N^° 1242

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 novembre 2008.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

sur l’influence européenne au sein du système international

et présenté par

Mme Nicole AMELINE

Députée

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INTRODUCTION 5

I – AU SEIN D’UN SYSTÈME INTERNATIONAL EN AFFAIBLISSEMENT CHRONIQUE, L’EUROPE DOIT PASSER DE LA PRÉSENCE À LA PUISSANCE 7

a) Des idéaux fondateurs aux réalisations de l’ONU 7

b) D’actives organisations internationales spécialisées 12

a) La mosaïque onusienne confrontée au risque de l’éparpillement 14

b) Les institutions spécialisées exposées au risque de l’inefficacité 16

a) De nouveaux acteurs globaux : Brésil, Russie, Inde, Chine 20

b) Organisations nouvelles et systèmes alternatifs 21

a) Une légitimité incontestée 24

b) Une Union surreprésentée ? 29

c) Une Union mal acceptée car complexe et autocentrée 37

a) La difficulté inhérente à la représentation extérieure de l’UE 41

b) Un révélateur des faiblesses internes de l’Union et d’un manque de coordination 43

a) Le complexe de la grandeur 50

b) L’Europe comme relais de puissance 53

II – DE L’EUROPE RÉGLEMENTAIRE À L’EUROPE RÉGULATRICE : L’EUROPE, NOUVELLE PUISSANCE D’ÉQUILIBRE 57

a) Le choix de l’agenda : la préfiguration d’une doctrine européenne 58

b) L’affirmation de la présidence 59

c) L’Union pour la Méditerranée, un changement de paradigme 61

d) L’élaboration d’une perspective européenne à l’Est du continent 63

a) La crise géorgienne porte en germe la redéfinition des rapports Est-Ouest 65

b) La crise financière marque le retour des États dans le financement de l’économie mondiale 67

c) Les enseignements des crises sont largement partagés 69

a) Comment faire vivre et fructifier les institutions du Traité de Lisbonne ? 70

b) Quelle attitude adopter dans les organisations internationales existantes ? 73

a) Pour une nouvelle classe politique européenne 75

b) Pour une nouvelle réflexion stratégique européenne 76

c) Pour une nouvelle classe de fonctionnaires européens 77

d) Pour une Europe subsidiaire recentrée sur l’essentiel et qui se consacre davantage au monde 77

a) L’Europe globale à concrétiser 79

b) L’Europe des partenariats à repenser 80

a) La promotion d’idées et de normes 82

b) La responsabilité de nouveaux enjeux globaux 84

CONCLUSION 87

EXAMEN EN COMMISSION 89

ANNEXE : AUDITIONS DE LA RAPPORTEURE 95

“ Les princes sages ne doivent pas seulement

avoir l’œil sur les désordres présents

mais aussi sur ceux qui adviendront. ”

Le Prince, chapitre III.

Mesdames, Messieurs,

Au cours d’une récente conversation, à propos du présent rapport, avec le directeur du cabinet du ministère des Affaires étrangères et européennes, votre Rapporteure a entendu M. Philippe Étienne lui faire la remarque que ce document devrait paraître « entre un Sommet européen et un Sommet mondial », entre la réunion des 27 chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne sur la crise financière à la mi-octobre et la réunion du G20, à la mi-novembre, consacrée à la refondation du système financier international, à l’instigation des Européens − et de la présidence française au premier chef.

Quel signe plus éloquent de la réalité de cette intuition longuement mûrie, et soudainement projetée au premier plan de l’actualité : l’Europe a la capacité de refonder le système international ? Il y va sans doute de la pérennité d’un multilatéralisme essoufflé, concurrencé et critiqué − cela, chacun le perçoit aujourd’hui, à la lumière crue des crises actuelles. Les pages qui suivent retracent ce déclin, sans minorer toutefois les apports précieux du système multilatéral au monde issu de la dernière guerre.

Moins nombreux peut-être sont ceux qui pressentent qu’il y va également de la survie de l’Europe en tant qu’entité crédible sur la scène mondiale. Il est crucial aujourd’hui que cette prise de conscience advienne parmi les Européens. L’alternative est simple : leur avenir est dans une refondation du monde… ou dans la marginalisation. En convaincre le plus grand nombre, telle est l’ambition de ce rapport.

Lorsque la commission des Affaires étrangères a confié à votre Rapporteure une mission d’information sur la présence et l’influence de l’Union européenne dans les organisations internationales, au printemps dernier, la difficulté à faire partager ce sentiment d’urgence sur la nécessité, pour l’Europe, de développer et de promouvoir sa propre vision politique de la mondialisation, avait conduit au choix d’un thème précis, assez peu exploré, mêlant des éléments juridiques et techniques. C’était surtout un thème aux formidables prolongements culturels et politiques ; un thème d’une grande profondeur historique.

Les défis nouveaux qui se sont présentés à l’Union européenne sous présidence française ont permis à votre Rapporteure de resituer sa réflexion dans la dimension historique qui convenait à son sujet. La crise financière et bancaire que nous vivons n’est pas seulement celle des soubresauts boursiers ou des flux erratiques de capitaux d’une place de marché à l’autre ; elle est une crise des cadres de référence.

À Washington et à New York, à Genève et à Bruxelles, à Paris enfin, votre Rapporteure a beaucoup écouté, « testé » ses intuitions, affiné sa perception des enjeux. Que tous ceux qui l’ont aidée à nourrir sa réflexion et à l’éclairer par leur pratique des relations internationales et leur connaissance des organisations qui structurent le système multilatéral actuel, trouvent ici l’expression de sa profonde reconnaissance. Ces remerciements s’adressent tout particulièrement à notre réseau diplomatique, dont votre Rapporteure aura, une nouvelle fois, pu mesurer la compétence et la réactivité. Le caractère exemplaire, visionnaire, de la présidence française de l’Union européenne, en ce second semestre de 2008, en est aussi l’illustration.

De la fin d’un système international conçu « pour éviter la dernière guerre » à sa Renaissance sous l’impulsion de l’Europe, le présent rapport entend tracer une perspective historique qui se prolonge bien au-delà des crises du moment pour lancer un vibrant appel aux Européens, à qui il appartient de donner à l’Union européenne toute sa place dans le monde.

I – AU SEIN D’UN SYSTÈME INTERNATIONAL EN AFFAIBLISSEMENT CHRONIQUE, L’EUROPE DOIT PASSER DE LA PRÉSENCE À LA PUISSANCE

La crise actuelle, financière d’abord mais dont les répercussions sont nombreuses, n’est pas la cause mais la conséquence de l’effondrement du système international. Pour paraphraser Hubert Beuve-Méry décrivant le passage en France de la IV^e à la V^e République, on serait tenté de dire que « le système international meurt moins des coups qui lui sont portés que de son inaptitude à vivre ».

Cette crise nous invite par conséquent à regarder le XX^e siècle comme l’âge révolu des organisations internationales, avant de penser le XXI^e sur des fondements nouveaux, à la définition desquels l’Europe doit prendre toute sa part… en surmontant pour ce faire ses difficultés propres.

A − Système international : la fin d’une époque, un nouveau logiciel à inventer

Né de deux guerres mondiales et empreint d’un humanisme tout européen, le système international actuel a connu de brillants développements mais se trouve aujourd’hui à bout se souffle, engoncé dans de lourdes procédures, alourdi par la profusion d’organes concurrents, et concurrencé par de nouveaux acteurs.

1) Un système né des guerres mondiales, conçu avec la contribution essentielle de l’Europe et de la France

a) Des idéaux fondateurs aux réalisations de l’ONU

• Déjà, dans la courte période de l’entre-deux-guerres, l’Europe et le monde ont paru renoncer à la menace et à la force pour privilégier un règlement négocié et pacifique des différends internationaux. En témoigne, parmi d’autres réalisations moins célèbres, le plan en quatorze points du Président des États-Unis Thomas Woodrow Wilson, proposé alors que les hostilités sont loin d’être terminées, le 8 janvier 1918, le dernier point du plan consistant à créer une Société des Nations.

Au sortir de la Grande guerre, les années 1925 à 1929 peuvent être considérées comme l’âge d’or de la sécurité collective incarnée par la SDN − ou, pour reprendre la formule de ses opposants, l’âge d’or de la « pactomanie ». C’est l’époque où Aristide Briand peut s’exclamer, lyrique, à l’occasion de l’obtention par l’Allemagne d’un siège permanent au Conseil de la SDN : « Arrière les canons, les mitrailleuses, les voiles de deuil ; place à l’arbitrage, à la conciliation, à la paix ! » Le Pacte de renonciation générale à la guerre fait figure de point d’orgue de cette période.

Moins connue que la SDN mais tout aussi symbolique − et combien plus durable − est la création, en marge du Traité de Versailles, en 1919, de l’Organisation internationale du travail (OIT). Cette création a constitué la réponse de la communauté internationale à un certain nombre de préoccupations sur le plan sécuritaire, humanitaire, politique et économique. Ainsi, selon les termes du préambule de la Constitution de l’OIT, les Hautes Parties contractantes étaient « mues par des sentiments de justice et d’humanité, aussi bien que par le désir d’assurer une paix mondiale durable… ». Le premier directeur du secrétariat permanent de l’OIT, le Bureau international du travail, qui exerça ces fonctions jusqu’à sa mort, le 7 mai 1932, était un député français, Albert Thomas, réélu en 1919 au siège qu’occupait Jean Jaurès.

