N° 1153

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2008.

RAPPORT D’INFORMATION

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE sur la clarification des compétences des collectivités territoriales,

INTRODUCTION 7

1. Le constat de l’enchevêtrement 9

a) Un enchevêtrement matériel 9

b) Un enchevêtrement financier 14

c) Une prise de conscience et une volonté de réforme unanimes 16

2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples 17

a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement 17

b) Les EPCI 21

c) Le recours croissant à la contractualisation 23

d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales 24

e) La logique politique 25

3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement 26

a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable 27

b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-région 28

c) Une économie moins compétitive 30

d) Une décentralisation devenue inintelligible pour le citoyen 32

1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine 33

a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports 33

b) Le pessimisme de la doctrine 37

2. Le partage des compétences dans les textes législatifs 38

1. Les trois échelons de collectivités territoriales 40

a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements 41

b) L’apparition récente d’un échelon additionnel : les régions 42

2. L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe 44

3. L’apparition des « pays » 47

a) Une émergence spontanée 48

b) Une institutionnalisation progressive 48

c) La multiplication des pays 50

1. Paris, Lyon et Marseille 50

a) Une organisation originale en arrondissements 51

b) Le statut juridique spécifique de la Ville de Paris 52

2. L’Île-de-France 53

a) Les départements limitrophes de Paris et leurs communes 53

b) Les communes franciliennes 53

3. Les communes d’Alsace et de Moselle 54

4. La Corse 54

a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse 55

b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivité territoriale de Corse 57

5. Les départements et régions d’outre-mer 58

a) Les départements d’outre-mer (DOM) 58

b) Les régions d’outre-mer (ROM) 60

1. Libre administration des collectivités territoriales n’implique pas nécessairement « clause générale de compétence » 64

2. Un « principe d’adéquation » sans portée juridique précise 65

3. Une interdiction des tutelles entre collectivités tempérée par la possibilité de désigner des « chefs de file » 67

1. Un exemple de compétence à réserver aux communes et intercommunalités : les équipements sportifs 71

2. Des exemples de compétences à réserver aux départements 71

a) L’action sociale 71

b) Le tourisme 74

c) La culture 75

3. Des exemples de compétences à réserver aux régions 76

a) La gestion des établissements d’enseignement secondaire 76

b) La planification de l’enseignement supérieur et l’organisation de l’enseignement artistique 77

c) Les transports terrestres 79

4. Un principe dont l’application doit tenir compte des réalités locales 81

1. L’ancrage historique des structures actuelles 82

2. L’incitation à la coopération 85

1. L’agrandissement des régions 89

a) Le regroupement de régions entières 89

b) La recomposition régionale 94

2. L’extension de l’intercommunalité 95

a) La fusion des actuels EPCI 95

b) L’achèvement de la carte intercommunale 96

c) La disparition des pays 98

1. Le regroupement de la région et des départements qui en sont membres en une seule collectivité territoriale : la « grande région » 99

2. L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des communes actuelles 102

3. La question des départements comportant une agglomération prépondérante 106

PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION 122

MESDAMES, MESSIEURS,

À l’occasion de l’examen par votre commission des Lois, en juin 2006, d’un rapport sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, constituant le principal volet législatif de ce que l’on a coutume d’appeler l’« acte II » de la décentralisation, le rapporteur avait souligné le souhait, exprimé par l’ensemble des acteurs locaux, d’une pause dans l’adoption de dispositions législatives transférant de nouvelles compétences, qu’il analysait comme « le signe d’une volonté de repenser les missions et l’organisation des collectivités autour des nouvelles compétences transférées » ⁽²⁾.

En l’espace de deux ans, la pause souhaitée a été respectée, et une nouvelle analyse de la décentralisation et de ses enjeux doit être menée. Pour ce faire, il convient de prendre en compte les critiques émises depuis plusieurs années, sur l’enchevêtrement des compétences des différents niveaux d’administration territoriale, sur le caractère de plus en plus complexe et incompréhensible pour le citoyen, et parfois pour l’élu local lui-même, de la répartition des compétences entre collectivités locales ainsi qu’entre celles-ci et l’État.

C’est pourquoi votre commission des Lois, à l’initiative de son Président, a décidé, le 20 novembre 2007, la création d’une mission d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, composée de députés de la majorité ainsi que de l’opposition, le rapport ayant été confié à un rapporteur de la majorité et à un co-rapporteur de l’opposition.

Procédant à l’audition des représentants des associations d’élus locaux et de l’administration ainsi que d’experts, la mission a pu constater rapidement que l’enjeu de la clarification des compétences s’imposait à tous. Afin de le relever, il est nécessaire d’analyser l’enchevêtrement des compétences, d’en comprendre les causes et d’en examiner les conséquences négatives (partie I). Le problème posé par la distribution actuelle des compétences est dès lors apparu indissociable de celui de l’architecture territoriale actuelle et du trop grand nombre d’échelons d’administration territoriale. Pour répondre concrètement à ce double problème, la mission a formulé deux séries de propositions, les unes relatives aux corrections qu’il serait souhaitable d’apporter à la distribution actuelle des compétences (partie II), les autres relatives aux mécanismes qu’il serait possible de mettre en œuvre pour favoriser le regroupement des structures territoriales (partie III).

I. DÉCENTRALISATION : DU DIAGNOSTIC À L’ACTION

A. UN DIAGNOSTIC UNANIME SUR L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES

1. Le constat de l’enchevêtrement

a) Un enchevêtrement matériel

Le partage des compétences entre les catégories de collectivités est plus ou moins bien établi selon les domaines d’action.

De manière générale, on peut isoler un petit nombre de compétences qui sont étroitement liées à un niveau territorial précis : la formation professionnelle aux régions, l’action sociale aux départements, l’urbanisme aux communes et intercommunalités. Il s’agit de compétences que l’on pourrait qualifier de « bien délimitées ». Cette bonne délimitation peut toutefois dans certains cas se combiner avec une délégation de tout ou partie de la compétence à un autre niveau territorial. Par exemple, l’action sociale peut être pour partie déléguée par le département, s’il le souhaite, aux communes ou aux EPCI. La région peut, de la même manière, déléguer au département la compétence d’agrément des établissements dispensant des formations sociales.

D’autres domaines de compétences sont à l’inverse des domaines partagés. Ils se caractérisent par des interventions conjointes, ou concurrentes, de plusieurs collectivités territoriales. On peut plus particulièrement citer à ce titre les transports, l’éducation et l’action économique.

Enfin, en raison de la « clause générale de compétence » que la loi leur reconnaît, les collectivités peuvent intervenir en toute matière qu’elles jugent être d’intérêt local. C’est ainsi que, par exemple, toutes les catégories de collectivités interviennent en matière d’aide aux associations ou de coopération décentralisée.

LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
ENTRE CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS LOCALES

	Régions	Départements	Communes et groupements de communes
Voirie	Financement d’infrastructures autoroutières et routières Financement des lignes à grande vitesse (LGV)	Financement d’infrastructures autoroutières et routières Financement des lignes à grande vitesse (LGV) Propriété, aménagement, entretien et gestion des routes départementales Gestion des personnels des DDE	Financement d’infrastructures autoroutières et routières Financement des lignes à grande vitesse (LGV) Propriété, aménagement, entretien et gestion de la voirie communale
Grands équipements	Propriété, aménagement, entretien et gestion des aérodromes civils Propriété, aménagement, entretien et gestion des ports non autonomes Propriété, aménagement, entretien et gestion des canaux et voies navigables	Propriété, aménagement, entretien et gestion des aérodromes civils Propriété, aménagement, entretien et gestion des ports non autonomes Propriété, aménagement, entretien et gestion des canaux et voies navigables	Propriété, aménagement, entretien et gestion des aérodromes civils Propriété, aménagement, entretien et gestion des ports non autonomes Propriété, aménagement, entretien et gestion des canaux et voies navigables
Transports	Organisation et financement des services ferroviaires régionaux de voyageurs Schéma régional de transport scolaire Réseau de transport Île de France	Plan départemental des transports Organisation et financement des transports scolaires (hors périmètre urbain) Organisation et financement des transports routiers non urbains de voyageurs Réseau de transport Île de France	Organisation et financement du transport scolaire intracommunal
Action économique	Schéma régional de développement économique (à titre expérimental) Aides aux entreprises Aides à l’installation ou au maintien de professionnels de santé Participation au capital de sociétés, de fonds de garantie	Aides aux entreprises Aides à l’installation ou au maintien de professionnels de santé Participation au capital de sociétés, de fonds de garantie	Création, suppression ou transfert des halles et marchés communaux Abattoirs municipaux Bureaux de pesage, mesurage et jaugeage Aides aux entreprises Aides à l’installation ou au maintien de professionnels de santé Participation au capital de sociétés, de fonds de garantie
Formation professionnelle	Plan régional de développement des formations professionnelles Formations paramédicales Bourses pour les formations paramédicales Formations sociales Bourses pour les formations sociales Gestion des crédits AFPA Organisation du réseau et des centres d’information sur la VAE Création et rénovation des CFA Aides à l’apprentissage
Éducation	Construction et entretien des lycées et établissements d’éducation spéciale Accueil, restauration et hébergement des lycéens Gestion des personnels TOS des lycées Financement des constructions universitaires (maîtrise d’ouvrage déléguée)	Construction et entretien des collèges Accueil, restauration et hébergement des collégiens Gestion des personnels TOS des collèges Entretien et gestion des IUFM	Construction et entretien des écoles élémentaires
Culture	Inventaire général du patrimoine culturel Établissements d’enseignement professionnel initial de musique, danse, dessin, théâtre Fonds régional d’art contemporain (FRAC) Bibliothèques régionales Musées régionaux Services archéologiques Archives régionales	Schéma départemental des enseignements artistiques Établissements d’enseignement initial de musique, danse, dessin, théâtre Bibliothèques départementales de prêt Musées départementaux Services archéologiques Services départementaux d’archives	Établissements d’enseignement initial de musique, danse, dessin, théâtre Bibliothèques communales Musées communaux Services archéologiques Archives municipales
Monuments historiques	Propriété d’immeubles classés ou inscrits Gestion des crédits d’entretien des immeubles classés (à titre expérimental)	Propriété d’immeubles classés ou inscrits Gestion des crédits d’entretien des immeubles classés (à titre expérimental) Gestion des crédits de conservation du patrimoine rural non protégé	Propriété d’immeubles classés ou inscrits
Logement	Prise en charge du logement étudiant (Région Île de France)	Plan départemental de l’habitat Plan départemental d’actions pour le logement des personnes défavorisées Aides à la construction Schéma départemental d’accueil des gens du voyage	Contrats de ville Programme local de l’habitat Participation aux commissions d’attribution des logements sociaux Aires d’accueil des gens du voyage Résorption de l’habitat insalubre (à titre expérimental) Aides à la construction (EPCI) Mise en œuvre du droit au logement opposable (à titre expérimental, EPCI) Prise en charge du logement étudiant
Action sociale	Action sociale facultative	Schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale Autorisation de création et habilitation des établissements sociaux fournissant des prestations de la compétence du département Fonds d’aide aux jeunes Fonds de solidarité pour le logement Revenu minimum d’insertion/Revenu minimum d’activité Allocation personnalisée d’autonomie (APA), CLIC et CODERPA Prestation de compensation du handicap (PCH) et maisons du handicap Hébergement des personnes admises dans les CAT, des personnes en maison de retraite Aide sociale à l’enfance Formation et agrément des assistantes maternelles Protection judiciaire de la jeunesse Accompagnement social personnalisé Action sociale facultative	Centre communal (ou intercommunal) d’action sociale (CCAS), instruisant les demandes d’aides sociales, exerçant les compétences déléguées par le département Domiciliation des SDF Autorisation de création, extension ou transformation des établissements d’accueil des jeunes enfants Action sociale facultative (crèches, garderie, accueil des sans abri…)
Action sanitaire	Financement d’équipements sanitaires (à titre expérimental)	Présidence du conseil d’administration des établissements publics de santé spécialisés Centres et consultation de PMI et de planification familiale Prévention sanitaire (pour partie recentralisée) Lutte contre les moustiques	Présidence du conseil d’administration des établissements publics de santé Cimetières et service extérieur des pompes funèbres Bureaux municipaux d’hygiène Lutte contre les moustiques
Urbanisme	Élaboration du SDRIF (Région Île de France)		Délivrance des autorisations d’urbanisme Plans locaux d’urbanisme Schémas de cohérence territoriale (EPCI) Droit de préemption urbain ZAC et plan d’aménagement de zone
Aménagement du territoire	Contrat de projet État-région Schéma régional de développement et d’aména-gement du territoire Parcs naturels régionaux Gestion des fonds européens (à titre expérimental) Réseau et service local de télécommunication	Association au contrat de projet État-région Réseau et service local de télécommunication Établissement d’un programme d’aide à l’équipement rural	Association au contrat de projet État-région Réseau de distribution d’électricité Installations de production d’électricité de proximité Réseau de distribution de gaz Réseau et service local de télécommunication
Environnement	Inventaires locaux du patrimoine naturel Plan régional pour la qualité de l’air Classement des réserves naturelles régionales Parcs naturels régionaux (PNR) Plan régional d’élimination des déchets industriels	Inventaires locaux du patrimoine naturel Protection, gestion et ouverture au public des espaces naturels sensibles Gestion de l’eau Plan départemental d’élimination des déchets ménagers	Inventaires locaux du patrimoine naturel Assainissement individuel et collectif Distribution d’eau potable Collecte et traitement des ordures ménagères
Tourisme	Schéma régional de développement du tourisme Comité régional du tourisme	Schéma d’aménagement touristique départemental Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée Comité départemental du tourisme	Offices du tourisme
Sport	Construction et entretien d’équipements sportifs dans les lycées Subventions aux associations et sociétés sportives	Construction et entretien d’équipements sportifs dans les collèges Subventions aux associations et sociétés sportives	Construction et fonctionnement des équipements sportifs de proximité Subventions aux associations et sociétés sportives
Associations et syndicats	Subventions aux associations Subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales	Subventions aux associations Subventions aux structures locales des organisations syndicales	Subventions aux associations Subventions aux structures locales des organisations syndicales
Sécurité		Services départementaux d’incendie et de secours Police du domaine public départemental Participation au conseil départemental de prévention	Police municipale Polices spéciales Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance Centres d’incendie et de secours
Communication	Service de télévision sur la vie locale Journal d’information du conseil régional	Service de télévision sur la vie locale Journal d’information du conseil général	Service de télévision sur la vie locale Journal d’information du conseil municipal
Coopération décentralisée	Actions de coopération internationale Actions de coopération transfrontalière	Actions de coopération internationale Actions de coopération transfrontalière	Actions de coopération internationale Actions de coopération transfrontalière

b) Un enchevêtrement financier

Les volumes financiers que chaque catégorie de collectivités consacre aux compétences qu’elle exerce confirment l’imbrication, voire l’enchevêtrement des compétences.

Ces volumes ne peuvent être indiqués qu’en ce qui concerne les régions, les départements ainsi que les communes de plus de 10 000 habitants. Les communes ne sont en effet tenues à une présentation tant par nature que par fonction de leur budget qu’au-delà de 10 000 habitants ⁽³⁾ : il est donc impossible de disposer de données précises et exhaustives pour l’ensemble des communes. Les communes de plus de 10 000 habitants regroupent toutefois la moitié de la population française et représentent plus de 60 % de l’ensemble des budgets communaux.

Il faut ajouter que ces données chiffrées ne donnent qu’une image approximative, dans la mesure où le renseignement de chacune des fonctions de la nomenclature budgétaire est effectué de manière différente par chaque collectivité. Ainsi, la part des services généraux varie entre 10 % et 30 % du budget des départements. Certaines dépenses peuvent être tantôt classées dans une fonction, et tantôt dans une autre. C’est donc avec réserve qu’il convient d’apprécier la présentation des dépenses par fonction.

Ce paysage, même impressionniste, permet de faire apparaître les engagements financiers importants de chaque catégorie de collectivités territoriales pour le même domaine de compétence.

LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LES DIFFÉRENTS DOMAINES DE COMPÉTENCE (EN MILLIONS D’EUROS)

	Régions	Départements	Communes de plus de 10 000 habitants
Formation professionnelle et apprentissage	5 176
Enseignement	5 416	5 263	5 505
Dont enseignement supérieur	362	301
Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs	980	2 237	7 889
Dont culture		1 214	3 587
Prévention médico-sociale		989
Dont PMI et planification familiale		399
Dont prévention		119
Action sociale (hors RMI et APA)	160	16 864	3 971
Dont famille et enfance		6 309
Dont personnes handicapées		5 174
Dont personnes âgées		2 579
Dont logement			298
RMI		7 546
APA		4 630
Réseaux et infrastructures		7 314
Aménagement et environnement	1 883	2 649	8 636
Dont aménagement	1 282
Transports	6 320	3 278
Dont transports scolaires		1 826
Dont transports ferroviaires	3 275
Développement économique	2 044	2 094	884
Dont recherche et innovation	511
Dont tourisme	308	516
Sécurité		2 322	1 309
Dont SDIS		2 163

Source : DGCL

NB : Les données renseignées sont celles des budgets primitifs pour l’année 2007 pour les départements ainsi que les régions. Pour les communes, il s’agit des dépenses pour l’année 2004.

Par ailleurs, l’intervention de plusieurs collectivités dans un même champ de compétence se traduit par l’existence de financements croisés, étant rappelé que les financements croisés peuvent également intervenir en faveur de compétences exercées par l’État.

Les subventions versées par les départements au profit des collectivités et autres établissements publics représentent 28 % des budgets départementaux d’investissement en 2004.

Les communes et groupements perçoivent pour leur part plus de subventions d’investissement qu’ils n’en versent. Au total, 1,7 milliard d’euros est ainsi versé aux communes de moins de 3 500 habitants.

Comme le montre le tableau ci-dessous, les principaux bénéficiaires des financements croisés sont les communes et leurs groupements, d’une part, et l’État, d’autre part.

SUBVENTIONS D’INVESTISSEMENT VERSÉES EN 2004 (en millions d’euros)

	Communes et groupements	Départements	Régions	État	Total
Communes et groupements		2 430	926	682	4 038
Départements	55		196	0	251
Régions	10	40		0	50
État	88	290	549		927

Source : DGCP

NB : Il existe également des financements croisés entre communes et EPCI sous la forme de fonds de concours. Toutefois, ces fonds de concours ne peuvent pas être mesurés en raison de l’absence d’imputation comptable propre à cette catégorie de subventions.

c) Une prise de conscience et une volonté de réforme unanimes

Dans sa lettre de mission du 30 juillet 2007 à Madame Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, le Président de la République écrivait : « vous ferez une pause dans l’octroi de compétences nouvelles aux collectivités territoriales, sauf exceptions de simplification ou d’expérimentation. En revanche, vous ferez en sorte que les collectivités locales puissent exercer leurs compétences de manière plus libre, plus efficace et plus simple, au plus près des attentes et des besoins de nos compatriotes. Nous vous demandons de rechercher, dans la concertation avec les collectivités, les moyens de clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités locales en les regroupant par blocs et en supprimant les redondances. Une loi organique pourra venir conforter cette répartition. »

Dans son discours de clôture du 90^ème Congrès des maires et des présidents de communautés de France, le Premier ministre François Fillon, évoquant le thème de la clarification des compétences, présentait en quelques phrases le cœur du problème actuel : « nous souffrons tous de l’empilement et de l’enchevêtrement des compétences. C’est du temps perdu pour dégager des compromis. Ce sont des coûts supplémentaires pour monter des dossiers, pour suivre des procédures, pour faire émerger les projets. Nous devons tous ensemble regarder comment mieux articuler les différents niveaux de compétence. En tout état de cause, le statu quo est impossible. » ⁽⁴⁾

Par ailleurs, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, une mission relative aux collectivités territoriales a été confiée par le Premier ministre au sénateur Alain Lambert. Il a été plus particulièrement invité à examiner le partage des compétences entre l’État et les différents niveaux de collectivités territoriales ainsi qu’entre ces collectivités, « dans la perspective d’un désenchevêtrement de leurs périmètres d’intervention respectifs et d’une clarification des missions de chacun ».

L’on assiste ainsi à l’émergence d’une volonté commune de relever le défi de l’enchevêtrement des compétences, dans laquelle s’est inscrite la présente mission d’information. Au constat de l’enchevêtrement, confirmé par les auditions, il convenait d’ajouter une analyse de ses causes ainsi que de ses conséquences.

2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples

Les facteurs d’enchevêtrement sont nombreux et difficiles à isoler, dans la mesure où l’enchevêtrement résulte de leur conjonction autant que de leur existence. Il est possible d’identifier d’abord un certain nombre de principes juridiques s’appliquant à l’action des collectivités territoriales qui induisent des interventions conjointes ou concurrentes des collectivités (la clause générale de compétence, le « chef de filat », les compétences transférées sur la base du volontariat). L’existence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et le recours croissant à la contractualisation sont également des facteurs qui concourent à multiplier les intervenants, et par conséquent l’enchevêtrement. Enfin, l’imbrication entre l’État et les collectivités territoriales et la logique politique qui commande l’action des élus locaux contribuent, elles aussi, à la complexité actuelle même si l’action sur ces deux derniers facteurs dépasse largement le champ de la législation relative aux collectivités territoriales.

a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement

• La clause générale de compétence

Chaque catégorie de collectivités territoriales s’est vue confier par le législateur une compétence pour régler les affaires d’intérêt local.

L’article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence. » Cette référence, très large, aux affaires de la compétence de chaque catégorie de collectivités territoriales, est déclinée pour chacune des catégories. En vertu de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, qui reprend une disposition qui figurait déjà dans la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale, « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». De la même manière, la clause générale de compétence a été accordée, en 1926 au département (« le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département », d’après l’article L. 3211-1 du même code) puis en 1983 à la région (« le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région », selon l’article L. 4221-1 du même code).

Par conséquent, les seules limites à la compétence d’une collectivité sont la limite territoriale (la collectivité n’est compétente que pour son propre territoire) et la limite des compétences confiées par le législateur de manière exclusive.

Ces dispositions législatives, qui instaurent une compétence générale des collectivités territoriales, leur ouvrent un champ d’action très large. Comme le résume fort bien M. Jacques Caillosse, « la clause générale de compétence peut abriter des lectures juridiques généreuses (ou, si l’on préfère, constructives) du pouvoir des collectivités territoriales » ⁽⁵⁾.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a permis de renforcer la clause générale de compétence en y adjoignant le principe selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Cet ancrage constitutionnel renforce la légitimité des collectivités à exercer l’ensemble des compétences qui se caractérisent par un intérêt territorial manifeste. Il est de l’intérêt de la commune de verser une aide économique à une entreprise qui envisage de s’implanter sur le territoire communal. Mais le département peut également avoir intérêt à ce que l’entreprise, dont le bassin d’emploi est plus large que celui de la commune, se développe. Enfin, la région a tout intérêt à participer à la dynamique économique.

Exposant le rapport entre clause générale de compétence et libre administration des collectivités territoriales, un auteur soulignait que : « La clause générale de compétence consacre l’initiative possible de la collectivité au-delà d’une liste possible de compétences. […] Par la multiplicité des réalisations possibles, la clause générale de compétence apparaît bien comme une garantie contre une trop grande uniformité administrative, donc, en définitive, une garantie de liberté. » ⁽⁶⁾ En ce sens, la clause générale de compétence, si elle contribue à l’enchevêtrement des compétences, est un élément de vitalité du pouvoir local – ce qui explique sans doute que, jusqu’à présent, sa remise en cause n’ait été envisagée que de manière prudente et limitée.

• Le « chef de filat »

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit le principe du chef de file entre collectivités territoriales : « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. » Ce principe, qui visait à tempérer l’absence de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, n’a pas eu les effets escomptés en termes de clarification des actions respectives des différentes collectivités.

Conformément à ce principe, le législateur a confié un rôle de chef de file aux régions en matière d’aide économique et aux départements en matière d’action sociale. Néanmoins, l’existence d’un chef de file n’a pour effet, en pratique, ni de restreindre l’intervention des autres collectivités territoriales, ni même de subordonner leur intervention à un accord ou à une coordination avec la collectivité chef de file.

Par exemple, si la région est la collectivité chef de file en matière d’action économique, les autres collectivités conservent des possibilités d’intervention, soit en concluant avec la région une convention pour participer au financement des aides aux entreprises (article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales), soit en attribuant directement des aides à l’immobilier d’entreprise (article L. 1511-3 du même code). Les autres collectivités peuvent également conclure avec l’État une convention pour compléter l’un ou l’autre des deux types d’aides aux entreprises, sans être tenues à d’autre obligation qu’une information de la région, sans avoir besoin de l’accord de cette dernière. Les dispositifs d’aide au développement économique sont ainsi « éclatés, complexes et peu coordonnés », comme le souligne la Cour des comptes dans un récent rapport public thématique ⁽⁷⁾.

L’ACTION ÉCONOMIQUE EN 2004

Collectivités territoriales	Montant consacré à l’action économique (en millions d’euros)	Part de l’action économique dans le total des dépenses
Région	2 379	12,20 %
Département	1 690	3,30 %
Commune et EPCI	1 032	1,70 %
EPCI	958	5,50 %
Total	6 059	4 %
Source : Cour des comptes, Rapport public thématique, novembre 2007.

LES RÉGIMES D’AIDE PAR RÉGION

Région	Nombre de régimes d’aide
Alsace	351
Aquitaine	391
Auvergne	395
Basse-Normandie	341
Bourgogne	347
Bretagne	387
Centre	378
Champagne-Ardenne	376
Franche-Comté	380
Haute-Normandie	335
Île-de-France	389
Languedoc-Roussillon	366
Limousin	342
Lorraine	365
Midi-Pyrénées	376
Nord-Pas-de-Calais	314
Pays de la Loire	367
Picardie	340
Poitou-Charentes	328
Provence-Alpes-Côte d’Azur	365
La Réunion	291
Rhône-Alpes	434

Source : Observatoire des aides aux petites et moyennes entreprises, données au 31 décembre 2005

La « réalité du terrain », comme le soulignait M. Serge Grouard, vice-président de l’Association des grandes villes de France (AGVF), lors de son audition par la mission d’information, conduit dans les faits à une répartition des compétences bien différente de celle prévue par les textes. L’exemple de l’action économique, pour laquelle le législateur prévoit une collectivité chef de file, en est une illustration flagrante. Bien qu’une catégorie de collectivités ait plus spécifiquement vocation à intervenir dans un domaine de compétence et à coordonner les éventuelles interventions des autres collectivités, la tendance naturelle est à la coopération ou, à défaut, à la juxtaposition d’actions similaires ou proches.

• Des compétences à géométrie variable

Le législateur a eu recours, à l’occasion de l’« acte II » de la décentralisation, à un mécanisme de transfert de compétences d’un type particulier : toutes les catégories de collectivités peuvent se porter candidates à certains transferts. En cas de pluralité de candidatures, il revient au représentant de l’État dans la région de départager les collectivités candidates. Il est également possible que les différentes collectivités candidates à un même transfert s’associent, sous la forme d’un établissement public, afin de bénéficier en commun dudit transfert. Ce mécanisme a été prévu :

—  pour la propriété et la gestion des aérodromes civils (article 28 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) ;

—  pour la propriété et la gestion des ports non autonomes (article 30 de la même loi) ;

—  pour la propriété et la gestion des cours d’eau et canaux et ports intérieurs (article 31 de la même loi) ;

—  pour la propriété des immeubles classés ou inscrits (article 97 de la même loi).

La méthode législative retenue présente l’avantage de permettre des transferts sur la base du volontariat, et donc de s’assurer que les collectivités bénéficiaires rempliront en toute connaissance de cause leurs nouvelles obligations. Elle est en ce sens une application législative du principe de subsidiarité.

Toutefois, le résultat est par définition très contrasté selon les territoires et, surtout, peu intelligible au niveau national. Par ailleurs, dans certains cas, tel que celui des monuments historiques ou encore celui des canaux et voies navigables, où le transfert est coûteux, le mécanisme ne crée pas l’incitation qui faisait initialement défaut.

Il en résulte par conséquent un paysage très contrasté et une pluralité d’intervenants pour une même compétence.

b) Les EPCI

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), s’ils ne sont pas des collectivités territoriales et n’ont donc pas de compétence générale, ont tendance à exercer des compétences dans un grand nombre de domaines. Ils sont également très impliqués dans la mutualisation des services et dans les délégations de compétences, qui peuvent avoir des effets économiquement positifs mais créer un risque de confusion des champs d’intervention.

Afin de donner à la structure de coopération intercommunale un cadre, le législateur a énuméré un certain nombre de domaines dans lesquels les EPCI doivent se voir confier l’exercice des compétences par les communes membres. Les domaines concernés sont plus nombreux dans le cas des EPCI urbains qui prennent la forme soit d’une communauté d’agglomération soit d’une communauté urbaine ⁽⁸⁾. Ce cadre législatif n’est toutefois que partiellement contraignant. La jurisprudence administrative juge notamment qu’il n’y a aucun obstacle à ce que le champ de compétences attribuées à un EPCI lors de sa création excède celui des compétences exercées de plein droit, dès lors que la décision d’exercer cette compétence est prise selon les règles de majorité fixées par la loi ⁽⁹⁾. Par ailleurs, le fait qu’un établissement de coopération intercommunale exerce une compétence ne signifie pas que cette compétence doive être exclusive de celle des communes membres de l’établissement ⁽¹⁰⁾. Si cette coexistence permet de conserver une capacité d’action en faveur des communes, elle n’en participe pas moins à l’enchevêtrement des compétences.

Les EPCI peuvent mettre à disposition d’une ou plusieurs de leurs communes membres tout ou partie de leurs services, en vertu du paragraphe II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales. En sens inverse, une ou plusieurs communes membres peuvent mettre à la disposition de l’EPCI tout ou partie de leurs services en application du même article. Ces mises à disposition de service, si elles peuvent permettre d’améliorer la bonne organisation administrative, peuvent également renforcer l’imbrication entre communes et EPCI, non seulement en termes de personnel et de matériel, mais également de compétences exercées.

Enfin, les EPCI à fiscalité propre peuvent exercer des compétences qui leur sont déléguées par le département ou la région. L’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi : « Lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut demander à exercer, au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités. » Si le conseil général ou le conseil régional accepte cette délégation de compétences, une convention est conclue, qui détermine l’étendue de la délégation, sa durée ainsi que ses conditions financières et ses modalités d’exécution. Outre cette possibilité générale de délégation de compétences, le législateur a également prévu des possibilités de délégation sectorielles. Le département peut confier, par la voie d’une convention, tout ou partie des compétences en matière d’action sociale à une communauté d’agglomération⁽¹¹⁾ ou à une communauté urbaine⁽¹²⁾.

c) Le recours croissant à la contractualisation

On peut trouver plusieurs raisons à l’engouement des collectivités pour l’outil conventionnel. La conclusion de conventions permet de redéfinir les attributions respectives des différentes catégories de collectivités, dans la concertation et au cas par cas. La démarche de contractualisation est également une démarche juridique cohérente avec le principe de l’absence de tutelle entre collectivités et avec celui de libre administration des collectivités.

Les réajustements de compétences par la voie conventionnelle sont dans certains cas explicitement prévus par le législateur :

—  les communes peuvent mettre en œuvre les compétences du département en matière d’action sociale et de santé⁽¹³⁾ ;

—  le département peut confier à des communes ou groupements ou syndicats mixtes tout ou partie de l’organisation des transports scolaires⁽¹⁴⁾ ;

—  le département peut déléguer à une communauté urbaine ou une communauté d’agglomération tout ou partie de ses compétences en matière d’action sociale⁽¹⁵⁾.

Devant la mission, le sénateur Alain Lambert ainsi que M. Pierre Mirabaud, délégué général de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) ont plaidé en faveur du recours accru à la contractualisation, qui permettrait de donner plus de souplesse à l’action locale et, dans le même temps, de lui fixer des objectifs précis, pouvant faire l’objet d’une évaluation à échéance régulière. Comme l’explique M. Gérard Marcou, « le contrat constitue l’un des moyens de maintenir ou de créer de la cohérence dans l’action publique même dans un système où l’on a assez largement décentralisé les compétences » ⁽¹⁶⁾. Surtout, la contractualisation est un moyen pour mobiliser des ressources financières suffisantes. Il est rare qu’une seule collectivité territoriale dispose d’une capacité financière (soit en fonds propre, soit en termes de capacité d’emprunt) suffisante pour mener à bien des opérations d’investissement lourdes ou des financements conséquents. Les infrastructures aéroportuaires, portuaires, ou les grandes infrastructures de transport, doivent souvent recueillir des fonds provenant de tous les niveaux territoriaux.

Toutefois, force est de constater que l’un des effets indirects de la contractualisation est de brouiller les pistes du partage des compétences. En outre, la contractualisation est critiquée pour ses effets financiers pervers. « Les mécanismes contractuels incitent les collectivités à la dépense. (…) Outre les contrats « interministériels » tels les contrats de plan État-Région, se sont également multipliés les chartes, conventions, contrats directement conclus entre un ministère et une collectivité particulière et qui ont tous ou presque le même but, allier concertation et incitation financière par le biais de financements croisés, mais qui peuvent aussi n’être que des déclarations d’intention à dominante médiatique. » ⁽¹⁷⁾ observent deux universitaires.

Par ailleurs, la contractualisation n’est pas seulement un phénomène répandu entre collectivités territoriales mais également entre l’État et les collectivités.

d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales

L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales, qui peut prendre plusieurs formes, participe de l’enchevêtrement des compétences.

La plus ancienne forme d’imbrication est celle du dédoublement fonctionnel des exécutifs locaux. Les compétences en matière de police, de services d’incendie et de secours, d’état civil, sont ainsi des compétences étatiques mais néanmoins exercées par l’exécutif local. Le préfet, lorsqu’il se substitue au maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, est réputé agir au nom et pour le compte de la commune. La responsabilité pour les dommages pouvant être causés par l’intervention du représentant de l’État incombe à la commune.

Au dédoublement fonctionnel peut s’ajouter la dichotomie entre l’attribution de la compétence et l’organisation des services. L’organisation du service départemental d’incendie et de secours (SDIS), établissement public de caractère départemental, qui regroupe les communes et le département, incombe au premier chef au président du conseil général. Toutefois, l’organisation quotidienne en matière de lutte contre les incendies et de secours ressortit à la compétence du préfet et des maires.

La contractualisation, déjà évoquée, lie également collectivités et État et conduit les unes comme l’autre à intervenir dans un même champ et à financer des actions qui ne sont pas les leurs.

Certains projets peuvent être portés aussi bien par les collectivités que par l’État. À cet égard, l’exemple des maisons des services publics est révélateur. Faute d’un pilote désigné, l’initiative de leur création peut provenir aussi bien de l’État que d’une collectivité territoriale ou d’un opérateur de service public. Dans le récent rapport du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics à ce sujet, sont soulignées tant « l’absence d’un pilotage global du dispositif » que « l’inexistence de réseaux de mutualisation » ⁽¹⁸⁾.

Enfin, lorsque l’État procède à des transferts de compétences, il ne réorganise pas toujours la structure administrative qui assurait auparavant l’exercice de cette compétence, si bien que le doublonnement des structures peut persister. En 1990, un auteur s’étonnait déjà : « Il est tout de même remarquable que les transferts de compétences aux collectivités territoriales, sources de nouvelles structures à l’échelon local pour exercer les nouvelles missions confiées à ces dernières, n’aient guère eu d’incidence sur l’administration centrale. » ⁽¹⁹⁾ Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, certaines missions d’audit de modernisation ont porté sur l’impact de la décentralisation sur certaines administrations d’État. Le rapport sur le ministère de l’Équipement ⁽²⁰⁾ fait ainsi apparaître que, si la décentralisation a été accompagnée d’une réduction de l’effectif des services déconcentrés du ministère d’environ 25 %, en revanche l’effectif de l’administration centrale est resté relativement stable depuis 1981. En ce qui concerne le ministère de la Santé et le ministère de l’Emploi, un autre audit fait apparaître de la même manière une relative inertie de la structure des emplois des administrations d’État. Cet audit signale également la persistance d’interventions directes de l’État dans les matières transférées, qui entraîne des pertes d’efficacité et des surcoûts ⁽²¹⁾.

e) La logique politique

Comme l’ont fait observer certaines personnes auditionnées, et notamment MM. Jean-Pierre Balligand, vice-président de l’Association des petites villes de France (APVF), et Serge Grouard, vice-président de l’AGVF, un facteur d’enchevêtrement supplémentaire est la logique politique, qui conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action le plus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer la collectivité qu’il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population.

Ce type de mécanisme est particulièrement manifeste pour les domaines où les compétences ne sont pas délimitées et où l’action de la collectivité territoriale est susceptible d’avoir une répercussion médiatique. On peut citer à ce titre les subventions aux associations ou aux entreprises ainsi que les interventions dans le domaine culturel ou dans le domaine environnemental.

Il n’est jamais acquis que les collectivités territoriales, dans une logique de responsabilité et de souci d’économie de la dépense publique, limitent spontanément leurs actions à leurs compétences majeures et historiques.

Ce constat plaide en faveur d’une délimitation stricte, par voie législative, des compétences des collectivités, afin de permettre aux élus de résister aux tentations d’agir en dehors de leurs domaines de compétences.

3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement

L’aggravation progressive, au fil des années, de l’enchevêtrement des compétences entre les différents échelons d’administration territoriale a un coût, qui n’est pas seulement financier mais aussi politique. En effet, une telle situation dégrade nos finances publiques et la compétitivité de nos entreprises, mais elle affecte aussi le processus même de décision politique et éloigne le citoyen de la démocratie locale. Dans ces conditions, la décentralisation se caractérise par une expertise et des concertations de plus en plus lourdes et complexes, au détriment des administrations, des entreprises et des citoyens.

À cet égard, la réflexion de la mission rejoint l’analyse du rapport de la Commission pour la libération de la croissance française présidée par M. Jacques Attali, en date du 23 janvier, qui souligne : « la décentralisation est devenue un facteur de confusion, tant les compétences partagées sont nombreuses et paralysantes, et génératrices de coûts supplémentaires, notamment de fonctionnement. Les redondances et chevauchements de compétences entre les divers échelons territoriaux créent à la fois un éclatement de la responsabilité, la paralysie de la décision et la déroute de l’administré » ⁽²²⁾.Cette situation montre que le but fondamental de la politique de décentralisation a sans doute été perdu de vue : comme l’a rappelé devant la mission le sénateur Bruno Sido, secrétaire général de l’Assemblée des départements de France (ADF), la décentralisation doit avoir pour objectif d’accroître l’efficacité de l’action publique tout en maîtrisant le coût.

a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable

En l’absence d’une répartition claire et ordonnée des compétences entre collectivités locales, mais aussi entre celles-ci et l’État, les décideurs locaux sont d’abord contraints de recourir à une importante expertise juridique et technique, afin de déterminer le ou les échelons territoriaux compétents sur chaque projet, les limites de ces compétences et les conditions dans lesquelles elles peuvent être exercées. Des travaux préparatoires complexes sont souvent requis en amont des décisions politiques et, lorsque la loi a prévu que l’exercice de certaines compétences serait partagé entre plusieurs niveaux d’administration territoriale, les décideurs sont contraints d’utiliser des instruments juridiques spécifiques, qu’il s’agisse de schémas ou de conventions.

Notre collègue Michel Piron, entendu par la mission, notait en 2006, dans un rapport d’information sur l’équilibre territorial des pouvoirs, que le développement des procédures contractuelles « a provoqué une incertitude juridique croissante » pour les décideurs locaux et ajoutait : « L’insuffisante identification des responsabilités réciproques dans la mise en œuvre du contrat et la lourdeur d’opérations nécessairement conjointes sont des motifs réels de blocage. La multiplication des contrats crée la confusion » ⁽²³⁾. Cette situation favorise inévitablement une approche moins politique et plus technocratique des dossiers, qui diminue la réactivité des acteurs de la décentralisation.

De même, l’exercice conjoint des compétences, qu’il résulte de leur partage explicite – lorsque le législateur a attribué concurremment une compétence à différentes catégories de collectivités territoriales – ou de la mise en œuvre concrète de la « clause générale de compétence » actuellement reconnue par la loi à chacune de ces catégories, implique un lourd processus de concertation entre les différents partenaires. L’accord de chacun d’entre eux sur les objectifs doit ainsi être obtenu et leur participation respective au financement du projet commun déterminée, ce qui impose, de fait, une négociation souvent longue. Le rapport du groupe de travail présidé par M. Alain Lambert sur les relations entre l’État et les collectivités locales, remis en décembre 2007, dénonce ainsi les effets d’une « “comitologie”, nationale, régionale et départementale foisonnante ». Ce même rapport souligne que, d’une façon générale, l’enchevêtrement des compétences, en imposant de multiples expertises et concertations, engendre des « pertes de temps considérables, avant la décision comme dans sa mise en œuvre, qui ralentissent l’action publique ». L’existence de nombreux doublons dans la mise en œuvre des décisions peut également conduire à des gaspillages d’énergie pour l’exercice des compétences.

En outre, en l’absence de spécialisation de l’action de chaque échelon d’administration territoriale ou, à défaut, de désignation d’une collectivité jouant effectivement un rôle de « chef de file », la généralisation des cofinancements entraîne une dilution des responsabilités. Lorsqu’une participation conjointe de la commune, du département, de la région et de l’État a été décidée, il n’est pas aisé de savoir vers quel partenaire se tourner si un problème survient ensuite dans l’organisation de l’opération, ni à quel acteur attribuer la responsabilité de son succès ou de son échec.

Il convient enfin de souligner que l’accord de tous les échelons territoriaux impliqués conduit souvent à réduire l’ambition des projets, la recherche d’un consensus aboutissant, de fait, à ne retenir que le plus petit dénominateur commun aux différents partenaires. M. Serge Grouard, vice-président de l’AGVF, a également souligné devant la mission que la participation de quatre, voire cinq niveaux d’administration à des projets de développement économique conduisait à leur dispersion géographique, les départements et les régions ayant tendance à privilégier une répartition de leurs actions sur l’ensemble du territoire départemental ou régional. Loin de garantir la pertinence des projets et la préservation de l’intérêt général, la confusion des responsabilités locales a pour effet de retarder et d’affaiblir la décision politique.

b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-région

Autre conséquence dommageable de l’enchevêtrement des compétences des collectivités territoriales, les financements croisés et la multiplication des acteurs rendent plus difficile, et parfois quasiment impossible, l’évaluation des politiques publiques. L’évaluation des contrats de plan État-région (CPER, devenus depuis 2006 des contrats de projets État-région) en fournit une bonne illustration.

Institué par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 qui dispose que « l’État peut conclure avec les collectivités territoriales, les régions, les entreprises publiques ou privées et éventuellement d’autres personnes morales, des contrats de plan comportant des engagements réciproques des parties », le dispositif des contrats de plan vise notamment à mettre en cohérence les projets des nombreux acteurs publics qui interviennent sur un seul et même territoire et à accompagner ainsi les progrès de la décentralisation. Devenu le principal outil de programmation en matière de développement territorial, le contrat de plan État-région a fini par faire l’objet d’un consensus en faveur de son maintien, sous réserve de modifications.

Du fait même de son ambition, il était néanmoins inévitable que ce dispositif atteigne un degré élevé de complexité. Les CPER se caractérisent ainsi par un système de financements croisés complexe, tandis que quatre axes d’interventions principaux regroupent 15 politiques sectorielles et impliquent 20 ministères et plus de 200 lignes de crédits.

Une telle complexité se traduit entre autres par une difficulté à évaluer l’efficacité et les résultats des politiques engagées. Dès lors que le dispositif en place conduit à ce qu’un grand nombre de collectivités gèrent chacune un grand nombre de politiques, il en résulte un suivi hétérogène et partiel, principalement financier ou quantitatif et rarement qualitatif.

Le cabinet Ernst & Young note par exemple, dans son évaluation des CPER 2000-2006 en Île-de-France et en Lorraine, que « les évaluations DIACT recensées ne permettent pas de connaître les réalisations et les résultats des CPER en matière d’infrastructures et de conditions de vie des étudiants », notamment parce que les évaluations disponibles n’isolent pas les résultats des CPER de ceux d’autres dispositifs. Dans la même région, « les évaluations existantes utilisées s