M. le président. J’ai reçu de Mme la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales une communication m’informant que M. Christian Estrosi a été élu hier député de la V^e circonscription des Alpes-Maritimes. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

2

Modernisation des institutions
de la V^e République

Discussion d’un projet de loi constitutionnelle (suite)

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République.

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Arnaud Montebourg, pour un rappel au règlement.

M. Arnaud Montebourg. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, monsieur le président et rapporteur de la commission des lois, après plusieurs heures de travail commun, nous constatons que nos échanges ont permis dans certains cas de rapprocher les points de vue, dans d’autres de constater des désaccords. Sur les quatre articles que nous avons examinés, nous avons ainsi voté contre deux articles, nous en avons voté un autre, et nous avons suivi le rapporteur dans sa demande de suppression d’un quatrième. Notre discussion nous a donc conduits à un résultat équilibré sur le plan politique.

Parallèlement à ce texte, nous avons déposé deux propositions de loi, portant l’une sur le mode d’élection des sénateurs, l’autre sur la comptabilisation du temps de parole du Président de la République dans les médias. La façon dont le Gouvernement a décidé d’écarter sans ménagement nos demandes dans ces deux domaines nous a froissés. En effet, si juridiquement elles n’ont pas à figurer dans le projet de loi constitutionnelle, politiquement elles étaient légitimes et essentielles pour l’avenir de ce texte.

Nous avons pris acte de l’intervention de notre président, Bernard Accoyer, qui, au cours du week-end, a estimé que le groupe UMP avait répondu « de façon un peu expéditive » à la demande de compensation du temps de parole médiatique du Président de la République. Je tiens à vous en remercier publiquement, monsieur le président. Malgré la façon dont nous avons été traités, il est donc possible, dans ce pays, de faire entendre sa voix ! Je vous indique qu’avant d’adopter, dans les heures qui viennent – nous allons travailler ensemble cette nuit et la nuit prochaine – une position définitive sur cette question, nous aimerions savoir si cette évolution positive va se confirmer.

Nous espérons que la question du mode d’élection des sénateurs connaîtra une évolution tout aussi favorable. Je crois savoir que les sénateurs eux-mêmes ont commencé à réfléchir, mais si vous voulez, mes chers collègues, que nous prenions une décision et que nous soyons au rendez-vous pour saisir les possibilités qu’offre ce texte, il ne faut pas trop tarder !

J’en viens aux sujets de désaccord. Nous avons voté contre l’article 4, relatif aux nominations relevant du Président de la République, car même s’il amène quelques progrès, il ne permettra pas à l’opposition de modifier le cours de ces nominations : il faudrait en effet qu’un nombre considérable de députés de la majorité désavouent les choix du Président de la République. Jean-François Copé déclarait récemment, avec sans doute un excès d’ironie, qu’il faut aimer les défis. Vous les aimez certainement, comme en témoigne la manière expéditive avec laquelle vous écartez les problèmes au lieu de chercher à les résoudre. Tout cela est d’autant plus important que nos voix compteront lorsqu’il s’agira d’approuver ou non ce texte.

Si nous obtenions d’autres réponses à nos demandes au cours des prochaines séances, comme le laisse entrevoir la prise de position du président de notre assemblée, la discussion se poursuivrait dans un climat plus serein.

M. Noël Mamère. Très bien !

Discussion des articles (suite)

M. le président. Jeudi soir, l’Assemblée a continué l’examen des articles du projet de loi constitutionnelle, s’arrêtant à l’article 5.

Article 5

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques, n^os 280, 316 et 386, tendant à supprimer l’article 16 de la Constitution.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour soutenir l’amendement n° 280.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous rejetons l’article 5 du projet de loi, qui tend à aménager les modalités d’application de l’article 16 en prévoyant l’intervention du Conseil constitutionnel saisi par le Parlement au-delà d’un délai de 30 jours. Nous pensons, pour notre part, que cet aménagement ne retire rien à la dangerosité intrinsèque du dispositif prévu à cet article par la Constitution de 1958, qui confie au chef de l’État l’ensemble des pouvoirs en cas de circonstances exceptionnelles, ce qui prive le Parlement de ses compétences législatives.

On peut comprendre l’inspiration des constituants de 1958, qui ont voulu, dans leur réflexion politique, tenir compte des graves événements auxquels la nation devait faire face, et qui allaient connaître un paroxysme de 1960 à 1962 en Algérie. Mais le caractère exceptionnel de ces événements ne légitime pas que l’on concentre les pouvoirs entre les mains d’un seul homme, fût-il le Président de la République, alors que l’ensemble des dispositifs constitutionnels, qu’ils soient nationaux comme le fonctionnement du Gouvernement, des institutions et du Parlement, ou qu’ils soient européens, sont de nature à garantir d’emblée notre souveraineté nationale et à assurer la sécurité de nos compatriotes.

Ayons le courage d’aller jusqu’au bout et reconnaissons qu’une situation exceptionnelle ne saurait être gérée par un seul homme, mais doit l’être, dans une vision moderne et progressiste, par l’ensemble des institutions : le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le Conseil constitutionnel.

