INTRODUCTION 7

1. Une extraordinaire extension des domaines d’intervention, doublée d’une extrême hétérogénéité des structures : la galaxie associative 15

a) Une incroyable vitalité marquée par la création de près de 63 000 associations par an 15

b) La vitalité associative a pour pendant l’extraordinaire extension de ses domaines d’intervention. 17

c) La diversité des structures associatives est frappante 18

2. Un poids économique considérable : un changement identitaire pour les associations ? 22

3. « Substituer à l’égoïsme individuel la loi féconde de la fraternité  » : un rôle social évident 28

1. Une place grandissante dans l’action publique 30

a) Un rôle d’expertise et de veille auprès des pouvoirs publics 30

b) Un partenaire indispensable dans la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques 31

2. Une institutionnalisation et une rationalisation croissantes des relations avec les pouvoirs publics 33

a) Une institutionnalisation du dialogue entre pouvoirs publics et associations 33

b) Une rationalisation des relations contractuelles avec les associations 34

3. … mais des progrès à accomplir 34

a) Une méconnaissance du secteur qui alimente des polémiques inutiles 34

b) Un espace de représentation et de dialogue encore fragile 36

c) Des relations contractuelles perfectibles 37

1. Le contexte du droit européen : menace ou opportunité ? 39

a) Le contexte du droit européen 39

b) L’occasion de réformer les modes de reconnaissance et les relations contractuelles entre associations et administration ? 41

2. L’engagement associatif : un des principaux défis des années à venir 43

a) Les bénévoles : une richesse insuffisamment valorisée 43

b) Les volontaires : une multiplicité de dispositifs peu évalués 47

c) L’emploi associatif : un enjeu déterminant pour le secteur associatif 48

3. Le financement : instabilité et concurrence 53

a) Les conséquences désastreuses des aléas budgétaires et des retards de versement : l’État doit prendre ses responsabilités 53

b) Financement privé : malgré des progrès notables la France accuse en la matière un certain retard 56

4. La transparence et la gouvernance: des exigences croissantes qui pèsent sur les associations 60

1. Mieux connaître le paysage associatif 65

a) Tenir un véritable registre des associations 65

b) Disposer de données chiffrées fiables 67

c) Assurer au Parlement une information digne de ce nom en révisant le « jaune budgétaire » 68

2. Mieux reconnaître les associations en créant les conditions d’un véritable dialogue civil 69

a) Pour une représentation des associations dans les principaux organes de concertation à la hauteur de leur poids économique et social 70

b) Pour la transformation du Conseil national de la vie associative en un véritable organe d’expertise 71

c) Pour une meilleure organisation de l’administration au niveau national et local 72

d) Pour la tenue régulière d’une Conférence de la vie associative au niveau national et local et l’évaluation de la Charte d’engagements réciproques 74

e) Pour un paysage associatif structuré par un encouragement des associations à se coordonner 75

1. Une question urgente : l’impact de la directive « services » sur l’action associative 76

a) Au niveau national, anticiper les conséquences de la transposition de la directive « services ». 76

b) Au niveau européen, relancer le projet d’une directive sur les SSIG et profiter de la présidence française pour inscrire la question à l’ordre du jour du Conseil 77

c) De l’utilité d’un statut associatif européen à terme 78

2. La directive « services » : une occasion à saisir pour simplifier les modes de reconnaissance et les relations contractuelles entre pouvoirs publics et associations 79

a) La réforme des modes de reconnaissance : trois niveaux de reconnaissance auxquels seraient attachés différents droits et devoirs 80

b) Les associations engagées dans une mission de service public : une situation spécifique 81

c) Les associations agrémentées : pour une refonte complète du système 82

d) Les associations para-administratives : trouver une solution juridique innovante 83

1. Stabiliser le financement des associations : le nerf de la guerre 84

a) Financement public : la nécessité d’une stabilité des moyens, d’une gestion pluriannuelle des dépenses et d’une mobilisation des acteurs 84

b) Financement privé : renforcer la confiance des donateurs et médiatiser les dispositifs existants 89

2. Encourager l’engagement associatif : un réel défi dans les années à venir 92

a) Le bénévolat : renouveler, accompagner, former, valoriser 92

b) Le volontariat : un nécessaire effort de clarification juridique et de rationalisation des différents dispositifs 96

c) L’emploi associatif : simplifier les dispositifs de contrats aidés 96

1. Une nécessaire amélioration du contrôle interne et de la gouvernance associative : des efforts à poursuivre 98

a) Améliorer la gouvernance interne des associations et mettre au point un « code de bonne gouvernance » 98

b) Élargir les compétences des commissaires aux comptes 99

c) Encourager le contrôle par les pairs 100

2. S’appuyer sur une information de qualité : information financière claire et bilans d’activité 101

a) Simplifier et clarifier le compte d’emploi afin de connaître l’usage qui est fait des fonds 101

b) Étendre l’usage des comptes d’emploi des ressources 102

c) Créer un portail exposant en un tableau synthétique les comptes des associations et les comptes-rendus d’activité 103

3. Des contrôles externes plus simples et plus efficaces : scenarii possibles pour une remise à plat du système 103

a) Simplifier et graduer les contrôles exercés sur les associations 104

b) Donner davantage de moyens aux corps de contrôle 105

c) L’exemple de la Charity commission britannique 106

4. La lente marche vers l’évaluation : à quand une révolution culturelle ? 107

a) Une problématique émergente en France : contexte de la LOLF, dispositions législatives et initiatives associatives 107

b) Des obstacles à surmonter : manque de moyens de l’administration et blocages culturels 108

c) La définition d’indicateurs pertinents : une réelle attente de la part des associations. 109

d) La pratique de certains secteurs : des exemples à suivre 111

e) « Pourquoi et comment évaluer ? » : une question à inscrire au programme de la prochaine Conférence nationale de la vie associative 112

TRAVAUX DE LA COMMISSION 113

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION D’INFORMATION 125

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 127

ANNEXE 3 : TEXTES LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES SUR LA TRANSPARENCE ASSOCIATIVE (LISTE NON EXHAUSTIVE) 135

ANNEXE 4 : RÉDUCTIONS D’IMPÔTS ACCORDÉES AU TITRE D'UN DON – 2006 144

ANNEXE 5 : EXONÉRATIONS D'IMPÔT ACCORDÉES AU TITRE D’UNE LIBÉRALITÉ – 2006 145

ANNEXE 6 : QUELQUES EXEMPLES ÉTRANGERS 147

ANNEXE 7 : BIBLIOGRAPHIE 185

ANNEXE 8 : LISTE DES SIGLES UTILISÉS 189

INTRODUCTION

– Constat : le succès de la loi de 1901 provoque paradoxalement des questionnements identitaires au sein du monde associatif

Les associations interviennent dans un champ de plus en plus vaste, aux côtés de l’État et des entreprises à but lucratif. Elles se voient confier des pans entiers de certaines politiques publiques, tout en conservant leur caractère d’organisations privées. Elles peuvent développer une activité économique sans pour autant obéir à la logique du secteur marchand concurrentiel. En leur sein collaborent à la fois des bénévoles et des salariés.

La loi de 1901, sans que son contenu ait changé en un siècle, a accompagné avec succès un formidable développement de la vie associative. Mais le succès de la formule associative crée paradoxalement un questionnement identitaire.

Faut-il y voir un manque d’homogénéité du secteur ou, pire, le signe d’un dévoiement de la loi de 1901 ? N’est-ce pas au contraire l’effet de sa plasticité et d’une profonde vitalité du monde associatif ? Comme le soulignait François Bloch-Lainé, « les principales caractéristiques du monde associatif sont faites, intrinsèquement, d’éléments contradictoires. »

Il faut donc moins chercher à ramener le fait associatif à une pureté qu’il n’a jamais eue que vouloir garantir l’efficacité de l’action associative, garder intact son esprit, et s’assurer qu’un fonctionnement démocratique et une bonne utilisation des fonds maintiennent la confiance que jusqu’ici les pouvoirs publics et les Français ont accordée aux associations.

