N° 243

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 octobre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 171) relatif à la lutte contre la corruption,

MESDAMES, MESSIEURS,

Après avoir été considérée trop longtemps comme un mal inévitable, la corruption fait l’objet depuis une vingtaine d’années d’une prise de conscience de la communauté internationale, qui a pris la mesure des multiples nuisances générées par ce phénomène. Non seulement la corruption augmente le coût de la vie, fausse la concurrence et entrave le développement économique, mais elle mine la démocratie en remettant en cause l’État de droit et la confiance des citoyens dans leurs institutions. On peut donc considérer que la corruption est contraire à l’exigence de bonne gouvernance et affaiblit la démocratie. Elle s’oppose à l’exigence d’éthique qui doit caractériser les responsables économiques et publics.

Phénomène multiforme, la corruption concerne aussi bien le secteur public que le secteur privé. Dans le secteur public, la corruption stricto sensu se manifeste par le versement de commissions à des agents publics soit pour obtenir des passe-droits, soit pour se voir attribuer un marché public. Dans le secteur privé, le versement de commissions incite les responsables d’entreprises à prendre des décisions qui ne sont pas conformes à l’intérêt de la société. Une autre forme de corruption est le trafic d’influence, qui consiste à verser une commission à un intermédiaire qui usera de son influence sur le décideur pour l’inciter à prendre une décision favorable au corrupteur. Par ailleurs, les infractions de corruption sont étroitement liées à d’autres délits financiers tels que l’abus de biens sociaux, le blanchiment de capitaux et le délit de favoritisme. En effet, un acte de corruption s’accompagne généralement d’une dépense illicite pour l’entreprise corruptrice et est suivi d’une tentative de blanchir les fonds reçus. De même, si un agent public se laisse corrompre pour l’attribution d’un marché public, il commet un délit de favoritisme.

La France est depuis longtemps l’un des pays les plus impliqués dans la lutte contre la corruption. La corruption des fonctionnaires y est réprimée depuis le code pénal de 1810 et la corruption dans le secteur privé depuis 1919. C’est également l’un des pays où les sanctions sont les plus sévères, la corruption d’agents publics étant passible d’une peine d’emprisonnement de dix ans.

Malgré l’incrimination de la corruption en droit interne, jusqu’à une période récente, aucun État, à l’exception des États-Unis, n’avait érigé en infraction la corruption d’agents publics étrangers, chacun s’estimant garant de la probité de sa propre administration. Cependant, la corruption internationale a pris de telles proportions, en raison du développement du commerce international, de la liberté croissante de circulation des capitaux et de la cybercriminalité que les États et les organisations internationales ont pris conscience de la nécessité d’une régulation internationale et coordonnée de ce fléau.

Depuis les années quatre-vingt-dix, plusieurs conventions internationales de lutte contre la corruption ont été conclues, soit au niveau régional, soit au niveau global, afin de coordonner les efforts des États pour combattre la corruption. La France est partie à plusieurs conventions conclues dans le cadre de l’Union européenne, du Conseil de l’Europe, de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l’Organisation des Nations Unies (ONU). Afin de mettre en œuvre ces engagements, dans un premier temps, la loi n° 2000-595 du 30 juin 2000 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale relative à la lutte contre la corruption a incriminé les pratiques de corruption d’agents publics étrangers dans certaines hypothèses. Il convient aujourd’hui de compléter notre arsenal législatif afin de mettre le droit français en conformité avec les conventions internationales conclues depuis lors. La lutte contre la corruption ne peut être dissociée de la lutte contre le recyclage et le blanchiment de l’argent sale. La loi n° 96-392 du 13 mai 1996 relative à la lutte contre le blanchiment et à la coopération internationale en matière de saisie et de confiscation des produits du crime et les récentes directives et conventions européennes contribuent à l’exigence de la traçabilité des mouvements financiers, indissociable de la lutte contre la corruption et de l’exigence de bonne gouvernance.

La corruption pratiquée à l’étranger a longtemps été ignorée, voire a bénéficié d’une certaine tolérance.

Elle était couramment qualifiée de « mal nécessaire » pour obtenir des marchés dans certains pays, l’octroi de commissions illicites étant indispensable pour remporter des offres, et donc pour protéger le chiffre d’affaires et les emplois des entreprises nationales. Le versement de pots-de-vin aux personnels des administrations étrangères était également vu comme un facteur de souplesse face à des appareils bureaucratiques trop rigides, soumis à des règlements tatillons et des procédures trop longues et complexes. Enfin, la corruption était même censée avoir une utilité sociale en fournissant des revenus aux fonctionnaires trop mal payés et en permettant ainsi une redistribution des richesses.

C’est pourquoi, jusqu’à la fin du vingtième siècle, les pratiques de corruption commises hors des frontières n’étaient généralement pas sanctionnées. En France, notamment, avant l’adoption de la loi n° 2000-595 du 30 juin 2000 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale relative à la lutte contre la corruption, aucune disposition pénale ne permettait d’incriminer la corruption d’agents publics étrangers. Au contraire, jusqu’en 1992, les entreprises françaises qui avaient dû verser une commission pour obtenir un marché à l’étranger pouvaient déduire celle-ci de leurs impôts ⁽¹⁾. Le Conseil d’État avait jugé en 1983 que les pots-de-vin versés à des agents publics étrangers étaient des charges déductibles du bénéfice imposable puisque ces dépenses étaient faites dans l’intérêt de l’entreprise ⁽²⁾.

Cependant, à partir des années soixante-dix, une prise de conscience graduelle des méfaits de la corruption internationale s’est effectuée, notamment parce que celle-ci avait pris une ampleur considérable à la suite du choc pétrolier, les entreprises européennes et américaines se livrant à une concurrence acharnée pour obtenir des marchés auprès des pays du Moyen-Orient.

Aujourd’hui, la corruption internationale est largement dénoncée et ses conséquences néfastes clairement mises en évidence : elle crée une spirale négative puisqu’elle nuit au développement économique et que la corruption est la plus répandue dans les pays qui n’ont pas de structures de droit et de règles de bonne gouvernance. Une enquête menée par la Banque Mondiale ⁽³⁾ auprès de 3 600 firmes de 69 pays portant sur les nuisances rencontrées dans leur environnement de travail a fait apparaître que la corruption était considérée comme la nuisance la plus importante en Amérique latine, dans les Caraïbes et en Afrique noire. Elle était classée au deuxième rang en Afrique du Nord et au Moyen-Orient et en troisième position en Europe de l’Est. L’ampleur des montants en jeu peut parfois être considérable. L’OCDE explique ainsi que « les pots-de-vin versés dans le cadre des transactions internationales peuvent aller de 5 % à 25 % du montant du contrat, voire davantage. Il semblerait que pour les fournitures militaires, ils puissent atteindre 30 % dans la région du Golfe, 10 % en Afrique, 5 % à 20 % en Amérique latine et 5 % à Taïwan. Les commissions occultes […] semblent également monnaie courante dans les grands projets d’infrastructures civiles comme les centrales nucléaires, les raffineries, le traitement de l’eau, le recyclage des déchets, le transport. » ⁽⁴⁾ Des organisations internationales telles que Transparency International ont contribué à cette prise de conscience des méfaits de la corruption dans le monde.