C’est pourquoi nous ne suivrons pas le Gouvernement et le rapporteur, qui proposent que soient contrôlées, après un délai de 30 jours, les conditions dans lesquelles ont été délivrés ces pouvoirs exceptionnels et de quelle manière ils sont appliqués. Nous, nous proposons de supprimer l’article 16. Évidemment, ce n’est pas rien, compte tenu du caractère emblématique – au même titre que la dissolution de l’Assemblée nationale – de cet instrument constitutionnel. Mais nous sommes entrés dans une ère nouvelle, sur le plan politique et institutionnel, et notre démocratie ne peut plus reposer sur un seul homme. Tous nos efforts pour moderniser la Constitution vont dans le même sens, celui du partage des responsabilités.

Nous vous suggérons donc de supprimer, purement et simplement, l’article 16 et d’en venir directement aux dispositions tendant à élargir et renforcer un pouvoir partagé en temps de crise – car personne, bien évidemment, ne remet en cause l’exigence pour notre pays d’assurer son intégrité, sa sécurité et celle de ses citoyens. Certaines d’entre elles figurent dès à présent dans la Constitution : nous les avons déjà évoquées et nous les retrouverons lors de l’examen des articles suivants.

M. le président. La parole est à M. Noël Mamère, pour soutenir l’amendement n° 316.

M. Noël Mamère. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je fais miens les arguments de M. Le Bouillonnec et, comme lui, je demande la suppression de l’article 16.

Le comité Balladur a préconisé d’accorder à soixante députés ou sénateurs le droit de saisir le Conseil constitutionnel après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels. Cette disposition nous paraît bien fragile, car le Président de la République, lorsqu’il s’est accordé les pleins pouvoirs, peut modifier les droits fondamentaux sans qu’il soit alors possible de saisir le Conseil constitutionnel de ces atteintes. En outre, on peut imaginer qu’en cas de crise grave, le Conseil constitutionnel se trouve dans l’impossibilité de se réunir.

Enfin, la suppression de l’article 16 a une valeur extrêmement symbolique. Comme M. Sarkozy prétend nous y inviter, elle réduirait les hyper-pouvoirs du Président de la République, y compris en cas de crise. Je rappelle que nous sommes dans un régime parlementaire et que, à quelques rares exceptions près, les députés que nous sommes ne souhaitent pas changer de République. Nous souhaitons maintenir l’esprit de la Constitution de 1958, et je ne vois pas en quoi le parlementarisme rationalisé empêcherait le Parlement de se saisir d’une situation critique.

Pour défendre l’article 16, on invoque le risque d’actes terroristes. Or – on l’a vu récemment dans des circonstances qui n’avaient rien à voir – les dispositions sur l’état d’urgence permettent déjà au Gouvernement de faire face à des crises graves. Il nous semble donc que remettre entre les mains d’un seul homme l’ensemble des pouvoirs n’est pas d’actualité et représente un réel danger.

Une période encore récente de notre histoire a justifié le recours à l’article 16, lequel n’a été utilisé, fort heureusement, qu’une seule fois, mais pendant près de six mois, entre avril et septembre 1961. On ne peut pas imaginer revenir à des situations de cet ordre. Quoi qu’il en soit, même si nous devions connaître à nouveau de graves crises, nous devrions pouvoir y répondre par des moyens autres que ceux consistant à déléguer l’ensemble des pouvoirs au Président de la République.

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour soutenir l’amendement n° 386.

M. Roland Muzeau. Cet amendement vise également à supprimer l’article 16 de la Constitution, car celui-ci, chacun le sait, permet au Président de la République d’exercer une sorte de dictature temporaire ou, au mieux, d’instaurer un état d’exception en cas de crise grave. C’est l’une des plus graves anomalies de nos institutions.

Le projet de loi prétend mieux encadrer l’exercice de ces pouvoirs exceptionnels en permettant à des parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel pour faire constater qu’il n’y a plus lieu de les maintenir. L’efficacité de ce dispositif sera cependant toute relative. Juridiquement, un avis négatif du Conseil constitutionnel n’obligera pas le Président à mettre fin à l’application de l’article 16 et, en cas de crise grave, le Conseil constitutionnel peut être dans l’incapacité de se réunir. Surtout, cette réforme ne touche pas à l’essentiel, puisque les actes présidentiels pris en application de l’article 16 dans le domaine de la loi, et donc des droits fondamentaux, ne peuvent faire l’objet d’aucun contrôle juridictionnel.

Il nous paraît donc abusif de voir dans cette adjonction, comme l’affirme la majorité, une réelle limitation des pouvoirs présidentiels, s’agissant d’un article fort heureusement tombé en désuétude. En vérité, l’article 16 est à la fois inutile et dangereux. Inutile, car il existe d’autres dispositifs, comme l’état d’urgence et l’état de siège, qui permettent de faire face aux crises, tout en protégeant davantage les libertés publiques. Dangereux, comme l’a montré son seul usage depuis 1958. Cette disposition de la Constitution qui, pour ses rédacteurs, renvoyait au souvenir de la débâcle de juin 1940, mais aussi à la situation de guerre en Algérie, peut et doit être supprimée aujourd’hui. Tel est l’objet de notre amendement n° 386.

M. le président. La parole est à M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois, de la législation et de l’administration générale de la République. Avis défavorable à ces trois amendements. En cinquante ans, l’histoire a montré que l’article 16 était très peu utilisé : une seule fois. Mais il peut survenir des circonstances, qui ne relèvent ni de l’état d’urgence ni de l’état de siège, dans lesquelles il aurait une utilité. De plus, le projet de loi présenté par le Gouvernement renforce le contrôle de son application.