– Objectifs de la mission

Il est évident que les problématiques qui touchent les petites associations de bénévoles et les grandes associations employeurs sont radicalement différentes. De même, chaque secteur a ses spécificités. Il faut donc veiller à apporter des réponses adaptées aux différents acteurs du monde associatif.

Le propos de la mission n’est pas de soumettre les petites associations à des obligations et contrôles excessivement lourds qui nuiraient à la vitalité du secteur mais de trouver un mode de régulation gradué et adapté aux différentes structures.

L’objectif de la mission est de définir ce qu’associations et pouvoirs publics pensent se devoir mutuellement, dans l’intérêt des bénéficiaires de l’action associative.

Mais cet objectif ne vaudra que ce que vaudront la précision des engagements concrets mis à la charge des deux parties. Simplification et responsabilité sont les principes fondamentaux des conclusions de la mission.

Celles-ci s’ordonnent autour de quatre objectifs principaux :

– connaître et reconnaître : aucune politique publique relative au secteur associatif ne pourra être efficace sans une amélioration de la connaissance du secteur et sans une refonte de l’architecture institutionnelle assurant aujourd’hui le dialogue entre associations et pouvoirs publics ;

– sécuriser le cadre juridique : cela suppose de refondre entièrement les modes de reconnaissance afin de sécuriser l’environnement juridique des associations dans le contexte du droit européen ;

– soutenir et accompagner : dans cet esprit, il faut stabiliser le financement public, encourager le financement privé et soutenir l’engagement associatif, c'est-à-dire, par des mesures simples, répondre aux préoccupations concrètes des associations, aux principaux défis posés par la vitalité du secteur associatif et à la concurrence qu’elle implique ;

– mieux contrôler et mieux évaluer : il faut pour cela adosser les modes de reconnaissance à des contrôles simplifiés et proportionnés, doublés d’une réelle évaluation, et s’appuyer sur un référentiel commun de bonne gouvernance.

Six mois de travaux et l’organisation de nombreuses auditions ont permis à la mission d’aboutir à des propositions pragmatiques et consensuelles.

La Conférence nationale de la vie associative, qui aura lieu du 8 au 12 décembre 2008, fournira l’occasion à tous les acteurs, administration, associations, experts, mais aussi collectivités territoriales, de mener une réflexion concertée sur les sujets qui requièrent un certain approfondissement.

I.- LE MONDE ASSOCIATIF : CRISE OU MUTATION ?

A. UN RÔLE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL LARGEMENT SOUS-ESTIMÉ PAR LES POUVOIRS PUBLICS

Il n’est pas inutile de dresser au préalable un rapide tableau du monde associatif, tant les polémiques sont fréquentes aussi bien sur le nombre exact des associations que sur leur poids économique, ou encore la nature de leur financement ⁽¹⁾.

Que révèle cette première analyse ?

– le poids économique et social du monde associatif est considérable. Il appelle une réelle attention des pouvoirs publics ;

– l’extension de son champ d’action et la diversité de ses composantes rendent difficile toute politique globale en la matière ;

– les mouvements contradictoires qui animent le secteur, entre privé et public, entre logique marchande et recherche de l’intérêt général, ne sont pas sans créer des frictions et autres questionnements identitaires.

1. Une extraordinaire extension des domaines d’intervention, doublée d’une extrême hétérogénéité des structures : la galaxie associative

a) Une incroyable vitalité marquée par la création de près de 63 000 associations par an

Selon l’enquête récente de Mme Viviane Tchernonog, le nombre d’associations serait passé en six ans de 880 000 à 1 100 000 (entre 1999 et 2005), soit une croissance de 25 % par an en moyenne ou 37 000 associations supplémentaires. La comptabilisation des associations enregistrées par le ministère de l’intérieur fait monter cette moyenne à 63 000 créations annuelles, chiffre qui témoigne de l’incroyable vitalité du monde associatif.

Parmi les secteurs les plus actifs, citons les associations humanitaires et caritatives, dont le nombre croît de 9 % en moyenne chaque année, mais qui ne représentent encore qu’une part limitée du monde associatif (3,7 %), celui de la défense des intérêts économiques, qui compte encore peu d’associations (moins de 3,7 % du total) et dont la croissance annuelle est de 12 %. Viennent ensuite l’action sociale, le sport et la culture, avec un taux de croissance annuelle de 6 %. Ce sont les secteurs qui, compte tenu de leur poids important au sein du monde associatif, expliquent en grande partie son essor ces dernières années.