Loin de dynamiser le développement économique, la corruption internationale en constitue un frein. Lors de la conférence internationale anti-corruption de Durban, en octobre 1999, le secrétaire général des Nations Unies a ainsi estimé que la corruption pouvait faire perdre jusqu’à un point de croissance annuelle à un pays. La corruption et, plus globalement, le recyclage de l’argent sale provenant des trafics en tout genre est évaluée à plus de 2 000 milliards de dollars par an dans le monde.

La corruption, en effet, a un effet négatif sur les investissements. Elle détourne des flux financiers de l’appareil de production et réduit d’autant les capacités d’investissement des entreprises. En faussant les règles de la concurrence, elle favorise l’apparition de monopoles, qui nuisent à la liberté d’entreprendre. Elle entraîne enfin une perte de confiance des investisseurs nationaux et étrangers s’ils ont le sentiment que la justice ne fait pas appliquer la loi.

Par ailleurs, la corruption n’allège pas réellement les relations des entreprises avec les administrations. Bien au contraire, elle demande aux entreprises de consacrer beaucoup plus de temps à leurs rapports avec les fonctionnaires, puisqu’il faut négocier, prendre des précautions pour assurer le secret des transactions illicites, souvent renouveler ses démarches à l’échelon supérieur… La difficulté de la lutte contre la corruption réside dans les techniques de plus en plus sophistiquées employées. La bonne compréhension et la transparence dans les marchés publics sont souvent freinées, sous un prétexte de complexité et d’urgence qui justifie le recours à des partenariats qui échappent au contrôle de légalité.

La corruption affecte la bonne gestion des affaires publiques. Elle incite, en premier lieu, à privilégier les fournisseurs ou prestataires qui payent les plus gros pots-de-vin plutôt que ceux qui proposent la meilleure qualité au meilleur coût. En second lieu, les décideurs publics sont tentés de commander des équipements surdimensionnés, voire d’engager des investissements inutiles, car plus le prix du marché est élevé, plus le pot-de-vin est conséquent. La corruption favorise enfin les dépenses publiques donnant lieu à des transactions corrompues, par exemple, les dépenses d’armement au détriment des dépenses d’éducation. La corruption représente donc un coût non négligeable pour les États qui réduit d’autant les ressources financières finançant les services publics ⁽⁵⁾.

La corruption est également une source de violations des droits de l’homme car elle va de pair avec les discriminations et les inégalités, notamment devant la justice, et porte atteinte au droit de propriété en favorisant des appropriations abusives par des manipulations du cadastre.

Lorsqu’elle devient endémique, la corruption porte atteinte à la confiance des citoyens dans leurs institutions, et menace donc la stabilité de celles-ci et la cohésion sociale. Les enquêtes d’opinion témoignent de cette défiance envers les responsables et dirigeants politiques et économiques des États.

En accroissant le prix des produits et des services, la corruption augmente le coût de la vie. On constate ainsi un lien direct entre les conséquences de la corruption et les problèmes sociaux liés à un faible niveau de vie, car les recettes liées à la corruption aggravent les inégalités sociales. Un État vulnérable à la corruption profite par ailleurs au crime organisé, car les mafias ont recours à la corruption pour protéger leurs activités illégales. Enfin, la corruption peut avoir des conséquences extrêmement dangereuses lorsqu’elle permet à certaines personnes de contourner des normes visant à préserver les intérêts publics, telles les règles d’urbanisme, les règles d’hygiène, les normes de sécurité, les normes environnementales…

La corruption pratiquée à l’étranger par les entreprises ne reste pas sans conséquences à l’intérieur du pays. L’habitude de verser des commissions dans le commerce international génère une culture de la corruption dans les entreprises, qui sont ensuite tentées d’y recourir sur le marché intérieur. Le lien entre corruption internationale et corruption interne se fait en particulier par le biais du « retour sur commission » qui était devenu courant à la fin du vingtième siècle. Lorsqu’un exportateur européen confiait la négociation d’un contrat à un intermédiaire, il demandait ainsi qu’une fraction de la commission versée à celui-ci soit reversée à son profit sur un compte ouvert à l’étranger, afin de servir de caisse noire.

Un phénomène transnational appelle une réponse internationale, pour des raisons tant juridiques qu’économiques.

Avant l’adoption des premières conventions internationales en la matière, la corruption s’était d’autant plus développée que les juges, limités par leurs règles de compétence territoriale, ne pouvaient pas s’attaquer à certains actes. L’efficacité de la lutte contre la corruption implique tout d’abord que tous les États incriminent ces pratiques de façon efficace et coordonnée, et donc dissuasive. Elle suppose aussi un développement de la coopération judiciaire entre les États afin d’identifier les mouvements de capitaux suspects et prouver les faits de corruption. La construction d’un espace judiciaire européen permettant une parfaite coopération entre les autorités judiciaires est indissociable de l’élaboration de normes juridiques.

Une action concertée au niveau international est également indispensable pour rétablir les conditions d’une concurrence économique non faussée. Un État qui prendrait des mesures isolées pour réprimer la corruption d’agents publics étrangers risquerait, en effet, de connaître des difficultés à exporter si ses concurrents continuent à verser des commissions occultes. C’est l’une des raisons pour lesquelles le Foreign Corrupt Practices Act adopté par les États-Unis en 1977, qui introduisait des règles comptables empêchant le versement de commissions occultes et des sanctions sévères en cas de corruption de personnalités officielles étrangères, n’a pas mis fin aux pratiques des sociétés américaines, qui ont continué à corrompre par le biais de leurs filiales ou d’intermédiaires étrangers.

Une réponse internationale coordonnée est donc le seul moyen de rompre le cercle vicieux de la corruption selon lequel, dans un État où sévit la corruption, toutes les entreprises sont incitées à s’y livrer par peur que les marchés ne leur échappent au profit de concurrents moins scrupuleux et les agents publics, s’habituant à percevoir des pots-de-vin dans le cadre de leurs fonctions, finissent par en réclamer systématiquement.

L’organisation, à partir de 1983, d’une conférence internationale anti-corruption biannuelle ⁽⁶⁾ a permis de sensibiliser progressivement les États et les organisations internationales à la nécessité d’adopter des instruments en matière de lutte contre la corruption.

