N° 160

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 septembre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 57) relatif à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile (urgence déclarée),

PAR M. Thierry MARIANI,

Député.

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Voir le numéro : 112.

INTRODUCTION 9

I. DES PROGRÈS SUBSTANTIELS ONT ÉTÉ ENREGISTRÉS DEPUIS 2003 POUR MIEUX MAÎTRISER LES FLUX MIGRATOIRES 10

A. LES AVANCÉES DANS LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE 11

1. De nouveaux outils législatifs pour lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine 11

a) Les efforts concernant le contrôle de l’entrée sur le territoire 11

b) L’amélioration de l’efficacité des procédures d’éloignement 11

c) La lutte contre le travail des étrangers sans titre 12

2. La mobilisation des moyens de l’État au service de la lutte contre l’immigration clandestine 12

a) La réorganisation et la mobilisation des services qui luttent contre l’immigration clandestine 12

b) D’importants moyens budgétaires 13

3. Des succès encourageants 13

B. LA PROMOTION DE L’IMMIGRATION CONCERTÉE 14

1. Une immigration familiale mieux encadrée 14

a) La réforme du regroupement familial 14

b) La mise en place de véritables critères de régularisation 15

c) La lutte contre les détournements de procédure 16

2. La mise en place d’une politique d’intégration des populations immigrées 17

3. La promotion d’une immigration répondant aux besoins de la France 18

a) Des outils pour mieux accueillir les meilleurs étudiants étrangers 18

b) Un marché du travail plus ouvert à l’immigration de travail 18

c) Des moyens mis en œuvre à destination des migrants hautement qualifiés 19

C. LES PROGRÈS ENREGISTRÉS DANS LA GESTION DE LA DEMANDE D’ASILE ET LA PRÉVENTION DES DÉTOURNEMENTS DE PROCÉDURE 20

1. L’amélioration des conditions de gestion de la demande d’asile 20

a) L’unification des procédures d’examen de la demande d’asile 20

b) La diminution du flux des demandes d’asile adressées à la France 21

c) Les efforts accomplis pour réduire l’attente des demandeurs d’asile 24

d) La réorganisation du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile 25

2. Les efforts menés pour écarter prioritairement les demandes abusives 26

a) Une procédure accélérée pour les demandeurs provenant de « pays d’origine sûrs » 26

b) L’importance croissante des demandes d’asile à la frontière 27

II. DES EFFORTS DOIVENT ENCORE ÊTRE ACCOMPLIS POUR DISPOSER D’UNE VÉRITABLE POLITIQUE DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU CODÉVELOPPEMENT 30

A. LA MISE EN PLACE DU MINISTÈRE DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU CODÉVELOPPEMENT : UNE PROFONDE NOUVEAUTÉ 30

1. Une réforme fondamentale de structures 30

2. Une organisation visant à privilégier une immigration concertée selon les vœux du Président de la République 30

B. LES PREMIERS JALONS DE CETTE NOUVELLE POLITIQUE SONT POSÉS PAR LE PROJET DE LOI 32

1. Favoriser l’intégration 32

a) L’évaluation dans le pays d’origine de la connaissance de la langue et des valeurs de la République dans le cadre de l’immigration familiale 32

b) La création du contrat d’accueil et d’intégration pour la famille 34

2. Poursuivre l’encadrement de l’immigration familiale 35

a) La modulation de la condition de revenu en fonction de la taille de la famille dans le cadre du regroupement familial 35

b) La prise en compte de la connaissance des valeurs de la République pour obtenir une carte de séjour « liens personnels et familiaux » 35

III. LE PROJET DE LOI CONFORTE LE DROIT D’ASILE EN TENANT COMPTE DES EXIGENCES EUROPÉENNES ET DES RÉALITÉS MIGRATOIRES 37

A. LES OBLIGATIONS JURIDIQUES CROISSANTES IMPOSÉES AU LÉGISLATEUR FRANÇAIS 37

1. Les fondements constitutionnels étendus du droit d’asile 37

2. Un droit soumis à des impératifs conventionnels croissants 37

B. LA NÉCESSAIRE CRÉATION D’UN RECOURS SUSPENSIF CONTRE LES REFUS D’ENTRÉE AU TITRE DE L’ASILE 39

1. La décision de la Cour européenne des droits de l’homme du 26 avril 2007 39

2. Une nouvelle procédure d’urgence conforme au droit européen et adaptée aux réalités migratoires 40

C. UN CHANGEMENT DE TUTELLE DE L’OFFICE FRANÇAIS DE PROTECTION DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES (OFPRA) SANS CONSÉQUENCE SUR L’EXAMEN INDÉPENDANT DES DEMANDES D’ASILE 42

1. Une conséquence logique de la création d’un nouveau ministère chargé de l’immigration 43

2. La préservation de l’examen indépendant des demandes d’asile par l’OFPRA 43

3. Le renforcement annoncé de l’autonomie statutaire et budgétaire de la Commission des recours des réfugiés (CRR) 44

Audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile 47

EXAMEN DES ARTICLES 61

Chapitre I^er — Dispositions relatives à l’immigration, pour des motifs de vie privée et familiale et à l’intégration 61

Article 1^er (art. L. 411-8 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Évaluation préalable de la connaissance de la langue française et des valeurs de la République dans le cadre du regroupement familial 61

Article 2 (art. 411-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Modulation de la condition de ressources pour bénéficier du regroupement familial en fonction de la taille de la famille 77

Après l’article 2 82

Article additionnel après l’article 2 (art. L. 313-11-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Exigence de ressources pour les étrangers titulaires de la carte de résident de longue durée-CE 82

Article 3 (art. L. 311-9-1 [nouveau] du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Création d’un contrat d’accueil et d’intégration pour la famille 83

Article additionnel après l’article 3 (art. L. 311-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Sanction du non-respect du contrat d’accueil et d’intégration 86

Article 4 (art. L. 211-2-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Évaluation préalable de la connaissance de la langue française et des valeurs de la République par les conjoints de Français 87

Article additionnel après l’article 4 (art. L. 311-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Prise en compte du niveau de français évalué à l’étranger dans le cadre du contrat d’accueil et d’intégration. 91

Article 5 (art. L. 313-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Prise en compte de la connaissance des valeurs de la République pour obtenir une carte de séjour « liens personnels et familiaux » 91

Article additionnel après l’article 5 (art. L. 111-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; art. 226-28 du code pénal) : Recours aux empreintes génétiques par le demandeur d’un visa de long séjour pour raison familiale 93

Chapitre II — Dispositions relatives à l’asile 101

Article additionnel avant l’article 6 (art. L. 213-2 du CESEDA) : Information des étrangers sur la possibilité d’introduire un recours suspensif contre un refus d’entrée au titre de l’asile 101