M. le président. La parole est à Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. L’article 16 de la Constitution, lié à des circonstances historiques – juin 1940 et la guerre d’Algérie –, n’a été mis en œuvre qu’une seule fois, en avril 1961. Son utilisation n’a donc pas, jusqu’à présent, été abusive.

Cela étant, même si nous ne sommes plus en guerre depuis 1945, nous ne sommes pas à l’abri de circonstances particulières liées au terrorisme. Cet article est certes un outil extrêmement fort, mais le texte que nous vous proposons vise à encadrer sa durée d’application, qui peut – contrairement à sa mise en œuvre – poser problème. C’est pourquoi nous sommes défavorables aux trois amendements de suppression.

M. le président. La parole est à M. Pierre Lellouche.

M. Pierre Lellouche. Chers collègues de l’opposition, je comprends, à titre personnel, ces amendements de suppression. Bien après la guerre d’Algérie, seul événement à nous avoir conduits, sous la V^eRépublique, à y recourir, l’article 16 peut sembler désuet, voire liberticide, dans la mesure où il suspend les pouvoirs du Parlement. Et ce n’est pas à un parlementaire de venir expliquer ici combien il serait formidable de supprimer les pouvoirs du Parlement !

Cela étant, depuis la fin de la guerre froide, nous ne sommes plus dans un contexte de guerres interétatiques où peuvent s’appliquer les procédures classiques de déclaration de guerre prévues par la Constitution. Nous sommes malheureusement entrés dans une ère nouvelle, celle du terrorisme de masse, et nous ne pouvons exclure certaines hypothèses, dont une qui, personnellement, me glace le sang : celle d’une attaque terroriste contre l’une de nos villes avec des armes de destruction massive. Il n’est donc pas absurde de laisser au Président de la République les moyens de garantir la continuité de l’État.

Mme Chantal Brunel . Tout à fait !

M. Pierre Lellouche. Je vous rappelle, mes chers collègues de l’opposition, que le Président Mitterrand, après avoir dénoncé le « coup d’État permanent » en s’appuyant sur l’article 16 pour essayer de démontrer l’aspect liberticide, voire quasi dictatorial de la V^e République, dont il condamnait la dérive institutionnelle, s’était interrogé, une fois élu, sur le maintien de cet article. Le comité Vedel, consulté sur cette question, avait conclu qu’il fallait laisser au Président de la République la possibilité de défendre les intérêts de la nation dans de telles circonstances, et le Président Mitterrand s’était rangé à son avis.

À l’inverse, quand le Parlement a voté les pleins pouvoirs, en juin 1940 lors de la débâcle – et on se souvient à qui ! – ou bien quand, plus récemment, aux États-Unis au lendemain du 11 septembre, le Congrès, unanime, a, lui aussi, voté les pleins pouvoirs au Président Bush, cela n’a pas empêché les pires dérives, notamment en matière de droits de l’homme, puisqu’on a vu se multiplier des mesures liberticides, impensables en droit anglo-saxon. Le fait, pour une assemblée parlementaire, de déléguer les pleins pouvoirs n’est donc pas une garantie des libertés fondamentales.

C’est la raison qui m’amène à penser que la solution proposée par la commission Balladur, et aujourd’hui retenue, c’est-à-dire un encadrement constitutionnel et parlementaire de l’exercice de ces pouvoirs exceptionnels après une certaine période, est la moins mauvaise possible. Non que je me réjouisse qu’il faille donner à un seul homme des pouvoirs exceptionnels, mais le monde dans lequel nous vivons est devenu dangereux. Il n’est pas exclu que la France soit un jour dans une situation de crise et que le Président ait besoin d’utiliser ces pouvoirs. Aussi, la possibilité, pour le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, de saisir le Conseil constitutionnel pour contrôler, au bout de trente jours, si la réalité de la situation exige le maintien de ces pouvoirs, est une mesure sage. D’autant que, si le Président de la République n’obtempérait pas, une fois le danger passé, il se trouverait dans une situation politiquement intenable.

Compte tenu de ces diverses expériences – la guerre d’Algérie, la menace terroriste que nous connaissons aujourd’hui et l’octroi des pleins pouvoirs au Président des États-Unis après le 11 septembre –, le dispositif qui nous est proposé est probablement le plus sage. Il a l’avantage de donner au Président de la République les moyens d’agir et à la représentation nationale ceux de contrôler son action, tout en restant dans l’esprit de nos institutions.

Pour toutes ces raisons, mes chers collègues, je vous demande de voter avec nous la modification de l’article 16 et de ne pas en faire, monsieur Montebourg, un casus belli idéologique car, vous l’avez bien compris, je ne suis pas, pour ma part, partisan de donner le pouvoir absolu au chef de l’État ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Arnaud Montebourg.

M. Arnaud Montebourg. Nous n’avons jamais considéré que ce sujet était central, mais il n’est ni anodin ni anecdotique. D’autant que nous avons entendu Mme la garde des sceaux justifier l’usage de l’article 16 au regard des événements liés au terrorisme de masse qui pourraient affecter la nation. Si l’on considère qu’il s’agit d’une disposition théorique, laissons-la s’abîmer au fil du temps. Le simple fait de la réformer en l’encadrant, même très légèrement, est une manière de la restaurer. Nous avons donc, pour cette raison, déposé nous aussi un amendement de suppression.

