N^° 628

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

Députés.

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 9

1. La LOA : principaux chiffres et repères 13

2. Un premier état des lieux au bout de neuf mois de mise en œuvre considéré comme positif 15

3. Un bilan statistique honorable 16

1. Sept ordonnances publiées, un projet de loi de ratification adopté 17

2. Cinq décrets non publiés 21

3. Une majorité de dispositifs applicables et appliqués 22

1. Le mécanisme du crédit d’impôt 27

2. L’insertion du crédit d’impôt dans la politique de soutien aux exploitants 27

1. Le cahier des charges 29

2. La commercialisation des produits 30

3. La gestion des aléas 33

4. La recherche et la formation 34

5. Le partenariat avec les chambres d’agriculture 35

EXAMEN EN COMMISSION 37

ANNEXES 43

ANNEXE I : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES 45

ANNEXE II : LES CHIFFRES DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE 50

ANNEXE III : TABLEAU DE SUIVI DE LA PARUTION DES TEXTES D’APPLICATION DE LA LOA 51

LEXIQUE DES PRINCIPAUX SIGLES ET ABRÉVIATIONS 77

MESDAMES, MESSIEURS,

L’adoption le 12 février 2004 d’une réforme du Règlement de l’Assemblée Nationale confiant au rapporteur d’un texte de loi la responsabilité d’en contrôler la mise en application a consacré une pratique jusque là informelle et permis de renforcer les prérogatives de contrôle du Parlement. L’œuvre législative n’est en effet pas achevée au soir de l’adoption de la loi et nombre de dispositions adoptées par le législateur seraient vouées à rester lettres mortes sans leurs textes d’application.

Le premier objectif assigné au rapporteur par l’article 86 alinéa 8 du Règlement est donc de contrôler la parution des décrets d’application des textes adoptés par les assemblées. Toutefois, cette approche demeure largement insuffisante pour s’assurer de la bonne application de la loi. Ainsi, il convient non seulement de vérifier la promptitude avec laquelle le gouvernement s’acquitte de cette tâche mais également de la conformité des textes publiés à l’esprit de la loi. Par ailleurs, si juridiquement seuls les décrets conditionnent l’entrée en vigueur des dispositions législatives, la publication de textes de niveau inférieur, comme les arrêtés, circulaires et instructions fiscales, est parfois la condition sine qua non de leur bonne application par l’administration et de leur bonne compréhension par le citoyen.

Enfin, la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire s’est attachée, dès son premier rapport d’application de la loi ⁽¹⁾, à se déplacer sur le terrain pour vérifier la bonne application des textes qu’elle avait contribué à élaborer. Cette pratique, initiée sous la précédente législature, a été généralisée et systématisée par le Président Patrick Ollier, sous l’impulsion duquel ont été lancées plusieurs missions de contrôle dès le début de la treizième législature. Ces missions réunissent désormais le rapporteur au fond et un co-rapporteur membre de l’opposition parlementaire.

C’est ainsi que vos rapporteurs, MM. Antoine Herth et Jean Gaubert, se sont vus confier la responsabilité de vérifier les conditions de mise en œuvre des dispositions de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole (LOA) et d’en mesurer l’impact sur le terrain.

La mission a pour ce faire opéré un suivi précis de la parution des textes d’application de cette loi en lien avec les services compétents du ministère de l’agriculture et de la pêche (MAP) et a recueilli les commentaires et appréciations des principaux acteurs concernés par sa mise en œuvre ⁽²⁾. De ce point de vue, les rapporteurs s’estiment satisfaits du travail accompli par les services du MAP en vue de publier l’ensemble des textes d’application nécessaires, principalement des ordonnances et des décrets, dans des délais raisonnables. Ainsi, au 1^er août 2006, soit un peu plus de six mois après la publication de la loi, même si un tiers seulement des décrets d’application étaient pris, la plupart des dispositifs emblématiques de la LOA pouvaient être considérés comme opérationnels ⁽³⁾. Un an après la promulgation du texte, plus des deux tiers des décrets d’application étaient parus. Enfin, si aujourd’hui on compte cinq textes non publiés, il n’en manque véritablement plus que deux ⁽⁴⁾.

Eu égard à l’étendue et à la variété des problématiques abordées par la LOA, les rapporteurs ont ensuite choisi de se saisir d’un seul sujet d’évaluation afin d’examiner la pertinence des options retenues par le législateur, d’en contrôler la mise en œuvre et, le cas échéant, de dégager des pistes de réflexion pour en approfondir la portée. Alors qu’au même moment, les groupes de travail du Grenelle de l’environnement finalisaient leurs conclusions, leur choix s’est rapidement porté sur les dispositions de la loi visant à promouvoir la qualité des produits agricoles et la mise en œuvre de pratiques respectueuses de l’environnement, avec pour thème principal l’agriculture biologique.

En effet, si les dispositions adoptées dans le cadre de la LOA ne permettent pas de répondre aux ambitieuses propositions formulées par le groupe de travail n° 4 du Grenelle de l’environnement en faveur du développement de ce mode de production, la loi a néanmoins procédé à quelques avancées significatives. Rappelons à cet égard que la loi d’orientation agricole a non seulement intégré l’agriculture biologique dans les signes de valorisation de la qualité et de l’origine (article 73), mais elle a également mis en place deux instruments spécifiques en vue d’en favoriser l’essor. Il s’agit, d’une part, de l’instauration d’une indemnisation spécifique des producteurs qualifiés en mode biologique dans le cadre des opérations de remembrement rural (article 37) et, d’autre part, de la création d’une aide au maintien en agriculture biologique sous la forme d’un crédit d’impôt (article 75).

Les déplacements et auditions ⁽⁵⁾ effectués par les rapporteurs leur ont permis de vérifier concrètement la mise en œuvre et l’efficacité de ces dispositions et en particulier du « crédit d’impôt bio », dispositif s’adressant directement aux exploitants agricoles, basé sur un mécanisme simple et dont les effets sont aisés à mesurer pour les personnes concernées. Vos rapporteurs ont ainsi pu constater qu’il s’agissait d’une mesure plébiscitée par les agriculteurs en mode de production biologique, même si un certain nombre de recommandations pouvaient être formulées pour en améliorer l’efficacité et l’articulation avec les autres aides auxquelles sont éligibles les exploitants. Un certain nombre d’autres points déterminants pour l’avenir de l’agriculture biologique ont par ailleurs pu être identifiés et transmis au ministère de l’agriculture et de la pêche.

En dépit du fait qu’un certain nombre de dispositifs de la LOA n’ont pas encore véritablement obtenu le succès escompté, notamment le fonds agricole et le bail cessible, et que d’autres, tel le plan crédit transmission, pourraient faire l’objet d’améliorations, vos rapporteurs estiment que, deux ans après sa parution, la loi d’orientation agricole est désormais pleinement applicable et qu’il convient de tirer un bilan satisfaisant de sa mise en œuvre par l’administration.

I.— LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE

A.— UNE PARUTION PROGRESSIVE DES TEXTES D’APPLICATION ÉTALÉE SUR PRÈS DE 18 MOIS

1. La LOA : principaux chiffres et repères

La loi d’orientation agricole compte 105 articles. Parmi ces articles, 64 sont réputés d’application immédiate. S’agissant des 41 autres, il a été estimé dans un premier temps qu’ils nécessiteraient la publication d’une soixantaine de textes pour leur mise en œuvre, dont 10 ordonnances et 47 décrets (16 décrets en Conseil d’État et 31 décrets simples). 15 instructions fiscales devaient en outre être publiées afin de faciliter la bonne application de certains dispositifs de la loi.

Sur les 10 ordonnances initialement prévues, les deux ordonnances relatives à l’outre-mer (article 102) ont été finalement abandonnées : l’ordonnance concernant Mayotte a été jugée inutile, le projet de loi organique sur l’Outre-mer devant y rendre le code rural applicable, et l’ordonnance concernant Saint-Pierre-et-Miquelon a été estimée sans objet, aucune mesure d’adaptation de la LOA n’étant in fine nécessaire pour son application dans l’île.

S’agissant des décrets, leur nombre est finalement passé à 50 suite à la transformation de deux instructions fiscales en décrets et à la publication d’un décret supplémentaire à l’article 53 qui n’avait initialement pas été décompté ⁽⁶⁾.

Quant aux instructions fiscales, elles sont logiquement passées à 13 (voir supra). Toutefois, il est difficile de dire si ce chiffre est définitif. En effet, il arrive que l’administration, bien qu’elle ait initialement prévu d’accompagner certaines dispositions de nature fiscale d’application immédiate d’une instruction fiscale, y renonce lorsque leur mise en œuvre ne soulève finalement aucune difficulté particulière.

