur domaine public à titre gratuit
pour des activités non commerciales

L’article 9 a pour objet de permettre aux communes d’accorder une autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public à titre gratuit, à condition que le bénéficiaire n’y exerce pas d’activité commerciale. Les deux dérogations au principe de la non gratuité de l’occupation du domaine public prévues par l’article L. 2125-1 du code général des collectivités territoriales sont aujourd’hui trop restrictives et obligent les communes à engager une procédure assez lourde pour obtenir le paiement d’une redevance parfois symbolique. Il s’agit, d’une part, du cas où l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous, et, d’autre part, du cas où l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même.

Cette procédure constitue un frein injustifié au développement des activités associatives. C’est la raison pour laquelle il est proposé de permettre aux communes, dans des conditions déterminées par le conseil municipal et à condition que l’activité exercée ne présente pas un caractère commercial, d’autoriser l’occupation ou l’utilisation de leur domaine gratuitement.

La Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier visant à élargir le champ d’application de l’article 9 aux domaines publics des départements, des régions et des établissements publics locaux.

Le rapporteur s’est déclaré favorable au principe de cet amendement mais, observant qu’il appelait une coordination avec un amendement rédactionnel qu’il s’apprêtait à défendre sur le même article, il a demandé son retrait et proposé, par cohérence, le retrait de son propre amendement rédactionnel.

M. Bernard Roman a attiré l’attention des auteurs des deux amendements sur la question du domaine public des intercommunalités. Il a également souhaité qu’ils veillent, lors de l’élaboration d’une rédaction de synthèse, à maintenir une référence systématique au pouvoir de police des maires.

M. Bernard Derosier et le rapporteur ont retiré leurs amendements en vue de l’examen d’un amendement de rédaction globale de l’article 9, dans le cadre de la réunion de la Commission au titre de l’article 88 du Règlement.

La Commission a adopté l’article 9 sans modification.

Article 10

(art. 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics
et délégations de service public)

Simplification des règles applicables aux avenants aux marchés publics

L’article 10 prévoit de simplifier la procédure applicable aux marchés publics en cas d’avenant au marché entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5 % du marché initial. L’article 8 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et aux délégations de marchés publics soumet ces avenants à avis de la commission d’appel d’offres, même lorsque le marché initial n’avait pas lui-même été soumis à cet avis en raison de son montant.

Il est donc proposé d’alléger cette procédure, en soumettant les avenants au même régime que les contrats initiaux : si le contrat initial n’a pas été, en raison de son montant, soumis à la commission d’appel d’offres, l’avenant ne lui sera pas soumis non plus.

La Commission a adopté l’article 10 sans modification.

Article additionnel après l’article 10

(art. L. 111-11 et L. 111-12 du code de l’organisation judiciaire)

Extension du recours à la visioconférence
en matière de procédures civiles ou prud'homales

La Commission a examiné un amendement du rapporteur permettant de recourir à la visioconférence dans toutes les procédures juridictionnelles pour lesquelles cela n’est actuellement pas possible et étendant le dispositif existant, pour ce qui concerne le placement en détention provisoire, au tribunal de première instance de Nouméa.

M. Serge Blisko a considéré que de telles dispositions n’entraient pas dans l’objet de simplification du droit, poursuivi par la proposition de loi. Il a fait valoir qu’il s’agissait au contraire d’une modification substantielle des règles organisant le déroulement des audiences, tout en rappelant que le groupe SRC était très réservé sur le procédé de la visioconférence, qui ne favorise pas une justice de proximité entre les justiciables et le juge. Pour toutes ces raisons, il a qualifié de mystification l’amendement du rapporteur.

Le rapporteur a estimé, pour sa part, que son amendement vise une véritable simplification, en généralisant l’emploi de nouvelles technologies de l’information et de la communication, auxquelles les particuliers et l’administration ont de plus en plus recours, dans les procédures de justice. Il a précisé que l’amendement respectait les prescriptions posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 novembre 2003, en conditionnant l’utilisation de la visioconférence au consentement des parties, à la continuité des transmissions et à la publicité des débats. Il a ajouté que les avocats auraient le loisir de s’assurer que ces garanties sont respectées.

Mme George Pau-Langevin a souligné que cet amendement visait davantage à modifier le cadre du procès qu’à simplifier le droit. Elle a jugé que, si la majorité souhaitait généraliser la visioconférence à toutes les procédures existantes, elle ferait mieux de le faire dans le cadre d’un texte spécifique et non dans la présente proposition de loi.

M. Bernard Roman a regretté qu’un texte se voulant consensuel traite de manière subreptice d’aménagements de fond de la procédure pénale. Il en a déduit