Le débat s’engage à propos de ces amendements et Mme la ministre vient de nous dire que l’article 16 pourrait encore être utile. Je vous rappelle qu’aucune démocratie – pas même les États-Unis d’Amérique – n’ont recouru à la suppression du Parlement. Il n’existe aucune démocratie qui ait eu à faire face à autant de drames que notre pays et qui utilise la concentration « auto-instituée » des pouvoirs ! Car si l’on demandait au Parlement de voter, il ne donnerait pas nécessairement les pleins pouvoirs au Président de la République. Lorsque les parlementaires ont décidé à Bordeaux, en 1940, de se défaire de la III^e République et d’instaurer le régime de Vichy, ils ont tout de même voté, et le nom de ceux qui exprimèrent leur refus est resté inscrit au frontispice des héros de la nation. Mais ce n’est pas ce dont nous débattons : il s’agit en l’occurrence d’un homme seul qui, face à une situation qu’il est seul à apprécier, décide seul de s’octroyer les pouvoirs à lui seul.

Nous sommes consternés par les déclarations de Mme la ministre. Nous n’avons pas fait de ce sujet une question centrale, parce que nous pensions qu’il n’était pas dans les intentions de la majorité de s’y intéresser à ce point. Et voici qu’on vient nous dire que l’article 16 pourrait peut-être servir à nouveau ! L’affaire devient sérieuse…

M. Jacques Myard. Embastillez Montebourg ! (Sourires.)

M. Arnaud Montebourg. Notre réaction est unanime sur les bancs de l’opposition : cette réforme va mettre l’article 16 entre les mains de quelqu’un que nous connaissons bien et que certains d’entre vous arrivent encore à soutenir ! (Exclamations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Jacques Myard. Vous voyez chez les autres vos propres turpitudes !

M. Arnaud Montebourg. Notre inquiétude est d’autant plus vive que notre droit contient déjà tout un arsenal législatif, avec des instruments tels que l’état de siège et l’état d’urgence, permettant de faire face aux crises, notamment en restreignant les libertés des citoyens : liberté de la presse, libertés de circuler, de s’exprimer ou de manifester. Mais la possibilité de supprimer le Parlement par décret n’existe nulle part au monde, dans une démocratie moderne !

M. Pierre Lellouche. Ce n’est pas ce que prévoit l’article 16.

M. Arnaud Montebourg. Je n’en fais pas une affaire idéologique, car cela relève simplement du bon sens et de l’observation de ce qui se passe dans le monde. Le constituant que je suis veille seulement à ce qu’il va voter. Permettez-nous de mesurer la portée de nos actes avant de vous donner quitus de cette réforme ! (Exclamations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Le temps d’un week-end suffit à changer le ton de nos débats ! Lorsque nous nous sommes quittés la semaine dernière, nous étions parvenus, ensemble, à des avancées sur les langues régionales ou le référendum d’initiative citoyenne. Dès les premières minutes de ce débat, nous avons pu constater, à travers la défense de ces trois amendements de suppression, un changement d’attitude.

Pourtant, pas une seule fois, lors des auditions présidées par notre rapporteur, l’opposition n’avait soulevé le problème de l’article 16 car, dans le droit actuel – tous ceux qui ont suivi des cours de droit le savent –, figure un article exceptionnel, unique au monde, sans le moindre encadrement, qui permet au Président de la République de décider d’une seconde à l’autre d’exercer tous les pouvoirs, sans limitation dans le temps, sans aucun contrôle et sans qu’il soit possible de l’interpeller de quelque façon que ce soit. La seule compensation, si faible soit-elle, c’est que « le Parlement se réunit de plein droit ». Tel est, aujourd’hui, la teneur de l’article 16.

Je peux comprendre que l’on souhaite sa suppression, au prétexte que nous n’en aurions plus besoin. Mais dans un texte constitutionnel figurent nombre de principes dont on pourrait ne pas avoir besoin si les circonstances et les mœurs politiques le permettaient. Et aucun d’entre nous ne peut dire si ce qui s’est produit en 1961 ne se reproduira pas dans dix ou vingt ans. Et s’il avait fallu, à cette époque, réunir le Parlement pour prendre une décision, je doute fort que nous ayons été en situation de le faire. La République aurait alors été dans une situation intenable, face à un putsch – faut-il le rappeler ? – auquel le chef de l’État devait faire face.

J’ajoute que le chef de l’État détient déjà dans notre Constitution, et de par son mode d’élection, des pouvoirs exceptionnels. Ainsi, en tant que chef des armées, il dispose de l’arsenal nucléaire, et si d’aventure il devait en faire usage, il serait le seul à prendre la décision : on ne réunit pas le Parlement en pareilles circonstances.

M. Roland Muzeau. Vous ne nous rassurez pas !

M. Jean-Christophe Lagarde. Cet article est gênant, tout le monde le reconnaît – notamment pour les parlementaires. Mais il a été utile, et nul ne peut affirmer qu’il ne le sera pas à nouveau. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Le vrai problème de cette disposition est identifié depuis des décennies : ses conditions d’application ne sont pas suffisamment encadrées. Or l’article 5 du projet de loi a justement pour but d’y remédier.