Au niveau mondial ont ainsi été élaborées :

––  sous l’égide de l’OCDE, la convention de Paris sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions internationales, adoptée le 17 novembre 1997 ;

––  dans le cadre de l’ONU, la convention de Mérida contre la corruption, en date du 11 décembre 2003.

Ces deux dispositifs sont complétés par diverses conventions régionales :

––  la convention interaméricaine de lutte contre la corruption du 29 mars 1996, adoptée dans le cadre de l’Organisation des États américains (OEA) ;

––  la convention de Maputo du 11 juillet 2003 sur la prévention et la lutte contre la corruption élaborée par l’Union africaine ;

––  la convention pénale du 27 janvier 1999 et la convention civile du 4 novembre 1999 du Conseil de l’Europe ;

––  deux conventions élaborées par l’Union européenne : la convention de Dublin relative à la protection des intérêts financiers des communautés européennes, adoptée le 26 juillet 1995, et la convention de Bruxelles relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l’Union européenne, adoptée le 26 mai 1997 ;

––  une décision-cadre de l’Union européenne du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé, qui vise à harmoniser les incriminations et les sanctions prévues par les législations pénales des États membres en matière de corruption active et passive dans le secteur privé ⁽⁷⁾.

Le Conseil de l’Europe, à travers le GRECO, évalue les États dans leur volonté de lutte contre la corruption et sensibilise aux nouvelles techniques auxquelles font appel les corrupteurs.

Par ailleurs, en ce qui concerne les organisations internationales publiques, il convient de signaler que les différentes banques multilatérales de développement ⁽⁸⁾, qui peuvent être tout particulièrement soumises à des pressions corruptrices, ont convenu le 17 septembre 2006 d’adopter un régime de prévention et de répression de la corruption dans les activités et les opérations de leurs institutions. Ce régime comprend notamment des principes et des lignes directrices communs en matière d’enquêtes, un échange de renseignements concernant les enquêtes, une action commune pour aider les pays membres à renforcer la gouvernance et la lutte contre la corruption.

La France fait partie des États les plus engagés dans la lutte contre la corruption, tant sur le plan interne qu’au niveau international.

La France dispose d’ores et déjà d’une législation fournie en matière de corruption. Le code pénal réprime la corruption passive des agents publics et des magistrats, la corruption active, le trafic d’influence, ainsi que la corruption dans le secteur privé. Si le délai de prescription est court – aligné sur le droit commun en matière délictuelle, c’est-à-dire trois ans –, il ne court cependant qu’à partir de l’exécution du dernier versement. En revanche, ce délai est plus long dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Il est ainsi de cinq ans aux États-Unis et en Allemagne et imprescriptible au Royaume-Uni et au Canada. C’est pourquoi l’allongement de la prescription du délit de corruption serait un signe fort de la volonté politique de lutter efficacement contre la corruption, délit de plus en plus caché.

La France s’est par ailleurs dotée de moyens de lutte contre la corruption, notamment le Service central de prévention de la corruption (SCPC). Ce service interministériel placé sous l’autorité du garde des Sceaux a été créé par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Il est chargé de centraliser les informations nécessaires à la prévention et à la détection des faits de corruption, d’apporter son concours aux autorités judiciaires saisies de tels faits, de donner des avis sur les mesures de prévention et de mettre en œuvre des actions de formation et de sensibilisation auprès des agents publics. Il exerce également un rôle important dans la coopération internationale contre la corruption, sur un plan bilatéral, en intervenant dans d’autres États, et en participant à plusieurs instances multilatérales ⁽⁹⁾.

Le contrôle du patrimoine des hommes politiques, la mise en place d’un financement public des partis politiques et l’encadrement du financement privé de ces partis contribuent d’autre part à prévenir la corruption dans la vie politique. La Commission pour la transparence financière de la vie politique ⁽¹⁰⁾ contrôle les déclarations de situation patrimoniale qui lui sont communiquées en début et en fin de mandat par certains élus politiques, certains dirigeants d’organismes publics ainsi que par les membres du Gouvernement. Cette commission a la faculté de transmettre le dossier au parquet lorsqu’une évolution de patrimoine significative ne peut être expliquée de manière satisfaisante. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ⁽¹¹⁾ est pour sa part chargée de contrôler les comptes de campagne de chacun des candidats aux élections présidentielles, européennes, législatives et régionales ainsi qu’aux élections municipales et cantonales dans les circonscriptions de plus de 9 000 habitants. Elle vérifie également le respect par les partis de leurs obligations comptables et financières. Elle peut saisir le procureur de la République de tout fait susceptible de constituer une infraction pénale.

En matière de marchés publics, la lutte contre la corruption passe par un renforcement de la transparence et du contrôle dans la passation de ces marchés publics. Une mission interministérielle d’enquête sur les marchés et les conventions de délégation de service public ⁽¹²⁾ est chargée de vérifier la régularité de la préparation et de l’exécution de ces marchés et conventions de délégation, qu’ils soient passés par l’État, par les collectivités territoriales, par des établissements publics ou par des sociétés d’économie mixte. Le recours accru aux partenariats public privé et les délégations de service public ne doivent pas conduire à s’exonérer de l’exigence de lutte contre la corruption.

Le recours au secret défense est un obstacle à la lutte contre la corruption. La nécessaire définition et moralisation des professions de lobbyistes ou d’intermédiaire devrait accompagner l’adoption de ce projet de loi.

La lutte contre la corruption est enfin étroitement liée à la lutte contre le blanchiment, dans la mesure où l’argent issu de la corruption doit ensuite être blanchi. De ce point de vue, la loi n° 96-392 du 13 mai 1996 relative à la lutte contre le blanchiment et à la coopération internationale en matière de saisie et de confiscation des produits du crime et la transposition en droit national des différentes directives européennes relatives à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ont permis d’imposer aux organismes financiers et assimilés ainsi qu’aux professions juridiques des obligations de vigilance et de déclarations de soupçon. Un service de traitement du renseignement et d’action contre les circuits financiers (TRACFIN) est chargé de recevoir ces déclarations de soupçon. TRACFIN est également en relation avec les cellules de renseignement financier des autres États membres. Il peut transmettre au ministère public les informations ainsi recueillies. En raison des liens pouvant exister entre corruption et blanchiment, votre rapporteur considère qu’un dépôt rapide du projet de loi qui achèvera la transposition de la troisième directive communautaire sur le blanchiment ⁽¹³⁾ apportera une pierre supplémentaire à l’édifice français de lutte contre la corruption. En effet, la lutte contre le blanchiment de capitaux est un élément de prévention de la corruption et doit constituer une priorité de la politique pénale compte tenu des liens étroits entre le blanchiment et la criminalité organisée et, parfois, le financement du terrorisme.

On pourrait suggérer que, sur le modèle de TRACFIN, un service spécialisé puisse coordonner, centraliser et examiner les signalements pour corruption.