Au-delà des chiffres, il convient de prendre en compte plusieurs éléments de contexte susceptibles d’éclairer les conditions dans lesquelles la loi a été mise en œuvre. À cet égard, on retiendra notamment :

– que le nombre d’articles contenus dans le texte a triplé entre le moment du dépôt du projet de loi à l’Assemblée Nationale et son adoption définitive : ainsi, entre le 18 mai et le 22 décembre 2005, le texte est passé de 35 à 105 articles. Le ministère de l’agriculture et de la pêche s’est donc trouvé confronté à la nécessité de rédiger et publier un nombre de textes réglementaires supérieur à ses estimations initiales. Celui-ci a d’ailleurs indiqué à vos rapporteurs que la mise au point de l’ensemble des textes d’application se traduirait vraisemblablement par la réécriture d’environ un quart du code rural ;

– que la loi se caractérise par huit renvois à des ordonnances, ordonnances dont les délais de publication ainsi que les délais de dépôt des projets de loi de ratification afférents sont fixés par la loi (article 103), contribuant ainsi à orienter en priorité l’action du ministère de l’agriculture et de la pêche sur la finalisation de ces textes. Quatre des huit ordonnances prévues devaient ainsi être publiées dans un délai de neuf mois après la publication de la loi ⁽⁷⁾, les quatre autres dans un délai de douze mois ⁽⁸⁾. Concrètement, la mise au point de ces ordonnances a imposé aux services du MAP un important travail de rédaction en amont du texte, sans lequel le respect de ces délais aurait été difficilement tenable ;

– que les dispositions du texte relèvent essentiellement des compétences du ministère de l’agriculture et de la pêche. Le faible degré d’ « interministérialité » de la loi apparaît à cet égard comme un gage de voir les textes d’application publiés rapidement. A contrario, l’exemple de la loi relative au développement des territoires ruraux illustre bien les difficultés auxquelles se heurte le ministère « chef de file » pour faire sortir les textes d’application d’une loi dont la mise en œuvre dépend de plusieurs départements ministériels ⁽⁹⁾. Le MAP a néanmoins estimé que l’élaboration des textes d’application requérait la consultation de 12 ministères, 4 collectivités territoriales et 14 organismes divers, dont la Commission européenne. Par ailleurs, il convient de rappeler qu’un tiers des décrets à publier sont des décrets en Conseil d’État. Or, ces consultations, bien qu’indispensables, voire obligatoires, contribuent généralement à retarder la parution des textes visés ⁽¹⁰⁾ ;

– enfin, en contrepoint de la remarque précédente, il faut néanmoins noter que la LOA comprend un nombre relativement important de dispositifs fiscaux : 13 articles au total modifient le code général des impôts, sans compter les dispositions d’ordre économique requérant l’avis du ministère chargé de l’économie et des finances lors de l’élaboration des textes d’application. La mise en œuvre de ces dispositions requiert donc une véritable implication du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, que ce soit pour la publication des décrets afférents ou pour la rédaction des instructions fiscales nécessaires.

2. Un premier état des lieux au bout de neuf mois de mise en œuvre considéré comme positif

La parution du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2007, tome I Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ⁽¹¹⁾, a été l’occasion d’opérer un premier bilan de la mise en œuvre de la loi d’orientation agricole, bilan alors jugé très positif et laissant présager une application pleine et entière de la loi en 2007, ce qui fut le cas dès le premier semestre ⁽¹²⁾.

Neuf mois après la promulgation de la loi :

– 5 ordonnances étaient déjà publiées et déposées sur le bureau des assemblées, le MAP anticipant ainsi sur les délais fixés dans la loi s’agissant d’une des deux ordonnances prévues à l’article 23 ;

– une trentaine de décrets étaient par ailleurs pris ou en passe de l’être, plus précisément : 21 décrets étaient publiés et 4 étaient au contreseing, soit la moitié des textes attendus, et 6 décrets étaient à l’étude au Conseil d’État ou en cours de transmission.

Le rapport soulignait à cet égard la mise en œuvre rapide du crédit d’impôt-remplacement (article 25), la parution du décret n° 2006-800 du 6 juillet 2006 permettant à de nombreux agriculteurs « dont la présence quotidienne est indispensable au fonctionnement de l'exploitation agricole » d’activer ce nouveau dispositif dès l’été 2006. Il signalait également la publication du décret n° 2006-1177 du 22 septembre 2006 rendant possible la mise en place du nouveau dispositif d’évaluation des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture, confié par l’article 70 de la LOA à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments.

A contrario, le rapport dénonçait les délais supportés par certains articles considérés comme majeurs, tels les articles 62 et 63 relatifs à l’assurance récolte, dont le contenu des textes d’application opposait le MAP au MINEFI, rendant nécessaire la convocation d’une réunion interministérielle afin d’obtenir l’arbitrage du Premier ministre ⁽¹³⁾. De même, seules quatre instructions fiscales sur les 13 initialement prévues étaient publiées au 15 octobre 2006, dénotant une moindre implication des services fiscaux par rapport aux services du MAP dans la mise en application du texte.

3. Un bilan statistique honorable

Comme le montre bien le graphique ci-dessous illustrant le rythme de publication des décrets, la LOA a fait l’objet d’une mise en application progressive qui s’est étalée sur près de dix-huit mois.

Une douzaine de décrets ont ainsi été publiés dans les six premiers mois suivant l’adoption de la loi. Parmi eux se trouvent notamment les décrets relatifs au fonds agricole et au bail cessible en dehors du cadre familial (article 1^er et 2 de la loi), au crédit d’impôt remplacement (article 25) et au crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique (article 75).

Le rythme de publication des décrets s’est accéléré au second semestre 2006 permettant ainsi d’atteindre le nombre de 33 décrets publiés, soit les 2/3 des décrets attendus, un an après la publication de la loi. Cette nouvelle période de six mois a notamment vu la parution des décrets d’application des dispositions visant à promouvoir l’emploi (articles 26, 27, 31 et 33) ainsi qu’une grande partie des décrets auxquels renvoie l’article 53 de la loi (modalités de reconnaissance des organisations de producteurs et des interprofessions).

Les décrets restant à publier sont ensuite sortis au cours des cinq premiers mois de 2007. En font partie le décret visé à l’article 14 de la loi concernant le contrôle des structures, le décret relatif au bail environnemental (article 76) et le décret afférent à la nouvelle procédure de mise en valeur des terres incultes dans les départements d’Outre-mer prévue à l’article 99. Le dernier décret à avoir été publié est le décret d’application de l’article 100 relatif aux cessions gratuites de terres relevant du domaine privé de l’État et à la création de concessions itinérantes en Guyane qui a été paru en octobre 2007 ⁽¹⁴⁾.

B.— UNE MISE EN APPLICATION AUJOURD’HUI ACHEVÉE À PLUS DE 95 %

1. Sept ordonnances publiées, un projet de loi de ratification adopté

La totalité des ordonnances auxquelles renvoie la loi d’orientation agricole ont été publiées et les projets de loi de ratification qui s’y rapportent ont été déposés dans les délais prévus par la loi.

Pour l’heure, un seul projet de loi de ratification a été examiné et adopté par les assemblées : il s’agit du projet de loi de ratification de l’ordonnance du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles ⁽¹⁵⁾. Dans le prolongement des dispositions de l’article 73 de la loi d’orientation agricole qui a procédé à une réorganisation des signes de qualité et créé le nouvel Institut national de l’origine et de la qualité, ce texte procède à la réécriture complète du titre IV du livre VI du code rural et modifie les dispositions correspondantes du code de la consommation. Outre l’élargissement des compétences de l’INAO à l’ensemble des « signes d’identification de la qualité et de l’origine », et les réformes de structure qui vont de pair, il consacre la rénovation des organismes assurant la défense et la gestion des signes d’identification de la qualité et de l’origine et le renforcement des contrôles opérés sur les produits bénéficiant de ces signes, en opérant une séparation stricte entre les organismes compétents pour défendre les signes d’identification et ceux en charge du contrôle du cahier des charges des produits sous ces signes.