Article 6 (art. L. 213-9 [nouveau] du CESEDA) : Recours suspensif des demandeurs d’asile à l’encontre des refus d’entrée sur le territoire national 101

Article additionnel après l’article 6 (art. L. 221-3 du CESEDA) : Maintien de l’étranger en zone d’attente 109

Article 7 (art. L. 222-2 du CESEDA) : Prorogation d’office du maintien en zone d’attente du demandeur d’asile en cas de recours 110

Article 8 (art. L. 522-4 [nouveau] du code de justice administrative) : Coordination 113

Article 9 (art. L. 721-1, L. 722-1, L. 722-2 et L. 722-4 du CESEDA) : Tutelle du ministère chargé de l’immigration sur l’OFPRA 114

Article additionnel après l’article 9 (art. L. 731-1 à L. 731-3, L. 732-1, L. 733-1, L. 7421, L. 742-3, L. 742-4 et L. 751-2 du CESEDA) : Cour nationale du droit d’asile 115

Article 10 (art. L. 742-3 du CESEDA) : Application aux déboutés du droit d’asile de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) 116

Chapitre III — Dispositions relatives à l’immigration pour motifs professionnels et dispositions diverses 118

Article 11 (art. L. 111-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Modification du contenu du rapport au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d’immigration 118

Article 12 (art. L. 313-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Carte de séjour temporaire « salarié en mission » 119

Article additionnel après l’article 12 (art. L. 222-6 et L. 552-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Appel contre la libération d’un étranger maintenu en rétention ou en zone d’attente 121

Article additionnel après l’article 12 (art. L. 511-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Absence de motivation de l’obligation de quitter le territoire français 122

Article additionnel après l’article 12 (art. L. 341-6 du code du travail) : Embauche de travailleurs saisonniers 123

Après l’article 12 123

Article 13 (art. L. 552-12 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Extension du recours à la visioconférence pour les audiences de prolongation de rétention par le JLD 124

Article 14 (art. L. 313-14 ; art. L. 315-3 ; art. L. 624-4 ; art. L. 625-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Modifications rédactionnelles liées à la création d’un ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement 126

Article 15 (art. L. 514-1 du CESEDA) : Caractère non suspensif des recours dirigés contre les obligations de quitter le territoire français (OQTF) en Guyane et en Guadeloupe 127

Article 16 (art. L. 831-1 du CESEDA) : Coordination terminologique 128

Article 17 : Extension des dispositions de la loi dans les collectivités d’outre-mer (COM) et en Nouvelle-Calédonie 129

Article 18 (ordonnance n° 2007-98 du 25 janvier 2007 relative à l’immigration et à l’intégration à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie) : Ratification d’une ordonnance 130

Après l’article 18 132

Article additionnel après l’article 18 (art. L. 611-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) : Relevé d’empreintes biométriques des étrangers ayant bénéficié de l’aide au retour 132

Article additionnel après l’article 18 (art. 8 et 25 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) : Traitements de données nécessaires à la conduite d’études sur la diversité 133

Titre 134

TABLEAU COMPARATIF 135

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 173

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 241

ANNEXES 249

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 259

MESDAMES, MESSIEURS,

L’Assemblée nationale est saisie d’un projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile adopté par le Conseil des ministres du 4 juillet dernier.

Le premier chapitre du projet de loi a pour objet de commencer la mise en œuvre de la nouvelle politique d’immigration concertée voulue par le président de la République en améliorant les dispositifs déjà mis en place lors de la précédente législature.

Dans le domaine de l’intégration, le projet de loi innove en proposant d’amorcer le processus d’intégration des étrangers désireux de s’installer sur notre territoire avant même leur arrivée en France. Pour cela les personnes pour lesquelles est demandée le regroupement familial (article 1^er) ainsi que les conjoints de Français (article 4) bénéficieront dans leur pays de résidence d’une évaluation de leur connaissance de la langue et des valeurs de la République. Au vu des résultats de ce test, ils devront poursuivre une formation dont le suivi effectif conditionnera la délivrance du visa long séjour.

Par ailleurs, l’article 3 du projet de loi crée un contrat d’accueil et d’intégration pour la famille afin d’offrir aux parents d’enfants rentrés en France par la voie du regroupement familial une formation sur les droits et les devoirs des étrangers en France.

Le projet de loi poursuit également l’encadrement de l’immigration familiale. L’article 2 permettra de mettre en œuvre l’engagement du président de la République selon lequel les demandeurs du regroupement familial devront disposer de ressources suffisantes pour faire vivre leur famille de leur seul travail. Quant à l’article 5, il vise à préciser les critères d’attribution de la carte de séjour temporaire délivré sur la base des liens personnels et familiaux.

Le second chapitre du projet de loi vise à conforter le respect du droit d’asile en France, dont la gestion avait déjà été améliorée sous la précédente législature par la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d’asile et, plus ponctuellement, par la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration.

Il vous est désormais proposé d’accroître les garanties dont disposent les étrangers dans le cadre des procédures dites « d’asile à la frontière », c’est-à-dire lorsque ceux-ci, dépourvus des documents requis pour entrer sur le territoire national, sollicitent néanmoins le droit d’y séjourner provisoirement pour déposer une demande d’asile. Ainsi, l’étranger auquel l’administration aura refusé l’entrée sur le territoire français au titre de l’asile pourra désormais introduire contre cette décision un recours suspensif devant le juge administratif, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (article 6) – ce qui conduira à prolonger brièvement son maintien en zone d’attente jusqu’à la décision du juge (article 7). Par ailleurs, la procédure de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) créée par la loi du 24 juillet 2006 sera rendue clairement applicable aux déboutés du droit d’asile : ces étrangers dont le droit au séjour a pris fin pourront ainsi, le cas échéant, être éloignés d’office vers leur pays d’origine (article 10).

Ce chapitre substitue par ailleurs à l’actuelle tutelle du ministère des affaires étrangères sur l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) celle du ministère chargé de l’asile, conformément à la logique ayant conduit à confier la gestion de l’ensemble des flux migratoires à un nouveau ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement (article 9). Ce changement ne remettra pas en cause l’indépendance de l’OFPRA dans l’instruction des demandes d’asile qui lui sont adressées, mais appelle un renforcement de l’autonomie statutaire et budgétaire de la Commission de recours des réfugiés (CRR), juridiction administrative spécialisée devant laquelle les demandeurs d’asile peuvent contester les décisions de l’OFPRA.

Enfin, le dernier chapitre du projet de loi regroupe des dispositions relatives à l’immigration pour motifs professionnels et des dispositions diverses (articles 11 à 14), ainsi que diverses dispositions à caractère technique propres à l’outre-mer (articles 15 à 18).

S’agissant de l’outre-mer, il est proposé d’étendre les dispositions de la loi aux collectivités ultramarines en les adaptant à leurs spécificités, ainsi que d’y préserver la cohérence du droit de l’immigration, en procédant aux corrections ou coordinations requises au sein des dispositions législatives qui y sont applicables.