La France satisfait donc d’ores et déjà aux principes posés par les diverses conventions internationales en matière de mise en place d’organismes indépendants de lutte contre la corruption, de transparence des règles d’attribution des marchés publics et d’alerte sur les mouvements suspects de capitaux.

La France a joué un rôle de premier plan dans l’adoption des divers instruments internationaux de lutte contre la corruption. La France a été dès 1989 à l’origine de la création du Groupe d’action financière (GAFI), un organisme intergouvernemental chargé de mettre en place des stratégies de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

La France est largement à l’initiative de la convention de Paris de 1997 sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions internationales. Appuyée par l’Allemagne, elle a souhaité l’adoption d’un instrument juridique contraignant, alors que les États-Unis préféraient une simple recommandation par crainte que la négociation d’une convention soit un processus très long. La France est aujourd’hui le pays qui a transposé la convention de la manière la plus complète en droit interne et elle arrive au deuxième rang pour le nombre de poursuites engagées, derrière les États-Unis. Cet engagement a été salué par le groupe de travail de l’OCDE chargé du suivi de l’application de la convention, qui a constaté que la France était en pointe dans la lutte contre la corruption.

La France a également joué un rôle décisif dans l’élaboration d’une convention sur la corruption par les Nations Unies. Le projet proposé par la France lors de la huitième session de la Commission du crime (avril-mai 1999) a été approuvé par une résolution de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies le 17 décembre 1999 (résolution 54/128). Puis un comité spécial a été chargé de négocier un instrument conventionnel spécifique, distinct de la convention sur la criminalité transnationale organisée. La France a ensuite veillé au bon déroulement des négociations de la convention de Mérida, qui se sont tenues alors que la France assurait la présidence du G8. Elle est notamment à l’initiative d’une des dispositions phares de cette convention : le principe de restitution des produits des infractions de détournement et de blanchiment des fonds publics. Cette disposition, qui satisfaisait les pays du Sud, a permis de trouver un point d’équilibre entre l’ensemble des pays et un projet qui recueille l’accord d’un grand nombre d’États. Par la suite, la France a joué un rôle actif pour que la convention de Mérida soit largement ratifiée. Elle a ainsi participé au « groupe des Amis de la convention », composé de dix-sept États, qui assure un rôle de suivi et d’impulsion à la convention.

Le rôle de la France a également été important pour l’adoption des conventions civile et pénale du Conseil de l’Europe contre la corruption. La France s’est ainsi opposée à l’extension des possibilités de réserve à la convention pénale, pour éviter que celle-ci ne soit vidée de sa substance, et a recherché l’adoption d’un texte permettant une véritable équivalence entre les incriminations prévues par chaque État. Elle a joué un rôle très actif dans la négociation de la convention civile en présidant, à partir de février 1998, le groupe de travail sur le droit civil. Comme pour la convention de l’OCDE, les travaux de suivi menés par le Conseil de l’Europe ont montré que la législation française était déjà en quasi-totalité conforme aux préconisations de ces conventions. La France gagnerait en crédibilité si elle excluait de tout mandat public ou de toute responsabilité au sein des entreprises les personnes condamnées pour corruption, blanchiment, délit financier ou de favoritisme.

Le dispositif pénal français en matière de lutte contre la corruption a été largement aménagé, ces dernières années, dans le sens d’une meilleure prise en compte des phénomènes de corruption à l’échelle internationale.

La convention conclue le 17 décembre 1997 dans le cadre de l’OCDE d’une part et la convention conclue le 26 mai 1997 dans le cadre de l’Union européenne d’autre part, bien qu’étant des instruments conventionnels de portée non universelle, sont à l’origine de ces évolutions législatives récentes et permettent de disposer de moyens efficaces de lutte contre la corruption à l’égard des agents publics tant au sein de l’Union européenne qu’à l’échelle des principaux partenaires commerciaux de la France.

La convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, signée à Paris le 17 décembre 1997, et entrée en vigueur le 15 février 1999, est la traduction de plusieurs années d’efforts des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans la lutte contre la corruption.

À l’origine de cet effort, on peut citer les Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales, qui avaient été adoptés par l’OCDE dès 1976. Plus récemment, avant l’adoption de la convention du 17 décembre 1997, une recommandation sur la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales avait demandé aux pays membres de l’OCDE de supprimer toutes les dispositions prévoyant une déductibilité des pots-de-vin versés à des agents publics étrangers ⁽¹⁴⁾.

La convention de l’OCDE se distingue d’autres instruments conventionnels de lutte contre la corruption par son objet spécifique, qui est la corruption en matière de transactions commerciales internationales. Les transactions commerciales internationales sont en effet un domaine où les risques de corruption sont tout particulièrement élevés, pour diverses raisons : une vigilance moins grande à l’étranger ; la détection plus difficile soit en raison de la structure de l’entreprise soit en raison de la coexistence de pratiques commerciales et de cultures différentes au sein de l’entreprise ; la spécialisation de certaines entreprises dans des activités ou des régions particulièrement sujettes à la corruption…

L’objectif de cette convention est d’empêcher la corruption d’agents publics étrangers par des entreprises agissant dans le commerce international, et par conséquent de lutter contre une concurrence faussée dans le commerce international. Elle peut ainsi avoir des retombées positives tant pour l’ensemble des entreprises participant au commerce international que pour l’administration publique des États, et tout particulièrement des États en voie de développement dans lesquels la corruption est parfois une pratique chronique.

Ratifiée par les trente pays membres de l’OCDE ainsi que par six pays non membres de l’organisation ⁽¹⁵⁾, cette convention a une portée mondiale en raison de la puissance commerciale des pays signataires.

Chaque partie est tenue de prendre les mesures nécessaires pour incriminer l’infraction de corruption d’un agent public étranger ainsi que la complicité d’un acte de corruption. La notion d’agent public étranger au sens de la convention est très large puisqu’elle inclut tout personne qui détient un mandat législatif, administratif ou judiciaire dans un pays étranger de même que tout fonctionnaire ou agent d’une organisation internationale. La convention prévoit également que chaque partie doit établir sa compétence dès lors que l’infraction est commise en tout ou partie sur son territoire ou qu’elle est commise par un ressortissant. Les sanctions doivent être efficaces, proportionnées, dissuasives et comparables à celles applicables à la corruption des agents publics nationaux (principe d’équivalence). Une des principales originalités de la convention, est l’invitation à introduire en droit national la responsabilité pénale des personnes morales pour des faits de corruption. Enfin, la convention soumet les parties à des obligations de coopération et d’entraide, afin de permettre l’extradition et l’assistance mutuelle dans le cadre d’enquêtes et de procédures pénales relatives à la corruption en matière de commerce international.