Les principales dispositions des ordonnances prises en application de la LOA Ÿ Ordonnance n° 2006-870 du 13 juillet 2006 relative au statut du fermage et modifiant le code rural  - l’article 3 concernant la durée et le prix du bail introduit un certain nombre de modifications, notamment en référence à la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 2003, au sein de l’article L. 411-11 du code rural qui détermine les critères généraux de la fixation des fermages ainsi que les règles particulières à chaque type de loyer ; - l'article 4 vise quant à lui les droits et obligations du preneur en matière d'exploitation et transpose dans le code rural des dispositions contenues jusque-là dans le code civil ; - l'article 5 concerne la résiliation du bail et l'article 8 le droit de renouvellement et le droit de reprise. La contestation de la reprise par le preneur ayant donné lieu à un double contentieux administratif et judiciaire, l’ordonnance propose d'en simplifier l'articulation et de régler certaines divergences de jurisprudence entre les tribunaux civils et administratifs ; - enfin, l'article 11 introduit certaines précisions au sein des dispositions particulières aux baux à long terme. Quant à l'article 12, il modifie les dispositions particulières aux baux à métayage, dont la définition est modernisée afin de ne plus faire référence aux notions de « possesseur d'un héritage rural » et de « colon ». Ÿ Ordonnance n° 2006-905 du 20 juillet 2006 relative à diverses mesures d'amélioration des régimes d'assurances contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des salariés et des non-salariés agricoles - les articles 1 et 4 tirent les conséquences des dispositions de la LOA permettant à la personne liée par un pacte civil de solidarité (PACS) au chef d'exploitation ou qui vit avec lui en concubinage d’accéder au statut de conjoint collaborateur et plus généralement de l’extension progressive de la qualité de conjoint dans le régime général ; - l’article 2 élargit la définition des accidents de trajet des salariés agricoles, qui évolue pour coïncider avec celle du régime général, qui comprend depuis 2001 les détours effectués entre le domicile et le lieu de travail dans le cadre du covoiturage. - toujours dans un objectif d’harmonisation, l’article 3 supprime l'enquête légale dans le cadre de la réparation des accidents du travail des salariés agricoles. Ÿ Ordonnance n° 2006-1207 du 2 octobre 2006 relative aux chambres d’agriculture Les articles 1er et 2 de l’ordonnance visent à présenter l’organisation des établissements consulaires agricoles en « réseau » afin de constituer une base juridique pour les dispositions visant à améliorer la cohérence de l’ensemble et favoriser le rôle pilote de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) : - ils reconnaissent ainsi à l’ensemble des établissements du réseau une fonction de représentation des intérêts de l’agriculture ; - ils remplacent l’ancienne désignation d’« établissement public économique » par la notion d’ « établissement public placé sous la tutelle de l’État et administré par des élus ». Cette nouvelle définition permet d’inscrire dans la loi la spécificité de ces établissements, qui est de disposer d’un exécutif élu et composé de dirigeants en activité. Cette définition permet par ailleurs d’asseoir le caractère d’établissement public administratif des chambres d’agriculture, dont seuls certains services peuvent avoir le caractère industriel et commercial. L’article 3 de l’ordonnance complète les missions d’animation et de développement des territoires ruraux dévolues aux chambres départementales d’agriculture, notamment celles prévues par la LOA en matière de consultation des chambres sur les politiques publiques intéressant l’agriculture, et crée les centres de formalités d’entreprises. L’article 4 précise le rôle de coordination et orientation des chambres régionales d’agriculture. Celles-ci disposent notamment de la faculté de conduire, seules ou en association avec d’autres établissements, des programmes d’intérêt général à l’échelle interdépartementale. L’article 5 de l’ordonnance précise les missions et les compétences de l’APCA et notamment sa fonction de « tête de réseau » de l’APCA. À cet égard, il lui revient de définir des normes communes à toutes les chambres d’agriculture pour le traitement et l’analyse de leurs données budgétaires. L’article 6 de l’ordonnance introduit d’importantes modifications en matière budgétaire et comptable : les établissements du réseau des chambres d’agriculture doivent satisfaire aux principes généraux applicables aux budgets des établissements publics à caractère administratif ; les établissements ou services des chambres doivent donc être gérés et leurs opérations comptabilisées selon les règles de la comptabilité publique et traduites dans un budget unique. Cette modification consacre la disparition des « services d’utilité agricole » et la suppression des budgets spéciaux. Ÿ Ordonnance n° 2006-1224 du 5 octobre 2006 prise pour l’application du II de l’article 71 de la loi d’orientation agricole - le titre Ier modifie le code rural afin d'y introduire les dispositions législatives nécessaires pour permettre aux maires, dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, de résoudre de façon pérenne les difficultés provoquées par les animaux divagants, et prévoit les modifications du code de procédure pénale et du code pénal nécessaires à une articulation plus claire des procédures administratives et judiciaires à l'encontre des détenteurs de ces animaux ; - le titre II de l’ordonnance modifie ensuite le code rural, le code de la consommation et le code de l'environnement afin de mettre notre législation en conformité avec les dispositions relatives à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires et des aliments pour animaux du « Paquet hygiène » (réglementation communautaire en matière de sécurité alimentaire). Ces modifications concernent notamment le champ des habilitations des agents des corps de contrôle de plusieurs ministères, les procédures de retrait et de rappel des produits ou denrées alimentaires dangereux ou préjudiciables à la santé ainsi que les sanctions relatives aux manquements, le contrôle sanitaire de la production primaire végétale. - le titre III donne compétence aux vétérinaires des armées pour procéder, en ce qui concerne les organismes relevant de l'autorité ou de la tutelle du ministre chargé de la défense, aux contrôles officiels de la sécurité sanitaire des aliments prévus à l’article L. 231-1 du code rural, et à étendre aux médicaments à usage vétérinaire le champ d'application de l'article 38 du code des douanes ; - le titre IV autorise la délégation des contrôles techniques afférents au transport sous température dirigée des denrées alimentaires à des organismes tiers. Ÿ Ordonnance n° 2006-1225 du 5 octobre 2006 relative aux coopératives agricoles L’ordonnance s’attache à clarifier, actualiser et mettre en cohérence le statut de la coopération agricole avec différentes évolutions législatives, notamment en prenant en compte : - les changements intervenus en matière de transparence (information de l’associé coopérateur, accès aux documents de gestion courante) ; - les dernières modifications en matière de gouvernance des sociétés (participation des salariés au sein des organes de gestion) ; - l’adaptation des règles du contrôle légal des comptes (loi sur la sécurité financière) tout en conservant à la révision son rôle indispensable de gardien des spécificités coopératives ; - l’introduction de conditions de mise en œuvre des opérations de restructuration juridique des groupes coopératifs, aujourd'hui non prévues par le code rural. Ÿ Ordonnance n° 2006-1548 du 7 décembre 2006 relative à l’identification, au contrôle sanitaire des activités de reproduction, ainsi qu’à l’amélioration génétique des animaux d’élevage Les points principaux de cette ordonnance très technique sont les suivants : - ouverture à la concurrence de la mise en place de la semence, afin de permettre à chaque éleveur de choisir librement son prestataire de service, avec, parallèlement la création d’un service public universel de l'insémination (article 93, paragraphe 1 de la LOA) visant à garantir le maintien de la couverture territoriale des services dans un souci de qualité de la prestation et de préservation de la diversité raciale ; - création d'une interprofession génétique des ruminants « France Génétique Elevage » (article 93, paragraphe 3 de la LOA), permettant d’apporter les outils nécessaires aux acteurs de la sélection française pour assumer le pilotage opérationnel du dispositif collectif d'amélioration génétique ; - mise en place d'un nouveau système de traçabilité, basé sur la responsabilisation des acteurs, qui permettra de tracer, non plus seulement les mouvements des animaux reproducteurs, mais aussi ceux du matériel de reproduction : semence, ovocytes et embryons, potentiellement vecteur d'agents infectieux, notamment viraux ; - restructuration des services et une simplification des procédures avec la suppression des régimes d'autorisation (centres de production de semence, centres de mise en place de cette semence), des agréments (reproducteurs mâles) et des licences (chefs de centre d'insémination et d'inséminateurs), censée faciliter la création d’entreprises dans ce secteur ; - création d’organismes de sélection raciaux, s’appuyant sur des entreprises de sélection (centres de collecte de semence, stations de contrôle individuel, centres d'élevage...). Chaque organisme de sélection est chargé de la définition et de l'animation du programme d'amélioration génétique d'une ou plusieurs races, dont il est en quelque sorte le « parlement » ; - confirmation du rôle de l’INRA en termes d'information zootechnique diffusée aux éleveurs : ceux-ci continuent à disposer d'une évaluation homogène et objective de leur cheptel et du matériel de reproduction issu des schémas français de sélection des ruminants, équidés et porcins. Parallèlement, en lien avec leur mission d'identification pérenne généralisée des animaux d'élevage, les établissements de l'élevage continuent à assurer l'enregistrement et la certification de la parenté ; - regroupement au sein du code rural et harmonisation des dispositions relatives à l'identification des animaux, qui sont actuellement réparties dans les livres II (Santé publique vétérinaire et protection des végétaux) et VI (Production et marchés). Ÿ Ordonnance n° 2006-1647 du 21 décembre 2006 relative à l’amélioration de la protection sociale des personnes exploitant des terres d’une superficie inférieure à la moitié de la surface minimum d’installation - l’article 2 de l’ordonnance modifie l’article L. 752-1 du code rural afin d’étendre aux cotisants de solidarité (article L. 731-23) le champ d’application du régime d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles (ATEXA) ; - l’article 3 vise à permettre aux ayants droit du cotisant solidaire décédé de bénéficier d'une rente (article L. 752-3) ; - l’article 4 permet d'attribuer une rente aux cotisants de solidarité lorsqu'ils présentent un taux d'incapacité permanente égal ou supérieur à un taux fixé par décret (article L. 752-6) ; - l’article 5 prévoit qu’en cas de décès du cotisant solidaire consécutif à un accident du travail ou une maladie professionnelle, une rente viagère est versée à ses ayants droit (article L. 752-7) ; - l’article 6 prévoit le versement d’une cotisation à l’ATEXA des cotisants solidaires en contrepartie des prestations auxquelles ils sont désormais éligibles (article L. 752-16).