M. Noël Mamère. Cela ne servira à rien !

M. Jean-Christophe Lagarde. La seule question vraiment digne d’intérêt posée par les défenseurs des amendements est la suivante : que se passera-t-il si le Conseil constitutionnel, saisi par les parlementaires, ou bien décidant de sa propre initiative après soixante jours, conclut, dans son avis public, que le Président de la République n’est manifestement pas fondé à continuer de s’arroger tous les pouvoirs et que le Président passe outre ? La réponse, chers collègues, figure aussi dans la Constitution – même si ce n’était pas le cas en 1961. L’article 68, dont la rédaction est issue des réformes de juillet 1993 et février 2007, permet en effet aux parlementaires – réunis de plein droit, je le rappelle, pendant la durée d’application de l’article 16 – de se constituer en Haute Cour et, dans le mois suivant, de prononcer la destitution du Président de la République, au motif que ce dernier aura outrepassé ses droits et violé la Constitution.

L’article 5 du projet, tout en laissant au Président de la République la capacité de faire face à une crise exceptionnellement grave, nous confère donc, à nous parlementaires, un pouvoir de contrôle qui peut avoir des conséquences politiques importantes. Voilà en quoi le texte proposé me paraît équilibré. D’ailleurs, si certains de nos collègues jugent à ce point insupportable l’existence même de l’article 16 – bien que son usage, de l’avis général, semble être tombé en désuétude –, cette capacité de s’opposer à d’éventuels abus du Président de la République devrait leur paraître une avancée. Il serait donc dommage de ne pas l’adopter. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. Je souhaiterais, avec l’autorisation de Mme la garde des sceaux, répondre d’un mot à M. Montebourg.

Je suis, monsieur le député, étonné et même chagriné par vos propos, qui ne correspondent ni à la vérité historique, ni à la nature de l’article 16. En 1961, la France était menacée. La République était menacée. Des généraux, avec des amitiés en métropole, se préparaient à un putsch. Sans l’article 16, nous aurions peut-être connu un coup d’État militaire. Le recours à cette procédure a sauvé la démocratie.

C’était, il est vrai, il y a quarante-sept ans et, heureusement, cet article n’a jamais plus été utilisé depuis. Mais il demeure un rempart de la République. Dans la mesure où le Parlement siège de plein droit, permettre, comme nous le faisons, au Conseil constitutionnel d’intervenir rapidement est une façon d’entourer de toutes les garanties l’utilisation de cet article. Le supprimer au prétexte de sa prétendue inutilité serait, au contraire, une lourde erreur du point de vue de la défense de la démocratie. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Que personne ne s’énerve, car les amendements tendant à supprimer l’article 16 ont été défendus sans esprit polémique ! Mais le simple fait de vouloir modifier cet article est une façon de le raviver. (Exclamations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.) Ce n’est pas une critique, mais une évidence. Tout le monde, en effet – qu’il s’agisse des constitutionnalistes, des étudiants ou des citoyens intéressés par la question –, jugeait la disposition tombée en désuétude.

Par ailleurs, madame la garde des sceaux, la situation de juin 1940 était différente,…

M. Pierre Lellouche. Elle était pire !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. …puisque ce sont les parlementaires eux-mêmes qui ont voté les pleins pouvoirs.

S’agissant de la crise ouverte le 21 avril 1961, on peut noter que le fameux quarteron de généraux était hors d’état de nuire dès le 25 avril. Or les pouvoirs exceptionnels ont été appliqués jusqu’en septembre. Toutes les critiques ont porté sur ce délai, qui modifie le sens de la procédure.

M. Jean-Christophe Lagarde. C’est justement ce que nous voulons corriger !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’article 16 – le Conseil constitutionnel l’a rappelé – ne peut être mis en œuvre que « lorsque le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ». En tant que constituants, nous devons donc concentrer la réflexion sur ce point. Or des attentats ou des actions terroristes ne sont pas, à mes yeux, des événements susceptibles d’entraîner cette conséquence.

M. Pierre Lellouche. Souhaitons que vous ayez raison !

M. Jean-Christophe Lagarde. Ils peuvent constituer une menace pour l’intégrité du territoire !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. C’est ce en quoi les propos de Mme la garde des sceaux sont inquiétants : les situations de tension, de crise ou de menace terroriste qu’elle évoque peuvent certes menacer l’intégrité du territoire, la sécurité des biens et des personnes ou le respect de nos alliances, mais pas le fonctionnement des pouvoirs publics. En ravivant l’article 16, n’est-on pas en train de réduire le niveau de gravité à partir duquel les pleins pouvoirs pourraient s’appliquer, d’élargir les cas d’application aux simples exigences de la sûreté de l’État ou de la sécurité publique ?

C’est d’ailleurs le grief qu’ont les parlementaires américains à l’égard de leur Président.

M. Jean-Christophe Lagarde et M. Pierre Lellouche. Cela n’a rien à voir : ils ont voté les pleins pouvoirs !

Plusieurs députés du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche. Ils le regrettent !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Certes, il les ont votés mais, à l’époque, la confusion a été entretenue entre ce qui relevait de la sauvegarde de l’entité américaine après une agression et la défense des institutions. Aujourd’hui, les constitutionnalistes américains estiment que le Président n’était pas fondé à obtenir de tels pouvoirs.

M. le président. Veuillez conclure, monsieur Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il ne s’agit pas de faire de la dentelle politicienne. Le fond du débat, c’est qu’avec de telles dispositions, on se retrouve un jour avec Guantanamo ! (Protestations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Pierre Lellouche. Guantanamo a été approuvé par le Parlement américain. L’exemple est mal choisi pour dénoncer le pouvoir personnel !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je ne dénonce pas ce risque chez nous, mais nous avons, tous ensemble, la charge de défendre les droits individuels, et des précautions…

M. le président. Monsieur Le Bouillonnec, je vous ai à nouveau donné la parole alors que vous aviez déjà présenté l’amendement. Veuillez vous en tenir là.