La convention fait l’objet d’une procédure de suivi systématique. Le Groupe de travail sur la corruption, composé d’experts issus des administrations des pays participants, est en effet chargé par l’OCDE de suivre les efforts des pays signataires pour appliquer les obligations imposées par la convention. À cet effet, il se réunit cinq fois par an au siège de l’organisation. Il envoie par ailleurs dans chaque pays une équipe d’examen, dirigée par des représentants de deux pays membres du groupe de travail, qui a pour mission de rencontrer des représentants des pouvoirs publics, des entreprises, de la société civile, des syndicats et d’évaluer l’efficacité et le degré d’application des dispositions nationales relatives à la corruption. Cette procédure d’évaluation permet d’émettre des recommandations, qui peuvent inciter les pays à modifier leur législation et à améliorer leur lutte contre la corruption.

La loi n° 2000-595 du 30 juin 2000 modifiant le code pénal et le code de procédure pénale relative à la lutte contre la corruption a notamment eu pour objet de transposer en droit interne les dispositions de cette convention internationale. Ont ainsi été introduites dans le code pénal deux nouvelles incriminations :

––  l’incrimination de la corruption active des personnes dépositaires de l’autorité publique, chargées d’une mission de service public ou investies d’un mandat électif public dans un État étranger ou au sein d’une organisation internationale publique, lorsque cette corruption a pour but d’obtenir ou de conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international (art. 435-3 du code pénal) ;

––  l’incrimination de la corruption active des magistrats, jurés ou autres personnes siégeant dans une fonction juridictionnelle, arbitres ou experts nommés par une juridiction ou par les parties ou personnes chargées de l’autorité judiciaire dans un État étranger ou au sein d’une organisation internationale publique, lorsque cette corruption a pour but d’obtenir ou de conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international (art. 435-4 du code pénal).

En outre, cette loi a prévu des peines complémentaires pour les personnes physiques (art. 435-5 du code pénal) ainsi que pour les personnes morales coupables de l’une de ces infractions (art. 425-6 du code pénal).

Afin de respecter le principe d’équivalence, la définition des infractions et la sanction de celles-ci sont similaires à la définition et à la sanction des faits de corruption active d’agents publics nationaux. Du point de vue de la procédure, la poursuite des faits de corruption active d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales ne peut être exercée qu’à la requête du ministère public.

Il convient d’insister sur deux restrictions importantes que comporte la convention de l’OCDE : d’une part l’incrimination des faits de corruption passive imputables à des personnes étrangères demeure de la seule compétence des États dont ces personnes relèvent ; d’autre part l’incrimination de la corruption active des agents publics étrangers ne vise que les faits commis en vue d’obtenir ou de conserver un marché ou un autre avantage indu dans le commerce international.

Par ailleurs, la lutte contre la corruption dans le commerce international implique un effort des milieux d’affaires internationaux. Dans une étude de l’OCDE de juin 2003 sur l’approche de la corruption par les 100 plus grandes entreprises multinationales, il était ainsi indiqué que « 75 % des entreprises qui abordent la question des parties prenantes à des actes de corruption évoquent les deux formes de corruption [la corruption entre agents privés d’une part et la corruption d’agents publics d’autre part], tandis que dans une étude antérieure reposant sur des données de 1998, seul un tiers des entreprises l’avaient fait ». La convention de l’OCDE a sans doute contribué à renforcer la vigilance des entreprises à l’égard de la corruption d’agents publics. Toutefois, comme l’indique cette même étude, « les milieux d’affaires internationaux continuent d’afficher de larges divergences de points de vue sur la plupart des autres grands aspects de la corruption », notamment sur le problème de la limite entre pratiques acceptables et pratiques inacceptables (par exemple entre un paiement de facilitation et un pot-de-vin).

La lutte contre la corruption des agents publics au sein de l’Union européenne s’est d’abord inscrite dans le cadre de la protection des intérêts financiers de l’Union européenne et de la lutte contre la fraude communautaire.

La protection des intérêts financiers de l’Union européenne a été organisée en plusieurs étapes.

Une convention du 26 juillet 1995 relative à la protection des intérêts financiers de la communauté a exigé des États membres qu’ils incriminent les comportements constitutifs de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, et à ce titre notamment la corruption active et passive des fonctionnaires communautaires. Un service, dénommé Unité de coordination de la lutte anti-fraude (UCLAF) a été créé au sein de la Commission par un règlement du 11 novembre 1996. Il a été remplacé en 1999 par une agence communautaire, l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF), disposant de pouvoirs d’enquête élargis.

La convention du 26 juillet 1995 a été complétée par plusieurs protocoles, et notamment par un protocole du 27 septembre 1996 introduisant l’exigence d’une incrimination identique de la corruption des fonctionnaires communautaires ou d’un autre État membre et de la corruption des fonctionnaires nationaux (selon un principe d’assimilation).

L’adoption de la convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l’Union européenne, signée à Bruxelles le 26 mai 1997, a étendu le champ de la répression de la corruption dans le cadre communautaire au-delà des seuls faits portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union.

La loi du 30 juin 2000 précitée a permis de transposer en droit interne la convention du 26 mai 1997. Elle a ainsi introduit dans le code pénal :

––  l’incrimination de la corruption passive des fonctionnaires des Communautés européennes, des fonctionnaires des États membres de l’Union européenne, des membres de la Commission, du Parlement européen, de la Cour de justice et de la Cour des comptes des Communautés européennes (art. 435-1 du code pénal) ;

––  l’incrimination de la corruption active de ces mêmes agents publics (art. 435-2 du code pénal) ;

––  des peines complémentaires pour les personnes physiques coupables de l’une de ces infractions (art. 435-5 du code pénal) ;

––  des peines complémentaires pour les personnes morales coupables de l’infraction de corruption active définie par l’article 435-2 (art. 425-6 du code pénal).

Afin de respecter le principe d’assimilation, la définition des délits de corruption de fonctionnaires communautaires ou d’États membres de l’Union européenne est identique à celle des délits de corruption d’agents publics nationaux, de même que le quantum des peines applicables. La compétence des juridictions pénales françaises pour juger les faits de corruption de fonctionnaires communautaires est d’autre part aménagée (art. 689-8 du code de procédure pénale), afin de permettre la poursuite et le jugement dès lors que l’institution communautaire a son siège en France ou que l’infraction est commise par un Français ou une personne appartenant à la fonction publique française ou que l’infraction est commise à l’encontre d’un ressortissant français.