2. Cinq décrets non publiés

90 % des décrets d’application de la LOA sont désormais parus. Ainsi, sur les 50 décrets attendus, il en reste cinq à ne pas être publiés, dont trois qui ne le seront vraisemblablement pas.

Un des décrets d’application de l’article 53 de la loi relatif aux conditions d’attribution et de retrait de la reconnaissance des organisations de producteurs dans le secteur de la viticulture a été mis en attente : il est en effet apparu préférable de connaître la portée définitive de la réforme de l’organisation commune du marché (OCM) vitivinicole avant de le publier.

Le projet de décret relatif à l’interdiction des lubrifiants non biodégradables dans les zones naturelles sensibles, prévu à l’article 44 de la LOA, est prêt et devrait être prochainement transmis à la Commission européenne afin de vérifier sa compatibilité avec le droit communautaire. La Commission devrait en principe autoriser ce dispositif ; la mesure prévue semble en effet proportionnée à l'objectif recherché de protection de l'environnement et ne devrait donc pas susciter de remarques de la part de Bruxelles. Il convient cependant de noter que le retard constaté dans la parution de ce décret n’a pas permis de respecter les délais de mise en œuvre fixés dans la loi, qui prévoyait l’application de l’interdiction à compter du 1^er janvier 2008.

Trois autres décrets devraient en revanche ne pas être pris précisément pour cause d’incompatibilité avec le droit communautaire. Il s’agit, d’une part, des deux décrets auxquels renvoie l’article 47 de la LOA relatif à l’interdiction des sacs à usage unique en plastique non biodégradable et prévoyant des taux d’incorporation croissant de matières végétales dans les sacs en matière plastique, et, d’autre part, du décret mettant en œuvre l’obligation posée à l’article 93 de la loi de certification de la voie mâle. Ces deux dispositifs ont en effet été jugés susceptibles de constituer une entrave aux échanges.

Il appartient néanmoins au gouvernement de réfléchir aux moyens de respecter et de mettre en œuvre les choix du législateur. À cet égard, des solutions alternatives ont d’ores et déjà été mises à l’étude. S’agissant du second dispositif, il devrait se voir substituer un mécanisme volontaire géré par la profession. Quant au premier, plusieurs pistes sont envisagées pour le « sauver » : il s’agit en effet d’un des dispositifs emblématiques de la loi d’orientation agricole, préfigurant en quelque sorte les discussions du Grenelle de l’environnement. Parmi elles, figure la création d’une écotaxe qui serait acquittée par le commerce de détail en contrepartie de la distribution de sacs plastiques à usage unique non biodégradables : l’objectif est de renchérir le coût de ces derniers, et d’entraîner un effet d’éviction au profit des sacs biodégradables. L’instauration d’une fiscalité pénalisante pour les sacs non biodégradables doit toutefois être bien étudiée : le dispositif retenu devra en effet être calibré de manière à être accepté par la Commission européenne. Cela impose notamment de définir très précisément l’assiette et le taux de la taxe afin que celle-ci ait les effets escomptés et que le surcoût engendré ne soit pas simplement répercuté sur les producteurs de matériaux plastiques ou sur le consommateur final. Une autre alternative consisterait à lancer une initiative au niveau communautaire à l’occasion de la renégociation de la directive « emballages » (directive 94/62/CE du 20 décembre 1994) en 2010. Quelle que soit l’option retenue, il est vraisemblable que le dispositif « sacs plastiques » ne soit de toute façon pas applicable au 1^er janvier 2010 comme il était prévu dans la loi.

3. Une majorité de dispositifs applicables et appliqués

Vos rapporteurs se sont également attachés à vérifier que le contenu des textes d’application pris par le ministère de l’agriculture et de la pêche ne soulève pas de difficulté d’application particulière et à étudier la mise en œuvre des principaux dispositifs de la loi aujourd’hui applicables afin d’identifier les améliorations éventuelles pouvant leur être apportées.

S’agissant des dispositions les plus novatrices du texte, celles destinées à introduire des changements en profondeur à la fois dans la conception, la gestion et la transmission des exploitations agricoles et en faire de véritables « entreprises agricoles », vos rapporteurs ne disposent pas de données globales sur le recours à ces dispositifs. Toutefois plusieurs remarques semblent devoir être formulées :

– la création du fonds agricole (article 1^er), qui permet d’appréhender l’ensemble des facteurs de production de manière globale en tant qu'unité économique, a fait l’objet d’un décret du 1^er août 2006. La déclaration de fonds peut donc, depuis cette date, être réalisée auprès du centre de formalité des entreprises (CFE) des chambres d'agriculture. On constate toutefois que cette opportunité n’a pour l’heure été saisie que par un nombre limité d’exploitations, correspondant généralement à des centres équestres ⁽¹⁶⁾. Ces derniers n’ont en effet été intégrés que récemment dans le champ des activités agricoles ⁽¹⁷⁾ et leur choix en faveur du fonds agricole s’explique aisément par leur connaissance approfondie et leur pratique préalable du fonds de commerce ;

– la création de baux cessibles (article 2) est opérationnelle depuis la publication du décret du 23 mars 2006. Toutefois, vos rapporteurs constatent que là aussi, la diffusion parmi la profession agricole de ce nouvel instrument se fait de manière très progressive et prendra vraisemblablement plusieurs années ;

– la mise en place du « plan crédit transmission » (article 16) visant à faciliter le renouvellement des générations en agriculture et l’installation des jeunes par le biais d’une réduction d’impôts accordée au cédant en cas de transmission progressive d’une exploitation à un jeune agriculteur (différé de paiement) n’a pas encore rencontré le succès escompté, en dépit de la publication rapide de l’instruction fiscale commentant ce nouveau dispositif (Bulletin officiel des impôts du 30 mai 2006). D’après les données collectées par le réseau des chambres d’agriculture, il aurait intéressé à ce jour moins d’une cinquantaine de cédants.

La réduction d’impôt accordée sous certaines conditions au cédant est égale à 50 % des intérêts perçus au titre du différé de paiement consenti par le vendeur d’une exploitation agricole, fiscalement domicilié en France, à un jeune agriculteur reprenant cette exploitation, dans la limite annuelle de 5 000 euros pour une personne seule et 10 000 euros pour un couple. La moitié du prix de vente doit être payée à la date de conclusion du contrat de vente, le solde devant être réglé entre la huitième et douzième année suivant cette date ; le taux d’intérêt arrêté à la date du contrat de vente doit être fixé dans la limite du taux de l’échéance constante à dix ans. En cas de résolution, annulation ou rescision pour lésion du contrat de vente, les réductions d'impôt obtenues font l'objet d'une reprise au titre de l'année de réalisation de l'un de ces événements. Cette dernière précision qui fait l’objet du 4. de l’article 199 vicies A du code général des impôts a été identifié par plusieurs interlocuteurs comme le principal obstacle au développement du crédit – transmission. En vertu de cette disposition, le cédant peut en effet voir l’avantage fiscal qui lui a été octroyé être finalement annulé, entraînant le remboursement des sommes déjà perçues, et ce quelle que soit par ailleurs sa part de responsabilité dans la réalisation de l’un des évènements mentionnés ci-dessus. Cette disposition expliquerait bien des réticences à s’engager dans le dispositif.

Dans la mesure où ce dispositif n’est en principe applicable que sur les ventes intervenues entre le 18 mai 2005 et le 31 décembre 2010, il conviendrait de revoir rapidement la rédaction de l’article 199 vicies A afin d’observer si cette évolution est de nature à influer sur les décisions des cédants et décider si in fine le dispositif doit être reconduit. Un dispositif alternatif voire complémentaire pourrait également être proposé sous la forme d’un crédit d’impôt accordé au titre des cessions réalisées en vue de l’installation de jeunes agriculteurs et corrélé à la réduction d’impôt visé à l’article 199 vicies A, le montant du crédit d’impôt étant majoré lorsque la cession s’accompagne d’un différé de paiement ;

– quant à la simplification et à l’assouplissement du contrôle des structures, notamment pour les transmissions familiales, ces dispositions ont fait l’objet d’un décret très tardif en date du 14 mai 2007. Celui-ci a par ailleurs suscité un certain nombre d’interrogations. Les dispositions du décret n° 2007-865, et notamment celles contenues à l’article 3, ont en effet été évoquées à plusieurs reprises par les personnes entendues en audition. Cet article laisse désormais au préfet toute latitude pour convoquer ou non la CDOA (commission départementale d’orientation de l’agriculture) lorsque les biens sur lesquels porte la demande d’autorisation d’exploiter n’ont pas fait l’objet de candidatures concurrentes dans les trois mois suivant l’enregistrement du dossier de reprise et que ces biens sont soit libres de location soit font l’objet d’une location, l’exploitant en place consentant à la reprise. Dans ce cas de figure, la procédure de consultation de la CDOA n’est plus obligatoire et le choix de réunir ou non cette commission est donc laissé à l’entière appréciation de l’autorité préfectorale. Si ces dispositions sont conformes à l’esprit de l’article 14 de la LOA, il conviendrait toutefois de vérifier que leur mise en œuvre n’induit pas, d’une part, un manque d’information préjudiciable à la profession et, d’autre part, un effet disproportionné de cette disposition par rapport à la volonté initiale du législateur d’apporter un peu de souplesse dans ces procédures. Une étude comparative par département serait de ce point de vue utile.

Vos rapporteurs se sont enfin intéressés au succès de la mise en œuvre du crédit d’impôt remplacement, qui donne la possibilité aux chefs d’exploitations de se faire remplacer 14 jours par an en bénéficiant d’une incitation fiscale. Le décret n° 2006-800 du 6 juillet 2006 a rendu la mesure applicable dès l’été 2006, en apportant notamment des précisions sur les catégories d’exploitants concernés. Ainsi, la condition d'une activité requérant la présence de l’intéressé sur l'exploitation chaque jour de l'année, mentionnée par la loi, est réputée satisfaite : lorsque l'exploitant exerce une activité d'élevage qui nécessite des travaux, des soins ou de la surveillance quotidiennement ; ou si l'exploitant fournit un calendrier des travaux de ses différentes productions montrant que celles-ci nécessitent sa présence tous les jours de l'année. Le décret précise également que les dépenses de remplacement éligibles comprennent les rémunérations et leurs accessoires ainsi que les charges sociales, dans la mesure où celles-ci correspondent à des cotisations sociales obligatoires. Rappelons par ailleurs que le montant du crédit d’impôt s’élève à 50 % des dépenses plafonnées (maximum de 914,34 euros).

Dès 2006, 15 000 exploitants ont eu recours au crédit d’impôt via un service de remplacement, pour l’équivalent de 124 000 jours, soit un coût du crédit d’impôt estimé à 14 millions d’euros pour 2006 ; si on y ajoute les remplacements effectués par embauche directe ou par des CUMA (coopératives d’utilisation du matériel agricole), on peut évaluer le coût total du crédit d’impôt à 16 millions d’euros ⁽¹⁸⁾. La mise en œuvre de ce dispositif s’est ainsi traduite, pour les seuls services de remplacement, par une augmentation de 26 % des mises à disposition de personnel pour remplacement de l’exploitant pendant ses congés.

Aujourd’hui, vos rapporteurs demandent que la pérennisation de ce dispositif, qui doit s’arrêter en 2010, soit sérieusement considérée, non seulement en raison de l’avancée sociale que celui-ci représente pour les agriculteurs mais également au regard de ses effets positifs pour l’emploi.

II.— LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE : LES DISPOSITIONS RELATIVES À L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE

A.— LES MESURES PRÉVUES PAR LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE

La loi d’orientation agricole comprend non seulement des dispositions concernant directement les exploitations agricoles mais également des dispositions relatives à la politique agricole et alimentaire de la France et des dispositions s’adressant avant tout au citoyen et au consommateur. Face à l’impossibilité d’évaluer précisément l’ensemble de ses mesures, par nature diverses, vos rapporteurs ont choisi de s’intéresser plus particulièrement au titre IV de la loi consacré aux réponses à apporter aux attentes des citoyens et des consommateurs. Celui-ci regroupe les dispositions de la loi visant, d’une part, à favoriser la qualité des produits et, d’autre part, à encourager le développement de pratiques respectueuses de l’environnement. Or, l’agriculture biologique présente justement l’avantage d’illustrer ces deux aspects à la fois : celle-ci est donc logiquement devenue le thème principal de l’évaluation menée par vos rapporteurs.

La loi d’orientation agricole a abordé la question de l’agriculture biologique et de son développement sous plusieurs angles : d’une part, en prenant très concrètement en compte les sujétions particulières auxquelles sont soumis les exploitants bio, pour leur accorder une indemnisation spécifique au titre des opérations de remembrement rural ; d’autre part, en contribuant à mettre fin à la relative marginalisation de l’agriculture biologique et de ses représentants dans la définition et la gestion de la politique de qualité ; et enfin, en créant une mesure de soutien destinée aux agriculteurs ayant achevé leur conversion au mode de production biologique.

Rappelons tout d’abord que la loi d’orientation agricole, en réformant l’architecture de la politique de valorisation des produits agricoles, a procédé à l’intégration expresse de l’agriculture biologique dans les signes de valorisation de la qualité et de l’origine comprenant également les appellations d’origine, les indications géographiques, les spécialités traditionnelles garanties et le label rouge (article 73). L’intégration des produits issus de l’agriculture biologique parmi les signes officiels de qualité a notamment impliqué la création d’un comité « agriculture biologique » au sein de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) et la mise en place d’une collaboration entre l’INAO et l’Agence bio pour la gestion du « sujet agriculture biologique » (pour le premier les questions réglementaires et pour le second la valorisation et la communication). Ces évolutions se traduisent par de nouvelles modalités de travail à la fois pour la profession et les institutions qui entrent progressivement dans les mœurs ⁽¹⁹⁾.

La loi d’orientation a par ailleurs créé deux nouveaux instruments de soutien à l’agriculture biologique :

– tout d’abord à l’article 37, une indemnisation spécifique des producteurs qualifiés en mode biologique dans le cadre des opérations de remembrement rural. L’article L. 123-4 du code rural prévoit ainsi désormais le paiement d’une soulte à l’exploitant contraint de céder des terrains ayant fait l'objet d'une certification en agriculture biologique ou en conversion vers ce mode de production depuis au moins un an. Les modalités de calcul et de versement de cette soulte sont précisées par le décret n° 2007-594 du 24 avril 2007. L’article 1^er dispose à cet égard que le montant de la soulte est fixé par référence à la superficie de la parcelle d'apport et du type de production réalisé sur celle-ci. Il précise également que la soulte prend non seulement en compte la perte de revenu, mais également la perte d'accès au marché des produits biologiques et la perte des aides accordées au titre de l'agriculture biologique (article D. 123-8-2 du code rural) ;

– et à l’article 75, une aide au maintien en agriculture biologique sous la forme d’un crédit d’impôt au bénéfice des exploitants ayant achevé leur conversion à l’agriculture biologique, sous réserve que 40 % des recettes de l’exploitation proviennent effectivement de cette activité (voir infra).

B.— L’ÉVALUATION DU DISPOSITIF DU « CRÉDIT D’IMPÔT BIO »

Parmi les dispositions de la loi d’orientation agricole en faveur de l’agriculture biologique, le crédit d’impôt bio est apparu à vos rapporteurs comme le plus susceptible de faire l’objet d’une étude d’impact sur le terrain, à la fois en raison de la simplicité de son mécanisme, des conséquences concrètes aisément mesurables de son activation et surtout des enjeux que recouvre aujourd’hui la question des soutiens financiers à l’agriculture biologique. En effet, rétrospectivement, le crédit d’impôt peut apparaître comme un premier signe en faveur d’un développement massif de ce mode de production en France par la suite impulsée par le Grenelle de l’Environnement. À cet égard, il faut noter qu’en Autriche, où les surfaces en bio représentent 6 % de la surface agricole biologique européenne, la SAU (surface agricole utile) cultivée dans ce mode de production a fortement progressé à partir de 1995, date à laquelle le gouvernement autrichien a introduit une aide au maintien en relais de l’aide à la conversion.

1. Le mécanisme du crédit d’impôt

Aux termes de l’article 75 de la loi, le crédit d’impôt a été ouvert « au titre de chacune des années comprises entre 2005 et 2007 », c’est-à-dire pour une période de trois ans, et ce afin de pouvoir l'expérimenter avant son éventuelle prolongation. Les revenus de 2007 étaient donc en principe les derniers sur lesquels portait le dispositif actuel. Toutefois, face à son succès et aux demandes de pérennisation émanant des agriculteurs, le gouvernement a proposé que le dispositif soit prolongé et déposé un amendement en ce sens dans le cadre de la discussion sur le projet de loi de finances rectificatif pour 2007 ⁽²⁰⁾.

La LOA fixe le montant du crédit d'impôt à 1 200 euros et prévoit sa majoration, dans la limite de 800 euros, de 200 euros par hectare exploité en agriculture biologique. Nombre d’interlocuteurs ont estimé que ce plafond de 2000 euros était trop bas pour être incitatif, si ce n’est dans les petites exploitations maraîchères de 2-3 ha. Outre son élévation, d’aucuns demandent une révision de ses modalités de calcul, afin de passer d’une aide à la surface à une aide liée aux UTH (unités de travail humain) en activité sur l’exploitation. Cette demande doit être expertisée par le ministère de l’agriculture et de la pêche, notamment afin de s’assurer que ce type de critères est bien compatible avec les règles imposées par Bruxelles en matière d’aide d’État dans le secteur agricole.

Par ailleurs, lors de l’annonce de la prolongation du dispositif jusqu’en 2010, le ministre de l’agriculture et de la pêche a indiqué qu’un doublement du montant du crédit d’impôt était à l’étude dans ses services.

En 2006, 4247 contribuables ont déclaré un crédit d’impôt bio pour un montant de 8,1 millions d’euros, sur un montant initialement estimé à 10 millions d’euros.

2. L’insertion du crédit d’impôt dans la politique de soutien aux exploitants

La question du lien entre le crédit d’impôt et les autres aides auxquelles sont éligibles les agriculteurs est apparue comme une donnée fondamentale au cours des entretiens menés par vos rapporteurs.

À cet égard, il convient de rappeler que le crédit d’impôt s’inscrit dans la continuité de l’aide à la conversion mise en œuvre dans le cadre de la politique communautaire de développement rural, qui vise à compenser pendant cinq ans les coûts engendrés par la démarche de certification. Ainsi, tout exploitant s’engageant dans un projet de conversion, pour tout ou partie de leurs parcelles, peut bénéficier d’une aide durant la période où sa production ne peut pas encore être valorisée en bio. Dans cette perspective, le bénéfice du crédit d’impôt n’est pas cumulable avec des CTE (contrats territoriaux d’exploitation) et des CAD (contrats d’agriculture durable) prévoyant une aide à conversion concernant plus de 50 % de la surface de l’exploitation, le dispositif du crédit d’impôt étant conçu pour prendre le relais de l’aide à la conversion. Enfin, il faut noter que dans le cadre de la nouvelle programmation 2007-2013 de la politique de développement rural, le crédit d’impôt n’est pas cumulable avec l’aide au maintien en bio mise en place au niveau régional (mesure agro-environnementale déconcentrée à cahier des charges national). Cette aide au maintien est pour l’heure mise en œuvre dans deux régions : Bretagne et Poitou-Charentes ²¹.

Au-delà de la question de la compatibilité des aides, se pose la question de leur articulation, et notamment de l’articulation entre le crédit d’impôt et les aides à la conversion ou à l’installation. L’aide au maintien ne peut en effet se définir séparément de l’aide à la conversion ou à l’installation, à laquelle elle fait généralement suite. Ce sont ces deux paramètres corrélés qui s’avèrent déterminants pour augmenter le nombre de producteurs en mode biologique. En effet, la perspective de percevoir une aide au maintien peut influer positivement sur la décision de l’agriculteur qui hésite à se convertir ou à s’installer en bio et, a contrario, il apparaît inutile ou inefficace budgétairement de consacrer des fonds publics au financement d’une aide au maintien lorsqu’il n’y a pas en amont de politique cohérente de conversion ou d’installation. La question des aides à la conversion est en outre particulièrement prégnante dans le contexte économique actuel. Alors que l’on constate structurellement un déficit de produits biologiques sur certaines productions (lait, légumes), ce déficit a tendance à s’accroître avec l’augmentation des prix agricoles. En effet, si le différentiel de prix entre produits bio et produits conventionnels diminue, il devient moins intéressant de se convertir au bio, dans la mesure où le marché s’avère suffisamment rémunérateur pour les productions conventionnelles.

Dans cette perspective, les exploitants rencontrés demandent à ce qu’une une attention particulière soit portée à la question de la transmission des exploitations bio et à l’installation des jeunes agriculteurs, en raison des difficultés d’accès à la terre que ceux-ci rencontrent. En effet, même si l’installation, au regard de la hausse du prix du foncier, est un problème global, il se pose avec encore plus d’acuité dans le cas du bio, où l’accès aux terres et leur valorisation sont moins faciles. Ainsi, dans des vallées très fertiles (comme dans la plaine entre Grenoble et Chambéry), se développent essentiellement des cultures de rente, du type monoculture de maïs en pluriactivité, qui ont un effet d’éviction sur les autres productions et tout particulièrement sur les productions extensives en mode biologique. À cet égard, une modulation du crédit d’impôt en faveur des jeunes agriculteurs pourrait être envisagée afin de les encourager à se lancer dans le mode de production biologique.

Enfin, se pose la question de l’insertion du crédit d’impôt dans l’ensemble de la politique agricole : on s’aperçoit en effet que les dispositifs d’aides, s’excluant les uns les autres, ne constituent pas toujours une incitation suffisante, notamment dans le cas de la conversion et du maintien en agriculture biologique. Ainsi, par exemple, en zone de montagne, la PHAE (prime herbagère agro-environnementale) n’est pas cumulable avec l’aide à la conversion au bio : il faut donc choisir. Or la PHAE est plus intéressante pour les éleveurs : c’est la raison pour laquelle, en Isère, beaucoup d’élevages herbagers proche du cahier des charges bio ne franchissent pas le pas et ne demandent pas de certification. En outre, dans le cas précis du massif de la Chartreuse, les producteurs préfèrent commercialiser leur production sous la marque « Parc régional » plutôt que sous le référentiel « bio », la première étant mieux valorisée. Des conflits identiques peuvent également apparaître sur les productions bénéficiant d’une appellation d’origine, celle-ci étant favorisée au détriment du label bio : même si les deux signes peuvent se cumuler, le respect d’un cahier des charges apparaît comme suffisamment contraignant pour imposer de fait une option en faveur du signe perçu comme le plus valorisant pour la production.

C.— LES AUTRES FACTEURS DE DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE

Les déplacements effectués par vos rapporteurs ont été pour eux l’occasion d’approfondir leur connaissance du mode de production biologique, de ses logiques et de ses contraintes, et de dégager des pistes de réflexion sur les conditions qu’il serait nécessaire de réunir afin de favoriser un véritable essor de cette filière en France.

1. Le cahier des charges

Vos rapporteurs ont tout d’abord pu vérifier que l’on observe aujourd’hui d’importants effets de substitution de la production locale par des importations, notamment intra-communautaires : une grande partie de l’augmentation récente de la consommation de produits biologiques (progression de 10 % par an depuis 1999) a ainsi bénéficié aux producteurs bio d’autres pays de l’Union européenne.

Ces derniers se révèlent en effet plus productifs car ils sont soumis à moins de contraintes que celles prévues dans le cahier des charges de l’agriculture biologique appliqué en France ⁽²²⁾, mais également en raison de coûts de main-d’œuvre moindres ²³. Il semblerait cependant que dans le cadre de la réforme des signes de qualité et à la faveur de l’intégration de l’agriculture biologique dans le domaine de compétence de l’INAO, cette tendance à la « surenchère réglementaire » soit désormais combattue, afin de parvenir à un haut niveau d’exigence à la fois en termes de conditions de production et de rentabilité économique.

À cet égard, il pourrait également être intéressant d’explorer la possibilité d’adapter ce cahier des charges en fonction des zones de production. Ainsi, nombre d’interlocuteurs, dont les exploitations sont situées soit en zone de montagne soit dans des zones comprenant peu d’agriculteurs qualifiés en agriculture biologique, ont fait part à vos rapporteurs des difficultés inhérentes à la collecte du lait bio. Il est en effet interdit à l’heure actuelle de mettre du lait certifié AB et du lait conventionnel dans des cuves séparées au sein d’un même camion. Or, économiquement, organiser un réseau de collecte dédié est également impossible.

2. La commercialisation des produits

Vos rapporteurs considèrent également que le coût des produits biologiques pour le consommateur reste encore trop important : les prix dans les magasins spécialisés sont généralement beaucoup plus élevés (jusqu’à trois fois d’après les observations des exploitants rencontrés) que ceux des produits issus de l’agriculture conventionnelle, ce qui, de l’aveu même des exploitants en mode de production biologique, ne se justifie pas. Par ailleurs, si l’on s’intéresse aux circuits de distribution des produits, on constate que la vente directe continue de représenter 18 % des parts de marché de l’agriculture biologique. Or, même si ce mode de commercialisation est plébiscité par les exploitants et les consommateurs de proximité, il ne peut constituer une voie de développement massif de l’offre de produits bio (et donc de diminution du prix des produits). Vos rapporteurs considèrent à cet égard que la profession doit s’organiser pour affronter la grande distribution et la production en circuit long (80 % des consommateurs habitent en ville).

On remarque en effet que l’insuffisante structuration de la filière entraîne un accroissement des coûts de production (problème de réseau de collecte pour le lait, difficultés à trouver des abattoirs certifiés bio pour la viande) et contribue à disperser l’offre. Il s’agit en outre d’un cercle vicieux, certaines études ayant démontré l’existence d’un lien entre masse critique et structuration et mis en évidence que si l’on représente moins de 5 % de l’offre en volume, il est impossible de se structurer.

Il existe néanmoins des exemples de réussite dans la commercialisation des produits bio, que ce soit par le biais de plateformes communes à plusieurs producteurs ou par des mises en marché communes entre produits bio et conventionnels. Les AMAP (associations pour le maintien d’une agriculture paysanne) et points de vente collectifs peuvent à cet égard constituer un embryon d’organisation. La commercialisation de plusieurs productions sous une marque commune constitue également un axe de développement intéressant dans la mesure où il permet à la fois un regroupement de l’offre et une meilleure identification de la démarche. Par exemple, la marque « Alsace Bio », créée en 2003 dans le Bas-Rhin, sert de structure de promotion de la filière et contribue à organiser le marché, en amont, en optimisant et homogénéisant les productions, et en aval, en proposant aux distributeurs une offre ramassée et cohérente. Pour ce faire, Alsace bio identifie les besoins auprès de la grande et moyenne distribution et de la distribution spécialisée afin de mettre en place des cahiers des charges de production auprès des producteurs, tout en leur proposant des solutions centralisées d’emballage et de logistique produit. Alsace bio conduit parallèlement des actions générales de promotion de la filière auprès des consommateurs (salon BiObernai – salon de l’agriculture biologique alsacienne) et prodigue des conseils à ses partenaires commerciaux (chefs de rayon de grandes et moyennes surfaces – GMS – d’un côté, producteurs de l’autre) afin de promouvoir les ventes ²⁴.

Par ailleurs, il conviendrait que la filière travaille plus précisément à des réponses adaptées aux besoins des industriels et des collectivités en termes de coûts et d’approvisionnement (qualité égale, périodicité garantie, quantités minimales). Toutefois, ces objectifs imposent également d’améliorer les conditions de production : si l’agriculture biologique est un système souple et économe qui valorise très bien la terre, elle ne dispose pas de marges de progression importantes (risques sanitaires), reste très dépendante du terrain et ne garantit pas un rendement maximal sur toute l’année ²⁵.

De ce point de vue, la problématique de la restauration collective illustre parfaitement à la fois les possibilités de développement offertes à l’agriculture biologique et les difficultés pour faire coïncider l’offre et la demande. Du côté de la demande, se pose inévitablement la question des mécanismes d’achat et des spécifications susceptibles d’être apportées dans le cadre des appels d’offre. En effet, si certaines spécifications peuvent porter sur un volume minimal de repas bio ou de produits bio fournis dans l’année, rien ne permet de garantir qu’il ne s’agira pas d’importations dépourvues de lien avec la production locale. À cet égard, la Fédération nationale de l’agriculture biologique demande aujourd’hui à ce que les prescripteurs puissent introduire une « préférence de proximité » dans les marchés publics, ce qui, pour l’heure, est refusé par la Commission européenne en raison des difficultés que cette proposition soulève vis-à-vis des principes généraux du droit communautaire ⁽²⁶. Du côté de l’offre, la difficulté à s’intégrer dans le circuit quand on est un petit producteur et la nécessité de se regrouper afin de présenter des offres intéressantes en termes de volume reste le défi majeur. Alors que les initiatives émanant des collectivités locales (mairie, conseils généraux, conseils régionaux) ou directement des établissements scolaires visant à introduire le bio dans la restauration scolaire (maternelle, primaire, secondaire) se multiplient, il conviendrait d’opérer un recensement des expérimentations en cours afin de repérer celles qui fonctionnent et essayer de les généraliser. À cet égard, l’initiative du Conseil régional d’Alsace qui vise à généraliser l’approvisionnement en bio des restaurants collectifs dont elle assume la charge uniquement sur la base de quatre produits que l’on trouve communément sur le terroir alsacien (chou, carotte, céleri et pomme) semble constituer une réponse efficace à l’impossibilité de spécifier dans les appels d’offre l’origine géographique des produits.

La problématique de la restauration scolaire en bio : l’exemple du lycée horticole de Saint-Ismier (38) et du lycée technique de Schiltigheim (67) Ÿ Dès 2000, le conseil général de l’Isère a mis en place une opération « Manger bio et autrement à la cantine », entraînant la création de comités de pilotage rassemblant les services de la DDCCRF, les gestionnaires des établissements d’enseignement, les cuisiniers, les centrales d’achat et les agriculteurs. En 2007, le lycée horticole de Saint-Ismier s’est porté candidat dans le cadre d’une action mise en œuvre par le conseil régional Rhône-Alpes pour servir, en restauration scolaire, des repas élaborés à partir de produits issus de l’agriculture biologique : soit en proposant ponctuellement des repas 100 % bio, soit en intégrant dans les menus classiques des ingrédients certifiés AB (pain, viande, yaourts). 1) le lycée adhérant par ailleurs à une centrale d’achat commune avec les établissements publics du bassin grenoblois relevant du ministère de l’éducation nationale, celui-ci s’interroge sur les modalités de mise en œuvre de cette initiative en termes de commande (en fonction du cahier des charges de l’établissement, possibilité d’introduire des spécifications sur les produits dans le cadre des appels d’offre ou possibilité de s’approvisionner directement pour l’achat de ce type de produits, sous réserve que le montant de ces achats n’implique pas d’être soumis au code des marchés publics) ; 2) du côté des producteurs bio, une technicienne de la fédération régionale de l’agriculture biologique est spécifiquement chargée d’étudier les appels d’offre dans le secteur de la restauration hors foyer afin que la profession s’organise pour pouvoir y répondre. Ÿ Le lycée technique Emile Mathis de Schiltigheim propose des formules buffets permettant de personnaliser une composante du repas (entrée, fromage ou dessert) dont certaines sont préparées à partir de produits issus de l’agriculture biologique, ainsi que trois repas complets dans l’année scolaire entièrement bio. L’introduction d’aliments issus de l’agriculture biologique à la demi-pension a été initiée en 2004, avec le soutien de la ville de Schiltigheim qui s’est notamment traduit par une subvention de 2 000 euros. Les objectifs du lycée sont : - servir une fois par semaine du pain bio ; - proposer une fois par semaine un plat bio (crudité ou viande ou légume ou fromage ou fruit ou dessert) ; - offrir une tablette de chocolat bio à l’ensemble des convives aux alentours de Pâques. Par ailleurs, le lycée souhaite également organiser dans l’année un buffet de desserts issus de produits provenant du commerce équitable et acheter régulièrement certains de ces produits (café, chocolat…). La production de ces repas ou de ces plats s’accompagne en outre d’un travail pédagogique sur l’alimentation et les différents modes de production, ainsi que sur leurs enjeux environnementaux (visites de fermes, visionnage de films, sondages auprès des convives). Enfin, le lycée participe à un groupe de travail mis en place par le Conseil régional d’Alsace afin d’étudier la possibilité d’élargir l’offre de restauration scolaire en bio dans les lycées alsaciens. Dans le cadre de ce groupe de travail et au cours de la réunion organisée avec les responsables de la commission restauration du lycée Emile Mathis, ont été identifiées plusieurs difficultés constituant un frein au développement de l’offre bio à la demi-pension : - le coût : sur l’ensemble des lycées alsaciens (70 établissements servant 35 000 repas par jour) ayant introduit du bio au menu des cantines, des surcoûts importants sont constatés notamment pour la viande, les produits laitiers et les féculents (coûts 3 à 4 fois supérieurs à ceux de produits classiques). Au lycée Emile Mathis, un surcoût d’environ 2,5 euros par repas a été constaté en moyenne pour les repas bio, équivalant à un quasi doublement du prix unitaire du repas par rapport au coût du repas mensuel moyen ; - l’incertitude de l’approvisionnement (compensée par la possibilité de s’approvisionner sur le marché allemand) ; - l’inadaptation des produits aux cuisines (ou vice-versa) : les cuisines utilisent de plus en plus de produits transformés ou finis (pommes de terre déjà épluchées et lavées), notamment pour des raisons sanitaires (épluchures) alors que le bio est généralement vendu brut ; - l’investissement en personnel (pour répondre au point précédent) ; - l’absence de cadre général : actuellement, les expérimentations sont menées individuellement par chaque lycée, sans stratégie globale (quelques produits bio tous les jours ou des repas complets de temps en temps) et sans certitude juridique sur la validité des procédures d’achat et sur la faisabilité économique d’une multiplication de ces opérations.

3. La gestion des aléas

S’agissant de la nécessité pour le bio de réussir à fournir une offre en qualité et quantité régulières, il faut noter que la gestion des aléas (intempéries, maladies) et des crises conjoncturelles en agriculture biologique demeure plus problématique qu’en agriculture conventionnelle. Les crises de production (comme celle du lait bio au début des années 2000) supprimant toute la plus-value du produit (qui se vend alors au prix du conventionnel) se traduisent en effet souvent par des cessations d’activités ou des reconversions (par exemple lait/viande). En élevage ou en production laitière, le manque de matières premières ⁽²⁷⁾ et la hausse du cours de ces dernières apparaît plus difficile à absorber en mode de production biologique où l’offre de céréales et de semences bio est réduite et son coût élevé ⁽²⁸⁾.

Dans cette perspective, vos rapporteurs jugent qu’il serait utile que le ministère de l’agriculture conduise une étude sur la faisabilité d’une assurance récolte spécifiquement adaptée au mode de production biologique et aux conditions de son développement, ou sur la possibilité d’une modulation du taux de soutien que l’État accorde aujourd’hui pour la souscription de contrats d’assurance récolte (prise en charge partielle du coût des cotisations annuelles) en faveur de l’agriculture biologique.

Dans l’attente de la mise au point éventuelle d’outils d’assurance, le maintien de dérogations, voire l’assouplissement des conditions de recours à ces dérogations dans le cahier des charges de l’agriculture biologique, apparaît indispensable pour les producteurs. Ainsi, les années caractérisées par de mauvaises récoltes de céréales, la liberté devrait être laissée à l’exploitant de remplacer ses semences bio par des semences blanches (c'est-à-dire sans traitement) ou d’augmenter la part d’ensilage dans son élevage quand le foin manque.

4. La recherche et la formation

Enfin, la recherche en agriculture biologique devrait être encouragée afin d’aboutir à la mise au point de nouvelles variétés, d’outils de lutte contre les nuisibles et les mauvaises herbes (rumex, chardon) et de techniques de cultures adaptés à ce mode de production (mesures préventives, insectes, herbicides bio, produits fongicides bio).

Tout comme la recherche, la formation en agriculture biologique apparaît comme un élément déterminant du développement de la filière. En l’absence de module obligatoire de formation en technique biologique, peu de jeunes issus des filières de formation classiques en productions végétales ou animales s’orientent à la fin de leurs études vers la production en mode biologique ²⁹. Il s’agit là pour les producteurs bio d’une grande déception, et ce d’autant plus que les jeunes ayant une sensibilité écologique ne sont généralement pas orientés vers des cursus formant au métier d’agriculteur mais vers des cursus tournés vers la protection de l’environnement. Ainsi, en Isère, l’association des producteurs en mode biologique (Adabio) s’est aperçue que 45 % des installations aidées (DJA) en agriculture biologique sont le fait de jeunes non issus d’une famille d’agriculteurs mais ayant un intérêt pour la préservation de la nature et ayant été préalablement orientés vers un BTS Protection de l’environnement et non un BTS agricole.

Plus généralement, il s’avère qu’au sein d’un cursus de formation agricole, si l’agriculture biologique peut servir de support à un enseignement, l’approfondissement des techniques spécifiques au bio reste bien souvent le fait d’enseignants sensibilisés et motivés à titre personnel. De ce point de vue, la formation initiale des enseignants présente également des lacunes sur ces questions : beaucoup d’enseignants ne sont formés qu’aux seules techniques de production classiques (apports d’engrais, traitements phytosanitaires, etc…). Enseigner les modes de production biologique requiert donc une conversion et des acquisitions nouvelles de compétences de la part des enseignants que les établissements d’enseignement ne permettent pas de développer en interne. De ce point de vue, vos rapporteurs déplorent que les lycées agricoles n’aient pas plus un rôle moteur sur la formation à la technique bio (formation et recherche) alors que les exploitations agricoles de ces lycées constituent d’excellents supports d’expérimentation et d’enseignement ⁽³⁰⁾.

Enfin, au-delà de l’enseignement, la diffusion de la technique biologique en formation permanente ou dans le cadre du conseil aux agriculteurs constitue également un défi majeur et pose la question du rôle des chambres d’agriculture dans le développement de la filière.

5. Le partenariat avec les chambres d’agriculture

Au final, la question récurrente qui se pose reste celle des moyens qui doivent être consacrés au développement de l’agriculture biologique, qui ne peut reposer que sur les seules forces des associations d’agriculteurs biologiques. Même si aujourd’hui celles-ci assurent quasi seules l’appui technique aux exploitants, elles connaissent des problèmes récurrents de financement, qui limitent de fait leurs ambitions ⁽³¹⁾.

La formation de partenariats avec les chambres d’agriculture constitue donc un enjeu important, ces dernières disposant non seulement d’une source de financement stable mais aussi d’un réseau et d’un savoir-faire indispensables.

En Isère, un premier partenariat ADABIO – chambre d’agriculture visant à créer un « réseau bio » (conseils techniques et organisation de l’aval de la filière) ne s’est pas soldé par le succès attendu en raison notamment du manque de moyens consacré à la réalisation de ce projet. D’une manière générale, ces projets de partenariat sont diversement appréciés et mis en œuvre selon les départements : demeurent en effet parfois une certaine méfiance réciproque entre agriculteurs bio et conventionnels, ainsi que des réticences de part et d’autre à envisager qu’un même technicien puisse délivrer les deux enseignements. Toutefois, on peut penser, comme le directeur départemental de l’agriculture et de la forêt de l’Isère, qu’afin de favoriser toutes les démarches d’entreprises, les techniciens des chambres finissent tous par faire du conseil dans toutes les « multidisciplinaires » (en agriculture biologique, raisonnée, en lutte intégrée, ou en lutte chimique). À cet égard, il faut noter que certaines chambres d’agriculture, comme celle du Bas-Rhin, se sont déjà engagées dans le développement de l’offre de conseil en bio afin que leurs techniciens puissent désormais dispenser leurs conseils à la fois dans le cadre de méthodes traditionnelles de culture et dans le cadre de méthodes bio. La multiplication de ces initiatives constitue en tout cas en elle-même un signal de la volonté de mobilisation et d’implication de l’ensemble de la profession agricole en faveur du développement de cette filière.

Les actions de la Chambre d’Agriculture du Bas-Rhin en faveur de l’agriculture biologique Ø les objectifs : - sensibiliser les agriculteurs aux perspectives offertes par l’agriculture biologique ; - favoriser et accompagner les projets ; - assurer la recherche de références, la veille technologique et l’encadrement technico-économique des producteurs en liaisons avec l’Organisation professionnelle de l’agriculture biologique en Alsace (OPABA). Ø les moyens actuels : - l’encadrement : conseils aux producteurs en termes agronomiques et système de culture (rotations, travail du sol, engrais verts, matières organiques, vie biologique du sol, protection des cultures). Ces conseils concernent prioritairement les producteurs bio mais trouvent également des applications en agriculture conventionnelle ; - la recherche de références : expérimentations en grandes cultures et cultures légumières, participation aux réseaux d’échange transfrontaliers ; - l’animation : participation aux activités de l’OPABA et à la cellule de coordination de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture, guichet d’information sur les techniques de l’agriculture biologique et la réglementation, journées d’information en lycée et collège sur l’agriculture biologique. Ø les actions futures : - renforcer la veille technologique et la recherche de références (intégration des commissions fili