Sur le vote des amendements n^os 280, 316 et 386, je suis saisi par le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche d’une demande de scrutin public.

Le scrutin est annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.

La parole est à M. Jacques Myard.

M. Jacques Myard. J’entends dire que l’article 16 serait obsolète. Mais aucune disposition de la Constitution, dès lors qu’elle n’est pas abrogée, ne peut être qualifiée ainsi : des situations que nous ne pouvons même pas imaginer peuvent toujours survenir et en justifier l’application. C’est une simple vérité juridique et politique.

Par ailleurs, et contrairement à ce que vient d’affirmer notre collègue, une attaque terroriste de grande ampleur pourrait être de nature à interrompre le fonctionnement régulier des institutions dans certains départements français. Rien n’empêcherait alors le Président de la République de recourir à l’article 16. Nous devrions tous être d’accord là-dessus, en tant que républicains – les exemples sont d’ailleurs nombreux dans l’histoire depuis Cincinnatus. (Exclamations sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

Ma seule interrogation vient du fait que le Conseil constitutionnel est formé de juges, alors que le contrôle de la mise en œuvre des pleins pouvoirs relève aussi d’une appréciation politique – qui s’exprimera cependant si le Conseil est saisi par les parlementaires. Quoi qu’il en soit, M. Lagarde a eu raison de mettre l’accent sur l’équilibre garanti par notre Constitution : des pouvoirs exceptionnels peuvent être accordés au Président mais, si ce dernier outrepasse ses droits, sa responsabilité peut être alors mise en cause conjointement par les deux chambres – devant la Haute Cour, par exemple.

Il faut donc absolument maintenir l’article 16 ! (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

M. le président. La parole est à M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. M. Le Bouillonnec a soulevé un argument intéressant en rappelant que ce qui motive le recours à l’article 16, c’est la remise en cause des pouvoirs constitutionnels. En revanche, l’exemple de l’action terroriste évoqué par le Gouvernement n’est pas pertinent. Si l’on admet une telle hypothèse, l’article 16, en déléguant presque sans contrôle tous les pouvoirs au Président de la République, constitue moins un outil destiné à protéger l’intégrité de la République qu’une menace pour celle-ci.

M. Jacques Myard. Avec Noël Mamère pour président, c’est certain ! (Sourires.)

M. Noël Mamère. Le cas des États-Unis est à cet égard exemplaire. Deux lois très importantes y ont été votées avec l’effet de dessaisir le Congrès d’une partie de ses pouvoirs. La première, le War powers act, qui date de 1973, était censée apporter d’importantes restrictions aux opérations militaires menées par les États-Unis, mais elle a été largement détournée de son sens. La deuxième, le Patriot act, permise par la véritable opportunité politique qui se présentait au lendemain de l’attaque terroriste contre les Twin towers, a contribué à donner au Président des pouvoirs qui auraient dû être contrôlés par le Parlement – et nous savons ce qu’il est advenu. C’est donc tout le peuple américain, et pas seulement les parlementaires et les constitutionnalistes, qui garde de cet épisode un goût amer. Ne commettons pas la même erreur.

Il serait plus responsable d’abroger l’article 16, porteur de très graves dangers, que de suivre le Gouvernement et de laisser au Président de la République toute liberté de décider à partir de quel moment une menace pèse sur les pouvoirs constitutionnels. Le Parlement ne doit pas accepter de lui donner un tel pouvoir d’appréciation, une autorisation aussi floue.

M. le président. Nous allons maintenant procéder au scrutin public, précédemment annoncé, sur les amendements identiques n^os 280, 316 et 386.

(Il est procédé au scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin :

Nombre de votants 90

Nombre de suffrages exprimés 90

Majorité absolue 46

Pour l’adoption 25

Contre 65

Les amendements identiques sont rejetés.

Je suis saisi de deux amendements, n^os 387 et 317, pouvant être soumis à une discussion commune.

La parole est à M. Roland Muzeau, pour soutenir l’amendement n° 387.

M. Roland Muzeau. Nous avons déjà indiqué que nous étions favorables à la suppression pure et simple de l’article 16, que nous estimons non seulement inutile, mais surtout extrêmement dangereux, parce qu’il autorise le chef de l’État à prendre, seul, des décisions relevant du domaine de la loi et de la protection des droits fondamentaux sans aucun contrôle juridictionnel.

L’article 5 propose l’instauration d’un contrôle renforcé de l’exercice des pouvoirs exceptionnels par le Conseil constitutionnel, dispositif qui représente, certes, une petite avancée, hélas très insuffisante. Il ne suffit pas que le Conseil constitutionnel puisse dire si les conditions exigées pour la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels sont réunies ou non ; encore faudrait-il que ses avis soient contraignants.

Le comité Vedel avait proposé, en son temps, que le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, puisse constater que les conditions ne sont plus réunies pour l’application de cet article et préciser la date à laquelle les pouvoirs exceptionnels cessent de produire leurs effets. Sans doute serait-il difficile de lui reconnaître un tel pouvoir. Pourquoi ne pas alors le reconnaître au Parlement et permettre à ce dernier de se prononcer, une fois l’avis rendu public, sur l’opportunité de mettre fin ou non à ces pouvoirs exceptionnels ? C’est ce que nous proposons dans cet amendement.