La législation française en matière de corruption a enfin également été modifiée par la loi n° 2005-750 du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice pour prendre en compte une décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé ⁽¹⁶⁾. L’incrimination de la corruption dans le secteur privé a été insérée dans le code pénal au titre des atteintes à la confiance publique, dans la mesure où les faits de corruption du secteur privé, bien que n’ayant parfois aucun rapport avec la puissance publique, portent atteinte à l’ordre public économique. L’incrimination de la corruption des personnes n’exerçant pas une fonction publique a été modifiée afin de viser toute personne exerçant dans le cadre d’une activité professionnelle une fonction de direction ou un travail pour une personne physique ou morale ou un organisme quelconque (art. 445-1 et 445-2 du code pénal), alors qu’auparavant elle ne visait que les faits commis « à l’insu et sans l’autorisation » de l’employeur. La sanction a été alourdie, passant de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende (à l’instar de la sanction du délit de trafic d’influence visant un agent public). Les peines complémentaires (art. 445-3 du code pénal) sont désormais aussi complètes que celles pouvant être prononcées en cas de corruption d’un agent public. Enfin, les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement des infractions de corruption prévues aux articles 445-1 et 445-2 du code pénal et faire l’objet de peines spécifiques (art. 445-4 du code pénal).

Depuis l’adoption de la loi du 30 juin 2000, la ratification de nouvelles conventions visant à lutter contre la corruption internationale a été autorisée par le législateur. Les dispositions contenues dans ces conventions sont à l’origine des dispositions du présent projet de loi, qui ont pour objet de renforcer les incriminations en matière de corruption et de délits voisins et de modifier les dispositions de procédure pénale en ce qui concerne ces infractions.

Les conventions pénale et civile élaborées dans le cadre du Conseil de l’Europe sont issues des travaux du Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC) constitué à la suite de la conférence des ministres de la justice organisée à Malte en juin 1994. Le GMC a élaboré un « programme d’action contre la corruption », approuvé en 1996, qui a donné lieu à l’organisation de conférences annuelles des services spécialisés impliqués dans la lutte anti-corruption ⁽¹⁷⁾, à la définition de vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption ⁽¹⁸⁾, à la création du Groupe d’États contre la corruption (GRECO) chargé de suivre l’application de ces principes directeurs ⁽¹⁹⁾ et à l’élaboration de conventions internationales.

Les conventions ont été préparées par deux sous-groupes du GMC, consacrés respectivement au droit pénal et au droit civil. Le projet de convention pénale a été approuvé par le GMC en septembre 1998 et adopté par le Comité des ministres en novembre 1998. Il a été ouvert à la signature le 27 janvier 1999. Les discussions sur la convention civile ont été plus longues, aboutissant à son approbation par le GMC en juin 1999, puis à son adoption par le Comité des ministres et à son ouverture à la signature le 4 novembre 1999.

Le champ d’application de la convention pénale sur la corruption est beaucoup plus vaste que celui de la convention de l’OCDE sur la corruption. Ainsi, la convention prévoit l’incrimination de la corruption active d’agents publics nationaux ou étrangers, mais également :

––  la corruption passive d’agents publics nationaux ou étrangers ;

––  la corruption de fonctionnaires internationaux ;

––  la corruption active ou passive d’entreprises ou associations nationales ou étrangères à but lucratif. Cette infraction permet de sanctionner un associé ou un gérant acceptant un pot-de-vin pour agir d’une manière qui est contraire aux intérêts de son employeur. L’incrimination de la corruption dans le secteur privé constitue une innovation importante de la convention car ce type de comportement est souvent appréhendé uniquement par le droit civil ou le droit du travail ;

––  le trafic d’influence impliquant des agents publics nationaux ou étrangers ;

––  le blanchiment du produit des délits de corruption ;

––  les infractions comptables, notamment les fausses factures, car ces actes ont pour but de permettre ou de cacher la corruption.

Les actes de complicité de ces infractions doivent eux-mêmes constituer des infractions pénales.

La convention prévoit également que les personnes morales doivent être tenues pour responsables des infractions commises par la personne physique les dirigeant. L’introduction de la responsabilité pénale des personnes morales répond à la difficulté d’identifier la personne physique responsable dans une structure complexe. Elle est également plus dissuasive pour les entreprises.

En matière de procédure, la convention pénale établit, en premier lieu, les règles de compétence judiciaire des États, qui dépendent du lieu de l’infraction, de la nationalité de l’auteur de l’infraction et du statut de la personne qui s’est laissée corrompre. Elle incite, en second lieu, les États à mettre en place des entités spécialisées dans la lutte contre la corruption. Enfin, elle met en place un système de coopération internationale et d’entraide judiciaire entre les États parties, en prévoyant notamment que le secret bancaire ne peut pas être invoqué pour refuser une demande d’entraide.

Il est possible aux États d’émettre des réserves sur certaines dispositions de la convention, mais cette faculté est encadrée. Le nombre de réserves ne peut excéder cinq. Les réserves pouvant être émises concernent :

––  l’incrimination de la corruption active ou passive de membres d’assemblées publiques nationales, étrangères ou internationales ;

––  l’incrimination de la corruption passive des agents publics d’États étrangers ;

––  l’incrimination de la corruption active dans le secteur privé ;

––  l’incrimination de la corruption passive dans le secteur privé ;

––  l’incrimination du trafic d’influence ;

––  l’application des règles de compétence lorsque l’auteur de l’infraction est un ressortissant, un agent public national ou un membre d’une assemblée publique nationale ou lorsque l’infraction implique un agent public national ou un membre d’une assemblée publique nationale ou lorsque l’infraction implique un fonctionnaire international, un juge ou un agent d’une cour internationale ou un membre d’une assemblée parlementaire internationale qui est en même temps un ressortissant ;

––  les demandes d’entraide judiciaire lorsque la partie requise considère l’infraction comme une infraction politique.

La convention prévoit enfin la compétence du GRECO pour assurer le suivi de sa mise en œuvre et veiller au respect par les États de leurs engagements. Le respect de la convention est en effet assuré par un mécanisme d’évaluation mutuelle entre les États parties à la convention.

La convention civile sur la corruption est l’unique texte définissant des règles communes afin d’utiliser le droit civil aux fins de lutte contre la corruption. Elle prévoit que les auteurs d’actes de corruption ou ceux qui autorisent de tels actes peuvent voir leur responsabilité civile engagée. Les personnes ayant subi un dommage résultant d’un acte de corruption doivent pouvoir obtenir des dommages-intérêts. Ils doivent également pouvoir demander réparation à l’État lorsque la faute a été commise par un agent public. La convention prévoit également la nullité des contrats dont l’objet est un acte de corruption et l’adoption de mesures de protection des employés qui dénoncent des faits de corruption aux autorités. Enfin, les États devront prévoir des procédures efficaces pour recueillir des preuves des actes de corruption et permettre de prendre des mesures conservatoires. À la différence de la convention pénale, cette convention ne prévoit pas la possibilité de réserves, mais son application fait elle aussi l’objet d’un suivi par le GRECO.