I. DES PROGRÈS SUBSTANTIELS ONT ÉTÉ ENREGISTRÉS DEPUIS 2003 POUR MIEUX MAÎTRISER LES FLUX MIGRATOIRES

D’importants progrès ont été effectués depuis quatre ans, dans la modernisation des normes comme dans les actions de l’administration, pour mettre en place une meilleure gestion de l’ensemble des flux migratoires, qu’il s’agisse d’endiguer l’immigration clandestine, de promouvoir une immigration concertée, ou encore de prendre en charge plus efficacement les demandeurs d’asile.

A. LES AVANCÉES DANS LA LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

1. De nouveaux outils législatifs pour lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine

La douzième législature a permis une véritable inflexion de la politique de lutte contre l’immigration clandestine, qui est alors enfin devenue une véritable priorité politique. Cet objectif était en effet au cœur de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Par ailleurs,la loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, même si elle était davantage consacrée à l’immigration légale, contenait également des dispositions destinées à améliorer l’efficacité des procédures d’éloignement.

a) Les efforts concernant le contrôle de l’entrée sur le territoire

L’ampleur de l’immigration clandestine tient directement à l’efficacité des procédures visant à contrôler l’entrée en France des personnes étrangères représentant un fort risque migratoire. C’est pourquoi la loi du 26 novembre 2003 a modifié le régime de l’entrée sur le territoire français : le fonctionnement des zones d’attente a été considérablement amélioré par la sécurisation des procédures juridiques de non-admissions liées à la réforme de la règle du « jour franc ». Le renforcement des obligations de vigilance à l’égard des transporteurs a également été un facteur important de la baisse de la pression migratoire aux frontières.

Au stade de la délivrance des visas, la loi du 26 novembre 2003 a permis d’améliorer sensiblement l’efficacité du dispositif. Tout d’abord, le rétablissement d’un système de contrôle des attestations d’accueil nécessaires pour obtenir un visa de court séjour a permis de donner au maire les moyens juridiques de vérifier les conditions de logement de l’hébergeant. Ensuite, cette loi a rendu possible la collecte des données biométriques des demandeurs de visa, ainsi que le traitement automatisé de ces données : à la fin de l’année 2007, 65 postes devraient être équipés couvrant 52 % de la demande de visas.

S’agissant des visas de long séjour, la loi du 24 juillet 2006 en a généralisé le principe : sa délivrance est en effet devenue la condition nécessaire de l’immigration en France puisque le visa de long séjour est exigé, sauf exceptions, préalablement à la délivrance d’un premier titre de séjour.

b) L’amélioration de l’efficacité des procédures d’éloignement

La loi du 26 novembre 2003 a apporté d’importantes modifications au dispositif d’éloignement afin de le rendre plus efficace.

Tout d’abord, elle a permis, dans certaines circonstances étroitement encadrées, d’allonger la durée maximale de rétention administrative de 12 à 32 jours, alors que cette durée était la plus courte d’Europe. Cette augmentation de la durée était cependant indispensable pour permettre l’organisation matérielle de l’éloignement (identification des étrangers en situation régulière, demande de laissez-passer consulaires, réservation de billets d’avion, voire organisation de vols groupés…). La loi comportait de très nombreuses autres dispositions concernant les procédures juridictionnelles : possibilité d’appel suspensif du Parquet des décisions de libération du juge des libertés et de la détention , organisation d’audiences déconcentrées du JLD dans des salles spécialement aménagées à proximité du lieu de rétention, comme à Coquelles, Marseille ou Toulouse…

La loi du 24 juillet 2006 a quant à elle réformé la procédure administrative contentieuse en matière d’éloignement des étrangers en situation irrégulière pour tenir compte de l’accroissement considérable du contentieux administratif en matière de droit des étrangers ces dernières années. Cette simplification s’est traduite par la création d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) qui accompagne désormais les décisions de refus de séjour.

c) La lutte contre le travail des étrangers sans titre

Les dispositions du titre II de la loi du 26 novembre 2003 renforcent considérablement le cadre répressif de la lutte contre le travail des étrangers sans autorisation de travail. Les peines encourues sont dorénavant parmi les plus sévères d’Europe (cinq ans d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende), une circonstance aggravante est prévue si le délit est commis en bande organisée (dix ans d’emprisonnement, 100 000 euros d’amende)…

La loi du 24 juillet 2006 contient également des dispositions destinées à lutter contre le travail illégal, en contraignant les employeurs à vérifier l’existence de l’autorisation de travail de l’étranger qu’ils désirent embaucher et en renforçant les obligations à la charge des donneurs d’ordre en matière de lutte contre le travail clandestin.

2. La mobilisation des moyens de l’État au service de la lutte contre l’immigration clandestine

a) La réorganisation et la mobilisation des services qui luttent contre l’immigration clandestine

Les mesures législatives mises en place ont pu montrer toute leur efficacité grâce à la réorganisation parallèle des services qui luttent contre l’immigration clandestine. Dès 2005, l’actuel ministère de l’immigration connaissait une préfiguration par la compétence donnée au ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire sur « l’ensemble des questions concernant l’immigration ». Cette même année, le Comité interministériel de contrôle de l’immigration était institué par le décret du 26 mai 2005.

Au plan opérationnel, une circulaire du 23 août 2005 précise l’organisation de la police de l’immigration. Elle s’articule autour d’une direction spécialisée, la direction centrale de la police aux frontières, aux compétences redéfinies et au maillage territorial élargi, chargée, sous l’autorité du directeur général de la police nationale, d’une mission générale de coordination. Elle repose aussi nécessairement sur la mobilisation des services territoriaux de la police et de la gendarmerie nationales (directions départementales de la sécurité publique et groupements de gendarmerie départementale de la gendarmerie nationale). En effet, dans le même temps, les préfets ont été fortement mobilisés, invités à revoir leur dispositif de lutte contre l’immigration clandestine, notamment afin de pouvoir respecter les objectifs qui leur ont été assignés en matière d’éloignement. Ils ont ainsi mis en place des pôles départementaux d’éloignement, permettant de mieux organiser l’action de l’ensemble des services de l’État.

L’instauration du visa de transit aéroportuaire (VTA) pour les ressortissants d’un certain nombre de nationalités se rendant dans un pays hors de l’espace Schengen en transitant par un aéroport français a également permis de réduire la pression migratoire à nos frontières. En effet, le défaut de VTA peut empêcher jusqu’au débarquement de l’avion et a fortiori le passage en salle de transit.

b) D’importants moyens budgétaires

Au niveau budgétaire, les moyens consacrés au contrôle de l’immigration ont fortement augmenté. Le budget de la police aux frontières a crû de 20 % entre 2001 et 2006. Quant aux effectifs de la PAF, ils sont passés de 7 458 agents en 2001 à 8 558 au 1^er juillet 2006, soit une augmentation de 14,75 %.