Si le juge constitutionnel n’a pas vocation à apprécier des situations qui n’ont pas nécessairement de caractère juridique – et nous comprenons les objections formulées par le rapporteur sur ce point – le Parlement possède, quant à lui, la légitimité nécessaire. En effet, les parlementaires sont les représentants du peuple, et il convient ici de se prononcer notamment sur la date à laquelle doivent prendre fin les mesures de nature législative prises par le Président en application de l’article 16. Le respect de l’équilibre des pouvoirs et de leur séparation, comme la sagesse la plus élémentaire, qui commandaient les préventions du comité Vedel, impose aussi, me semble-t-il, de souscrire à la proposition que nous formulons.

Cet amendement tend donc à substituer à l’alinéa 2 de l’article 5 les quatre alinéas suivants :

« Le Conseil constitutionnel peut être saisi à tout moment par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, un groupe politique, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa sont réunies.

« Il se prononce dans un délai d’un jour franc par un avis public.

« Il procède de plein droit à cet examen.

« Une fois l’avis rendu public, le Parlement se prononce sur l’opportunité du recours au présent article, après un débat en séance publique. »

M. le président. La parole est à M. Noël Mamère, pour soutenir l’amendement n° 317.

M. Noël Mamère. Il est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 387.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 317.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 258.

La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde, pour le soutenir.

M. Jean-Christophe Lagarde. Cet amendement reprend une disposition commune aux deux précédents, que nous venons de rejeter.

Pour qu’aucun de nos collègues ne soit troublé, je ferai tout d’abord observer à M. Le Bouillonnec qu’il ne s’agit pas du tout, dans la Constitution, d’utiliser l’article 16 – donc de donner les pleins pouvoirs au Président de la République – seulement lorsque les pouvoirs constitutionnels sont interrompus. Cet article s’applique « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire – c’était le cas en 1961, avec la sécession de l’Algérie, alors département français – ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. » Cette dernière condition et au moins l’une des précédentes sont cumulatives et doivent être réunies même dans l’hypothèse d’actes terroristes, et ceux-ci devraient donc représenter une menace d’une gravité tout à fait exceptionnelle.

Ces conditions seront désormais soumises au Conseil constitutionnel. Il est donc légitime que celui-ci porte une appréciation juridique et non politique sur le fait de savoir si elles sont ou non réunies.

Dans la rédaction actuelle de l’article 5, seuls le Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel. Il nous paraîtrait légitime qu’un groupe parlementaire constitué dans l’une ou l’autre des deux chambres puisse le saisir également. En effet, un groupe parlementaire à l’Assemblée nationale représente au moins près de deux millions d’électeurs. Si, dans des circonstances aussi exceptionnelles et rares – et c’est heureux – que celles justifiant le recours à l’article 16, le Président de l’une ou l’autre assemblée ou soixante députés ou sénateurs s’abstiennent, toute fraction de la représentation nationale reconnue significative – comme l’est un groupe parlementaire, ne serait-ce que par le règlement de l’assemblée à laquelle il appartient – doit pouvoir interpeller le Conseil constitutionnel pour lui demander d’apprécier la légitimité et la légalité du recours aux pleins pouvoirs. Cela nous paraît de bon sens.

M. François Sauvadet. Très bien !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable. La notion de groupe est interne aux assemblées. Étendre la capacité d’agir d’un groupe, s’agissant de demandes d’acte ou de procédure au sein de son assemblée, ne me choque pas. Lui donner des compétences dans le cadre de procédures auprès d’organes extérieurs soulève beaucoup plus de problèmes. Ses caractères sont définis par le règlement intérieur. De plus, le nombre de ses membres varie. Il suffit d’un simple changement du règlement pour décider, à l’avenir, qu’il peut être composé de cinq,…

M. Roland Muzeau. C’est une bonne idée !

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. … quinze ou vingt membres. Le nombre de membres nécessaire pour constituer un groupe n’est pas identique à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Donc, donner à une structure qui peut varier au gré des règlements la possibilité d’accomplir un acte qui concerne le fonctionnement des pouvoirs publics, comme la saisine d’un organe extérieur, ne me semble pas une démarche suffisamment solide. Il convient de différencier ce qui est interne et ce qui est externe.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. Même avis.

M. le président. La parole est à M. Arnaud Montebourg.

M. Arnaud Montebourg . Le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche soutiendra l’amendement du groupe Nouveau Centre.

Nous ne sommes pas d’accord avec le maintien de l’article 16, d’autant qu’une querelle sur l’interprétation de l’usage que le Président de la République pourrait en faire s’est engagée. M. Lellouche, M. Myard et Mme la garde des sceaux…

M. Jacques Myard. Vous citez les bons auteurs !

M. Arnaud Montebourg. …se sont exprimés à titre personnel, s’agissant de mes honorables collègues parlementaires, et au nom du Gouvernement pour ce qui concerne Mme la ministre. L’interprétation de l’usage que l’on pourrait faire de l’article 16 nécessite un contrôle. Étendre ce contrôle à tout ce qui ne serait pas dans le fait majoritaire et le verrouillage auquel il aboutit est utile à l’intérêt général.

Voilà pourquoi nous adressons à nos collègues du groupe Nouveau Centre nos encouragements pour la réussite de cet amendement !