Évolution annuelle moyenne durant les six dernières années du nombre d’associations selon le secteur d’activité principal et l’existence d’emploi salarié dans l’association

	Évolution annuelle moyenne du nombre d’associations sans salarié	Évolution annuelle moyenne du nombre d’associations employeurs	Évolution annuelle moyenne du nombre total d’associations
Action caritative et humanitaire	7,9 %	15,5 %	8,7 %
Action sociale/santé	4,8 %	8,4 %	5,7 %
Défense des droits et des intérêts	3,5 %	-4,8 %	3,0 %
Éducation, formation, insertion	-3,8 %	0,0 %	-2,7 %
Sports	6,1 %	4,9 %	5,9 %
Culture	5,2 %	4,3 %	5,1 %
Loisirs	2,3 %	-4,4 %	1,5 %
Défense des intérêts économiques	12,4 %	11,5 %	12,1 %
Autres	29,6 %	-6,7 %	18,5 %
Ensemble	4,4 %	3,1 %	4,2 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations - décembre 2007

Il faut mentionner cependant que 9 % des associations disparaissent peu après leur naissance. Ce phénomène est particulièrement fréquent dans les deux ans qui suivent leur création.

Le monde associatif se caractérise donc par un grand dynamisme, que vient toutefois nuancer une forte mortalité des jeunes associations, mais qui place la France parmi les pays européens dont le secteur associatif est le plus vivant.

Les secteurs associatifs et leurs relations avec l’État dans l’Europe des 27

	Allemagne	Autriche	Belgique	France 31	Pays-Bas
Population	82 millions	8,3 millions	10,5 millions	63 millions	16,3 millions
Nombre d’associations 32	553 500	107 000	90 000	1 100 000	9 000
Ressources 33	Public : 64 %	Public 50 %	Public : 77 %	Public : 34,3 % 34	Public : 59 %
	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :
	3 %	6 %	5 %	4,9 %	2 %
	Recettes d’activité et cotisations : 32 %	Recettes d’activité et cotisations : 43 %	Recettes d’activité et cotisations : 19 %	Recettes d’activité et cotisations : 60,8 %	Recettes d’activité et cotisations : 39 %
Bénévolat	22 000 000 (34 % de la population) 35	550 000 36	809 000 37	14 000 000	43 %
Emploi salarié 39	1 120 000		500 000	1 900 000	669 000 (12,9 % des emplois salariés non agricoles)

Source : Étude CPCA, mai 2008.

b) La vitalité associative a pour pendant l’extraordinaire extension de ses domaines d’intervention.

L’évolution des créations d’associations par secteur offre un reflet fidèle des préoccupations dominantes de chaque époque et explique l’incroyable hétérogénéité de leur champ d’action.

Dans les premières années du XX^ème siècle, la plupart des activités caritatives confessionnelles vont adopter le statut d’absolue liberté que leur offre la loi de 1901. Les hospices, maisons de retraite, hôpitaux, centres familiaux, patronages prennent la forme d’associations. C’est la première vague associative. Viennent ensuite à partir des années 1930 les associations de loisirs, d’éducation populaire et de tourisme social dont le développement semble accompagner avec une intensité égale l’ensemble du XX^ème siècle. Les associations sportives comptent également parmi les plus anciennes. La fin de la seconde guerre mondiale voit apparaître en nombre les associations sanitaires et sociales, comme en témoigne la création en 1947 de l’UNIOPSS (Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux). Les années plus récentes sont marquées par l’essor des associations orientées vers la formation et l’insertion économique. La dernière vague de création d’associations, la plus importante en nombre – on voit en effet passer le nombre de déclarations annuelles en préfecture de 20 000 en 1975 à 60 000 en 1990 – intervient à partir des années 1970 et voit émerger de nouveaux domaines (environnement, défense des femmes, comités de quartier, lutte contre le racisme, humanitaire, solidarité ou encore lutte contre le sida).

Aujourd’hui, le monde associatif est constitué à 60 % par des associations sportives, récréatives et culturelles. Les associations de type militant (opinion, défense des droits, défense des consommateurs, de l’environnement…) représentent 15,5 % du nombre total. Les associations d’action sociale et de santé représentent quant à elles 11,3 % des associations.

Nombre d’associations selon les secteurs d’activité

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

L’extension du champ d’intervention des associations ne va pas sans poser le problème de l’articulation de leur action avec celle des pouvoirs publics mais aussi de leur « concurrence » avec le secteur économique à but lucratif, sujets qui seront abordés plus loin dans le rapport. D’aucuns y décèlent le symptôme d’une crise du monde associatif et en appellent à un toilettage de la loi de 1901.

Ne faut-il pas au contraire y voir le signe d’une « société laissant à l’individu un espace libre significatif, permettant une invention de soi » ⁽²⁾ mais surtout l’effet d’un outil juridique d’une grande souplesse, institué par une loi d’inspiration profondément libérale dont il faut préserver l’esprit ?

Le rapporteur considère que l’équilibre juridique dégagé par la loi de 1901 est globalement satisfaisant et que la résolution des problèmes qui se posent aux associations et aux pouvoirs publics passe davantage par des solutions pragmatiques que par une révision législative.

c) La diversité des structures associatives est frappante

En effet quoi de commun entre une association de chasse, une association de quartier, la Ligue contre le cancer, un théâtre, une halte garderie, un centre social, sinon le cadre défini par la loi de 1901 ?

Parmi les diverses typologies possibles, l’étude dirigée par Mme Viviane Tchernonog a choisi de classer les associations en fonction de leur logique de fonctionnement. On distingue ainsi :

– Les associations dont le projet est articulé à l’action publique : représentant 15 % du monde associatif, elles réalisent 83 % de son budget cumulé. Elles concentrent tous les emplois, gèrent souvent des budgets considérables et font l’objet d’une reconnaissance particulière de la part des pouvoirs publics. Parmi elles, on compte les établissements sanitaires et sociaux financés par les organismes de la Sécurité sociale, les conseils généraux et l’État tels que des CAT, des hôpitaux, des services d’aide à domicile, des centres d’accueil pour les personnes âgées, des colonies et des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), des foyers de jeunes travailleurs. Peuvent être classées dans cette catégorie les associations culturelles qui gèrent un théâtre, une salle de spectacle ou encore une bibliothèque, mais également les associations qui gèrent des équipements sportifs.

Taux d’associations employeurs selon le secteur d’activité

	Associations sans salarié	Associations employeurs	Total
Non-réponse	85,2 %	16,7 %	100,0 %
Action humanitaire	86,2 %	13,8 %	100,0 %
Action sociale	50,7 %	49,5 %	100,0 %
Santé	88,2 %	11,8 %	100,0 %
Défense des droits et des causes	95,7 %	4,4 %	100,0 %
Éducation Formation/Insertion	64,2 %	35,8 %	100,0 %
Sports, chasse et pêche	80,8 %	19,2 %	100,0 %
Culture	83,9 %	16,1 %	100,0 %
Loisirs et vie sociale	91,4 %	8,6 %	100,0 %
Défense des intérêts économiques	71,6 %	28,4 %	100,0 %
Autres	91,2 %	9,6 %	100,0 %
Ensemble	83,6 %	16,4 %	100,0 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

Répartition des associations selon l’existence d’emploi salarié

	Effectifs
Associations sans salarié	928 000	84,4 %
Associations employeurs	172 000	15,6 %
Total	1 100 000	100,0 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

– Les associations dont le projet présente un fort contenu militant : ces associations, représentent 29 % du monde associatif, en comptant les assocaitions humanitaires, réalisent 5 % de son budget total et sont en majorité animées par des bénévoles. Leur budget, souvent limité (moins de 1 000 euros pour un tiers d’entre elles), est alimenté par les recettes d’activité, les cotisations et les dons. On y trouve principalement des associations humanitaires (11 %) et des associations de défense des intérêts (51 %).

– Les associations de membres orientées vers la pratique d’une activité : ces associations, qui en nombre constituent la majeure partie du tissu associatif (56 %), réalisent 12 % du budget associatif et mobilisent la moitié des bénévoles. Ces associations fonctionnent avec de très petits budgets principalement alimentés par des cotisations et des recettes d’activité. On y trouve de petites associations sportives, culturelles, de loisirs ou encore des clubs.

Répartition des secteurs d’activité dans les trois types d’associations

	Type A Associations dont le projet est articulé à l’action publique	Type B Associations dont le projet présente un fort contenu militant	Type C Associations de membres orientées vers la pratique d’une activité
Action humanitaire	3 %	11 %	-
Action sociale	17 %	9 %	-
Santé	4 %	18 %	-
Défense des causes et des droits	3 %	51 %	-
Education Formation/Insertion	9 %	9 %	-
Sports	28 %	-	36 %
Culture	18 %	-	28 %
Loisirs et vie sociale	9 %	1 %	29 %
Défense des intérêts économiques	7 %	-	5 %
Autres	1 %	-	2 %
Total	100 %	100 %	100 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

Caractéristiques distinctives des types d’associations

Principales spécificités	Type A Associations dont l’activité est articulée à l’action publique 15%	Type B Associations dont le projet présente un fort contenu militant 29%	Type C - Associations de membres orientées vers la pratique d’une activité 56%
Moyenne des ressources annuelles	300 000 euros 6 % des associations ont des ressources annuelles supérieures à 1 000 000 euros	9 000 euros 31 % des associations ont des ressources inférieures à 1 000 euros	12 000 euros 20 % des associations sont des ressources inférieures à 1 000 euros
Emploi salarié	régulier	Exceptionnel	Occasionnel ou exceptionnel
Types de population concernés	Populations en difficulté, fragiles, vulnérables personnes âgées, enfants, familles, demandeurs d’emploi	Populations en difficulté, fragiles, ou vulnérables	Tous publics
Reconnaissance des Pouvoirs Publics	agréments ministériels, conventions de délégation de service public, autorisations ou habilitations administratives	-	Agréments ministériels
Secteurs d’activité	Action sociale, santé, éducation formation, emploi, insertion professionnelle, culture, humanitaire (Équipements collectifs)	Défense des droits, défense des causes, (associations de quartiers, de consommateurs, de défense du cadre de vie, défense de l’environnement, associations de parents d’élèves, associations patriotiques), action humanitaire, action sociale (information, aide, orientation, prévention)	Clubs sportifs, loisirs de type amicales, clubs culturels
Ressources	Financements publics (État, Départements Organismes sociaux, communes, régions) 56 % des ressources	Recettes d’activité (38 %) Cotisations (23 %) Dons (17 %)	Cotisations (27 %) Recettes d’activité (38 %) Financements des communes (21 %)
Réseaux	Forte adhésion à des réseaux (69 %)
Terminologie des publics	Clients, bénéficiaires, usagers	Militants, adhérents, bénéficiaires	Pratiquants, adhérents
Âge			Jeunes associations
Poids dans le budget total	83 % du budget total	5 % du budget total	12 % du budget total
Part dans le nombre total de bénévoles	23 %	27 %	49 %
Part dans le volume total de travail bénévole	23 %	28 %	49 %
Statut d’occupation des locaux	Propriétaires 7 % Locataires 31 %	Hébergées 87 %	Hébergées 86 %
Genre du Président	Femmes		Hommes
Âge des dirigeants	38 % des P ont de 36 à 56 ans	Seniors (44 % des dirigeants)	Jeunes et plus de 56 ans
CSP des dirigeants	Professions libérales, cadres supérieurs		Employés, ouvriers, étudiants
Renouvellement des dirigeants	Renouvellement des dirigeants	Faible renouvellement des fonctions de dirigeants
Statut d’activité	Actifs du secteur privé (35 % des présidents)	Retraités du public ou du privé, et inactifs	En activité dans le secteur privé
Président fondateur de l’association	Présidents non fondateurs		41 % des présidents fondateurs

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

Il est évident que les problématiques qui touchent les petites associations de bénévoles et les grandes associations employeurs sont radicalement différentes. De même chaque secteur a ses spécificités. Il faut donc veiller à apporter des réponses adaptées aux différents acteurs du monde associatif. Le propos de la mission n’est pas de soumettre les petites associations à des obligations et contrôles excessivement lourds qui nuiraient à la vitalité du secteur mais de trouver un mode de régulation gradué et adapté aux différentes structures.