À la suite de l’adoption de la convention pénale, le Groupe de travail sur le droit pénal en matière de corruption (GMCP) a constaté que les acquis de la convention pourraient être renforcés dans plusieurs domaines. Il a donc proposé d’adjoindre à la convention un protocole additionnel relatif à la corruption d’arbitres et de jurés. Le protocole additionnel à la convention pénale, signé le 15 mai 2003, prévoit ainsi l’incrimination de la corruption active et passive d’un arbitre ou d’un juré, qu’ils soient nationaux ou étrangers.

Les ratifications des conventions civile et pénale ont été autorisées par les lois n^os 2005-103 et 2005-104 du 11 février 2005, tandis que la ratification du protocole additionnel a été autorisée par la loi n° 2007-1154 du 1^er août 2007. Toutefois, la nécessité d’adapter la législation pénale française a repoussé jusqu’à présent le dépôt des instruments de ratification.

En 2000, l’Assemblée générale de l’ONU a décidé de créer un comité spécial chargé de négocier une convention internationale contre la corruption ⁽²⁰⁾. Les négociations sur l’avant-projet de convention, ouvertes à Vienne en 2002, ont abouti à l’adoption par l’Assemblée générale, le 31 octobre 2003 ⁽²¹⁾, de la convention des Nations Unies contre la corruption. Cette convention a été ouverte à la signature le 9 décembre 2003 lors de la conférence de Mérida (Mexique) et est entrée en vigueur le 14 décembre 2005 ⁽²²⁾. À ce jour, la convention de Mérida a reçu 140 signatures et a été ratifiée par 98 États.

La convention constitue le premier instrument mondial véritablement contraignant. Elle constitue, en outre, un instrument réellement global car elle aborde tous les aspects de la lutte contre la corruption : la prévention, les incriminations, les règles de droit pénal et de procédure pénale, la coopération internationale, le recouvrement d’avoirs, l’assistance technique et les échanges d’informations.

Le chapitre II de la convention traite des mesures préventives, qui concernent aussi bien le secteur public que le secteur privé. Les États assurent la transparence et l’objectivité des règles de recrutement des agents publics, adoptent des codes de conduite pour les fonctionnaires et les entreprises et garantissent la transparence des finances publiques et des marchés publics, ainsi que la transparence de la comptabilité des entreprises.

Le chapitre III définit les incriminations en matière de corruption et de délits connexes et pose une série de principes procéduraux pour la poursuite et le jugement de ces infractions. Les États doivent incriminer les faits de corruption active et passive d’agent public, de corruption active d’agent public étranger dans le cadre des transactions commerciales internationales, de détournement de biens publics, de blanchiment du produit du crime et d’entrave au bon fonctionnement de la justice. La convention recommande en outre l’incrimination du trafic d’influence, de l’abus de fonctions, de l’enrichissement illicite, de la corruption privée, de la soustraction de biens dans le secteur privé et du recel. S’agissant de la procédure pénale, les États sont incités à prévoir la possibilité de geler, saisir et confisquer les avoirs illicites, à protéger les témoins et à permettre aux victimes de demander la réparation de leur préjudice.

Le chapitre IV détaille les conditions de la coopération internationale dans la lutte contre la corruption. Les États doivent s’accorder l’entraide judiciaire la plus vaste possible, sans pouvoir invoquer le secret bancaire, une autorité centrale étant chargée de recevoir les demandes d’entraide. L’extradition doit être facilitée ; si elle n’est pas accordée, l’auteur de l’infraction devra être poursuivi par les juridictions nationales. Des corps d’enquête conjoints pourront être mis en place ou, à défaut, les États pourront décider de mener des enquêtes conjointes.

Enfin, le chapitre V introduit un mécanisme de restitution des avoirs, qui constitue la disposition la plus novatrice de la convention. Il pose un principe de restitution des produits des infractions de détournement de fonds publics à l’État ayant formé une demande de coopération aux fins de confiscation ⁽²³⁾. Il comprend également des mesures visant à faciliter la détection de transferts illicites de fonds et à renforcer la coopération internationale en vue de leur restitution.

La ratification de cette convention des Nations Unies par la France a été autorisée par la loi n° 2005-743 du 4 juillet 2005 et les instruments de ratification ont été déposés le 11 juillet 2005.

L’article 2 du projet de loi procède à une réécriture complète du chapitre V du titre III du livre IV du code pénal, afin de mettre en conformité le droit français avec la convention des Nations Unies contre la corruption et la convention pénale sur la corruption du Conseil de l’Europe adoptée à Strasbourg le 27 janvier 1999.

Si, depuis la loi n° 2000-595 du 30 juin 2000 relative à la lutte contre la corruption, les articles 435-1 et 435-2 du code pénal incriminent la corruption active et passive d’un fonctionnaire communautaire, d’un fonctionnaire d’un autre État membre de l’Union européenne, d’un membre de la Commission, du Parlement européen, de la Cour de justice et de la Cour des comptes des Communautés européennes, en revanche les articles 435-3 et 435-4 ne prévoient qu’une incrimination de la corruption active d’agents publics et de magistrats d’organisations internationales autres que l’Union européenne ou d’État étrangers non membres de l’Union européenne lorsqu’elle intervient dans le cadre du commerce international. Or, tant la convention des Nations Unies contre la corruption que la convention pénale sur la corruption du Conseil de l’Europe appellent des modifications de ces dispositions pénales afin de permettre à la France de déposer les instruments de ratification.

Les nouvelles dispositions de l’article 2 du projet de loi prévoient pour cette raison :

––  une incrimination générale de la corruption passive et de la corruption active des agents publics et magistrats des États étrangers et des organisations internationales publiques ;

––  une incrimination du trafic d’influence passif et du trafic d’influence actif visant à influencer un agent public d’une organisation internationale publique ou un magistrat d’une cour internationale ;

––  des peines complémentaires pour les personnes physiques reconnues coupables de tels délits ainsi que la responsabilité pénale et des peines spécifiques pour les personnes morales reconnues coupables de tels délits ;

––  l’incrimination de la subornation de témoin et des actes d’intimidation dans le cadre d’une procédure juridictionnelle devant une cour internationale ou dans un État étranger ;

––  un monopole du ministère public pour les poursuites relatives à ces incriminations lorsqu’elles concernent un agent public ou un magistrat d’un État étranger non membre de l’Union européenne ou un agent public ou un magistrat d’une organisation internationale publique autre que l’Union européenne.

L’absence d’incrimination du trafic d’influence visant à influencer des magistrats ou des agents publics d’États étrangers devra conduire la France à émettre une réserve d’interprétation à la convention du 27 janvier 1999 du Conseil de l’Europe.

De la même manière, l’absence de compétence universelle de la justice française contraindra le Gouvernement français à émettre une réserve à cette convention en ce qui concerne la compétence de la justice française pour juger un auteur d’un fait de corruption ou de trafic d’influence qui serait un ressortissant français, un agent public français ou un membre d’une assemblée publique française. Cette compétence ne pourra en effet être établie que dans la mesure où les faits seront également punis par la législation du pays où ils ont été commis.

Le principe général qui guide la création des différentes incriminations est celui de l’équivalence avec les incriminations en matière de corruption et de trafic d’influence concernant les agents publics et les magistrats nationaux.

Le tableau ci-après permet d’apprécier à la fois le respect de ce principe d’équivalence et la conformité des nouvelles incriminations aux dispositions conventionnelles dont la ratification est envisagée.

LES DISPOSITIONS PÉNALES DE TRANSPOSITION DES CONVENTIONS INTERNATIONALES DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
Article (1)	Objet	Disposition conventionnelle à l’origine de la transposition	Droit interne (2)
435–2	Corruption passive d’un agent public d’un État étranger ou d’une organisation internationale	Articles 5, 6, 9 et 10 convention CE	432-11
435-3	Trafic d’influence passif en vue d’influencer un agent public d’une organisation internationale	Article 12 convention CE (réserve d’interprétation pour un agent public d’un État étranger)	433-2
435-4	Corruption active d’un agent public d’un État étranger ou d’une organisation internationale	Articles 5, 6, 9 et 10 convention CE	433-1
435-5	Trafic d’influence actif en vue d’influencer un agent public d’une organisation internationale	Article 12 convention CE (réserve d’interprétation pour un agent public d’un État étranger)	433-2
435-7	Corruption passive d’un magistrat d’un État étranger ou d’une cour internationale	Article 11 convention CE	434-9
435-8	Trafic d’influence passif en vue d’influencer un magistrat d’une cour internationale	Article 12 convention CE (réserve d’interprétation pour un magistrat d’un État étranger)	434-9-1
435-9	Corruption active d’un magistrat d’un État étranger ou d’une cour internationale	Article 11 convention CE	434-9
435-10	Trafic d’influence actif en vue d’influencer un magistrat d’une cour internationale	Article 12 convention CE (réserve d’interprétation pour un magistrat d’un État étranger)	434-9-1
435-12	Subornation de témoin à l’occasion d’une procédure dans un État étranger ou devant une cour internationale	Article 25 convention NU	434-15
435-13	Actes d’intimidation à l’encontre d’un magistrat d’un État étranger ou d’une cour internationale	Article 25 convention NU	433-3
435-14	Peines complémentaires pour les personnes physiques	Article 19 convention CE	432-17, 433-22, 434-46
435-15	Peines pour les personnes morales	Article 26 convention NU Articles 18 et 19 convention CE	433-25, 434-47

Par souci de cohérence avec les dispositions de l’article 2 du projet de loi, l’article 1^er du projet de loi procède à des améliorations dans la rédaction des incriminations relatives à la corruption et au trafic d’influence des agents publics et des magistrats nationaux.

Les articles 3 à 5 du présent projet de loi apportent des innovations en matière de procédure pénale afin de renforcer l’efficacité de la lutte contre la corruption.

L’article 3 précise les cas de compétence des juridictions françaises en matière de faits de corruption commis en dehors du territoire français et concernant un agent public d’un État membre de l’Union européenne ou un fonctionnaire communautaire.

Bien que la convention pénale du Conseil de l’Europe le permette, aucun article n’est introduit pour prévoir une compétence des juridictions françaises sur des actes commis dans un pays non membre de l’Union européenne. Le Gouvernement envisage, en effet, de formuler une réserve afin de restreindre la compétence des tribunaux français aux infractions commises par un ressortissant français. Or, les dispositions du code pénal permettent déjà d’engager des poursuites lorsque l’infraction a été commise en tout ou partie sur le territoire français ou lorsqu’elle a été commise à l’étranger par un ressortissant français. Dans ce dernier cas, les poursuites sont subordonnées à la condition de double incrimination, sauf si la victime de l’infraction est également un ressortissant français. Le Gouvernement a donc considéré que la loi française permettait d’appréhender très largement les cas de corruption impliquant des Français.

L’article 4 rationalise les règles de compétence des tribunaux français en prévoyant que le tribunal de grande instance de Paris a une compétence concurrente pour poursuivre et juger tous les faits de corruption concernant des agents publics étrangers. Il supprime donc la compétence concurrente des juridictions spécialisées en matière économique et financière pour les actes de corruption impliquant des ressortissants communautaires.

L’article 5 confère de nouveaux moyens aux enquêteurs en étendant à la lutte contre la corruption certaines mesures prévues en matière de délinquance organisée : la surveillance sur l’ensemble du territoire, les infiltrations et les sonorisations et fixations d’image dans des lieux privés. Ces techniques d’investigation modernes devraient permettre d’apporter plus facilement des preuves des faits de corruption, qui sont aujourd’hui très difficiles à fournir.

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La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du mercredi 3 octobre 2007. Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a eu lieu.

Après avoir observé que le droit international évoluait plus rapidement que celui des États, M. Arnaud Montebourg a déploré que le processus législatif en faveur de la lutte contre la corruption enclenché au début des années 2000 se soit ralenti depuis. Il s’est donc réjoui de la discussion du présent projet de loi. Il a affirmé que si les avancées proposées sont bonnes en théorie, il n’en demeure pas moins que les obstacles à la répression de la délinquance économique et financière se sont multipliés. Il a estimé que les attaques contre les magistrats de la part de responsables politiques de premier plan ne sont pas rassurantes quant à l’indépendance des juges du siège ou du parquet. Après s’être inquiété de l’« assèchement » des brigades financières des SRPJ qui ont perdu beaucoup de leurs effectifs du fait de redéploiements de personnels, il a jugé très insuffisant le nombre des agents et officiers de police judiciaire en charge de ces questions et s’est interrogé sur les risques de la déstabilisation du pôle financier parisien.

Après avoir rappelé le faible nombre de condamnations pour des faits de corruption depuis 10 ans, il a estimé que les difficultés pour découvrir et prouver ces infractions pouvaient expliquer ces statistiques décevantes.

Il a considéré que le projet de loi méritait d’être adopté, même si les progrès en matière de lutte contre la corruption nécessitent aussi des moyens supplémentaires et un meilleur respect de l’autorité judiciaire. Tout en indiquant que le groupe SRC soutiendrait ce texte, il a cependant tenu à s’élever contre les évolutions récentes observées dans les juridictions et notamment les pressions exercées sur les parquets pour enterrer certains dossiers. Il a en particulier regretté que le Président de la République et le Garde des Sceaux traitent les procureurs comme des « préfets judiciaires », au mépris de la séparation des pouvoirs.

Soulignant que les moyens de lutte contre la corruption seront renforcés par le projet de loi, le rapporteur a précisé que depuis l’adoption de la Convention de l’OCDE en 1997, la France est l’une des démocraties qui s’est donné les moyens les plus complets de lutte contre la corruption. Il a rappelé que plusieurs rapports avaient identifié les obsta