M. le président. La parole est à M. Noël Mamère.

M. Noël Mamère. Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine soutiendra l’amendement présenté par le groupe Nouveau Centre pour les mêmes raisons. Suite au refus qui nous a été opposé de supprimer l’article 16, donc face à la menace qui pèse sur nos droits fondamentaux, il est utile de se doter d’une sorte de garde-fou qui contribuera non à une protection, mais à une moindre fragilisation de nos libertés.

Chaque fois que le Parlement peut se mêler de ce qui le regarde, c’est-à-dire de la défense des libertés des Français, il faut qu’il assume cette responsabilité.

M. le président. La parole est à M. Jacques Myard.

M. Jacques Myard. Cet amendement me cause une certaine gêne. En effet, il ne faut jamais oublier que cette assemblée est composée de députés de la nation, chacun pris individuellement.

Mme Chantal Brunel. Il a raison !

M. Jacques Myard. Ce sont ces députés qui s’engagent lorsqu’ils signent une requête adressée au Conseil constitutionnel. Comment ferez-vous, dès lors, en cas de dissidence au sein d’un groupe qui s’exprimera officiellement ? Le pouvoir, qu’il soit législatif ou de requête, appartient à chaque député individuellement.

Mme Chantal Brunel. Très bon argument !

M. Jacques Myard. Mais ils doivent être soixante, en l’occurrence, pour agir. On commet là un mélange des genres, nocif à la notion de député de la nation. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. Mes chers collègues, cet amendement a déjà donné lieu à trois prises de parole. Ceux qui n’ont pas pu s’exprimer auront l’occasion de le faire ultérieurement.

Avant de passer au vote, je donne la parole à M. François Sauvadet, coauteur de l’amendement.

M. François Sauvadet. J’ai écouté avec attention les prises de position des uns et des autres et notamment celle de M. Myard. Je lui ferai observer que ce que nous proposons n’est pas exclusif de la démonstration qu’il vient de faire, puisque les parlementaires, de quelque groupe ou formation politique qu’ils émanent et quelle que soit leur histoire, peuvent décider individuellement de se regrouper pour faire un recours.

La question qui nous est très directement posée – comme l’a expliqué Jean-Christophe Lagarde – concerne le rôle des groupes politiques. J’ai été très attentif à vos propos, monsieur le rapporteur, lorsque vous avez expliqué votre conception du groupe et de sa fonction dans une démocratie moderne. Considérer que le nombre de leurs membres pouvant varier du fait de la modification du règlement, le rôle des groupes n’a pas à être reconnu dans cette assemblée, pose un problème de fond. Chaque groupe politique a un rôle éminent à jouer. Nous avons d’ailleurs un débat similaire sur les concepts de majorité et d’opposition. Ne nions pas que l’expression des groupes participe de la vitalité de la vie démocratique française. Pour beaucoup d’entre eux, ils sont l’émanation de formations politiques légitimées par le suffrage universel.

Monsieur le rapporteur, ne balayez pas d’un revers de main notre proposition, au motif que le règlement pourrait faire varier le nombre de parlementaires nécessaires pour former un groupe. Les députés du groupe Nouveau Centre seront toujours attentifs à ce problème de fond.

M. le président. Vous avez la parole pour une très courte intervention, monsieur de Charette.

M. Hervé de Charette. Monsieur le président, je ne m’exprime jamais très longtemps. Et ne dites pas que les intervenants ont été assez nombreux. Si vous ne leur permettez pas de prendre la parole, il ne faudra pas vous étonner que de moins en moins de députés assistent aux débats ! Si moi, je ne peux pas parler, je prends mes affaires et je rentre chez moi ! Je vous le dis franchement !

L’article 16 n’est pas banal. C’est même un des piliers de la Constitution de 1958, donc de la V^eRépublique. Le fait qu’il n’ait que très peu servi n’enlève donc rien à son importance significative. Je ne suis d’ailleurs pas surpris que la gauche ait déposé des amendements tendant à le supprimer. Mais, malgré des lignes de clivage fortes, préserver cet article me paraît être un devoir fondamental.

Je ne crois pas que le comité Balladur ait été bien inspiré de soulever ce couvercle, ni que le Gouvernement l’ait été de le suivre. L’article 16, tel qu’il est rédigé, comporte des règles, principes et éléments de sauvegarde qui se suffisent à eux-mêmes.

Cet article aurait pu être utilisé en 1940 puisqu’il a été rédigé, précisément, en pensant au désastre politique consécutif à la défaite. Tel aurait pu être également le cas pendant la guerre de 1914-1918. En effet, si vous connaissez ce conflit, ce dont je ne doute pas, vous savez que la conduite du gouvernement et du Parlement pendant cette période n’a pas suscité l’admiration générale !

Reste que, depuis que la V^e République existe, il n’a été utilisé qu’une seule fois. Comme nous sommes loin de ce temps-là et que nous ne voyons pas de menaces à l’horizon, certains veulent l’encadrer. C’est déjà un immense progrès qu’au-delà de quelques relents de l’histoire, plus personne ne le conteste sérieusement et qu’on n’en trouve pas trace dans les textes des professeurs de droit. Le monde juridique français l’a accepté.

Personnellement, je ne voterai pas le texte du Gouvernement. Quant à cet amendement, même si j’ai beaucoup d’amitié et de considération pour M. Lagarde et le groupe qu’il représente, car je suis moi aussi un homme du centre…

M. