La mission d’information relative à la nouvelle méthode de recensement de la population est composée de : M. Philippe Gosselin, président ; MM. Philippe Goujon et Philippe Vuilque.

Chapitre premier : Le recensement général : une opération devenue difficilement praticable 15

Section 1 : Des opérations lourdes et coûteuses 15

Section 2 : Des résultats actualisés selon une fréquence insuffisante 16

Section 3 : Des opérations pratiquées dans peu de pays 17

Chapitre II : La mise en place d’un nouveau mode de recensement : une nécessité décidée par le législateur 18

Section 1 : Le mode de recensement proposé par l’INSEE 18

Section 2 : Le mode de recensement adopté par le législateur 23

Section 3 : La fin du premier cycle du recensement rénové : l’heure du premier bilan 28

Chapitre premier : Les opérations préparatoires au recensement 31

Section 1 : La constitution et la vérification du RIL 31

Section 2 : Le recrutement et la formation des agents recenseurs 35

1. Les difficultés des communes à recruter des agents possédant les compétences requises 36

2. Les difficultés des communes à fidéliser les agents recenseurs 37

Section 3 : Les tournées de reconnaissance 39

Section 4 : La communication sur la campagne de recensement 40

Chapitre II : Le déroulement de la campagne de recensement 43

Section 1 : La durée et la période de la campagne de recensement 43

1. Une durée généralement suffisante 44

2. La nécessité d’une plus grande souplesse pour les cas particuliers 44

3. La nécessité d’allonger la durée des opérations de collecte pour les communes de 5 000 à 10 000 habitants 46

1. Les inconvénients de la période retenue 47

2. En dépit des inconvénients, la période retenue est la moins mauvaise période 49

3. La nécessité d’introduire des possibilités de dérogation 50

Section 2 : L’encadrement des agents superviseurs de l’INSEE 51

Section 3 : La nécessité d’améliorer le taux de réponse 54

1. Les non-réponses : une source d’imprécision du recensement 55

2. Les fiches de logement non enquêté : une solution partiellement adaptée mais incomplète face au défaut de réponse 56

1. Deux modes de réponse actuellement possibles : la restitution du questionnaire à l’agent recenseur et l’envoi postal 58

2. De forts espoirs placés dans la possibilité de réponse par Internet 58

Chapitre premier : Les résultats des enquêtes de recensement : une fiabilité comparable à la fiabilité du recensement général pour les chiffres de population, mais perfectible pour la fourniture de données fines 65

Section 1 : Le recensement rénové : un recensement aussi fiable que le recensement général de la population quant aux chiffres de population 65

1. L’insuffisante fiabilité des fichiers de taxe d’habitation utilisés pour procéder aux recoupements et vérifications des résultats du recensement 68

2. La nécessité de développer les mobilisations de fichiers dans le respect de la protection des données personnelles 69

Section 2 : Les lacunes du recensement rénové pour fournir des données fines aux niveaux infra-communal et supra-communal 71

Chapitre II : La production des chiffres de population légale : des méthodes statistiques nécessitant des correctifs 77

Section 1 : La production de chiffres de population légale ramenés à une année commune de référence 77

1. Le mode de calcul des populations légales dans les communes de 10 000 habitants ou plus 79

2. Le mode de calcul des populations légales dans les communes de moins de 10 000 habitants 80

Section 2 : La nécessité de correctifs à la production des chiffres de population légale 82

QUATRIÈME PARTIE : LES CONSÉQUENCES À TIRER DE LA MISE EN œUVRE DE LA NOUVELLE MÉTHODE DE RECENSEMENT DE LA POPULATION 87

Chapitre premier : Une diffusion des résultats très perfectible 87

Section 1 : Des chiffres de population communiqués trop tardivement aux communes 88

Section 2 : Les communes ne sont pas des clients de l’INSEE comme les autres 90

Chapitre II : Un coût à mieux répartir entre l’État et les collectivités territoriales 92

Section 1 : Un « reste à charge » pour les communes en augmentation par rapport au recensement général de la population 92

Section 2 : La nécessaire augmentation de la dotation de compensation versée aux communes 96

Chapitre III : La nécessité d’un amortissement financier des fortes chutes de population 97

Section 1 : Les conséquences des variations de population sur les dotations financières des collectivités territoriales 97

Section 2 : La nécessité d’amortir les conséquences financières de la première publication des populations légales calculées selon la nouvelle méthode 99

Chapitre IV : La nécessité de réaliser un inventaire des seuils législatifs et réglementaires liés au nombre d’habitants 103

Section 1 : L’application de nombreux textes est conditionnée par un seuil de population 103

Section 2 : La nécessaire mise à jour des textes mentionnant des seuils de population 104

EXAMEN EN COMMISSION 107

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS 109

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION D’INFORMATION 113

ANNEXES 115

ANNEXE 1 : Textes législatifs et réglementaires relatifs au recensement de la population 117

ANNEXE 2 : Bulletins de recensement (logement et individuel) utilisés lors de la campagne de recensement de 2008 147

ANNEXE 3 : Fiche de logement non enquêté utilisée lors de la campagne de recensement de 2008 153

ANNEXE 4 : Exemple d’utilisation des données issues du recensement général de la population au niveau infra-communal 155

ANNEXE 5 : Grille de relevé des dépenses liées au recensement de la population utilisée par la DGCL pour réaliser une étude sur le coût du recensement pour les communes 157

Mesdames, Messieurs,

Le recensement de la population est plus qu’un dénombrement des hommes, c’est un acte de souveraineté. Depuis qu’il existe des États, ceux-ci ont recensé leur population. Chaque Empire, depuis la première dynastie égyptienne, jusqu’à Napoléon, en passant par Auguste et Charlemagne a fait compter ses habitants. À l’inverse, les périodes où le pouvoir étatique était faible ont vu disparaître la pratique du recensement. Ainsi, aucun n’a eu lieu durant les premiers siècles du Moyen Âge.

Acte de souveraineté, le recensement l’a été initialement pour deux raisons principales, qui existaient déjà sous la République romaine. Si le recensement y était pratiqué par les plus hauts personnages de l’État, tous les cinq ans, c’est parce que ses résultats servaient de base d’imposition et de liste de recrutement pour l’armée. S’y soustraire entraînait la mort ou la vente comme esclave. Chaque citoyen devait déclarer le nombre de membres de sa famille ainsi que l’intégralité des biens qu’il possédait et, ensuite, était affecté à un grade dans l’armée. Le premier relief historique romain, conservé au Louvre, montre d’ailleurs cet enregistrement volontaire des citoyens puis le départ de certains d’entre eux, sous les habits militaires.

Avec l’apparition du recensement moderne en France, en 1801, sous l’Empire, ces deux préoccupations n’étaient pas non plus les moindres. Tout au long du XIX^e siècle, se feront jour, notamment dans les campagnes, des résistances au recensement, vu comme le préalable à l’enrôlement ou à la création de nouveaux impôts ⁽²⁾. D’ailleurs, dans le dictionnaire d’Émile Littré, au mot recensement, l’on trouve la définition du « conseil de recensement » comme « conseil chargé de vérifier les tableaux, dressés par les maires, des jeunes gens appelés sous les drapeaux ». Durant ce siècle, le recensement devient également une opération régulière, ayant lieu tous les cinq ans. À ses fonctions de souveraineté, s’en ajoute progressivement une autre, la fonction scientifique. Les questionnaires augmentent en volume et la précision des questions progresse. À mesure que l’État se fait statisticien, la production des résultats s’améliore et s’automatise. En 1896, le recensement se couple avec une enquête sur les professions et ses résultats sont exploités à l’aide de machines à cartons perforés. Les historiens et les démographes estiment aujourd’hui que les recensements généraux de la population sont une source essentielle pour la connaissance du XIX^e siècle ⁽³⁾.

Après la seconde guerre mondiale, les techniques statistiques permettent d’augmenter la taille du questionnaire et de traiter certaines variables selon la méthode du sondage. La connaissance de la population française est donc de plus en plus précise, mais elle devient aussi, au fil du temps, de plus en plus rare. En effet, les périodes intercensitaires s’allongent, pour atteindre neuf ans entre 1990 et 1999, essentiellement pour des raisons budgétaires. Or, les dynamiques territoriales étant de plus en plus fortes, la mise en œuvre de politiques publiques adaptées nécessite une connaissance régulièrement actualisée du territoire et de ses habitants. Face à l’immense machine que constitue le recensement général de la population, l’idée se développe, dans les milieux statistiques, d’utiliser des techniques plus modernes afin d’obtenir des résultats plus fréquents, sans pour autant qu’ils soient moins fiables.

« Dans l’histoire des statistiques françaises de population, 2004 est une date historique » ⁽⁴⁾. Elle marque en effet le début des opérations de recensement selon une méthodologie rénovée et donc l’abandon définitif du système du recensement général de la population. Le recensement rénové, conçu par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) est institué par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Il est fondé sur le recours à la technique des sondages, dans les communes de 10 000 habitants ou plus et sur l’annualisation des opérations de collecte d’information. Un cinquième des communes de moins de 10 000 habitants et 8 % des habitants de celles de 10 000 habitants ou plus sont recensés tous les ans. Ainsi, au bout de chaque cycle de cinq ans, ce sont la totalité des habitants des « petites » communes et 40 % de ceux des « grandes » communes qui ont été recensés. Par le biais de méthodes statistiques, chaque commune dispose d’un chiffre de population légale chaque année, sur lequel est indexée une partie de son financement par l’État.

Or, le premier cycle quinquennal arrive à terme en 2008. En effet, les premiers recensements partiels ont eu lieu chaque année depuis 2004. De ce fait, les premiers chiffres de population légale seront publiés par décret au mois de décembre. Nous nous trouvons donc dans une période où l’évaluation de la nouvelle méthode et de ses conséquences devient possible et surtout nécessaire.

Le recensement de la population permet d’obtenir des données d’une finesse et d’une précision inégalées. Ses résultats servent de fondement à de nombreuses politiques publiques, notamment dans le domaine de l’aménagement du territoire. Les textes législatifs et réglementaires qui concernent les collectivités territoriales font très souvent référence au nombre d’habitants à partir desquels ils s’appliquent. De plus, la dotation générale de fonctionnement des communes dépend de manière directe de leur nombre d’habitants. Le recensement de la population a donc des implications fortes dans de nombreux domaines de la vie publique.

Or, le recensement rénové suscite des inquiétudes. Il fait largement appel à des techniques statistiques, telles que le sondage, l’échantillonnage ou l’extrapolation. Les chiffres de population légale, qui détermineront la dotation des communes ainsi que les normes qui leur seront applicables, ne seront plus, dans la très grande majorité des cas, issus uniquement d’un dénombrement, mais également d’un calcul. De plus, l’exhaustivité et la simultanéité sont abandonnées. Désormais, une partie seulement de la population est recensée chaque année et il est possible de ne jamais être recensé. Enfin, la méthode employée est totalement inédite, que ce soit en France ou dans le monde, et n’a été que peu testée avant d’être adoptée.

De surcroît, dès 2002 et jusqu’à aujourd’hui, des doutes, des réserves, des critiques ont été exprimés, de la part d’universitaires notamment, qui considèrent que la nouvelle méthode est moins fiable que l’ancienne. Ainsi, M. Jean-Philippe Damais a-t-il dénoncé la perte de qualité que l’on pouvait attendre de cette nouvelle méthode. M. Gérard-François Dumont a, pour sa part, mis au jour pas moins de « dix biais » de la nouvelle méthode de recensement, qu’il a exposés à la mission d’information.

De plus, alors que l’argument du coût était l’un des principaux qui était invoqué pour justifier le changement de méthode de recensement, de nombreux élus locaux se sont plaints du fait que les dépenses engendrées par les opérations de recensement pesaient de plus en plus lourd dans le budget des communes. Le taux de concours de l’État aurait en effet diminué avec la mise en œuvre du recensement rénové.

C’est donc pour répondre à ces inquiétudes et interrogations et pour évaluer la nouvelle méthode mise en œuvre depuis 2004 que la commission des Lois a décidé, le 16 avril 2008, de créer une mission d’information sur la nouvelle méthode de recensement de la population. Afin d’évaluer le recensement rénové et donc de juger de la pertinence des critiques précédemment évoquées, la mission d’information a auditionné tous les acteurs du recensement. Ont ainsi été entendus les concepteurs de la méthode, ceux qui la mettent en œuvre, à savoir les maires et leurs équipes, ainsi que ceux qui en utilisent les résultats, essentiellement à des fins scientifiques ou de mise en œuvre et d’évaluation des politiques publiques et enfin, ceux qui la contrôlent.

Les membres de la mission les ont interrogés aussi bien sur les aspects techniques de la nouvelle méthode, que sur le déroulement pratique des opérations, sur le coût pour les communes ou sur la qualité des résultats obtenus. Les conséquences de la publication des premiers résultats en 2009, puis des résultats annuels, à partir de 2010, ont également été abordées.

La mission a également sollicité des contributions des Parlements européens, via le Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP). Elle remercie les Parlements des neuf États ⁽⁵⁾ qui lui ont adressé des réponses lui permettant de disposer des données de droit comparé.

La mission d’information tient également à remercier toutes les personnes qui ont prêté leur concours à ses travaux, et notamment les personnes auditionnées. Un dialogue riche et constant a aussi été mené avec l’INSEE et la Direction générale des collectivités locales du ministère de l’Intérieur (DGCL), qui a permis de recueillir de précieuses informations afin d’élaborer une partie des propositions du présent rapport. La mission souhaite vivement que cette collaboration puisse se poursuivre, dans l’intérêt du recensement, autour de la mise en œuvre des propositions présentées dans le présent rapport. MM. Gérard-François Dumont et Jean-Philippe Damais ont également fourni des contributions écrites substantielles et éclairantes, qui ont grandement contribué à l’information de la mission ⁽⁶⁾.

À travers ces auditions, il est apparu que le recensement rénové ne devait pas être remis en cause dans son principe. Il est en effet encore trop tôt pour évaluer complètement les conséquences de l’instauration de la nouvelle méthode, puisqu’aucun chiffre légal de population n’a encore été publié. Un recul plus important est nécessaire avant de pouvoir la comparer à d’autres techniques de recensement, et ce, d’autant plus qu’aucun autre pays ne l’avait expérimentée. En revanche, il semble particulièrement nécessaire de contrôler régulièrement la qualité des résultats obtenus.

Le recensement rénové a d’importants avantages : il permet de disposer de données régulièrement actualisées et de lisser le coût budgétaire sur plusieurs années (Première partie). En revanche, la mission d’information estime que des adaptations, voire des corrections, doivent être apportées sur plusieurs points :

—  Concernant le déroulement pratique des opérations de recensement, les premières campagnes de recensement ont montré la nécessité, à plusieurs niveaux, d’améliorer la collaboration entre l’INSEE et les communes, notamment afin de mieux prendre en compte la diversité de ces dernières (deuxième partie).

—  La fiabilité des résultats issus du recensement rénové pourrait être accrue par le recours à des techniques complémentaires, telles que les mobilisations de fichiers ou l’instauration d’un « dénombrement de recalage » (troisième partie).

—  Il est nécessaire d’anticiper les conséquences du recensement rénové. Participant davantage aux opérations de recensement, les communes doivent pouvoir accéder aux résultats plus facilement et obtenir de réelles contreparties des dépenses qu’elles engagent. Celles qui seraient en difficulté financière à la suite de la prise en compte des nouveaux chiffres de population légale doivent être aidées. Les textes relatifs aux collectivités territoriales qui comportent des seuils de population doivent être expertisés (quatrième partie).

PREMIÈRE PARTIE : DU RECENSEMENT GÉNÉRAL AU RECENSEMENT RÉNOVÉ : UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE

Le changement de méthode de recensement s’est justifié, en 2002, par les inconvénients que présentait l’ancienne méthode, notamment quant à son coût et quant à sa fréquence réduite. L’arrivée de la fin du premier cycle de cinq années permet et – surtout – rend nécessaire que soit dressé un premier bilan du recensement rénové, afin d’en évaluer les avantages et les difficultés.

Chapitre premier

Le recensement général : une opération devenue difficilement praticable

Deux raisons, inhérentes à l’ancienne méthode de recensement, contribuaient à rendre son maintien difficile : le recensement général de la population donnait lieu à des opérations lourdes et coûteuses et les données qu’il permettait d’obtenir n’étaient renouvelées que peu fréquemment. D’ailleurs, une grande partie des pays européens, après avoir utilisé la méthode du recensement exhaustif, l’a également abandonnée.

Section 1

Des opérations lourdes et coûteuses

Le recensement de la population, sous son ancienne forme, constituait un « grand rituel national, qui consistait, pendant un mois, à envoyer plus de 100 000 agents recenseurs munis d’une carte tricolore frapper aux portes de tous les foyers de l’Hexagone afin d’obtenir une photographie statistique du pays » ⁽⁷⁾. Celui-ci étant exhaustif, chaque personne résidant en France était concernée. D’ailleurs, à cette occasion, avaient lieu d’importantes campagnes de communication et de sensibilisation, informant la population du fait que le recensement général allait avoir lieu. Ainsi, en 1999, ce sont près de 90 millions de bulletins, dont 30 millions de bulletins logement et 60 millions de bulletins individuels ⁽⁸⁾, qui ont dû être préparés, distribués puis collectés et traités.

Le coût de l’ancienne forme de recensement a été l’un des principaux motifs qui ont conduit à élaborer une nouvelle méthode. En effet, le dernier recensement général, qui a eu lieu en 1999, était initialement prévu pour 1997, mais a été repoussé pour des raisons budgétaires, puisque le surcoût lié à sa réalisation aurait pu notamment entraîner le non-respect des critères de Maastricht. Le coût budgétaire du recensement était en effet concentré sur une seule année et demandait donc un effort ponctuel important. Ainsi, le recensement de 1999 a coûté environ 1,2 milliard de francs, soit environ 180 millions d’euros.

Pour réaliser les opérations de recensement, tous les moyens humains et financiers étaient nécessaires pendant un bref intervalle de temps. De ce fait, l’organisation d’un recensement était une entreprise gigantesque, nécessitant le doublement du budget annuel de l’INSEE et le recrutement massif d’agents recenseurs pour une période très brève. De plus, l’INSEE devait embaucher, pendant les périodes de recensement, de nombreux vacataires pour mener à bien les opérations de collecte, ce qui ne manquait pas de susciter des tensions entre la direction de l’INSEE et les syndicats quant à leur devenir, une fois les opérations de recensement terminées ⁽⁹⁾.

Enfin, pour justifier le changement de méthode, l’INSEE ⁽¹⁰⁾ mentionnait également l’argument selon lequel les collectes généralisées d’informations sont devenues plus difficiles à mettre en œuvre, compte tenu, d’une part, de la méfiance accrue de la population envers les collectes de données et, d’autre part, de la difficulté croissante à contacter chaque personne, du fait de la multiplication des dispositifs empêchant l’accès aux domiciles. En effet, les Pays-Bas, puis l’Allemagne ont dû renoncer aux opérations de recensement exhaustif dans les années 1980, « compte tenu de mobilisations collectives de la population » ⁽¹¹⁾. En France, le recensement de 1999 avait également connu un taux de refus de réponse supérieur à ceux des recensements précédents.

Section 2

Des résultats actualisés selon une fréquence insuffisante

Mais la raison principale qui a présidé à la modification de la méthode de recensement, en 2002, a été la nécessité de mieux connaître la population résidant en France. Le délai entre deux recensements généraux s’allongeait progressivement. La France a connu des recensements réguliers depuis 1801, date du premier recensement moderne, et jusqu’en 1946, tous les cinq ans, qui ont été menés toutes les années se terminant par 1 ou par 6, à l’exception des années de guerre (1871, reporté en 1872 ; 1916 ; 1941) mais l’écart temporel entre deux recensements s’était accru depuis. Il a atteint neuf ans, entre le recensement de 1990 et celui de 1999, après avoir oscillé entre six et huit ans depuis la fin de la seconde guerre mondiale.

Cette fréquence de renouvellement des données ne permettait plus de connaître de manière satisfaisante les grandes données relatives à la population de la France et de chacune de ses circonscriptions. Au cours de son audition, Mme Odile Bovar, responsable de l’Observatoire des territoires à la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), a mentionné les inconvénients que pouvait présenter cette absence de données à jour ⁽¹²⁾. C’est ainsi que les contrats de plan État-régions qui sont entrés en vigueur en 2000, avaient été discutés en 1998 et 1999 sur la base des données issues du recensement de 1990. De même, les négociations portant sur les perspectives financières européennes 2007-2013 ont été menées sur le fondement des résultats du recensement de 1999.

La faible périodicité de production des données statistiques engendrait un autre inconvénient : les chiffres de population des collectivités territoriales variaient fortement d’un recensement à l’autre. Or, ces chiffres conditionnent l’application de plus de 350 textes, réglementaires ou législatifs et déterminent le montant de la dotation générale de fonctionnement (DGF) qu’elles perçoivent chaque année. Si la procédure du recensement complémentaire permettait de prendre en compte les plus fortes progressions de population, les franchissements de seuil pouvaient être brutaux. D’ailleurs, lors du recensement de 1999, des mécanismes de lissage des variations de population sur trois ans avaient été mis en place pour atténuer les diminutions de dotation trop brusques.

Il existait donc, à toutes les échelles, un obstacle majeur à la connaissance des territoires et à la mise en œuvre satisfaisante de politiques publiques, à savoir l’absence de données actualisées concernant la population résidant en France. Ceci s’est combiné, au niveau local, à la montée en puissance du processus de décentralisation. En effet, les communes ou leurs groupements se sont vu attribuer des compétences de plus en plus nombreuses, nécessitant une connaissance plus fine de la population communale. Il était donc indispensable de produire des données actualisées selon une périodicité beaucoup plus grande.

Section 3

Des opérations pratiquées dans peu de pays

Si tous les pays occidentaux, ou presque, ont pratiqué au cours de leur histoire la méthode du recensement général de la population, beaucoup d’entre eux ont depuis abandonné cette technique, pour les raisons évoquées ci-dessus.

C’est le cas par exemple de la Finlande et de la Suède, qui ont abandonné progressivement, durant les années 1990, la méthode du recensement exhaustif pour développer un modèle de recensement fondé sur l’existence d’un registre national de population et de fichiers nationaux pouvant être croisés entre eux.

La méthode du recensement général a été conservée dans de nombreux pays d’Europe de l’Est (Pologne, Roumanie ou République tchèque notamment) ou méditerranéens (Grèce, Italie). Dans ces États, le recensement général de la population a lieu tous les dix ans et les résultats, obtenus à partir de questionnaires, sont comparés avec d’autres sources, telles que les fichiers fiscaux. Comme c’était le cas en France jusqu’en 1999, certaines données ne sont exploitées que par le biais d’un échantillon.

Chapitre II

La mise en place d’un nouveau mode de recensement : une nécessité décidée par le législateur

Compte tenu des critiques qui pouvaient être faites au précédent mode de recensement de la population, une réflexion a été engagée ⁽¹³⁾, à la fin des années 1990, par l’INSEE, en vue de parvenir à définir une méthodologie plus satisfaisante.

Section 1

Le mode de recensement proposé par l’INSEE

À la fin des années 1990, est donc élaboré un projet alternatif au recensement général de la population, qui prévoit de recourir à la technique des sondages pour permettre d’obtenir, à un coût raisonnable, des données plus régulières. Tels étaient en effet les deux objectifs principaux de la nouvelle méthode de recensement : produire une information statistique de façon plus régulière tout en répartissant mieux dans le temps ses coûts de production. Pour ce faire, la méthodologie retenue différencie les modes de recensement pour les communes de plus et de moins de 10 000 habitants et fait un appel important aux techniques statistiques.

A. UNE MÉTHODE DIFFÉRENCIÉE SELON LA TAILLE DES COMMUNES

La nouvelle méthode de recensement, mise en œuvre depuis 2004, fonctionne par cycle de cinq ans. Elle est fondée sur la distinction entre les communes de moins de 10 000 habitants et celles de 10 000 habitants ou plus.

Dans les communes de moins de 10 000 habitants, les enquêtes de recensement ont lieu tous les cinq ans et sont exhaustives. Comme c’était le cas dans le cadre du recensement général, la totalité de la population et des logements de la commune est recensée. Chaque commune appartient ainsi à l’un des cinq groupes de rotation et organise donc un recensement tous les cinq ans. Les cinq groupes sont représentatifs de la diversité de l’espace régional et national. Autrement dit, la nouvelle méthode de recensement permet d’avoir chaque année une bonne idée des évolutions démographiques à ces échelles.

Dans les communes de 10 000 habitants ou plus, les enquêtes de recensement sont annuelles et réalisées par sondage : elles portent chaque année sur 40 % de la population tirée au sort parmi 20 % des adresses du territoire représentatives de l’habitat de la commune, soit 8 % de la population. Après cinq années de campagnes de recensement, 40 % de la population aura été recensé, ce qui permettra, en multipliant le chiffre de la population obtenu par 2,5, de connaître la population totale de la commune.

Le seuil des 10 000 habitants a été choisi de telle sorte qu’environ la moitié de la population résidant en France habite dans des communes dont le nombre d’habitants lui est inférieur, et l’autre moitié dans des communes où il est supérieur. Selon les données du recensement de 1999, 31 millions de personnes résidaient dans une commune de moins de 10 000 habitants, contre 27 millions dans une commune de moins de 10 000 habitants. Ainsi, ce sont environ 14 % de la population totale qui sont recensés chaque année (4 % dans les grandes communes et 10 % dans les petites), ce qui permet le recensement, au cours de chaque cycle de cinq ans, d’environ 70 % de la population habitant en France.

B. UNE MÉTHODE RECOURANT À DES TECHNIQUES STATISTIQUES INNOVANTES

Afin d’obtenir chaque année des chiffres de population légale que l’ancienne méthode de recensement ne permettait d’avoir que tous les six ou huit voire neuf ans, les concepteurs du recensement rénové ont largement fait appel aux techniques statistiques, principalement en ce qui concerne l’introduction de la méthode des sondages et de techniques d’extrapolation et d’intrapolation.

La méthode des sondages, au niveau de 8 % par an, a été introduite pour éviter d’avoir à recenser, en cinq ans, la totalité de la population des 900 communes de 10 000 habitants et plus. L’espace communal est divisé en cinq groupes de rotation, construits de manière à être représentatifs de l’ensemble de la population de la commune. Puis, par sondage, 40 % des adresses du groupe de rotation sont tirées au sort et leurs habitants sont recensés de manière exhaustive. Il est néanmoins prévu que toutes les adresses de grande taille, définies comme comportant au moins 60 logements chacune et regroupant, en tout, au maximum 10 % des logements de la commune et toutes les adresses nouvelles soient enquêtées durant le cycle de cinq ans.

La mise en œuvre de cette méthode nécessite la connaissance a priori de la liste des adresses de la commune, afin de s’assurer que les cinq groupes de rotation comprennent bien 20 % des adresses d’habitation de la commune. Cette liste des adresses de la commune est répertoriée, dans chaque commune de 10 000 habitants ou plus, dans le répertoire d’immeubles localisés (RIL). Ce répertoire est mis à jour de manière continue afin d’intégrer les nouvelles adresses et à supprimer celles qui n’existent plus, à partir notamment des fichiers administratifs.

Les statisticiens de l’INSEE, qui ont conçu la méthode, jugent que le fait de procéder à un recensement par sondage, dans les communes de 10 000 habitants ou plus, avec un échantillon annuel de 8 % de leur population ne présente pas de risque de perte de fiabilité ⁽¹⁴⁾.

La seconde innovation statistique, dans le cadre de la nouvelle méthode de recensement, concerne les estimations qui servent à déterminer chaque année un chiffre de population légale à chaque niveau territorial, du pays à la commune. La règle utilisée est que la population légale au premier janvier de l’année n est celle qui a été calculée pour l’année n-3, pour des raisons exposées ci-dessous, tenant au principe d’égalité. Ainsi, le chiffre de population légale au 1^er janvier 2009, calculé à la fin de l’année 2008, sera en fait celui de la population au premier janvier 2006. Comment ces chiffres de population sont-ils calculés dans les communes de moins de 10 000 habitants qui n’ont pas été recensées cette année-là et dans les communes de 10 000 habitants ou plus ? La méthode employée est double :

—  Dans les communes de moins de 10 000 habitants, le chiffre de population de l’année recherchée est obtenu par extrapolation et interpolation des données des recensements précédents, et éventuellement suivants, selon le tableau suivant.

LES MÉTHODES DE CALCUL DE LA POPULATION LÉGALE
DANS LES COMMUNES DE MOINS DE 10 000 HABITANTS

		Année du recensement selon le groupe de rotation
Groupes de rotation		A-5	A-4	A-3	A-2 Année de l’estimation	A-1	A Année de la publication
	I		Recen sement		Extrapoler de A-4 à A-2
	II			Recen sement	Extrapoler de A-3 à A-2
	III				Recensement de l’année
	IV				Interpoler entre A-1 et l’estimation A-3	Recen sement
	V	Recen sement			Interpoler entre A et l’estimation A-2		Recen sement

Source : Comprendre le recensement, INSEE, 2005

Ainsi, il n’y a pas de difficulté pour les communes du groupe III qui ont été recensées au début de l’année 2006, leur population légale correspondant aux résultats du recensement. Pour les communes des groupes I et II, il est nécessaire d’extrapoler les résultats des recensements des années précédentes. Pour ce faire, l’INSEE a accès aux fichiers de la taxe d’habitation, afin d’estimer le taux d’évolution du nombre de résidences principales, ce qui permet de calculer un nombre d’habitants. Concernant les communes des groupes IV et V, dont la population a été recensée en A-1 et en A, il suffit d’actualiser ce chiffre sur une ou deux années en arrière. Par exemple, pour les communes du groupe IV, le chiffre de population légale est égal à la moyenne entre les résultats du recensement en A-1 et l’estimation de la population en A-3, qui avait été calculée l’année précédente.

—  Dans les communes de 10 000 habitants ou plus, pour obtenir le chiffre de population légale de l’année A+1, qui est celui qui correspond au 1^er janvier de l’année A–2, on dispose, à la fin de l’année A des résultats des recensements par sondage des années A, A-1, A-2, A-3 et A-4. On peut alors calculer le nombre moyen de personnes par logement, sur ces cinq années, que l’on multiplie par le nombre de logements mentionnés dans le RIL de l’année A-2. On obtient ainsi le chiffre de population légale recherché.

C. UNE MÉTHODE RÉPONDANT AU BESOIN DE DONNÉES FRÉQUEMMENT ACTUALISÉES

À partir de 2009, c’est-à-dire à la fin du premier cycle de cinq ans nécessaire à la montée en puissance de la nouvelle méthode de recensement, l’INSEE sera en mesure de délivrer des chiffres annuels de population légale. Ces premiers chiffres légaux de population sont donc attendus pour la fin du mois de décembre 2008. Par ailleurs, l’INSEE est en situation de pouvoir délivrer chaque année un bilan démographique de la France et des régions au premier janvier de l’année en cours.

Toutes les personnes auditionnées par la mission ont souligné les avantages de disposer de chiffres de population à une fréquence plus grande. Cependant, les chiffres de population légale, qui sont notamment utilisés pour le calcul de la DGF des communes, seront ceux de l’année n-3. Les chiffres de population dateront donc en moyenne de trois ans, alors qu’avec le recensement général de la population, ceux-ci pouvaient reposer sur des informations recueillies plus de cinq ans auparavant.

Mais il convient de bien cerner quelle est la portée de ces chiffres : ils n’équivalent pas à des chiffres qui seraient issus d’un recensement général qui serait conduit chaque année. En effet, pour les communes de 10 000 habitants ou plus, l’échantillon qui sert de fondement aux estimations n’est complètement renouvelé qu’au bout de cinq ans. On ne peut donc mener de véritables analyses en termes d’évolution qu’en comparant des données séparées de cinq années, faute de quoi, la comparaison serait faussée par la présence de données communes ⁽¹⁵⁾. Comme l’a souligné Mme Marie-Hélène Boulidard au cours de son audition, il n’est donc pas possible de considérer les résultats issus du recensement comme des indicateurs conjoncturels. Le recensement fournit à l’inverse des données structurelles. Les comparaisons dans le temps seront donc compliquées car les seules évolutions disponibles jusqu’en 2014 seront celles qui résulteront de la comparaison entre les données de 1999 et celles de 2009. Il faudra donc résister à la tentation de calculer des évolutions annuelles. En effet, la méthode retenue ne permet que d’affiner, au cours d’un cycle de cinq ans, les estimations de population, mais ne retrace pas une évolution.

Néanmoins, dans le cadre de ces restrictions d’interprétation, le recensement rénové fournit des données plus régulièrement que le recensement général de la population tel qu’il était pratiqué depuis la fin de la seconde guerre mondiale.

D. UNE MÉTHODE CENSÉE ÊTRE MOINS COÛTEUSE

L’argument financier a été mobilisé sous deux aspects différents pour justifier le changement de méthode de recensement. D’une part, la nouvelle méthode permet de lisser l’effort budgétaire global sur cinq ans. Il existe donc désormais un budget pérenne affecté chaque année par l’INSEE au recensement de la population nationale ⁽¹⁶⁾. C’est également le cas pour les communes de 10 000 habitants ou plus, qui conduisent des opérations de recensement chaque année. En revanche, celles qui n’atteignent pas ce seuil doivent toujours concentrer leur effort budgétaire sur une seule année.

Mais les promoteurs de la nouvelle méthode avaient également mis en avant le fait que, globalement, le coût du recensement, sur un cycle de cinq ans, serait inférieur par rapport à celui des recensements précédents. Dans son rapport sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat écrivait que « le coût annuel [du nouveau recensement] équivaudrait à 1/8 du coût du recensement général de la population de 1999 » ⁽¹⁷⁾, soit un coût sur cinq ans équivalant à 5/8 de celui d’un recensement exhaustif.

E. UNE MÉTHODE INÉDITE

Avant la France, aucun pays n’avait mis en place une telle méthode de recensement de la population, faisant une large place aux techniques statistiques. M. Yves Fréville, sénateur d’Ille-et-Vilaine, l’a qualifiée d’« innovation sur le plan mondial » ⁽¹⁸⁾. En effet, on peut distinguer trois grandes méthodes de recensement :

—  Les pays du nord de l’Europe ont largement fondé la connaissance de leur population sur des registres de population, qui sont mis à jour à partir du croisement de fichiers administratifs. C’est le cas notamment en Finlande et en Suède. En Finlande, lors du dernier recensement (en 2000), les données provenant de trente registres différents ont été regroupées (registre de la population, informations de sécurité sociale, données fiscales, fichiers des personnes diplômées…). La clef de voûte de ce système est le numéro d’identité que reçoivent toutes les personnes résidant en Finlande et en Suède et qui permet de relier toutes les informations les concernant. Étant donné que la vie quotidienne est très difficile sans ce numéro, on estime à environ 1 % le nombre de personnes non recensées. Les Pays-Bas ont également créé des registres de population, mais sur une base locale. Chaque collectivité connaît donc bien sa population sans qu’il n’existe de registre national de population.

—  La méthode des recensements exhaustifs périodiques est encore utilisée dans certains États dont le nombre tend à décroître. C’est sous cette forme qu’est pratiqué le recensement de la population en Europe de l’Est (Pologne, Roumanie ou République Tchèque) et en Grèce, où il a lieu tous les dix ans. Les résultats obtenus, essentiellement grâce à des questionnaires, sont comparés à d’autres sources (fichiers fiscaux notamment). Par conséquent, la méthode des sondages n’est utilisée que pour quelques variables (comme c’était le cas en France avant 2004) et le mode de recensement ne dépend pas de la taille des collectivités.

—  Dans d’autres pays, les deux méthodes précédentes sont couplées. Ainsi, la Belgique ou la Suisse pratiquent des recensements exhaustifs en vue de constituer à terme un registre de population.

La méthodologie adoptée en France se fonde donc sur le double refus du recensement exhaustif, jugé trop lourd et trop coûteux, et du registre de population. Elle peut donc être qualifiée d’« inédite » ⁽¹⁹⁾. D’autres pays semblent emprunter le même chemin. Ainsi, l’Italie réfléchit-elle à réformer son mode de recensement dans une optique similaire au recensement rénové français, en recourant au sondage et en utilisant des méthodes différentes selon la taille de la population des collectivités recensées.

Section 2

Le mode de recensement adopté par le législateur

Suite à l’avis du Conseil d’État du 2 juillet 1998, le choix a été retenu de faire figurer le recensement rénové dans la loi. Les nouvelles modalités du recensement ont donc été inscrites au titre V de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité.

A. LES RECOMMANDATIONS DU CONSEIL D’ÉTAT

En vue de déterminer la meilleure façon d’inscrire dans le droit la nouvelle méthode de recensement, le Gouvernement a posé trois questions au Conseil d’État, qui y a répondu dans un avis du 2 juillet 1998 :

— Le pouvoir réglementaire est-il compétent pour déterminer un nouveau dispositif établissant les chiffres de population communale ? Pour le Conseil d’État, aucune norme ne s’opposait à ce que l’État détermine seul un nouveau dispositif et confie l’exécution des opérations de dénombrement à ses seuls agents, authentifiant ensuite les résultats par décret.

— Les modalités techniques proposées sont-elles compatibles avec la mention du « recensement général », présente dans de nombreux codes ? Compte tenu du fait que l’expression « recensement général » – qui figure dans de nombreuses lois – désigne une opération de dénombrement direct, simultané et exhaustif de la population, il appartenait, selon le Conseil d’État, au Gouvernement de passer par une loi pour adapter cette expression aux nouveaux dispositifs de recensement envisagés.

— L’action d’utiliser des techniques de détermination des populations communales fondées sur des dénombrements ou des enquêtes réalisées à des dates différentes porte-t-elle atteinte au principe d’égalité ? Le Conseil d’État a validé la possibilité de mettre en œuvre des méthodes de recensement différentes selon la taille des communes. Les modalités du nouveau recensement ne sont en effet pas « par elles-mêmes contraires au principe d’égalité » ⁽²⁰⁾. Mais il était nécessaire, pour respecter le principe d’égalité du suffrage, qu’une éventuelle révision des circonscriptions électorales puisse prendre appui sur des chiffres de population actualisés à une même date pour l’ensemble des communes, quel que soit leur mode de recensement : « Il importe donc que la détermination des bases démographiques fondant cette révision s’appuie sur des données comparables et afférentes à la même année. Cette exigence implique, s’agissant des communes plus petites dans lesquelles des recensements périodiques seraient effectués chaque année par roulement, que les chiffres issus de ces opérations fassent l’objet, entre chaque recensement, d’une actualisation annuelle conduite selon les règles de l’art, de façon à permettre au Gouvernement, si la nécessité s’en fait sentir, d’engager une révision des circonscriptions électorales à partir de données comparables et afférentes à la même année pour l’ensemble des circonscriptions du territoire national ».

L’enseignement de cet avis était donc double : un nouveau texte législatif était nécessaire et les méthodes retenues devaient permettre de fournir simultanément des populations légales pour l’ensemble des communes.

B. LE CHOIX D’UN SUPPORT LÉGISLATIF

Suivant l’avis du Conseil d’État, le Gouvernement a choisi de passer par la voie législative pour établir les contours de la nouvelle méthode de recensement de la population. Cette méthode devient ainsi la première à être inscrite dans un texte législatif.

Le « vecteur législatif » ⁽²¹⁾ des trois articles qui modifient la méthode de recensement est le projet de loi « démocratie de proximité », alors en préparation au ministère de l’Intérieur. Les articles y sont insérés dans un titre V intitulé « Des opérations de recensement ».

C. LES DÉBATS PARLEMENTAIRES

Au cours de l’examen du projet de loi par le Parlement, une unanimité s’est immédiatement dégagée autour des grands principes de la réforme des méthodes de recensement, qui était vue comme une modernisation et un progrès, sans que les principaux aspects de la nouvelle méthode ne soient réellement évoqués.

Des amendements de suppression de l’article instituant la méthode réformée avaient néanmoins été déposés. Ils étaient fondés sur les arguments suivants :

—  Le coût pour les communes risquerait d’augmenter.

—  Il n’y avait pas eu d’étude d’impact pour évaluer les conséquences de ce changement de méthode sur le reste de l’édifice normatif et notamment, les passages fréquents de seuil.

—  Deux règles différentes ne devraient pas pouvoir s’appliquer à deux collectivités distinctes, selon que l’une aura été recensée l’année n et l’autre pas. En effet, deux communes ayant la même population risquaient de ne pas se voir appliquer les mêmes règles, dans la mesure où le chiffre issu du recensement ne sera pas disponible aux mêmes dates pour les deux. La constatation du franchissement d’un seuil pourrait n’être faite que lors du recensement suivant, alors qu’il est effectif depuis plusieurs années.

Ces amendements ont rapidement été rejetés, devant le consensus qui entourait le changement de méthode.

Par ailleurs, les discussions avaient porté sur les conséquences financières de ce changement de méthode et sur le rôle des communes dans la nouvelle procédure. En revanche, chaque orateur qui s’était exprimé en séance publique ou presque avait tenu à indiquer qu’il était favorable à la modernisation des méthodes de recensement, sous-entendant que la réforme proposée était un progrès. Les nouveautés techniques introduites par la loi (notamment la technique des sondages) n’avaient pas été discutées ⁽²²⁾. Pour lever tout doute quant à la fiabilité de la nouvelle méthode, M. Daniel Vaillant, alors ministre de l’Intérieur, s’était fondé sur les travaux de la commission préparatoire et sur l’avis du Conseil d’État.

Divers amendements avaient également été discutés, et pour certains adoptés. L’idée d’effectuer un recensement général de contrôle tous les cinq ans a été rejetée à l’Assemblée en première lecture. C’est au Sénat qu’il a été décidé d’inscrire le seuil des 10 000 habitants dans la loi, alors qu’il était initialement prévu de renvoyer la fixation de ce seuil à un décret en Conseil d’État. Enfin, le Sénat a supprimé la commission spéciale chargée de suivre les opérations de recensement, qui avait été créée par l’Assemblée, et l’a remplacée par une commission issue du Conseil national de l’information statistique (CNIS), la Commission nationale d’évaluation du recensement de la population (CNERP).

D. LES ARTICLES 156 À 158 DE LA LOI RELATIVE À LA DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ

La réforme de la méthode de recensement est contenue dans le titre V de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ⁽²³⁾. Ce titre comprend trois articles :

—  L’article 156 constitue le cœur de la réforme. Il décrit les objectifs du recensement et introduit les principes de la responsabilité partagée entre l’État et les communes, du seuil des 10 000 habitants, du sondage et de l’authentification annuelle de la population légale par décret.

—  L’article 157 énonce des dispositions transitoires et spécifie le cadre du recensement outre-mer. Il remplace les références législatives au recensement général et au recensement complémentaire par des expressions renvoyant au recensement de la population et établit des modalités de recensement spécifiques aux collectivités d’outre-mer. Ainsi, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Mayotte et à Wallis et Futuna, a lieu un recensement général de la population tous les cinq ans.

—  L’article 158 introduit un décret en Conseil d’État pour définir les modalités de réalisation des enquêtes par sondage, pris après avis d’une commission constituée au sein du Conseil national de l’information statistique (CNIS).

E. LES TEXTES RÉGLEMENTAIRES D’APPLICATION

Le décret prévu à l’article 158 de la loi est le décret n°2003-485 du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population ⁽²⁴⁾. Il comprend trois séries de dispositions principales, qui portent sur les catégories de population, les opérations de recensement et le traitement des données.

Le I de l’article 1^er définit les différentes catégories de population : la population légale, qui sera authentifiée chaque année par décret est définie comme la somme de la population municipale (qui repose sur la notion de résidence habituelle) et de la population comptée à part. Il définit également les communautés comme « un ensemble de locaux d’habitation relevant d’une même autorité gestionnaire et dont les habitants partagent à titre habituel un mode de vie commun ». Ces communautés sont recensées de manière spécifique ⁽²⁵⁾, de même que les autres personnes qui ne vivent pas dans un logement, à savoir les personnes résidant dans des habitations terrestres mobiles et les personnes sans abri. Pour ces deux dernières catégories de personnes, la collecte a lieu en même temps que le recensement exhaustif dans les communes de moins de 10 000 habitants et tous les cinq ans dans les communes de 10 000 habitants ou plus.

Le titre II du décret précise les dispositions du III de l’article 156 de la loi, concernant les opérations de recensement. Le décret indique, par exemple, que l’ensemble du personnel participant aux enquêtes de recensement est nommé par arrêté. Il prévoit que les agents recenseurs reçoivent une formation et une carte. Enfin, il décrit le mode de calcul de la dotation forfaitaire de recensement, qui est attribuée aux communes et aux EPCI au titre de la réalisation des enquêtes de recensement (article 30).

L’article 33 du décret autorise le traitement de données nominatives au sens de la CNIL, ce qui dispense les communes de toute formalité auprès de la CNIL. En revanche, tous les acteurs de la collecte sont soumis à une obligation de confidentialité et au secret professionnel. Enfin, l’article 34 limite à dix jours ouvrables la durée pendant laquelle les communes ou les EPCI peuvent conserver les questionnaires ou les fiches de logement non enquêté utilisés, une fois la collecte terminée.