En ce qui concerne l’investissement, un plan immobilier de construction de centres de rétention administrative a permis de faire passer le nombre de places disponibles de 968 en juin 2002 à 2 600 prévues en 2008. D’ores et déjà, la capacité de rétention dépasse désormais les 2000 places. Ce vaste programme immobilier a également permis d’améliorer sensiblement les conditions de vie en rétention.

3. Des succès encourageants

Le renforcement des contrôles aux frontières, à Roissy notamment, a permis d’empêcher près de 36 000 migrants illégaux en 2005 d’entrer sur le territoire national, contre 32 000 en 2003.

Parallèlement, la France a raccompagné vers leurs pays, à partir de la métropole, 24 000 étrangers en situation illégale en 2006, ce qui représente une augmentation de 140% par rapport à 2002 et de 20% par rapport à 2005. Outre-mer, un effort considérable a également été accompli, puisque le nombre des éloignements a atteint 24 000 en 2006.

MESURES D’ÉLOIGNEMENT EXÉCUTÉES EN MÉTROPOLE

La lutte contre l'immigration illégale est aussi un combat contre les filières de traite des êtres humains. En 2006, des opérations « coups de poings » ont permis de démanteler plus de 100 réseaux, de mettre en cause 3 400 passeurs (contre 1 400 en 2003) et de déclencher des procédures judiciaires à l’encontre de 2 000 employeurs d’étrangers sans titre (contre 1 300 en 2003).

B. LA PROMOTION DE L’IMMIGRATION CONCERTÉE

1. Une immigration familiale mieux encadrée

L’IMMIGRATION FAMILIALE : FLUX D’ENTRÉE CONTRÔLÉS PAR L’ANAEM

a) La réforme du regroupement familial

Les lois de 2003 et 2006 ont permis de mieux encadrer le regroupement familial dans le respect du droit constitutionnel de mener une vie familiale normale. En effet, ses critères d’attribution ne permettaient pas de s’assurer que la famille pourrait mener une vie familiale dans les conditions qui sont celles qui régissent la vie familiale en France.

La loi du 26 novembre 2003 a modifié le régime de vérification des conditions de logement et de ressources, dorénavant confié aux maires, qui peuvent procéder directement aux contrôles, ou confier cette mission à l’ANAEM. Suite à ce contrôle, les maires émettent un avis motivé au préfet. Ensuite, cette même loi a mis fin à la pratique qui consistait à accorder aux personnes regroupées le même titre de séjour que le « regroupant ». Désormais, les personnes bénéficiant du regroupement familial reçoivent une carte de séjour temporaire. Elles sont donc soumises aux conditions de droit commun en matière d’accès à la carte de résident, à savoir une présence régulière de cinq ans en France et le respect de la condition « d’intégration républicaine ».

La loi du 24 juillet 2006 a, quant à elle, entraîné une réforme d’envergure des conditions du regroupement familial :

— en faisant passer de douze à dix-huit mois, la durée de séjour nécessaire pour pouvoir demander le regroupement familial ;

— en contraignant le demandeur à pourvoir aux besoins de sa famille par les ressources de son seul travail. Déjà, la loi du 26 novembre 2003 avait exigé des ressources au moins égales au SMIC, mais elles pouvaient encore comprendre certaines prestations sociales qui ont donc toutes été exclues du champ de calcul des ressources en 2006 ;

— en modifiant la condition de logement, dont la superficie exigée varie désormais en fonction de critères géographiques.

DOSSIERS ACCEPTÉS DANS LE CADRE DU REGROUPEMENT FAMILIAL

Source : ANAEM

b) La mise en place de véritables critères de régularisation

Afin de mettre fin à l’augmentation d’une immigration subie ne correspondant pas à la reconnaissance d’un droit incontestable au séjour en France, la loi du 24 juillet 2006 a fortement encadré la procédure de régularisation des personnes en situation irrégulière.

Tout d’abord, la loi du 24 juillet 2006 a mis fin à la règle donnant un droit au séjour à toute personne ayant réussi à se maintenir irrégulièrement sur le territoire depuis plus de dix ans. Ce système parfois qualifié de « régularisation au fil de l’eau » était injustifiable dans son principe : s’il faut laisser aux préfets la possibilité de régulariser des personnes dans un but humanitaire, il est inconcevable de récompenser, en en faisant un droit, une violation continue des lois de la République. D’ailleurs, dans le même temps, la loi a créé une procédure spécifique d’admission exceptionnelle au séjour pour raison humanitaire ou pour des motifs exceptionnels.

Enfin, la loi du 24 juillet 2006 a permis de fixer des critères précis et encadrés permettant la délivrance d’une carte de séjour fondée sur les liens personnels et familiaux. Certes, l’application de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme justifie que la France délivre des cartes de séjour pour raison familiale, mais elle ne justifiait pas l’explosion du nombre de cartes délivrées sur ce fondement. Il était donc indispensable de fixer les critères permettant d’apprécier cette condition. Pour obtenir une carte de séjour à ce titre, l’étranger présent en France doit désormais justifier de l’ancienneté, de la stabilité et de l’intensité de ses liens en France, de ses conditions d’existence dans notre pays ainsi que de son insertion dans notre société.

c) La lutte contre les détournements de procédure

Les lois du 26 novembre 2003, du 24 juillet 2006, mais également la loi n°2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages ont permis une réforme profonde des procédures concernant les mariages mixtes et de vérification des actes d’état-civil à l’étranger.

Les mariages mixtes ont augmenté de 117 % de 1994 à 2004, et constituent aujourd’hui un phénomène de masse qui représente 28 % du total des mariages célébrés ou transcrits. Les pays soumis à une pression migratoire forte regroupent 60 % de ces mariages et connaissent les progressions les plus rapides (+ 487 % pour le Maghreb, + 656 % pour la Turquie). De fait, le mariage avec un Français est devenu, loin devant le regroupement familial, la première source d’immigration légale en France : 50 % des titres de séjour sont aujourd’hui délivrés à des ressortissants étrangers conjoints de Français. Entre 1994 et 2004, les acquisitions de la nationalité française par mariage sont passées de 19 493 à 32 293, soit une augmentation de 65,7 %.

Grâce à la loi du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages, des procédures ont été crées afin de détecter les mariages simulées en amont, la transcription du mariage est devenue une condition de son opposabilité en France.

Parallèlement, les durées de mariage nécessaires pour obtenir la nationalité ont été allongées par la loi du 24 juillet 2006 à quatre années, contre deux auparavant, voire à cinq ans lorsque l'étranger n'a pas résidé de manière ininterrompue en France pendant trois ans. De même, les conditions d’obtention d’une carte de résident grâce au mariage ont été durcies tant avec un conjoint français qu’avec un conjoint rejoint dans le cadre du regroupement familial.

Parallèlement, la fraude aux actes de l’état civil se manifeste par la production auprès des autorités françaises de documents falsifiés ou frauduleux, délivrés avec la complicité des autorités locales, ainsi que de jugements supplétifs ou rectificatifs concernant des naissances ou des filiations fictives et des reconnaissances mensongères d’enfants. La fraude documentaire touche essentiellement les anciennes possessions françaises dans l’Océan indien et en Afrique subsaharienne où 30 000 actes de l’état civil sont vérifiés chaque année. Dans certaines zones géographiques, en Afrique notamment, l’ampleur de cette fraude est sans précédent, le taux d’actes faux ou frauduleux dépassant 90 % des actes présentés aux autorités consulaires françaises aux Comores, en République Démocratique du Congo, en Guinée, au Congo, au Sénégal ou en Côte d’Ivoire.

La loi du 24 juillet 2006 a permis de simplifier la vérification de l’authenticité des actes de l’état civil étranger, sans résoudre le problème de fond que constitue l’absence de fiabilité des actes présentés du fait des carences des administrations chargées de l’état civil. C’est pourquoi votre rapporteur souhaite un développement de la coopération dans ce domaine afin d’aider les pays d’émigration à disposer d’administrations fiables dans ce domaine. Pour autant, dans la mesure où ce nécessaire effort ne produira ses effets que dans de nombreuses années, la Commission a adopté un amendement au présent projet de loi autorisant, dans des conditions très encadrées et à la seule initiative du demandeur, le recours aux empreintes génétiques pour attester une filiation alléguée dans le cadre du procédure de regroupement familial ou de rapprochement familial.

2. La mise en place d’une politique d’intégration des populations immigrées

Jusqu’à la création du contrat d’accueil et d’intégration en 2003, la France ne disposait d’aucun outil spécifique en direction des primo-arrivants, contrairement à l’immense majorité de nos partenaires. Pourtant, il semble évident que l’immigration conduit à l’échec si des efforts ne sont pas faits pour favoriser l’accès à l’emploi, au logement, à une connaissance suffisante de la langue française et des valeurs de la République.

Sous la législature précédente, un parcours d’intégration a été ainsi mis en place :

— la loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a donné une base législative au contrat d’accueil et d’intégration, créé en 2003 : il s’agissait alors de proposer à l’ensemble des primo-arrivants une formation civique, une formation linguistique et une journée d’information sur la vie en France. Le CAI était alors proposé, sur une base volontaire aux migrants qui viennent s’installer en France pour une durée d’au moins un an, et plus particulièrement à ceux qui projettent de s’y installer durablement. L’offre du contrat a progressivement été généralisée et couvrait, mi-2006, 86 départements ;

— la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration a rendu la signature du contrat obligatoire et l’a étendu aux mineurs à partir de seize ans. La loi a par ailleurs précisé son contenu et prévu des modalités d’évaluation du suivi effectif du contrat, qui devient d’ailleurs un élément pris en compte lors du premier renouvellement de la carte de séjour temporaire.

Par ailleurs, depuis 2003, la délivrance de la carte d’intégration est subordonnée à une condition d’intégration républicaine que le la loi de 2006 a rendu opérationnelle en la fondant sur trois éléments : l’engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, le respect effectif de ces principes et une connaissance suffisante de la langue française.

Le contrat comporte, outre un accueil personnalisé sous la forme d’un entretien :

– une formation civique d’une journée, obligatoire ;

– une journée d’information « Vivre en France », facultative, présentant les principaux services publics et les modalités d’accès à ceux-ci ;

– le cas échéant, une formation linguistique, gratuite, pouvant atteindre 400 heures ;

– enfin, si nécessaire, un suivi social.

En 2006, 95 693 personnes ont signé un CAI, soit un taux de signature de 96,1 % : 54 % d’entre eux était des femmes et 46 % des hommes.

Depuis le 1^er janvier 2007, la signature du CAI est devenue obligatoire et sur les sept premiers mois de l’année 61 734 ont été signés (soit un taux de signature de 99,42 %).

3. La promotion d’une immigration répondant aux besoins de la France

a) Des outils pour mieux accueillir les meilleurs étudiants étrangers

Même si le nombre d’étudiants étrangers en France a augmenté de 75% en moins de dix ans, pour atteindre 265 000 en 2005, très peu d’entre eux viennent des pays les plus avancés économiquement : plus de 50% des étudiants étrangers que nous accueillons sont africains et seulement environ 15% asiatiques. Les caractéristiques de la population étudiante étrangère (fort taux d’échec, concentration sur le premier cycle et sur certaines disciplines) permettent de douter de l’attractivité du système français d’enseignement supérieur.

La loi du 24 juillet 2006 a ainsi permis de réduire les formalités administratives pesant sur les étudiants. Certains étudiants ayant fait l’objet d’un choix dans leur pays d’origine bénéficieront d’une carte de séjour de plein droit. Seront notamment visés les étudiants qui seront passés par les centres pour les études en France, progressivement mis en place dans l’ensemble de nos ambassades. De plus, cette carte pourra dorénavant être valable pour une durée de plusieurs années, ce qui donnera une stabilité appréciable pour les étudiants dont le début du parcours a montré le sérieux du projet. Par ailleurs, la loi a atténué le principe bien établi selon lequel les étudiants étrangers doivent revenir dans leur pays d’origine à l’issue de leur formation. En effet, les jeunes diplômés étrangers venant de terminer leur master bénéficient d’une autorisation de séjour de six mois pour chercher un travail afin d’acquérir une première expérience professionnelle en relation avec leurs études. S’ils trouvent un emploi correspondant à leur formation, ils se voient alors délivrer une carte de séjour.

b) Un marché du travail plus ouvert à l’immigration de travail

L’une des caractéristiques principales de l’immigration en France est sa totale déconnexion avec les besoins économiques du pays. En effet, si les populations immigrées, majoritairement entrées en France pour des raisons familiales, connaissent un taux de chômage double de la moyenne nationale, dans le même temps de nombreux secteurs de l’économie française connaisse des pénuries de main d’œuvre.

La loi du 24 juillet 2006 a ainsi traduit une révolution de notre approche en matière d’immigration économique, par une réforme importante des procédures d’introduction de la main d’œuvre étrangère sur le territoire. Désormais, dans des régions et des secteurs handicapés par une pénurie structurelle de main d’œuvre (agriculture, bâtiment, hôtellerie-restauration,…), il est désormais possible de recruter un travailleur étranger sans se voir opposer la situation de l’emploi.

Par ailleurs, pour répondre aux problèmes spécifiques du recrutement dans certains secteurs comme l’agriculture, un effort particulier est consacré en direction des travailleurs saisonniers, avec la création d’une nouvelle carte de séjour temporaire d’une durée de trois ans permettant à son titulaire de séjourner et de travailler en France six mois par an.

c) Des moyens mis en œuvre à destination des migrants hautement qualifiés

Pour accueillir des migrants qui contribueront au dynamisme et au rayonnement de notre pays, ainsi qu’au développement de leur pays, la loi du 24 juillet 2006 a créé la carte « compétences et talents » d’une durée de trois ans, renouvelable. Cette carte est attribuée en fonction de la personnalité des demandeurs, afin d’identifier, dans leur pays, les meilleurs profils dont il serait judicieux de favoriser la venue en France. De plus, elle offre des conditions particulièrement avantageuses (durée, accompagnement immédiat des familles…) qui sont de nature à favoriser l’attractivité de la France. Le décret d’application de l’article 15 de la loi du 24 juillet 2006 créant cette carte a été publié le 21 mars 2007 : il indique notamment la composition de la commission nationale des compétences et des talents chargée de déterminer les critères d’attribution de la carte. La constitution de cette commission, qui sera présidé par Pierre Bellon, le président de Sodexho, est en cours.

Par ailleurs, cette même loi a permis la mise en œuvre d’un statut particulier pour les salariés en mission afin de favoriser la mobilité interne des grands groupes internationaux. L’attractivité de la France souffrait en effet des procédures d’introduction de ce type de salariés, que le projet de loi se propose d’ailleurs d’assouplir encore.

C. LES PROGRÈS ENREGISTRÉS DANS LA GESTION DE LA DEMANDE D’ASILE ET LA PRÉVENTION DES DÉTOURNEMENTS DE PROCÉDURE

1. L’amélioration des conditions de gestion de la demande d’asile

a) L’unification des procédures d’examen de la demande d’asile

Le législateur s’est efforcé, en 2003, de simplifier les conditions d’examen des demandes d’asile et confiant cette tâche au seul Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Il convient de rappeler que la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile, avait confié à l’OFPRA, établissement public doté de l’autonomie financière et administrative, le soin de reconnaître la qualité de réfugié aux demandeurs d’asile – tandis qu’une juridiction administrative spécialisée, la Commission de recours des réfugiés (CRR), était chargée, le cas échéant, de juger en appel les décisions de l’OFPRA.

Toutefois, le législateur a étendu le champ du droit d’asile au-delà de l’asile conventionnel, offert aux réfugiés, et de l’asile constitutionnel, réservé aux « combattants de la liberté » (voir III A 1), en créant, en 1998, la procédure de l’asile territorial, instituée notamment à l’intention des personnes fuyant les troubles internes à l’Algérie ⁽¹⁾. Pouvaient bénéficier de cette forme d’asile, pour une période d’un an renouvelable, les étrangers n’ayant pas la qualité de réfugié mais qui, dans leur pays d’origine, risquaient leur vie, leur liberté ou des traitements contraires à l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme signée à Rome le 4 novembre 1950 ⁽²⁾. L’asile territorial différait fondamentalement, sur le plan procédural, des autres formes d’asile car il n’était pas accordé par l’OFPRA, mais, de manière discrétionnaire, par le ministre de l’intérieur après consultation du ministère des affaires étrangères ⁽³⁾.

La loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d’asile a mis fin à cette juxtaposition de procédures, qui ralentissait le traitement des demandes, en confiant à l’OFPRA l’instruction de l’ensemble des demandes d’asile. Elle a par ailleurs substitué à la notion d’asile territorial celle de « protection subsidiaire », laquelle est dorénavant, en vertu de l’article L. 712-1 du CESEDA, accordée aux personnes gravement menacées dans leur pays d’origine de peine de mort, de torture ou de « peines ou traitements inhumains ou dégradants », ou encore aux civils dont la vie y est gravement, individuellement et directement menacée du fait d’« une violence généralisée résultant d’une situation de conflit armé interne ou international ». Les critères permettant d’obtenir cette forme d’asile ont ainsi été modifiés à la marge : les menaces invoquées par l’étranger doivent désormais être graves, celles pesant sur sa seule liberté ne sont plus recevables, et certains critères d’exclusion inspirés du droit communautaire ont été ajoutés ⁽⁴⁾.

b) La diminution du flux des demandes d’asile adressées à la France

Le nombre de demandes d’asile enregistrées par l’OFPRA s’est élevé en 2006 à 39 315 demandes (dont 30 731 premières demandes et 8 584 demandes de réexamen) ⁽⁵⁾, ce qui représente une diminution de 33,6 % par rapport à l’année précédente. La tendance est identique pour le premier semestre 2007, puisque 14 102 premières demandes d’asile ont été adressées à l’OFPRA, ce qui marque un recul de 14 % par rapport au premier semestre 2006. La baisse du nombre de recours enregistrés par la Commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction administrative spécialisée devant laquelle peuvent être contestées les décisions rendues par l’OFPRA, s’est également confirmée : la CRR a été saisie de 30 471 recours en 2006, contre 40 341 en 2005 et 52 168 en 2004, ce qui représente une diminution de plus de 41 % en deux ans. Une tendance identique s’esquisse pour l’année 2007, puisque 12 195 recours ont été enregistrés au cours du premier semestre.

Cette accentuation de la baisse déjà amorcée en 2005, après une hausse ininterrompue de 1998 à 2004 (voir graphiques ci-après), ne peut être expliquée uniquement par des facteurs externes, telles que la diminution du nombre de guerres conventionnelles, ou une relative amélioration de la situation politique de certains pays en développement. En effet, elle semble largement due à des facteurs structurels, tels que le rejet plus rapide des demandes abusives et l’accroissement du nombre d’éloignements exécutés (voir infra).

NOMBRE DE PREMIÈRES DEMANDES D’ASILE ENREGISTRÉES PAR L’OFPRA DE 1993 À 2006 ⁽⁶⁾

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)

NOMBRE DE RECOURS ENREGISTRÉS PAR LA CRR DE 1993 À 2006

Source : Commission des recours des réfugiés (CRR)

Si la France demeure le premier pays de l’Union européenne pour le nombre global de demandes d’asile qui lui sont adressées, elle est en revanche passée au second rang européen, derrière le Royaume-Uni, pour le nombre de premières demandes (hors mineurs accompagnants). Le nombre de ces premières demandes a globalement diminué au sein de l’Union européenne, notamment en France, en Allemagne et au Royaume-Uni – ces trois pays regroupant, avec la Suède, près de 55 % des premières demandes d’asile dans l’Union européenne (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION EUROPÉENNE DU NOMBRE DE PREMIÈRES DEMANDES D’ASILE ⁽⁷⁾
DE 2004 À 2006

Source : Commission européenne

Par ailleurs, la baisse globale de la demande d’asile ne doit pas masquer une évolution plus contrastée selon les pays d’origine des demandeurs : ainsi, alors que la demande d’asile originaire d’Haïti et de Chine a baissé respectivement de 63,5 % et de 53,5 % en 2006, celle qui provient du Sri Lanka a augmenté de 5,2 %. Il convient de rappeler qu’en 2006, plus de la moitié des demandeurs d’asile étaient originaires des sept principaux pays d’origine suivants : Turquie (9,8 %), ex-Serbie-Monténégro (8,4 %), Sri Lanka (7,6 %), République démocratique du Congo (7,5 %), Haïti (6,9 %), Russie (5,9 %) et Arménie (4,7 %).