• C’est un autre après-guerre qui favorise la naissance de l’ordre international structuré autour du « système des Nations unies », tel qu’il s’est développé jusqu’à aujourd’hui pour devenir l’arborescence que nous connaissons ⁽¹⁾. Rien mieux que le préambule de la Charte des Nations unies signée à San Francisco le 26 juin 1945, ne peut exprimer l’idéal associé à la création de l’ONU :

Ainsi, comme le soulignent les auteurs du rapport du groupe de haut niveau sur la cohérence de l’action du système des Nations unies ⁽²⁾, il y a 60 ans, pour relever les défis de leur temps, les dirigeants du monde ont créé de nouvelles institutions multilatérales – outre l’ONU, les institutions spécialisées que sont en particulier le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, dites Institutions de Bretton Woods –, pour faire la preuve que la coopération internationale était la meilleure façon de surmonter les problèmes qui se posaient au lendemain de la guerre. Les concepteurs de ces institutions ont non seulement édifié pour leur temps et leur génération tout un ensemble de règles nouvelles gouvernant le système international, mais encore aussi formulé une nouvelle mission d’intérêt public fondée sur de nobles idéaux.

• En dépit des profondes divisions qui ont marqué la communauté internationale par le passé, en particulier durant la guerre froide, les Nations unies ont réussi à résoudre des conflits ou aidé à créer les conditions d’une paix durable. Toujours en cours, comme le montre le tableau suivant, la première opération de maintien de la paix a été lancée en mai 1948. Le nombre total des opérations de maintien de la paix de l’ONU s’élève à 63, ce qui a donné la possibilité aux habitants de plus de 45 pays de participer à des élections libres et équitables et a permis de désarmer plus de 400 000 combattants rien qu’au cours des dix dernières années. On compte actuellement plus de 100 000 militaires et civils engagés dans des opérations de maintien de la paix de l’ONU dans le monde entier :

Au fil du temps, le maintien de la paix par l’ONU a évolué pour répondre aux besoins des différents conflits et aux changements apportés dans les paysages politiques. Il a démontré qu’il représentait un instrument international efficace et peu onéreux pour restaurer la paix dans les circonstances qui surviennent après les conflits. Le maintien de la paix de l’ONU ne se limite plus aujourd’hui à des opérations militaires et comprend de nombreuses autres tâches complexes de tous ordres : les Casques bleus sont maintenant administrateurs et économistes, policiers et experts juridiques, démineurs et observateurs d’élections, surveillants des droits de l’homme et spécialistes des affaires civiles, de la discrimination envers les femmes et de gouvernance; ils sont aussi travailleurs humanitaires, experts en communication et en information au public.

L’essentiel des troupes est mis à disposition par des pays « du Sud », mais comme le montre le graphique suivant, sur le plan budgétaire, ceux « du Nord », et parmi eux les Européens, prennent leur part du fardeau :

Source : ONU.

L’ONU et son système sont également parvenus à établir une série de normes et d’objectifs de développement internationalement reconnus et ont su donner une impulsion intellectuelle aux actions menées dans des domaines divers. Ainsi, le Rapport sur le développement humain, lancé au début des années 1990, a joué un rôle moteur dans l’élaboration du concept de développement durable, et a placé le bien-être et la dignité des personnes au cœur du programme pour le développement. Lors du Sommet du millénaire des Nations unies, en 2000, 191 États membres, dont 147 représentés par leur chef d’État et de gouvernement, ont adopté la Déclaration du millénaire. Jamais auparavant pays riches et pays pauvres ne s’étaient ralliés à l’unisson à de tels engagements concrets. Jamais auparavant non plus les Nations unies, la Banque mondiale, le FMI et tous les éléments qui constituent le système international ne s’étaient rassemblés autour de la même série d’engagements en faveur du développement. Les Nations unies peuvent rapprocher les parties prenantes, grâce à la légitimité unique que leur confère leur composition universelle et à leurs rôles divers en matière de définition des normes, d’appui institutionnel et matériel et de protecteur.

b) D’actives organisations internationales spécialisées

• Parmi les organisations considérées comme « apparentées » au système des Nations unies, votre Rapporteure veut mentionner l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Au cours de ces 50 dernières années, le commerce mondial a connu une croissance exceptionnelle. Les exportations de marchandises ont augmenté de 6 % par an en moyenne. Le total des échanges en 2000 était 22 fois supérieur au niveau atteint en 1950. Le GATT ⁽³⁾ et l’OMC − qui lui a succédé en 1995 − ont donc contribué à créer un système commercial solide et prospère, favorisant une croissance sans précédent.

Les cycles successifs de négociations commerciales organisées sous les auspices du GATT ont d’abord essentiellement porté sur l’abaissement des droits de douane, puis les négociations se sont élargies à d’autres domaines tels que les mesures antidumping et les mesures non tarifaires, jusqu’à l’achèvement en 1994 du « Cycle d’Uruguay ». Les négociations se sont alors poursuivies sous l’égide de l’OMC dans certains domaines particuliers : services de télécommunication, commerce en franchise des produits de la technologie de l’information, services financiers. De nouvelles négociations sur l’agriculture et les services ont été engagées en 2000, intégrées dans un programme de travail élargi, le Programme de Doha pour le développement, adopté à la quatrième Conférence ministérielle de l’OMC, tenue en novembre 2001. Ce programme prévoit en outre des négociations et d’autres activités concernant les droits de douane applicables aux produits autres qu’agricoles, le commerce et l’environnement, les règles de l’OMC dans des domaines comme les mesures antidumping et les subventions, l’investissement, la politique de la concurrence, la facilitation des échanges, la transparence des marchés publics et la propriété intellectuelle, et diverses questions soulevées par les pays en développement, relatives aux difficultés qu’ils rencontrent pour mettre en œuvre les accords actuels de l’OMC.

Que l’OMC compte aujourd’hui quelque 153 membres qui représentent plus de 97 % du commerce mondial, une trentaine d’autres pays négociant actuellement leur accession à l’Organisation, démontre assez, en plus de l’existence d’un mécanisme original et particulièrement égalitaire de règlement des différends commerciaux, le succès global du système.

• Le déploiement de l’activité des institutions de Bretton Woods, FMI et Banque mondiale, a lui aussi été remarquable depuis juin 1944 dans la gestion des marchés des changes, le rééquilibrage des flux financiers internationaux ou le financement du développement.

Les participants à la conférence de Bretton Woods avaient pour ambition d’établir un cadre de coopération et de développement économiques qui jetterait les bases d’une économie mondiale plus stable et plus prospère. Bien que cet objectif demeure fondamental pour les deux institutions, leurs activités ont évolué en réponse à la mutation et aux nouveaux enjeux de l’économie mondiale.

Le FMI a ainsi œuvré en faveur de la coopération monétaire internationale et fourni aux pays des conseils de politique économique et une assistance technique pour les aider à bâtir et à maintenir des économies robustes. Il leur a également consenti des prêts − et continue à le faire − et les a guidés dans l’élaboration de programmes d’action en vue de résoudre leurs problèmes de balance des paiements, face à l’impossibilité d’obtenir des financements suffisants à des conditions abordables pour régler leurs paiements internationaux. Les prêts accordés par le FMI sont assortis d’échéances relativement courtes, et sont financés essentiellement sur les ressources issues des souscriptions de quotes-parts des membres.

La Banque mondiale a tendu et tend encore à favoriser le développement économique à long terme et la réduction de la pauvreté en accordant aux pays des concours techniques et financiers pour les aider à conduire des réformes sectorielles ou à réaliser des projets spécifiques − construction d’écoles et de centres sanitaires, alimentation en eau et en électricité, lutte contre les maladies, protection de l’environnement par exemple. L’aide qu’elle consent s’inscrit généralement dans la durée; elle est financée à la fois par les contributions des pays membres et par l’émission d’obligations.

Le FMI et la Banque mondiale se sont rapprochés au fil du temps ; ils collaborent régulièrement et sur de nombreux plans dans le cadre de l’aide aux pays membres et ont lancé en commun plusieurs initiatives. Les conditions régissant leur coopération ont été définies dans un « concordat » en 1989, afin d’assurer une coopération efficace dans les domaines où leurs responsabilités se recoupent. Il est fréquent aussi que les deux institutions organisent des missions parallèles dans les pays ; les services des deux institutions coopèrent également en ce qui concerne la conditionnalité associée à leurs programmes de prêts respectifs.

Comme l’observait naguère M. Pierre Duquesne ⁽⁴⁾, alors administrateur pour la France auprès des deux institutions, les statuts de 1944 se sont révélés particulièrement flexibles : né sous le régime des changes fixes, le FMI s’est adapté aux changes flexibles. Quant à la Banque mondiale, « sa vie a été rythmée depuis 60 ans par des changements “doctrinaux” à peu près à chaque décennie ».

• Enfin, votre Rapporteure tient à souligner, pour clore ce bref rappel historique, le rôle croissant joué par l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord et de ses 26 États membres d’Amérique du Nord et d’Europe dans la gestion des crises et le maintien de la paix, après avoir tout au long de la Guerre froide incarné la notion de sécurité collective en application du Traité signé le 4 avril 1949. Aux termes de ce traité, l’OTAN a pour rôle fondamental de sauvegarder la liberté et la sécurité de ses pays membres par des moyens politiques et militaires. Ses réussites ne peuvent qu’être saluées.

Le présent rapport n’est naturellement pas le lieu d’une fresque historique exhaustive du système international né des deux guerres mondiales du siècle dernier. Les quelques lignes qui précèdent suffisent cependant à évoquer l’efficacité démontrée de ces coopérations entre peuples et entre États, en demeurant volontairement à l’échelle planétaire − donc sans évoquer l’aventure de la construction européenne, puisqu’il s’agit justement d’explorer ici comment l’Union européenne s’insère dans ce système.