Le décret n° 2003-561 du 23 juin 2003 répartit, en application du dernier alinéa de l’article 156, les communes au sein de six groupes différents dont un pour les communes de 10 000 habitants ou plus et cinq pour les communes de moins de 10 000 habitants.

Enfin, plusieurs arrêtés ministériels ou interministériels ont précisé les dispositions de ces décrets.

Section 3

La fin du premier cycle du recensement rénové :
l’heure du premier bilan

Les premiers décrets, authentifiant la population légale au 1^er janvier 2009, doivent être publiés à la fin de l’année 2008. En effet, les opérations de recensement, dans le cadre de la nouvelle méthode, ont débuté en 2004 et nous sommes à présent à la fin du cycle inaugural de cinq ans nécessaire au recensement de toutes les communes de moins de 10 000 habitants et de 40 % de la population des communes de plus de 10 000 habitants. Il semble donc être l’heure de dresser un premier bilan sur les opérations et les résultats issus de la nouvelle méthode de recensement de la population, mais aussi d’évaluer le chemin restant à parcourir en vue de tirer toutes les conséquences de ce changement méthodologique.

A. LA NÉCESSITÉ D’UN BILAN SUR LES OPÉRATIONS ET LES RÉSULTATS DU RECENSEMENT

Au cours de cette période préparatoire quinquennale, des critiques se sont élevées concernant à la fois l’organisation des opérations et les résultats du recensement.

Les communes ont fait connaître des critiques, notamment au sein de la CNERP, qui portent sur plusieurs aspects des opérations de recensement. Il s’agit tout d’abord du coût qui reste à leur charge, une fois déduite la dotation versée par l’État. Celui-ci semble être très variable et en augmentation (passant de 10 % des frais engagés en 1999 à 40 % en moyenne depuis 2004). De plus, il semble que ce coût soit particulièrement élevé pour les communes qui comptent entre 5 000 et 10 000 habitants qui doivent organiser le recensement exhaustif de leur population, alors que les communes qui comptent 10 000 habitants ou plus ne doivent recenser que 40 % de leur population et que les opérations sont étalées sur cinq ans. D’autre part, de nombreux maires se sont plaints des difficultés à recruter des agents de collecte possédant les qualités requises, en nombre suffisant. Enfin, certains élus craignent que les extrapolations qui seront faites à partir des résultats ne reflètent pas l’évolution réelle de la population des territoires qu’ils représentent, d’autant plus que la procédure du recensement complémentaire est supprimée.

D’autre part, des universitaires ont pu mettre en doute la fiabilité des résultats issus de la nouvelle méthode de recensement. M. Jean-Philippe Damais émettait des réserves quant à la fiabilité des résultats du recensement rénové, les jugeant moins sûrs que ceux du recensement général de la population ⁽²⁶⁾. De même, M. Gérard-François Dumont, qui a analysé les premiers résultats partiels publiés par l’INSEE en 2005 et 2006, portant sur les enquêtes ayant pris place en 2004 et 2005 ⁽²⁷⁾, met en lumière le fait que les données issues des premières années du recensement rénové devaient être interprétées comme des résultats bruts, et non comme des nombres certains d’habitants. Plus récemment, il appelait à « entreprendre de véritables efforts de transparence et d’évaluation », tout en demandant la mise en œuvre de « nouvelles méthodes permettant de répondre aux besoins réels de la connaissance géodémographique des territoires » ⁽²⁸⁾.

Parallèlement, l’INSEE s’efforce de rassurer élus et chercheurs quant à la qualité des données issues du recensement rénové. À la veille de la publication des premiers résultats, il semble donc particulièrement important de dresser un état des lieux du nouveau recensement, d’autant plus que la parution des premiers chiffres annuels pourrait entraîner des conséquences qu’il faut anticiper.

Pour ce faire, il est possible de s’appuyer sur les travaux de la Commission nationale d’évaluation du recensement de la population (CNERP), présidée par M. Jean-Claude Frécon, sénateur de la Loire, qui se réunit deux fois par an. Créée par l’article 158 de la loi du 27 février 2002 comme « une commission spéciale constituée au sein du Conseil national de l’information statistique » et par le décret n° 2005-333 du 7 avril 2005, elle regroupe à la fois des statisticiens membres de l’INSEE, des représentants de différents ministères, des élus locaux et des personnalités qualifiées (notamment des universitaires) ⁽²⁹⁾. Elle a compétence pour proposer des modifications aux textes législatifs et réglementaires qui sont relatifs au recensement de la population. Ses séances sont l’occasion de débattre de tous les problèmes touchant au recensement rénové et notamment ceux qui ont marqué la dernière collecte d’informations. Elles donnent lieu à des comptes rendus ⁽³⁰⁾ riches d’enseignements concernant tous les aspects du recensement.

B. LA NÉCESSITÉ D’UNE ANTICIPATION DES CONSÉQUENCES DU RECENSEMENT RÉNOVÉ

Lors des débats parlementaires de 2002, de nombreux députés et sénateurs avaient mentionné les risques liés à la publication de chiffres annuels de population pour les communes. En effet, plus de 350 textes prennent en compte la population légale des collectivités territoriales, et notamment des communes. Ils prévoient que l’application de telle norme est conditionnée au fait que la collectivité compte plus d’un certain nombre d’habitants. Ceci concerne notamment le domaine électoral, puisque le nombre d’habitants détermine le mode de scrutin, les conditions d’exercice des mandats locaux et de cumul des mandats ainsi que le domaine fiscal et celui qui est couvert par le code général des collectivités territoriales. Les dotations de l’État aux collectivités territoriales tiennent également compte, de manière générale, de leur population.

Or, il n’est pas certain que tous ces textes soient adaptés pour prendre en compte des variations annuelles de population. La possibilité de disposer de chiffres annuels de population, si elle constitue indéniablement un progrès pour faire évoluer la dotation générale de fonctionnement de manière plus linéaire, n’en risque pas moins de déclencher plus fréquemment qu’auparavant des effets de seuil.

M. Daniel Vaillant, alors ministre de l’Intérieur, avait évoqué le problème en 2002, lors des débats parlementaires, devant le Sénat : « Il est exact que les nouvelles modalités de recensement de la population auront un impact sur de nombreux textes législatifs et réglementaires en vigueur. Il conviendra donc de les adapter. En particulier, la publication annuelle de nouveaux chiffres pour toutes les communes entraînera nécessairement la modification de textes mentionnant des seuils de population qui, auparavant, n’étaient susceptibles d’être franchis que tous les huit ou neuf ans. Le ministre de l’intérieur a déjà entrepris de recenser ces textes et il est en mesure de proposer, pour chacun d’eux, une solution adaptée à la nouvelle situation » ⁽³¹⁾. Or, force est de constater que, à quelques mois de la publication des premiers chiffres de population légale, aucune liste des modifications à apporter aux lois et règlements qui mentionnent des seuils de population ne semble encore établie. Une réflexion est donc également à mener quant aux conséquences de l’annualisation de la publication des chiffres de population légale.

À l’inverse, étant donné que les derniers chiffres de population datent d’environ dix ans, il est nécessaire de réfléchir aux moyens de lisser les importantes évolutions de population qui pourraient se faire jour à l’occasion de la publication des résultats pour 2009. À l’image du mécanisme qui avait été mis en place en 1999, afin d’amortir les chutes de dotation générale de fonctionnement, il pourrait être nécessaire d’envisager une mesure permettant d’amortir les conséquences financières des diminutions de population les plus importantes.

DEUXIÈME PARTIE : LE DÉROULEMENT DES OPÉRATIONS DE RECENSEMENT : DES OBJECTIFS ATTEINTS, DES ASPECTS PERFECTIBLES

Si l’attention du grand public se focalise principalement sur les opérations de recensement en elles-mêmes, la qualité des résultats obtenus dépend également fortement de celles qui les précèdent.

Chapitre premier

Les opérations préparatoires au recensement

Quatre éléments préparatoires indispensables permettent au recensement de se dérouler dans de bonnes conditions. La constitution du répertoire d’immeubles localisés (ou RIL) et la réalisation des tournées de repérage permettent de disposer de données préalables aux opérations de recensement en elles-mêmes. Le recrutement et la formation des agents recenseurs sont également l’une des clefs de leur réussite. Enfin, les campagnes de communication permettent de sensibiliser la population au futur recensement, et donc de faciliter les contacts entre agents et habitants.

Section 1

La constitution et la vérification du RIL

Le répertoire d’immeubles localisés contient l’ensemble des adresses et des immeubles des communes de plus de 10 000 habitants. C’est sur cette base que sont effectués les sondages dans ces communes : 8 % des adresses figurant sur le RIL sont tirées au sort et recensées chaque année. La fiabilité et la mise à jour régulière du RIL sont donc des facteurs essentiels de qualité pour les résultats du recensement.

A. LA FIABILITÉ DU RIL : UNE CONDITION DÉTERMINANTE DE LA FIABILITÉ DES RÉSULTATS DU RECENSEMENT

Le RIL a été créé par un arrêté du 19 juillet 2000 et modifié par deux arrêtés en date du 9 octobre 2002 et du 29 janvier 2008 ⁽³²⁾, pris après avis de la CNIL. Ces textes autorisent l’INSEE à regrouper dans un fichier les adresses et la localisation géographique des immeubles des communes de 10 000 habitants ou plus (soit environ 900 communes). Les résultats du recensement de 1999 ont servi de base de données initiale. Depuis lors, le RIL est mis à jour grâce aux fichiers de permis de construire, au répertoire SIRENE ⁽³³⁾ et aux autres fichiers contenant des adresses qui sont détenus par l’INSEE (notamment les fichiers de taxe d’habitation et ceux de La Poste). Enfin, des contrôles sont menés à bien afin de vérifier la qualité du RIL.

Les communes ont également un rôle essentiel dans la constitution et la mise à jour des informations contenues dans le RIL. En effet, elles transmettent aux directions régionales de l’INSEE, de manière continue, tous les documents susceptibles d’en améliorer la qualité. De plus, deux fois par an, l’INSEE leur communique des listes d’adresses à vérifier. Il effectue également des enquêtes de qualité portant sur des îlots entiers tirés au sort, afin de vérifier que le RIL ne s’éloigne pas trop de la réalité. Le tableau ci-dessous qui indique les ordres de grandeur concernant le nombre annuel de mises à jour montre l’ampleur de la tâche pesant sur les communes et l’INSEE, qui y emploie plus de 120 agents, pour assurer la fiabilité permanente du RIL.

LES SOURCES DE MISE À JOUR DU RIL

			Cycle 2006-2007
Nombre d’adresses (*) en début de période			5 172 228
Nombre de logements en début de période			14 960 660
Flux d’adresses du premier mini-cycle (**)		Nouvelles adresses La Poste	73 216
		Adresses détruites La Poste	22 301
		Nouvelles adresses Permis de Construire	23 108
Flux d’adresses du second mini-cycle (**)		Nouvelles adresses La Poste	37 871
		Adresses détruites La Poste	14 085
		Nouvelles adresses Permis de Construire	21 643
Enquêtes de recensement		Nombre d’adresses recensées lors de l’enquête de recensement	373 245
Relevés terrain		Nombre d’adresses d’habitation visitées dans l’enquête de contrôle de la qualité	380 861
(*) Une adresse correspond à un ou plusieurs logements.
(**) Les fichiers administratifs sont exploités en deux phases semestrielles, appelées mini-cycles

Source : INSEE

En plus de cette mise à jour continue et des contrôles demandés ou effectués par l’INSEE, une expertise de l’ensemble du RIL est également demandée chaque année aux communes. Avant le 25 mai, l’INSEE fait parvenir à la commune la version mise à jour du RIL, qui dispose d’un mois pour faire connaître ses remarques. Si celles-ci sont transmises à l’INSEE après le 30 juin, elles ne peuvent pas être prises en compte pour la réalisation du recensement suivant. En période de croisière, le travail de la commune se concentre sur les créations et les disparitions d’adresses.

La qualité du RIL est donc une condition indispensable de la qualité des résultats du recensement dans les communes de 10 000 habitants ou plus. En effet, un défaut d’exhaustivité aurait inévitablement des conséquences directes sur ces derniers. C’est ce qu’ont indiqué M. Olivier Lefebvre et M. Philippe Choffel au cours de leur audition par la mission ⁽³⁴⁾. Il faut d’ailleurs souligner le fait que le RIL constitue le premier répertoire de logements existant en France. Étant numérisé et constamment mis à jour, il permet de géolocaliser, sur le territoire d’une ou de plusieurs communes, des variables, telles que la densité ou le revenu de la population. Correctement mis à jour, il peut donc constituer un « énorme progrès » ⁽³⁵⁾, selon l’expression de M. Yves Fréville.

Mais ces avantages pointent, à l’inverse, tous les inconvénients liés à un RIL de mauvaise qualité. C’est notamment ce qu’a souligné M. Gérard-François Dumont lors de son audition, quand il a indiqué que les disparités de qualité du RIL entre communes étaient potentiellement l’une des principales causes d’un éventuel manque de fiabilité des résultats du recensement ⁽³⁶⁾.

En conséquence, il convient de mettre en œuvre les moyens de garantir l’exhaustivité des informations contenues dans le RIL. Pour ce faire, la mission estime nécessaire de développer davantage les mobilisations de fichiers et de prendre en compte, pour le calcul de la dotation forfaitaire de recensement, une partie des dépenses que les communes consacrent à sa mise à jour. La plupart des membres de la CNERP étaient parvenus à la même solution au cours de la séance de mars 2007 ⁽³⁷⁾. En effet, le maintien du RIL à un niveau satisfaisant de qualité nécessite de nombreux investissements de la part de la commune, qui doit effectuer les mises à jour, gérer la liste d’adresses et utiliser un système d’informations géographiques. Ce surcoût est évalué à environ 20 % du coût total occasionné aux communes par les opérations de recensement ⁽³⁸⁾.

De surcroît, conformément à la position de la CNIL, ce répertoire ne peut pas être utilisé par les communes à d’autres fins que le recensement de la population ⁽³⁹⁾. En effet, l’article 4 de l’arrêté du 19 juillet 2000 – pris après avis de la CNIL – dispose que « l’INSEE est le seul destinataire des informations traitées. Toutefois, les informations relatives à la localisation des immeubles nécessaires à la préparation et à la réalisation des enquêtes de recensement sont librement échangées entre l’INSEE, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés ». Afin d’accroître l’intérêt des communes à la mise à jour du RIL, il pourrait être souhaitable de leur permettre d’utiliser le fichier qu’elles contribuent à établir à d’autres fins que le recensement de la population.

La mission d’information préconise donc une triple mesure afin d’améliorer la qualité du RIL. Il s’agit, d’une part, de permettre aux communes de déployer des moyens suffisants pour sa mise à jour en intégrant le coût de ces opérations aux dépenses prises en compte pour le calcul de la dotation forfaitaire de recensement (DFR), d’autre part, de développer les mobilisations de fichiers pour parvenir à une exhaustivité plus parfaite ⁽⁴⁰⁾, et enfin d’autoriser les communes à utiliser le RIL pour mener à bien des études sur le territoire de leur commune et, ainsi, ajuster au mieux leurs politiques publiques.

B. LA NÉCESSITÉ DE VALORISER L’INTERVENTION DES COMMUNES DANS LES OPÉRATIONS DE VÉRIFICATION DU RIL