2. Un poids économique considérable : un changement identitaire pour les associations ?

Avec un budget cumulé de 59,4 milliards d’euros, soit environ 3,5 % du PIB et 1,05 million d’emplois en équivalent temps plein, soit environ 5 % du nombre de salariés en France, auxquels s’ajoutent les quelques 14 millions de bénévoles, le poids économique des associations est tout fait considérable.

Il faut toutefois mentionner que le budget total des associations est constitué pour moitié de financements publics et pour moitié de fonds privés.

Budget moyen par association selon le secteur d’activité et l’existence d’emploi salarié

	Associations sans salarié	Associations employeurs	Ensemble	Ratio employeurs/ sans salarié*
Action humanitaire	15 936 €	388 517 €	65 259 €	24
Action sociale/Santé	14 055 €	567 633 €	173 868 €	40
Défense des droits et des causes	4 871 €	256 522 €	15 290 €	53
Éducation Formation Insertion	10 693 €	553 895 €	198 310 €	52
Sports	17 124 €	104 608 €	33 169 €	6
Culture	9 601 €	123 475 €	27 064 €	13
Loisirs et vie sociale	11 648 €	195 862 €	26 844 €	17
Défense des intérêts économiques	11 553 €	315 821 €	94 210 €	27
Autres	12 376 €	130 607 €	22 713 €	11
Total	11 715 €	282 091 €	53 992 €	24

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations - décembre 2007

La concentration des budgets dans les associations d’employeurs

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations - décembre 2007

L’enquête de Mme Viviane Tchernonog révèle que le budget moyen d’une association s’élève à 11 700 euros pour les associations sans salarié et à 282 000 euros pour les associations employeurs. Les quelques 172 000 associations employeurs réalisent un budget de l’ordre de 48,5 milliards d’euros, soit 82 % du budget total du secteur.

Il faut voir dans l’essor de l’activité économique des associations l’effet de plusieurs facteurs : le relatif rationnement, ou du moins la concentration
des financements publics et la nécessaire recherche de financements alternatifs ; la professionnalisation des associations depuis les années 1970 ; enfin le développement de l’insertion par l’activité économique.

L’activité économique des associations n’est pas une spécificité française. Les comparaisons internationales montrent que l’économie non lucrative existe dans tous les pays européens. De plus cette activité concerne, pour l’essentiel, les associations employeurs réguliers. Dès lors l’activité économique ne concerne en réalité que 16 % des associations ⁽³⁾.

Cependant le phénomène, qui existe depuis longtemps dans les pays anglo-saxons, est assez récent en France et a pu être qualifié de « dérive » de la loi de 1901 ⁽⁴⁾ au motif que les organismes à but non lucratif bénéficieraient de privilèges fiscaux exorbitants.

Rien dans la loi de 1901 n’interdit à une association d’avoir une activité commerciale. Son article 1^er précise simplement que l’activité des associations doit avoir un but « autre que de partager des bénéfices ». À cet égard, la législation française se trouve à mi-chemin entre le droit britannique, qui n’assigne pas un cadre juridique différent aux activités lucratives et non lucratives, et le droit italien, qui interdit aux associations d’avoir une activité économique. Cette autorisation ne soustrait pas les associations aux dispositions du droit fiscal et du droit commercial.

Les jurisprudences française et européenne ont confirmé cette possibilité. Le Conseil constitutionnel a rappelé que « le principe constitutionnellement garanti de liberté d’association n’interdit pas aux associations de se procurer les ressources nécessaires à la réalisation de leur but, qui ne peut être le partage de bénéfices entre leurs membres » ⁽⁵⁾. On peut également citer un arrêt récent de la Cour de cassation ⁽⁶⁾ qui est venu annuler un arrêt de la Cour d’appel de Paris refusant à une association le droit d’exercer une activité économique à titre habituel. Enfin la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) admet qu’un organisme peut être qualifié d’organe sans but lucratif et ne pas perdre son statut même si son activité est tournée vers la réalisation de bénéfices ⁽⁷⁾.

Deux cas peuvent se présenter. Si l’activité commerciale est accessoire, l’association relève du droit civil. Si l’association met en place une activité commerciale à titre principal, elle relève du droit commercial. Il faut distinguer les associations qui développent des activités économiques pour trouver des ressources complémentaires, ou dont les actions sont tarifées (une séance de sport, une pièce de théâtre amateur, des plateaux repas portés chez des personnes âgées) et celles dont l’activité commerciale est l’activité principale, telles que les associations qui pratiquent le commerce équitable.

Des dispositions réglementaires, notamment l’instruction fiscale de septembre 1998, révisée en 2006 ⁽⁸⁾, sont venues clarifier les conditions d’assujettissement des associations aux impôts.

Il est donc excessif d’affirmer que les associations exercent une concurrence déloyale vis-à-vis de certaines entreprises. Au contraire, au delà d’un certain seuil d’activité économique, le statut associatif est moins avantageux que celui d’entreprise. En effet une association ne peut s’inscrire à la chambre du commerce, ne peut souscrire un bail commercial, ne peut répartir ses bénéfices entre ses dirigeants.

Plus fondamentalement, la pratique habituelle d’une activité économique, comme l’énonce Mme Édith Arnoult-Brill, présidente du Conseil national de la vie associative (CNVA), « pose la question légitime de la possibilité d’entreprendre autrement et non forcément sous la forme standard des acteurs de l’économie de marché » ⁽¹⁰⁾.

Cependant, il faut admettre que si l’activité économique n’est pas en soi incompatible avec le statut associatif, elle peut nuire à l’image du secteur et être vécue par ses membres comme une perte d’identité. La question se pose donc de savoir s’il faut ou non adopter un statut spécifique pour les associations qui développent une activité économique à titre principal.

Il pourrait être envisagé de créer un statut d’entreprise sociale sur le modèle de l’entreprise sociale ou à but non lucratif, créée au Royaume-Uni ou en Italie, et comme le proposait la Fonda, auditionnée par la mission. Cependant cette solution n’a pas été retenue par la mission. En effet, tous les outils juridiques existent en droit français pour encadrer l’activité économique des associations. De plus, la variabilité des situations associatives n’appelle pas une solution unique.

Comme le souligne M. Jean-Michel Belorgey, entendu par la mission, président de la Mission interministérielle pour la célébration du centenaire de la loi de 1901, « ce peut être d’abord une source d’innovation et de fécondité sociale que d’avoir recours, dans la phase de démarrage d’une initiative, à un cadre juridique souple, quitte à passer ensuite de ce cadre à un autre, de l’association à la SA, SARL. Le réalisme de la plupart des droits modernes, droit fiscal, droit de la concurrence, leur tendance à la neutralité, quel que soit le statut juridique de l’opérateur, ne militent pas en faveur d’une différenciation des statuts. »

Le Conseil d’État, dans son rapport public de 2000, jugeait inutile une modification de la loi de 1901, mais préconisait en revanche l’adoption de dispositions spécifiques aux « entreprises associatives » dans les législations qui régissent ces activités.

Le rapporteur rejoint l’analyse du Conseil d’État pour estimer qu’il faut encourager les associations à « filialiser leur activité économique » ⁽¹¹⁾, sous forme de société coopérative de production (SCOP) ou de société coopérative d'intérêt collectif (SCIC). Les associations peuvent également sectoriser leur activité économique.

Ces possibilités, qui existent depuis longtemps, sont pourtant peu utilisées, l’information étant mal relayée auprès des associations. Sur ce point la pratique de certains ministères peut servir d’exemple. Ainsi les associations de protection de l’environnement ont engagé depuis 2000 la séparation de leurs activités associatives à but non lucratif et de leurs activités commerciales.