Enfin, la répartition sur le territoire national du dépôt des demandes d’asile demeure très inégale (voir carte ci-après). Ainsi, l’Ile-de-France demeure de très loin la première région française, puisqu’elle recueille près de la moitié du total national des demandes d’asile (contre 8,9 % pour la région Rhône-Alpes). À l’inverse, le nombre de dossiers enregistrés outre-mer – dont près de 60 % dans les seules Antilles – a fortement chuté et ne représente plus que 3,8 % du total national en 2006 (contre 8,2 % l’année précédente).

Nombre de demandes d’asile déposées par département en 2006

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA)

c) Les efforts accomplis pour réduire l’attente des demandeurs d’asile

L’OFPRA comme la CRR se sont efforcés, depuis 2004, d’écourter les délais d’instruction des demandes dont ils étaient saisis, afin de réduire au strict nécessaire l’attente imposée aux demandeurs d’asile.

Bien qu’il ait disposé d’effectifs plus réduits que l’année précédente ⁽⁸⁾, l’OFPRA a rendu plus de 47 000 décisions en 2006, ce qui représente une baisse de 26 % par rapport à 2005 mais demeure nettement supérieur aux 39 332 demandes enregistrées en 2004. Grâce à la forte baisse de la demande d’asile adressée à la France l’an dernier, l’OFPRA est parvenu à résorber le tiers de son « stock » de dossiers en instance, dont le nombre atteignait encore 8 411 au 31 décembre 2006 (contre 11 755 l’année précédente) et 7 291 au 1^er juillet 2007. Si le délai moyen d’instruction, qui s’élève à 110 jours en 2006, demeure trop élevé, l’OFPRA est toutefois parvenu cette même année à instruire en moins de 80 jours plus de la moitié des demandes d’asile - à titre de comparaison, rappelons que le délai moyen d’instruction des demandes d’asile par l’OFPRA était passé, entre 1998 et 2002, de 142 à 324 jours. Le nombre de demandeurs d’asile ayant obtenu en 2006 la protection de l’OFPRA s’élève à 2 929 personnes, le taux d’accord ayant été ramené de 8,2 % à 7,8 % par rapport à l’année précédente ⁽⁹⁾.

La CRR, confrontée à un contentieux massif puisque le taux de recours contre les décisions de l’OFPRA s’est élevé à 87,6 % en 2006, a rendu 28 938 décisions en 2006 (contre 62 622 en 2005, année pendant laquelle la CRR a disposé de moyens exceptionnels ⁽¹⁰⁾, et 39 207 en 2004), soit un nombre presque égal à celui des recours enregistrés. Le nombre de dossiers en instance a été porté de 29 579 en 2005 à 31 118 en 2006, ce qui demeure nettement inférieur aux 47 746 dossiers en instance en 2004. Le délai moyen de traitement des dossiers s’est élevé de 9,3 mois en 2005 à 10,3 mois en 2006, ce qui est bien trop long et appelle de nouveaux efforts pour consolider l’activité de la CRR (voir III C 3). Il convient de rappeler que le taux d’annulation des décisions de l’OFPRA par la CRR est demeuré presque stable à 15,4 % en 2006 (contre 15,5 % en 2005). Au total, compte tenu des décisions favorables rendues par l’OFPRA en première instance, la France a donc accordé l’asile à 7 354 personnes en 2006 (dont moins de 10 % au titre de la protection subsidiaire).

d) La réorganisation du dispositif d’accueil des demandeurs d’asile

L’existence des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), destinés à améliorer les conditions d’hébergement de ceux-ci, a été consacrée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration. Les CADA ne disposaient jusque-là d’aucun statut législatif propre – ils n’étaient qu’une catégorie de centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) – et accueillaient de ce fait tant les étrangers dont la demande d’asile était véritablement en cours d’instruction que des étrangers dont la qualité de réfugié avait déjà été reconnue ou, au contraire, dont la demande avait été définitivement rejetée. Il en résultait un engorgement des CADA préjudiciables aux demandeurs d’asile, puisque la grande majorité d’entre eux était orientée, par défaut, vers un hébergement d’urgence, à la fois plus coûteux (29 contre 25 euros par place en moyenne) et moins adapté à leurs besoins. Seuls les demandeurs d’asile ont désormais vocation à être accueillis en CADA pendant l’instruction de leur demande.

L’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile en CADA bénéficient aujourd’hui non seulement d’un encadrement juridique plus clair, mais aussi d’un effort matériel conséquent : entre 2004 et 2006, le nombre de places disponibles en CADA est passé de 15 470 à 19 470, un objectif de 21 000 places ayant été fixé pour la fin de l’année 2007. Par ailleurs, pour améliorer l’utilisation des capacités disponibles et cibler cet hébergement sur les demandeurs d’asile, la gestion de 70 % des places en CADA a d’ores et déjà été déconcentrée sous le contrôle de l’autorité préfectorale. Un décret du 23 mars 2007 ⁽¹¹⁾ a précisé les modalités de prise en charge des demandeurs d’asile au sein des CADA.

Enfin, la loi de finances pour 2006 ⁽¹²⁾ a substitué à l’allocation d’insertion, perçue, sous conditions de ressources, par tous les demandeurs d’asile, une allocation temporaire d’attente (ATA) qui ne peut être versée lorsque le demandeur a refusé d’être accueilli en CADA ou provient d’un « pays d’origine sûr » (voir infra). La loi précitée du 24 juillet 2006 a toutefois prévu qu’à titre dérogatoire, l’ATA pourrait être perçue dans les « cas humanitaires signalés par l’OFPRA ». Pour mettre en œuvre ce meilleur « ciblage » des bénéficiaires de l’ATA, un décret du 13 novembre 2006 ⁽¹³⁾ a défini les conditions de transmission, aux institutions gestionnaires de l’ATA, des données nominatives relatives à la situation des demandeurs d’asile.

Ajoutée à l’unification des procédures de demandes d’asile et aux efforts engagés pour réduire leurs délais d’instruction, la réforme des conditions d’accueil des demandeurs a donc contribué à une gestion plus efficace et plus humaine de la demande d’asile.

2. Les efforts menés pour écarter prioritairement les demandes abusives

a) Une procédure accélérée pour les demandeurs provenant de « pays d’origine sûrs »

La loi du 10 décembre 2003 relative à l’asile ⁽¹⁴⁾ avait provisoirement chargé l’OFPRA d’élaborer une liste nationale des « pays d’origine sûrs », dans l’attente d’une directive communautaire fixant des règles communes dans ce domaine. Une directive, prévoyant l’élaboration d’une liste communautaire de pays tiers, est effectivement intervenue le 1^er décembre 2005 ⁽¹⁵⁾, mettant fin à ce régime provisoire. La liste communautaire tardant néanmoins à voir le jour, la loi précitée du 24 juillet 2006 a donné une base légale durable à l’existence d’une liste nationale, permettant d’écarter plus rapidement les demandes d’asile infondées qui sont présentées par certains étrangers en situation irrégulière.

Aux termes de l’article L. 741-4 du CESEDA, peut figurer sur cette liste le pays qui « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l’État de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». Le conseil d’administration de l’OFPRA, après avoir inscrit 12 premiers pays (Bénin, Cap-Vert, Ghana, Mali, Île Maurice, Sénégal, Inde, Mongolie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Géorgie, Ukraine) sur une première liste adoptée le 30 juin 2005, a complété celle-ci le 3 mai 2006 en mentionnant 5 autres États (Albanie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Madagascar, Niger et Tanzanie).

La demande d’asile de tout ressortissant d’un pays inscrit sur cette liste fait l’objet d’une procédure d’examen prioritaire, qui ne remet pas en cause l’examen individuel des demandes : le délai habituel d’examen par l’OFPRA est limité à 15 jours (96 heures en cas de rétention administrative de l’étranger ⁽¹⁶⁾), ce qui réduit d’autant l’attente du demandeur. Le taux d’admission de ces demandes par l’OFPRA est inférieur d’un tiers à celui de la procédure ordinaire, puisqu’il ne s’élève qu’à 5,3 %.

La mise en place de cette liste s’est avérée particulièrement utile pour dissuader les demandes abusives. En effet, le nombre de premières demandes d’asile déposées par des ressortissants des 17 pays d’origine sûrs a diminué de 52 % entre 2005 et 2006. Cette évolution explique qu’après avoir augmenté de 30 % en 2005, le nombre de demandes examinées par l’OFPRA en procédure prioritaire ait diminué de 11,3 % en 2006, année au cours de laquelle 10 698 dossiers ont ainsi été instruits.

b) L’importance croissante des demandes d’asile à la frontière

La procédure dite de « l’asile à la frontière », dont le projet de loi vise notamment à modifier le fonctionnement pour conforter le droit d’asile, concerne les étrangers dépourvus des documents requis pour séjourner en France, qui souhaitent néanmoins y entrer pour demander l’asile. Avant même que l’OFPRA ne statue au fond sur ces demandes, le ministre compétent doit donc rapidement décider d’autoriser ou non cette entrée : pour ce faire, il recueille l’avis préalable de l’OFPRA sur le sérieux de la demande que l’étranger entend présenter – sont pris en considération notamment la précision et la vraisemblance des déclarations et de l’identité de l’étranger, et le fait que la demande d’asile n’est pas uniquement motivée par des raisons économiques. L’OFPRA dispose en effet d’agents, au nombre de six actuellement, pouvant s’entretenir individuellement avec les étrangers dans les zones d’attente où ils sont provisoirement retenus ⁽¹⁷⁾, notamment à l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, où 96 % des demandes d’asile à la frontière sont présentées ⁽¹⁸⁾.

Lorsque, après avoir recueilli l’avis de l’OFPRA, l’administration juge la demande « manifestement infondée » au sens de l’article L. 221-1 du CESEDA – ce qui a été le cas de 76 % des demandes d’asile à la frontière en 2006 (demandes purement dilatoires pour éviter le rapatriement vers le pays d’origine ou usurpations de nationalité, par exemple) –, elle peut refuser l’entrée au titre de l’asile, comme elle est autorisée à le faire pour les ressortissants de pays d’origine sûrs et les étrangers qui menacent gravement l’ordre public en France. L’étranger dont l’administration a refusé l’entrée sur le territoire national doit en principe être aussitôt reconduit vers son pays d’origine ou de provenance.

Dans l’hypothèse où l’entrée en France est au contraire acceptée, un sauf-conduit est remis à l’étranger pour lui permettre, sous un délai de 8 jours, de déposer à l’OFPRA un dossier de demande d’asile selon les conditions de droit commun. Si l’étranger procède bien à ce dépôt – qui n’est malheureusement effectué que dans environ 30 % des cas –, l’OFPRA lui remet un récépissé, ouvrant à son détenteur le droit de séjourner en France tant que sa demande d’asile n’a pas été définitivement rejetée.

Si elles demeurent marginales au regard de la demande d’asile dans son ensemble, les procédures d’asile à la frontière n’en concernent pas moins plusieurs milliers d’étrangers chaque année et tendent à se développer depuis peu. Ainsi, le nombre de demandes d’asile à la frontière s’est élevé à 2 866 en 2006 ⁽¹⁹⁾, ce qui représente une progression de 25,8 % par rapport à l’année précédente ⁽²⁰⁾. De même, après avoir nettement diminué entre 2003 et 2005 (de 55,4 %, puis de 9,4 %), le nombre d’avis émis par l’OFPRA dans le cadre de l’asile à la frontière a progressé de 12,2 % en 2006, année pendant laquelle 2 556 avis ont été rendus. Les agents de l’OFPRA font preuve de la réactivité requise, puisqu’en 2005 et en 2006, respectivement 92 % et 86 % des avis communiqués par l’OFPRA l’ont été au cours des quatre premiers jours suivant le dépôt de la demande.

Le taux d’avis positifs a connu une forte augmentation entre 2003 et 2005, puisqu’il est passé de 3,8 % à 22,3 %, ce qui s’explique à la fois par la situation internationale (augmentation des demandes provenant d’Amérique latine, des Caraïbes et de Tchétchénie, faisant beaucoup plus souvent l’objet d’un avis positif), et à une meilleure qualité des demandes. Il s’est en revanche stabilisé en 2006 à 21,8 % en 2006, année au cours de laquelle les dix pays suivants ont, à eux seuls, concentré plus de deux tiers des demandes : par ordre d’importance décroissante, la Colombie, la Palestine, l’Irak, la République démocratique du Congo, le Sri Lanka, le Togo, la Turquie, le Nigeria, le Congo et la Russie. D’une manière plus générale, la proportion de ressortissants de pays africains hors Afrique du Nord (34,2 %) ou asiatiques (14 %) a diminué pour ces procédures en 2006, tandis que celle des demandeurs nord-africains et moyen-orientaux (24,8 %) ou européens (8,9 %) progresse fortement.

ÉVOLUTION DE LA DEMANDE D’ASILE À LA FRONTIÈRE DE 2004 À 2006

Sources : Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)

L’importance quantitative de ce premier « filtre » en amont des demandes