Ainsi, que le regard se tourne vers l’implication du Conseil de sécurité de l’ONU dans la gestion des conflits, vers la construction d’un ordre humanitaire à l’échelle mondiale, vers l’ouverture et la réglementation des échanges promus par l’OMC, ou encore vers la protection stratégique de l’OTAN, se sont affirmés les principes constitutifs du système international : un système de gouvernance universelle axé sur la paix, la légitimité des États, la prévention des conflits généralisés.

Pourtant, à bien des égards, il apparaît aujourd’hui que ce système s’essouffle et peine à correspondre aux enjeux du siècle qui s’ouvre : le système international est, en quelque sorte, parfaitement adapté… pour éviter la guerre précédente.

2) Les signes d’un affaiblissement chronique

a) La mosaïque onusienne confrontée au risque de l’éparpillement

• Comme il y a 60 ans, nous nous trouvons aujourd’hui dans un monde en mutation. Nous vivons à l’ère de la mondialisation et d’un changement général sans précédent de par son rythme, sa portée et son ampleur. Alors que l’interdépendance s’accroît à l’échelle de la planète, des inégalités sociales et économiques criantes subsistent. Certains des pays et des communautés les plus pauvres restent exclus de l’intégration économique et des bienfaits de la mondialisation, et sont extrêmement vulnérables aux crises et aux bouleversements sociaux. Nous avons pris davantage conscience de l’accélération de la dégradation de l’environnement et du changement climatique, et de leurs conséquences sur la production agricole et la sécurité alimentaire. Les conflits sont plus nombreux à l’intérieur des États qu’entre eux, et les dangers du terrorisme et des maladies infectieuses témoignent que les menaces sécuritaires ignorent les frontières.

La pauvreté, la dégradation de l’environnement et les retards pris en matière de développement exacerbent la fragilité et l’instabilité, et nous en pâtissons tous. Aujourd’hui, plus que jamais, s’attaquer au problème de l’inégalité – notamment en parvenant aux objectifs du millénaire pour le développement – est essentiel à la stabilité économique et à la sécurité mondiale. Face à une misère intolérable, nous sommes tenus par un impératif moral sans ambiguïté d’intervenir lorsque nous avons les connaissances, la capacité et les ressources voulues. Pourquoi le système international semble-t-il ne plus progresser en ce sens ?

• Comme l’analyse avec justesse le Groupe de haut niveau sur la cohérence de l’action du système des Nations unies dans son rapport précité, les raisons de la fragmentation et de l’affaiblissement dudit système « sont multiples et vont du manque d’adhésion aux messages contradictoires des États membres circulant entre les capitales et les représentants auprès de différents organes, en passant par la prolifération d’organisations, de mandats et de bureaux, à l’origine de la redondance des activités et de la langueur des efforts axés sur les résultats, les entités moribondes n’étant jamais dissoutes ». Même lorsque des mandats se recoupent, les entités du système tendent à agir chacune de son côté sans grande synergie ou coordination. Le schéma reproduit page 9 est l’illustration d’un ensemble qui compte aujourd’hui 17 institutions spécialisées et organisations apparentées, 14 fonds et programmes, 17 départements et bureaux du secrétariat, 5 commissions régionales, 5 instituts de recherche et de formation et une pléthore de structures régionales et nationales. À l’évidence, comme le souligne le rapport, « un tel manque de cohésion [du système] l’empêche d’être plus que la somme de ses éléments »

Ce constat vaut à l’échelle des pays d’intervention. Pour prendre l’exemple actuellement emblématique de l’Afghanistan, véritable test de l’engagement de la communauté internationale au service de la paix, de la démocratie, de la reconstruction et du développement, ce sont quelque dix-sept « entités onusiennes » qui interviennent… en plus du Représentant spécial du Secrétaire général de l’Organisation, naturellement. La mission d’information confiée par la commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale à deux de ses membres, MM. Henri Plagnol et Jean Glavany, sur la situation dans ce pays et dans la région, permettra sans doute d’évoquer la question.

Au niveau régional également, des signes de fragmentation apparaissent. En effet, les bureaux régionaux des différents organismes sont éparpillés sur différents sites, et la définition des régions peut varier d’un organisme à un autre. Dans certaines d’entre elles, des institutions régionales ou sous-régionales solides existent déjà ou évoluent rapidement, tandis que d’autres se sont écartées de leurs mandats originaux. À l’échelle mondiale enfin, une plus grande synergie est également nécessaire : dans certains secteurs, comme l’eau et l’énergie, plus de vingt organismes interviennent et se disputent des ressources limitées sans être guidés par un cadre de collaboration précis. Plus d’une trentaine d’organismes et de programmes s’occupent de la gestion de l’environnement, et plusieurs organismes s’intéressent légitimement à certaines questions précises, comme celle des personnes déplacées, mais aucun n’est clairement doté des responsabilités principales. Las, la fusion d’organismes n’est pas toujours synonyme de meilleurs résultats…

En outre, le financement insuffisant et imprévisible du système contribue lui aussi à la dispersion, en même temps qu’il nuit à son caractère multilatéral. Le rapport du groupe de haut niveau note que « la croissance exponentielle des ressources extrabudgétaires par rapport aux ressources de base a encouragé l’adoption d’approches de l’aide axées sur l’offre plutôt que sur la demande, sapant ainsi le principe du contrôle national. L’absence de coordination entre les donateurs et la concurrence que se livrent les organismes pour obtenir des ressources autres que les ressources de base implique un gaspillage de temps et d’effort au profit des appels de fonds, et la capacité des Nations unies de prendre des décisions stratégiques à long terme dont les résultats seraient plus probants s’en trouve affaiblie. » Les Nations unies sont loin de disposer d’un mécanisme unifié de suivi du financement du développement qui permettrait de mesurer les résultats obtenus de manière transparente et systématique.

Si l’on ajoute à ce constat sévère les difficultés persistantes de réforme interne auxquelles continue de se heurter le Secrétaire général Ban Ki-Moon après l’insuccès rencontré par son prédécesseur Kofi Annan en dépit des efforts qu’il a déployés, tout concourt à justifier l’expression « Réformer l’ONU : mission impossible ? », titre d’une fine et lucide analyse de M. Jean-Marc Châtaigner, récemment publiée ⁽⁵⁾.

b) Les institutions spécialisées exposées au risque de l’inefficacité

• À l’OMC, les négociations apparaissent aujourd’hui enlisées. L’Europe en porte parfois la responsabilité médiatique, pour une défense jugée trop intransigeante de ses intérêts agricoles. Les torts sont en réalités également partagés entre Nord et Sud. Le problème est ailleurs, comme le fait valoir le rapport de M. Laurent Cohen-Tanugi sur l’Europe dans la mondialisation ⁽⁶⁾ : on peut incriminer tel ou tel pays ou groupe de pays, mais fondamentalement se pose la question de la nature de l’OMC actuelle.

Le rapport indique ainsi qu’initialement, l’OMC et son ancêtre le GATT étaient des instances de régulation des conflits commerciaux entre pays développés, essentiellement le Japon, les États-Unis et l’Europe. L’élargissement de l’OMC à quelque 150 membres, au cours des années 1990, a eu pour effet d’appliquer à des pays en développement, voire aux pays les moins avancés, des dispositions conventionnelles destinées à régir des relations entre pays développés : ouverture la plus large des économies, suppression des barrières, traitement national pour les entreprises étrangères… « L’application de ces dispositions de pays riches était inadaptée dans les pays pauvres. Les pays pauvres s’en sont aperçu et ont bloqué le cycle de négociations à Seattle. » Réorienté pour devenir, à Doha, le « cycle du développement », le processus a intégré de nombreuses concessions unilatérales en faveur des pays en développement. Mais cette réorientation a posé la question du traitement des pays émergents comme la Chine et de l’intérêt que pouvaient y trouver les pays occidentaux. Ainsi, selon le rapport, « entre organisation de régulation pour les pays développés, et organisation de développement au profit des émergents ou des exclus, l’OMC devra choisir sa voie ».

Ces incertitudes pesant sur le processus multilatéral semblent avoir conduit certains pays à adopter une stratégie alternative de relance de leurs accords bilatéraux. C’est le cas, notamment, des États-Unis, qui ce faisant obtiennent pour eux-mêmes des avantages qui ne sont pas mutualisés au sein de l’OMC et pénalisent les entreprises européennes, par exemple : un accord bilatéral avec la Thaïlande a ainsi ouvert il y a quelques années les secteurs assurantiels et bancaires aux investisseurs américains, assurant aux entreprises américaines 50 % du marché local. Au-delà des incertitudes propres à ce secteur à l’heure actuelle, il ne fait guère de doute que ce retour au bilatéralisme place l’Europe en porte-à-faux : assimilable à un « État fort » en matière commerciale, l’Union européenne a en ce domaine des intérêts offensifs directement concurrents de ceux des États-Unis. Il n’est donc pas surprenant que la Commission européenne se soit elle aussi orientée dans la voie de la relance des accords bilatéraux, en particulier avec les pays d’Asie, comme en témoigne le rapport Global Europe de M. Peter Mandelson, alors Commissaire européen au Commerce extérieur, paru en 2006.

• L’OIT se trouve quant à elle en butte à la détérioration croissante des principes et droits sociaux qu’elle promeut. Elle avait pourtant accompli un bel effort avec la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail adoptée le 18 juin 1998 par son organe plénier, la Conférence internationale du travail. La déclaration a posé pour les États membres l’obligation de respecter, promouvoir et réaliser, du seul fait de leur appartenance à l’Organisation et en l’absence de ratification des conventions pertinentes, les droits fondamentaux suivants : liberté d’association et reconnaissance effective du droit de négociation collective, élimination du travail forcé ou obligatoire, du travail des enfants, ainsi que de la discrimination en matière professionnelle. Cette déclaration se voulait une réponse aux défis soulevés par une mondialisation considérée jusqu’alors à travers le seul prisme économique, c’est-à-dire comme une libéralisation du commerce international, des investissements et des flux de capitaux. Dès les années 1990 pourtant, l’aspect inéquitable des retombées économiques de la mondialisation entre pays, voire entre régions, était devenu manifeste et, à la limite, intolérable pour certains observateurs de la scène internationale. Devant le rejet de l’idée d’une clause sociale par la toute nouvelle OMC à Singapour en 1996, et rappelée à sa propre mission institutionnelle, l’OIT se devait d’agir en faveur de la justice sociale, sous peine de subir une marginalisation progressive au sein du système international. Ainsi, la déclaration de 1998 visait à arrimer la croissance économique au progrès social en établissant un minimum de règles sociales universelles, applicables indépendamment de la volonté expresse des États pris individuellement, et inscrites dans le droit international.

La déclaration ne se limitait pas à l’énonciation de principes et de droits dans le cadre professionnel. Elle était accompagnée d’un mécanisme de suivi − à distinguer d’un mécanisme de contrôle proprement dit des obligations juridiques posées. Or il faut s’interroger sur l’adéquation aux défis de la mondialisation de la déclaration et de son suivi : le choix d’une telle forme de régulation pour l’établissement d’un programme aussi ambitieux que celui d’un « socle social minimal universel » était-il vraiment judicieux ? Des critiques sont ainsi formulées à l’encontre de la démarche de l’OIT, qui s’interrogent, pour l’essentiel, sur l’efficacité de la déclaration elle-même. Certes, il y avait un réel courage à emprunter la voie du droit et non celle de la soft law, ce « droit mou » qu’aurait constitué une clause sociale à l’OMC.

Pour autant, conformément à la tradition du droit international classique, la déclaration s’adresse aux États, censés modifier les comportements sur leur territoire et envers leur population afin de respecter les normes internationales auxquelles ils auront librement consenti au préalable. En outre, l’OIT ne s’adresse pas directement aux « entreprises mondialisées », ces nouveaux acteurs de l’économie globale surpassant parfois en puissance les petites Nations. Rendre effectives les normes promues par l’OIT demeure par conséquent un défi dans la mondialisation actuelle.

• FMI et Banque mondiale ont dû, de longue date, essuyer des critiques, aussi bien des critiques « de droite », sur le mode « le marché a toujours raison ; s’il y a des crises, c’est en raison des défaillances des politiques », que des critiques « de gauche », fustigeant des institutions dominées par les États-Unis et mettant en application le « consensus de Washington », cette « potion libérale »…

Pour maints observateurs, le FMI s’est écarté de sa mission fondamentale, qui consiste à prévenir les crises et à mettre en œuvre des mécanismes de surveillance. Il devrait plus efficacement se pencher sur les questions macro-économiques et au premier chef les taux de change et l’observation des « trous noirs » de la finance internationale que sont les fonds spéculatifs, les centres off-shore, les officines de blanchiment. Par ailleurs, les spécificités des pays n’ont pas été suffisamment prises en compte : il faut du sur-mesure et non pas du prêt-à-porter − c’est-à-dire une attitude trop doctrinaire.

Les réévaluations doctrinales périodiques de la Banque mondiale ont suscité une certaine perplexité. Jusqu’au milieu des années 1970, elle plaidait pour le secteur public, les infrastructures, l’État ; l’accent a ensuite été mis sur le secteur privé, la libéralisation et les privatisations. Aujourd’hui, l’approche est mixte, avec la prise en compte de la nécessité des investissements collectifs, notamment dans l’éducation et la santé. Elle a également repris à son compte les objectifs du millénaire, embrassé le thème nouveau de la lutte contre la corruption… et dû faire face à des concurrents multiples : banques régionales de développement, agences bilatérales, fondations privées − celle de Bill Gates par exemple −, et autres « fonds verticaux » spécialisés.

Mais le coup le plus sévère est sans doute celui qui, en ce moment, même, voit les institutions chargées de la stabilité financière internationale − le FMI en particulier − comme frappées de stupeur, laissant les États et les banques centrales improviser leur coordination directe face à la crise bancaire et financière, avant − espérons-le − de participer à la mise en place d’une solution globale.

• Enfin, concernant l’OTAN, la quête de légitimité est manifeste depuis la fin de la Guerre froide. Au cours de la dernière décennie, l’Organisation a connu des évolutions majeures. Elle s’est élargie en intégrant de nouveaux États issus de la sphère d’influence soviétique et des Balkans. Ce processus semble appelé à se poursuivre, mais l’extension géographique pose problème au sein même de l’Alliance. Si, lors du Sommet de Bucarest d’avril dernier, l’Albanie et la Croatie ont été admises, il n’en a pas été de même pour l’Ukraine et la Géorgie. Malgré le souhait du Président américain George W. Bush, plusieurs pays se sont opposés à leur admission. Lors du débat, la question de fond s’est inévitablement posée : l’OTAN a-t-elle vocation à s’inscrire dans une aire géographique, allant de la Baltique à la Mer Noire, se déplaçant ensuite vers l’Asie centrale, aux confins de la Chine, et pour quels objectifs ? Le contentieux latent avec la Russie, qui risque de s’aggraver encore. La question est d’autant plus importante que la dilatation de la zone d’influence de l’Alliance a déjà conduit, débordant la mission initiale de défense collective, au domaine de l’action militaire concrète, y compris hors zone continentale comme en Afghanistan.

L’ambition de transformer l’OTAN en organisation « globale », étendant graduellement son champ géographique et ses formes d’intervention ne fait pas l’unanimité de ses membres, car y est décelée une volonté de se substituer, au moins en partie, à l’ONU. Les récentes auditions des commissions des Affaires étrangères et de la Défense de l’Assemblée nationale sur la situation en Afghanistan ont souligné l’ambiguïté de l’engagement parallèle de l’OTAN sous mandat de l’ONU, et des États en propre, au sein de la coalition menée par les États-Unis dans le cadre de l’opération Liberté immuable (Enduring Freedom). L’OTAN est-elle appelée à devenir une « agence globale pourvoyeuse de sécurité » dans les zones d’instabilité, à la disposition de l’ONU ou directement des États-Unis ? Après la définition d’un nouveau concept stratégique en 1999, alors que l’OTAN se dirige vers une réédition de l’exercice lors du « Sommet du soixantenaire » de 2009. Elle va alors devoir, comme l’envisage Stephanie C. Hofmann dans la livraison de printemps de la revue Politique étrangère ⁽⁷⁾, choisir entre trois stratégies : celle, classique, de l’alliance défensive, celle de la prévention et de la gestion des conflits à l’échelle mondiale, ou celle de l’intervention dans les crises au cas par cas, en articulation avec d’autres institutions.

De toutes parts, l’essoufflement menace intrinsèquement le système international dans ses diverses composantes. Mais il y a plus : le risque manifeste d’un débordement du système par d’autres acteurs autonomes, étatiques, régionaux ou alternatifs.

3) La montée des systèmes alternatifs et des nouvelles stratégies nationalistes

a) De nouveaux acteurs globaux : Brésil, Russie, Inde, Chine

• Déjà perceptible et annoncée en l’an 2000, la montée en puissance des pays émergents, notamment de ceux qu’il est convenu d’appeler les « BRIC » (Brésil, Russie, Inde et Chine), confronte les économies européennes et celles des autres pays développés à un défi renouvelé : s’il s’agit toujours pour ces économies de profiter de la croissance de ces pays émergents en concurrençant leurs autres fournisseurs potentiels, il leur faut également faire face à la concurrence croissante de ces économies elles-mêmes en plein essor.

Comme l’indique le rapport précité de M. Laurent Cohen-Tanugi, le phénomène concerne de nombreux secteurs, qui ne se réduisent plus aux produits manufacturés et au bas de gamme. Que l’on se remémore ainsi la fin − pourtant programmée − de « l’accord multifibres » en 2005, qui a suscité de nombreuses craintes en Europe quant à la pérennité d’une industrie textile européenne et la mise en place, en urgence, de dispositions transitoires de protection. Celles-ci viennent pour la plupart d’être levées, sur le fondement d’une analyse relativement simple : des secteurs comme celui du textile ont plutôt vocation à se développer dans les pays émergents, qui produisent moins cher au grand bénéfice des consommateurs européens ; les pays européens peuvent conserver une partie de la production ciblée sur le haut de gamme grâce à leur valeur ajoutée et à leur proximité des marchés. Ces controverses sur la concurrence des pays émergents en matière textile étant en grande partie dépassées, on peut aujourd’hui se demander si cette approche européenne pourra être maintenue face à la montée en puissance des émergents dans les productions à forte valeur ajoutée.

Pour autant, il faut évidemment se réjouir de la sortie progressive de la pauvreté de 2,5 milliards d’habitants de la planète, et voir combien un tel décollage peut d’ailleurs profiter aux pays développés, notamment sous forme de débouchés nouveaux pour leurs entreprises et pour soutenir la croissance mondiale.

• Le rapport Cohen-Tanugi évoque également un phénomène de « géopolitisation de la mondialisation », néologisme qui fait référence à un double mouvement : d’une part, l’émergence de nouvelles puissances économiques et politiques non européennes et non occidentales, et d’autre part le développement d’une série de tensions identitaires et géopolitiques. Ces deux tendances convergent dans le domaine énergétique, où les pays producteurs utilisent leurs ressources comme une arme politique et où les grands consommateurs manient une « diplomatie énergétique » parfois délicate.

Au-delà, de nouvelles stratégies de puissance sont menées par des États comme la Russie, la Chine ou les Émirats du Golfe dotés de fonds souverains, d’une façon difficilement compatible avec le développement du système international tel qu’il a été façonné au siècle dernier. Le rapport précité peut ainsi adresser à l’Europe et aux États-Unis cette mise en garde : « Avec l’émergence de nouvelles grandes puissances économiques et politiques, qui ne sont, pour la plupart ni des économies de marché, ni des démocraties libérales, ni des alliés naturels de l’Occident, et manient sans complexe les armes économiques à des fins politico-stratégiques, et vice versa, qu’on le veuille ou non, le dogme libéral de la déconnexion de l’économique et du politique qui avait marqué les deux dernières décennies du XX^e siècle a vécu. »

• Le monde a changé de paradigme : l’Occident n’est plus central, et il n’est tout simplement plus pensable de continuer à organiser le système international comme si les forces et tensions nouvelles décrites à l’instant n’étaient pas à l’œuvre. S’y ajoute la concurrence grandissante des organisations régionales – Union africaine, ASEAN, Mercosur – qui encourage la contestation de la compétence les Nations unies à l’égard de certaines situations, dès lors que celles-ci font l’objet d’une concertation régionale. Citons, à titre d’exemples récents, le refus de l’ASEAN d’aborder la situation de la Birmanie dans son dialogue avec l’Union européenne à New York, ou bien la condamnation par l’Union africaine de la recommandation du procureur de la Cour pénale internationale à l’encontre du président soudanais.

Votre Rapporteure a pu personnellement, au cœur même du « monde » onusien, à New York, de par les très nombreux contacts qu’elle a noués avec des représentants de pays « du Sud », mesurer à quel point le système international finissant était assimilé au « Nord ». Il n’en est pas pour autant totalement disqualifié, car les idéaux fondateurs gardent leur puissance d’appel ; mais il doit être à ce point repensé qu’il en vacille sur ses bases, sous l’effet de contestations multiples et répétées.

De surcroît, d’autres acteurs sont prêts à remplir le vide laissé par le système international vieillissant.

b) Organisations nouvelles et systèmes alternatifs

• Il n’est pas possible de conclure ce survol des mutations du système international sans évoquer, en marge du système international « classique » voire contre lui, le développement d’une opinion publique mondiale. Quiconque s’est rendu à l’une des réunions du Forum social mondial né en 2001 à Porto Alegre peut l’attester : une telle opinion publique existe – même si les « mouvements altermondialistes » ne peuvent s’en arroger le monopole.

Initialement conçu comme un « contre-Forum économique mondial », comme un symbole inversé de la réunion de Davos – érigée en caricature de la mondialisation confisquée par le Nord –, le Forum social mondial, d’anti-mondialiste qu’il était en 2001, est devenu, toujours à Porto Alegre, altermondialiste l’année suivante. Réuni chaque année – voire davantage – depuis lors, au Brésil, en Inde, au Venezuela, au Mali, au Pakistan ou au Kenya, ce forum prend soin de s’écarter du schéma pyramidal – un leader, quelques dirigeants et des militants chargés de mettre en œuvre les orientations décidées d’en haut –, pour adopter la formule d’un espace ouvert, où l’autonomie des participants doit être protégée et ainsi toute instrumentalisation évitée : « les idées discutées dans le forum ne sont pas les idées du Forum ».

Un « Manifeste de Porto Alegre » a néanmoins été écrit à l’occasion du Forum social mondial de 2005 afin de rassembler une forme de socle minimal sur lequel puissent s’accorder tous les mouvements se réclamant de l’altermondialisme. Sous-titré « douze propositions pour un autre monde possible », il porte sur les points suivants :

« – annuler la dette publique ;

– mettre en place des taxes internationales sur les transactions financières ;

– démanteler progressivement toutes les formes de paradis fiscaux ;

– faire du droit à l’emploi une priorité ;

– lutter contre toutes formes de discrimination ;

– prendre des mesures urgentes pour mettre fin au saccage de l’environnement ;

– promouvoir les formes de commerce équitable ;

– garantir le droit à la souveraineté alimentaire ;

– interdire toute forme de brevetage des connaissances et du vivant ;

– garantir le droit à l’information ;

– exiger le démantèlement des bases militaires ;

– réformer et démocratiser en profondeur les organisations internationales. »

Le manifeste souligne que les signataires ne se font « aucune illusion sur la volonté réelle des gouvernements et des institutions internationales de mettre en œuvre spontanément ces propositions », et préconise leur mise en œuvre par les acteurs et les mouvements sociaux de tous les pays. Comment mieux signifier le contre-pied que représente cette mobilisation de l’opinion publique mondiale à l’égard du système international établi ?

• Plus largement, comme le note le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France remis en juillet dernier au ministre des Affaires étrangères et européennes, les États « doivent aujourd’hui faire face à l’émergence d’acteurs qui – comme les entreprises multinationales – disposent d’une réelle autonomie vis-à-vis d’eux, quand bien même ils ont en réalité une affiliation nationale. Leur capacité financière (les plus grandes fondations philanthropiques américaines par exemple), leur impact politique (les ONG de promotion de la démocratie), leurs capacités de violence (Al Qaïda) ou de déstabilisation (les réseaux criminels transnationaux) peuvent parfois se comparer à ceux des États. Certains interviennent en outre dans les domaines régaliens : aide au développement, sous-traitance confiée aux sociétés de sécurité privées, agences de renseignement. » Ces tendances qui débordent les États débordent aussi les organisations internationales qui émanent desdits États. Autant de défis qui accélèrent l’obsolescence de la construction héritée de l’après-Seconde Guerre mondiale.

En dépit d’un développement remarquable dans la seconde moitié du XX^e siècle, et sans nier ses apports ni récuser ses principes ni ses valeurs, le système international est manifestement arrivé à la fin d’un cycle. Son affaiblissement était inéluctable et les crises de l’heure – financière, mais aussi alimentaire, sociale, énergétique – en sont les symptômes les plus criants. Comme l’analyse le Livre blanc : « L’onde de choc de la disparition du monde “ d’avant ” continue de se propager sans qu’un consensus sur l’ordre nouveau émerge. De nouveaux problèmes apparaissent que les anciennes structures prennent difficilement en charge. » Ayant tant contribué à la définition du système ancien, l’Europe ne peut qu’être ébranlée par la crise qui agit comme révélateur de la faiblesse de ce système. Dans l’exercice d’analyse de la place et du rôle que tient l’Europe aujourd’hui, le prisme des organisations internationales est particulièrement éclairant.

B − L’Europe de la présence à la puissance : une réalité contrastée

L’Europe actuelle est une Europe paradoxale : forte d’une incontestable légitimité historique, modèle économique, en quelque sorte « dépositaire du multilatéralisme », elle présente aussi de nombreux signes d’affaiblissement. Elle est aussi paradoxale au sens où il semble qu’il faille être un non-Européen pour croire en l’Europe ! Telle est bien l’impression qui ressort de la réflexion de fins connaisseurs, celle d’un Kemal Derviş ⁽⁸⁾ ou d’un Élie Barnavi ⁽⁹⁾.

L’exemple de la représentation européenne au sein des organisations internationales est topique. La perception de la présence européenne dans ces enceintes varie selon les points de vue. Vue depuis les organisations elles-mêmes, elle est pour l’essentiel un legs historique, en même temps qu’une représentation en ordre dispersé. Vue depuis les institutions européennes, elle est le reflet d’une intégration communautaire différenciée, inachevée. Vue de France enfin, elle pose la question de l’arbitrage entre le particulier et le collectif, entre le national et le communautaire.

1) La représentation européenne au sein des organisations internationales : le poids du nombre

a) Une légitimité incontestée

La présence numérique des États membres est d’abord et avant tout héritée de l’histoire : elle est le reflet de la contribution européenne à la reconstruction du monde de l’après-guerre, comme votre Rapporteur l’a montré plus haut. C’est l’Europe des idées, l’Europe des valeurs, l’Europe de la Déclaration universelle des Droits de l’homme de 1948. La force du modèle européen réside avant tout dans la promotion, par l’exemple, d’idéaux de paix, de justice sociale, de démocratie, de droits de l’homme.

• L’Europe dispose ainsi d’une influence assise sur une solide légitimité. Elle est la dépositaire du multilatéralisme.

En effet, fidèle à sa vision des relations internationales, reflet de sa propre expérience, l’Union européenne a toujours été l’un des principaux soutiens du multilatéralisme. Avec le projet communautaire, les nations européennes ont entamé une forme de « révolution » de l’ordre international. Rejetant la politique de course à la puissance à l’origine de deux guerres mondiales, elles se sont détournées des rapports de force et ont appliqué une nouvelle approche pour régler leurs relations réciproques, fondée sur le droit. Selon cette conception, les relations entre États sont pacifiées et coopératives, la guerre n’est plus une solution, les conflits sont résolus par la négociation, le compromis et, en cas d’échec, en ayant recours à un « tiers de confiance », arbitre ou juge.

L’Europe a tendu à exporter ce modèle sur la scène internationale, luttant ainsi pour assurer la primauté du droit international et défendre la priorité accordée au règlement pacifique des différends dans le cadre des Nations unies, promouvant une régulation du système financier international à travers des institutions comme le G 7, le G 10, le G 20 ou le FMI pour l’architecture du système monétaire et financier international, comme le Club de Paris pour le traitement de la dette publique des pays en développement, comme le Groupe d’action financière internationale (GAFI) pour la lutte contre le blanchiment, comme l’OCDE pour la lutte contre la corruption internationale et les paradis fiscaux. Elle a depuis longtemps cherché à renforcer des institutions telles que l’Organisation internationale du travail ou l’Organisation maritime internationale, à créer des instances susceptibles d’assurer la mise en œuvre effective des accords internationaux sur l’environnement. Elle a joué un rôle moteur, avec le Canada, dans la création de l’OMC, afin de donner un cadre normatif équitable au commerce mondial. En l’espèce, le multilatéralisme était aussi un moyen pour l’Europe de contourner l’affrontement direct avec les États-Unis.

• La force du modèle européen réside également dans son poids économique, financier et commercial. L’Union européenne est un acteur de premier rang en termes économiques puisqu’elle constitue le premier marché du monde, un marché intégré de quelque 500 millions d’habitants, concentrant près de 25 % du PIB mondial. L’élargissement confère même à l’Europe un poids accru, et lui permet de représenter 17 % du commerce mondial en 2006 – 29 % si l’on inclut le commerce intracommunautaire –, 26 % des exportations mondiales de services en 2006, 17 % des exportations mondiales de produits de haute technologie – soit la première place –, et 21 % des flux mondiaux d’investissements directs étrangers en 2005. Les nouveaux États membres, par leur dynamisme, sont également susceptibles de soutenir la croissance européenne.

En termes financiers et monétaires, l’euro est une incontestable réussite, y compris à l’extérieur de la zone euro : la monnaie unique est par exemple depuis 2004 la première devise mondiale sur les marchés obligataires, elle est devenue la deuxième monnaie de réserve internationale – avec plus de 25 % des réserves officielles –, et cette montée en puissance devrait se poursuivre dans les années à venir.

• Le site Internet de la direction générale du Développement de la Commission européenne comporte au bas de chaque page ce qui constitue une forme de devise : « L’Europe est le plus grand fournisseur d’aide au développement au monde. » En 2005, l’Union européenne à Quinze représentait, en ajoutant les contributions des États membres et celles des institutions communautaires, 52,4 % du total de l’aide publique au développement accordée par les pays de l’OCDE, quand les États-Unis en représentaient 25,6 %, le Japon 12,9 % et les autres pays membres, 9,1 %. En élargissant encore la norme de comparaison, comme le fait la Commission dans son EU Donor Atlas 2008, on obtient le graphique suivant :

TOTAL DE L’AIDE AU DÉVELOPPEMENT (BILATÉRALE ET MULTILATÉRALE)

C’est dès le milieu des années 70 que l’assistance et la coopération au développement, qui à l’origine concernaient essentiellement l’Afrique, ont été étendues à l’Asie, à l’Amérique latine et aux pays de l’est et du sud de la Méditerranée. L’objectif sous-jacent reste le soutien à la croissance et au développement durables dans les pays bénéficiant de ces mesures, afin qu’ils disposent des ressources nécessaires à l’éradication de la pauvreté, l’Union ayant tout intérêt à soutenir ses partenaires et à les encourager à réussir et à prospérer.

Les accords conclus entre l’Union et ses partenaires englobent non seulement le commerce et l’assistance financière et technique traditionnelle, mais aussi des réformes économiques, ainsi qu’un soutien aux programmes consacrés aux infrastructures, à la santé et à l’éducation. Ils représentent aussi un cadre pour le dialogue politique et comportent une clause qui permet à l’Union de suspendre ou d’annuler l’aide ou les échanges commerciaux si le pays partenaire enfreint les droits de l’homme. De plus, l’Union a décidé en 2003 que tous les nouveaux accords devaient prévoir une clause par laquelle les partenaires s’engagent à garantir la non-prolifération des armes de destruction massive. L’Union affirme ainsi sa position d’acteur global, de bridge builder.

• À l’origine de la construction européenne, dans les années 1950, c’est dans le cadre de sa politique commerciale commune, de l’octroi d’une assistance au développement et de la conclusion d’accords formels de commerce et de coopération avec des pays ou des groupes régionaux, que l’Union a constitué un réseau de relations avec le reste du monde. Dans les années 1970, l’Union a commencé à fournir une aide humanitaire aux populations éprouvées. Depuis 1993, au titre du traité de Maastricht, sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC) lui permet d’engager une action conjointe lorsque les intérêts de l’Union, dans son ensemble, sont en jeu. À compter de 1998 et de la rencontre fondatrice de Saint-Malo, la défense est devenue un aspect important de la PESC, l’Union s’efforçant de promouvoir et de maintenir la stabilité dans le monde. Par ailleurs, elle coopère étroitement avec d’autres pays et organisations internationales pour lutter contre le terrorisme, la criminalité internationale, le trafic de drogue et l’immigration illégale et aborder des questions planétaires comme l’environnement.

Dans le domaine de la promotion de la paix et de la résolution des conflits, l’Europe a ainsi récemment émergé comme un acteur majeur. À cet égard, le succès de l’opération Artémis en Ituri, au nord-est de la République démocratique du Congo, apparaît comme un engagement fondateur.

La carte page suivante illustre le développement des interventions menées dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD).

OPÉRATIONS CIVILES, POLICIÈRES ET MILITAIRES DE L’UNION EUROPÉENNE (PESD) DEPUIS 2003

Source : Conseil de l’Union européenne et Commission européenne, L’Europe dans le monde. Agir pour la paix, la sécurité et la stabilité, 2007.

• L’Union doit s’assurer que les différents aspects de ses politiques extérieures sont compatibles entre eux et porteurs d’un message clair. C’est dans ce but qu’a été nommé, en 1999, un Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, et qu’en juin 2004 les chefs d’État et de gouvernement sont convenus de créer un poste de ministre des affaires étrangères de l’Union, dont l’existence effective devient chaque jour plus nécessaire (cf. infra page 70).

En attendant cette concrétisation, il convient tout de même de souligner l’étendue et l’efficacité du réseau diplomatique européen, à travers les États membres de l’Union comme à travers son réseau propre : les représentations de la Commission européenne, dont l’action bénéficie à l’ensemble de l’Union bien qu’elles soient administrativement rattachées à la direction générale des Relations extérieures de la Commission. Elles sont au nombre de 118 dans les pays tiers, auxquelles s’ajoutent, à Genève, New York, Paris, Rome et Vienne, 5 délégations auprès d’organisations internationales : l’OCDE, l’OSCE, les Nations unies et l’OMC.

Pour autant, vue depuis le « cœur historique » du système international que sont les organisations internationales, l’Europe ne sait pas tirer parti des atouts majeurs qui viennent d’être présentés. C’est l’image de la surreprésentation brouillonne qui domine.

b) Une Union surreprésentée ?

La représentation de l’Union européenne en tant que telle diffère selon les organisations internationales auxquelles les États membres participent. On peut ainsi distinguer cinq types de représentation, en fonction du statut réservé à l’Union stricto sensu à côté du statut de ses États membres : les modèles de l’OMC, de l’ONU, des institutions de Bretton Woods, de l’OTAN et du G8-G20. Un trait domine toutefois, dans la perception de l’Europe telle qu’elle est vécue « de l’intérieur » de ces organisations internationales : le poids du nombre.

Le tableau suivant expose la situation dans les organisations internationales les plus emblématiques :

POIDS DE L’UNION EUROPÉENNE DANS LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES
Institution	Part de l’UE en voix	Part de l’UE en PIB	Part de l’UE en PIB, en PPP (*)	Part de l’UE en population
ONU
Membres	13 % (25 sur 192)	30,3 %	20,9 %	7,2 %
Financement	36,5 %
FMI / Banque mondiale
Membres	13,6 %	30,3 %	21 %	7,2 %
Quotas	31,9 %
Contrôle	33,6 %
Sièges	29,5 % (25 sur 184)
OMC	17,4 %	31,7 %	22,6 %	8,1 %
G7	57,1 % (4 sur 7)	32,8 %	31 %	36,4 %
G8	50 % (4 sur 8)	31,9 %	29,2 %	30,3 %
Source : Alan Ahearne, Jean Pisani-Ferry, André Sapir et Nicolas Véron, The EU and the Governance of Globalisation, Institut Bruegel, septembre 2006.

Des différences notables existent d’une organisation à l’autre.

– À l’OMC : un statut de membre pour la Communauté européenne

Première puissance commerciale au monde, comme votre Rapporteure l’a indiqué plus haut, la Communauté européenne est, conjointement avec les États qui la composent, membre originel de l’OMC ⁽¹⁰⁾. La Commission, mandatée par le Conseil, siège ainsi aux côtés des États membres au sein de la Conférence ministérielle et du Conseil général, principaux organes de l’OMC. Elle peut aussi participer aux réunions de toutes les autres instances – notamment le Comité des négociations commerciales pour l’actuel cycle de Doha – et, enfin, déposer plainte devant l’Organe de règlement des différends. Entre 1995 et 2001, elle a ainsi déposé 55 plaintes, été poursuivie 32 fois et obtenu satisfaction à 19 reprises) ⁽¹¹⁾. Cette représentation se limite au territoire douanier communautaire.

En pratique, la Commission soumet des propositions et des recommandations au Conseil. Sur la base de celles-ci, ce dernier délivre à la Commission un mandat de négociation ⁽¹²⁾. Le Conseil se prononce à la majorité qualifiée, permettant ainsi l’expression de l’intérêt général de l’Union ⁽¹³⁾. Ensuite, les négociations sont conduites par la Commission seule, en consultation avec le « comité 133 », constitué par des représentants des États membres, et dans le cadre des directives que le Conseil peut lui adresser. Dans les faits, la Commission assiste seule aux réunions de l’OMC restreintes à moins de 20 participants ; elle est accompagnée par la présidence de l’Union pour les réunions restreintes de plus de 20 participants ; la délégation communautaire inclut l’ensemble des États membres pour les autres réunions. Par ailleurs, des réunions de coordination et de compte rendu sont organisées entre la Commission et les représentants des États membres avant et après chaque réunion à l’OMC.

– À l’ONU : l’Union européenne observatrice

On trouve trace d’échanges de lettres entre les secrétariats de l’ONU et de la Communauté économique européenne dès 1958 ⁽¹⁴⁾. La Commission européenne est présente à l’ONU depuis l’ouverture d’un bureau d’information à New-York en 1964 qui est par la suite devenue une délégation, en 1974, lorsque la Communauté européenne obtint le statut d’observateur à l’Assemblée générale. C’est toujours, à l’heure actuelle, la seule reconnaissance juridique existante, ce qui justifie au plus haut point l’impression de « présence sans la puissance » de l’Europe aux Nations unies.

Bien que l’Union européenne en tant que telle n’ait pas de statut officiel aux Nations unies, elle y est ainsi très présente, à travers les missions de ses 27 États membres et les bureaux du secrétariat du Conseil et de la Commission. Elle est de plus, collectivement, le premier partenaire global de l’ONU, ainsi que votre Rapporteure l’a rappelé : premier donateur d’aide publique au développement, premier fournisseur d’aide humanitaire, mais aussi premier contributeur au budget général de l’ONU (avec près de 40 %) et premier contributeur de troupes et de policiers dans le cadre des opérations de maintien de la paix (en sus des opérations conduites directement par l’Union européenne sous mandat des Nations unies).

• L’Union européenne parle à l’ONU d’une seule voix, à travers sa présidence tournante, dans la grande majorité des réunions de l’Assemblée générale et de ses six commissions, ainsi que lors des réunions du Conseil économique et social et de sa trentaine d’organes subsidiaires (commissions régionales, commissions spécialisées et comités d’experts). Font exception les conseils d’administration des fonds et programmes (Programme des Nations unies pour le développement [PNUD], Fonds des Nations unies pour l’enfance [UNICEF], Fonds des Nations unies pour la population [FNUAP]), au sein desquels les principaux donateurs préfèrent continuer de s’exprimer à titre national. La Commission intervient par ailleurs dans les domaines de compétence exclusive qui sont les siens.

Le graphique suivant, issu d’une étude ⁽¹⁵⁾ de deux universitaires pour le compte du European Council on Foreign Relations, illustre le taux de désaccord entre États membres de l’Union à l’occasion des votes individuels émis à l’Assemblée générale de l’ONU :

ÉVOLUTION DES DÉSACCORDS ENTRE MEMBRES DE L’UE
EN POURCENTAGE DES VOTES DE L’ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DES NATIONS UNIES

Sessions de l’Assemblée générale

À l’exception de l’attitude à adopter face à l’Irak, dont on ne sait que trop quelles divisions elle a provoquées, on constate que les élargissements de l’Union intervenus depuis dix ans n’ont pas été source de dispersion plus grande des votes émis, la cohésion restant appréciable.

• Au Conseil de sécurité, la règle demeure également celle d’une prise de parole à titre national par les seuls membres du Conseil, même si le Secrétaire général du Conseil de l’Union européenne, Haut représentant pour la PESC, a pu intervenir régulièrement devant le Conseil de sécurité des Nations unies et si un certain nombre d’interventions ont pu être faites « au nom de l’Union européenne » lors de réunions « ouvertes ». Selon les informations recueillies par votre Rapporteure auprès du secrétariat général de la présidence française de l’UE à New York, des progrès ont été accomplis en termes d’information et de consultation des partenaires communautaires, mais la réflexion préparatoire et la coordination avec les partenaires non membres du Conseil de sécurité demeurent assez formelle. C’est la raison pour laquelle, de l’aveu même des proches observateurs, l’appartenance ou non au Conseil de sécurité continue de constituer un facteur discriminant au sein de l’Union européenne à New York, qu’il s’agisse de la frustration de l’Allemagne, de l’aigreur de l’Italie ou du sentiment de marginalisation des petits pays. Régulièrement, il faut veiller à éviter le plus possible la situation délicate dans laquelle l’Union européenne ne serait représentée que par les deux seuls membres permanents.

En revanche, plus encore qu’à l’Assemblée générale, une grande proximité existe la plupart du temps entre les positions des États de l’Union européenne membres du Conseil de sécurité, qui ne se divisent vraiment que rarement, selon une ligne de partage souvent en relation avec la relation avec les États-Unis et/ou les sensibilités différentes sur la question israélo-palestinienne. On relèvera notamment qu’environ deux tiers des textes adoptés par le Conseil de sécurité sont le fruit d’une initiative des deux membres permanents européens du Conseil ; cette proportion atteint même 70 à 80 % concernant les textes relatifs à l’Afrique, principal sujet de préoccupation du Conseil de sécurité. Le secrétariat général de la PFUE fait ainsi valoir que « De façon un peu paradoxale, l’Union européenne reste donc moins présente en tant que telle dans le domaine où la compétence des Nations unies est incontestée (maintien de la paix) que sur les dossiers du développement où l’ONU opère dans un contexte concurrentiel au sein du système international et où elle peine parfois à affirmer son leadership. »

• La mise au point des positions communes engendre un intense travail de coordination au cours des quelque 1 100 réunions internes que tient chaque année l’Union européenne à New York, principalement dans les bureaux du secrétariat du Conseil – six salles de réunion, souvent occupées simultanément par des réunions parallèles –, afin d’agréer, en liaison avec Bruxelles et les capitales et en complément des consultations par COREU, les textes des interventions communautaires prononcées par la Présidence sur tous les principaux points de l’ordre du jour, ainsi que les positions de l’Union sur les très nombreux projets de résolution soumis à l’Assemblée générale, à l’ECOSOC et à leurs organes subsidiaires – auxquelles s’associe régulièrement une dizaine de pays candidats ou associés. Outre les réunions organisées au niveau des « experts » dans chaque secteur d’activité, on notera en particulier la tenue hebdomadaire d’une réunion de coordination au niveau des chefs de mission, ainsi qu’une réunion au niveau des conseillers politiques. Le réseau électronique communautaire mis au point et administré par le Secrétariat du Conseil facilite, en automatisant les procédures, l’échange des milliers de messages qu’exige cette coordination.

Outre ces réunions internes est organisée, chaque semestre, une vingtaine de rencontres au niveau des représentants permanents, en format troïka ou à 27, avec les principaux partenaires – États-Unis, Russie, Chine, Autorité palestinienne notamment – et les principaux groupes régionaux ou politiques – G77, Non-alignés, Groupe africain, Groupe Arabe, Organisation de la Conférence islamique, Petits États Insulaires, Groupe de Rio, Micro-États… Se tient également sous chaque présidence, une série de réunions ou de déjeuners de travail avec le Secrétaire général et les principaux responsables du secrétariat ainsi qu’avec le président de l’Assemblée générale et les présidents des principaux organes. Enfin un point d’orgue est marqué chaque année, lors de la « semaine ministérielle » à la fin septembre, à laquelle participe en fait un grand nombre de chefs d’État et de gouvernement, par le discours prononcé par la Présidence en exercice devant l’Assemblée générale pour rappeler les priorités de l’Union.

Grâce à cette présence soutenue, le secrétariat général de la PFUE à New York note que l’Union européenne a souvent été, notamment sous l’impulsion de la France, en pointe dans la promotion des valeurs, des concepts et des initiatives qui ont fait peu à peu évoluer le corps de doctrine international aux Nations unies : concept de développement durable dans sa dimension environnementale et sociale, promotion de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption), défense des droits de l’Homme, y compris les droits de la femme et des enfants, élaboration d’un droit humanitaire international, promotion de la justice pénale internationale, abolition de la peine de mort, etc.

– Au FMI et à la Banque mondiale : l’Union européenne invitée

L’Union européenne est peu influente au sein des institutions de Bretton Woods. Elle n’y est pas présente ès qualités, mais seulement comme « invitée ». En tant qu’organes communautaires compétents pour la politique monétaire, la Banque centrale européenne (BCE) et la Communauté européenne se sont vues accorder le statut d’observateur au conseil d’administration de chacune des deux institutions lorsque sont traitées des questions relatives à leur champ de compétence.

La caractéristique essentielle de la présence de l’UE dans ces enceintes réside dans le fait que l’Union n’y a pas de représentation unique : les 27 États membres agissent de façon individuelle, éclatés dans sept circonscriptions de vote – sept « chaises » –, ce qui limite grandement leur influence. Il existe de ce fait une réelle division dans la représentation des intérêts européens au FMI. De plus, aucun de ses États membres n’est véritablement en mesure, seul, de peser sur les choix internationaux des institutions financières internationales. En définitive, la disproportion est flagrante entre le poids de l’Union – sept administrateurs à la Banque mondiale et au FMI, et près de 32 % des droits de vote dans chacun de ces institutions, quand la stricte application du calcul des quotes-parts devrait lui en attribuer 38 % – et sa réelle portée.

• Au FMI existe une coordination européenne formelle, lancée véritablement depuis 2000, qui se manifeste par un double mécanisme :

– l’EURFMI est la structure de coordination quotidienne à Washington qui réunit les représentants européens au FMI, un représentant de la Commission et un de la BCE. Ces réunions permettent l’échange d’information sur les opinions des différents États européens sur les thèmes traités au FMI et favorisent une éventuelle coordination des positions. Le groupe des administrateurs européens du Conseil d’administration du FMI, qui peut être qualifié de « mini EURFMI », se réunit fréquemment pour tenter de dégager des positions communes sur les sujets à l’ordre du jour du conseil d’administration ;

– le SCFMI est la structure de coopération à Bruxelles qui se réunit régulièrement sur les questions économiques et monétaires internationales. Des contacts réguliers ont lieu entre les services du FMI et le SCFMI.

Actuellement, la coopération est la plus aboutie entre membres de la zone euro. Sur les sujets qui les concernent, ces pays tendent à parler d’une seule voix, par la bouche de l’administrateur de l’État de la présidence. D’une façon générale, la coordination au FMI est souvent limitée à des déclarations écrites de la présidence européenne.

• À la Banque mondiale, la coordination est moins formalisée mais beaucoup plus efficace qu’au FMI. Il n’existe pas de structure similaire au SCFMI mais la Commission organise régulièrement des réunions avec les administrateurs européens afin de promouvoir des positions communes. Cette coordination politique se limite à des réunions régulières entre les représentants européens à Washington, mais produit des résultats tangibles. Ainsi, les administrateurs de la Banque ont publié, entre juin 2004 et juin 2007, une quarantaine de déclarations communes sur des sujets divers mais souvent stratégiques. Ces déclarations ont l’avantage d’attirer d’autres signataires et de pousser à l’adoption par d’autres pays des positions européennes. Cette situation contraste nettement avec celle du FMI où il n’existe aucune déclaration commune.

En outre, les administrateurs à la Banque Mondiale agissent dans une optique de coopération. Les réunions hebdomadaires se déroulent désormais avec une hypothèse de travail simple : « Sur quels sujets les pays européens peuvent-ils faire une déclaration commune ? » Enfin, les administrateurs européens de la Banque mondiale effectuent un voyage annuel à Bruxelles pour rencontrer les commissaires, leurs collaborateurs et les parlementaires européens.

– À l’OTAN : l’Union européenne partenaire

L’Union fonde ses relations avec l’OTAN sur un partenariat dont les maîtres mots sont la consultation, la coopération et la transparence. Ce partenariat stratégique n’a cessé de se préciser. La déclaration du 16 décembre 2002 UE/OTAN sur la PESD, ayant conduit aux accords dits de « Berlin plus » adoptés le 17 mars 2003, a posé trois principes cardinaux :

– l’OTAN apporte son soutien à la PESD et donne à l’Union européenne, entre autres et en particulier, un accès garanti aux capacités de planification de l’OTAN ;

– l’Union européenne veille à associer autant que possible à la PESD les membres européens de l’OTAN ne faisant pas partie de l’UE (ce principe a été notamment posé sous l’influence de la Turquie) ;

– les deux organisations ont reconnu la nécessité d’arrêter, dans un esprit d’ouverture, des arrangements visant à assurer le développement cohérent et transparent de leurs besoins communs en matière de capacités.

Sur le plan institutionnel, des responsables de l’OTAN et de l’Union se réunissent régulièrement à différents niveaux : les ministres des affaires étrangères: deux fois par an, les ambassadeurs (Conseil de l’Atlantique Nord et Comité politique et de sécurité de l’Union [COPS]) au moins trois fois par semestre, les comités militaires deux fois par semestre, les différents comités de façon régulière et enfin l’exécutif de façon courante.

Quant aux relations sur le terrain, elle a été renforcée par la mise en place d’un dispositif militaire permanent de liaison afin de faciliter la coopération au niveau opérationnel. Une cellule de l’UE au SHAPE – le commandement stratégique de l’OTAN pour les opérations, situé à Mons, en Belgique – et un dispositif de liaison de l’OTAN à l’état-major de l’Union ont été institués.

– Les organisations informelles : les cas du G8 et du G20

• Les rencontres du G8 – il s’agissait à l’origine du G5 plus l’Italie – ont débuté en 1975 à Rambouillet, à l’instigation du Président Valéry Giscard d’Estaing. Le Sommet de Puerto Rico en 1976 a entériné l’entrée du Canada, le Sommet de Londres en 1977, celle de la Communauté européenne – qui pour autant ne « compte » pas comme un membre du groupe –, enfin le Sommet de Birmingham en 1998 a marqué l’association de la Russie.

Les Sommets traitaient initialement de gestion macroéconomique, de commerce international, des relations avec les pays en voie de développement mais également des relations Est-Ouest, de terrorisme etc. L’agenda s’est élargi au cours du temps à des questions plus microéconomiques mais aussi plus transversaux, comme l’emploi, l’environnement, la lutte contre la criminalité ou la drogue, les droits de l’homme, la sécurité régionale, le contrôle des armes.

• Le G20 a été créé le 25 septembre 1999 lors d’une réunion des ministres des finances des pays du G7, à Washington. La formation de ce nouveau regroupement de pays devait permettre de promouvoir une stabilité financière internationale accrue en créant une nouvelle tribune internationale de discussion entre pays industrialisés et pays en développement. Le G20 est formé de 19 pays, représentés par leurs ministres des finances et les gouverneurs de leurs banques centrales, l’Union européenne est le vingtième membre, et les institutions de Bretton Woods participent également : le directeur général du FMI et le président de la Banque mondiale, de même que les présidents du Comité monétaire et financier international et du Comité de développement des deux institutions.

Les États membres du G20 sont les suivants : l’Afrique du Sud, l’Allemagne, l’Arabie saoudite, l’Argentine, l’Australie, le Brésil, le Canada, la Chine, la Corée du Sud, les États-Unis, la France, l’Inde, l’Indonésie, l’Italie, le Japon, le Mexique, le Royaume-Uni, la Russie et la Turquie ⁽¹⁶⁾. Le G20 ne dispose pas de secrétariat permanent. Le pays qui le préside fournit le soutien nécessaire aux activités du groupe.

Contrairement au G7, le G20, est un groupe relativement hétérogène de pays économiquement dissemblables et qui de fait n’ont pas toujours les mêmes préoccupations sur la scène internationale. Il a été créé pour pallier le défaut de représentation des pays en voie de développement au sein du G7-8 et élargir les points de vues auxquels les membres peuvent être confrontés lors de discussions sur des enjeux globaux, mais essentiellement dans la sphère économique et financière. L’objectif principal de ce nouveau forum de discussion est, selon l’expression de l’un de ses plus ardents promoteurs, en 1999, le ministre canadien des Finances Paul Martin : « que la croissance soutenue de l’économie mondiale se traduise par de meilleures conditions de vie, des revenus plus élevés et une plus grande sécurité pour la population de tous les pays. »

c) Une Union mal acceptée car complexe et autocentrée

– À côté de l’OMC qui ferait presque figure d’« idéal-type »…

Du strict point de vue de la cohérence de la représentation de l’Union européenne, l’OMC est l’organisation modèle – bien qu’elle ne soit pas exempte de défauts. Schématiquement, le fait que la compétence propre de la Commission en matière commerciale recouvre quasi exactement celle de l’organisation internationale, que la Communauté jouisse directement du statut de membre, que l’organisation fonctionne sur un mode égalitaire et possède un mécanisme autonome et original de règlement des différends : maints aspects de la structure et de l’activité de l’OMC en font une enceinte qui convient bien à l’Union.

Pour autant, la rémanence de compétences partagées entre la Commission et les États et la règle du vote à l’unanimité constituent un frein à la présence internationale de l’Union à l’OMC. En effet, l’unanimité est requise sur les thèmes suivants :

– la négociation et la conclusion d’accords dans les domaines du commerce des services et des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle comprenant l’adoption de règles internes ou portant sur un domaine dans lequel la Communauté n’a pas encore exercé, en adoptant des règles internes, ses compétences en vertu du traité ⁽¹⁷⁾ ;

– la négociation et la conclusion d’accords dans les domaines du commerce des services culturels et audiovisuels, des services d’éducation, ainsi que des services sociaux et de santé, qui relèvent de la compétence partagée des États membres et de l’Union ⁽¹⁸⁾ ;

– la négociation et la conclusion d’accords de nature horizontale qui contiennent l’un où l’autre des domaines précédemment évoqués ⁽¹⁹⁾.

Par exemple, en l’état actuel des négociations, le projet final d’accord du cycle de Doha devrait être soumis à un vote à l’unanimité au Conseil, c’est-à-dire en quelque sorte à un double processus de ratification : au niveau de l’Union par le Conseil avant la signature, puis au niveau de chacun des États par leur Parlement après la signature.

En outre, le flou juridique n’est pas absent, au moment des négociations, au sujet de la répartition des compétences entre la Commission et le Conseil. La Commission en tire parti au détriment des États membres, qui peuvent se trouver écartés des réunions restreintes, imparfaitement informés par la Commission de l’évolution des négociations et par conséquent mis dans l’impossibilité d’exercer leur pouvoir de contrôle via le Conseil. Certains États membres tentent d’élever le conflit lorsqu’ils considèrent que la Commission outrepasse son mandat – encore faut-il qu’ils sachent quels engagements partiels ou « engagements pré-juridiques » le Commissaire au commerce prend parfois, au risque de faire trop de concessions. Il arrive par conséquent que l’Union perde sa cohérence externe.

Enfin, on peut noter le faible degré d’association du Parlement européen au processus de négociation. N’étant souvent informé qu’ex post, il doit cependant émettre un avis lorsque l’accord commercial conclu a des implications institutionnelles ou budgétaires, ou s’il requiert des modifications d’actes communautaires ayant été adoptés en codécision – ce qui est généralement le cas. Cette intervention demeure toutefois largement formelle.

Que l’enceinte où la représentation de l’Union est la plus aboutie puisse faire l’objet de telles critiques est révélateur de l’ampleur du problème posé.

– … il est souvent difficile à l’Union d’exister pour elle-même, surtout au sein du système international actuel

Vue depuis les organisations internationales, l’Union européenne n’offre souvent que l’apparence de compétences enchevêtrées, de procédures internes complexes à décoder de l’extérieur, sur fond de non-reconnaissance de l’Union ou de la Communauté européennes, et de rivalité entre le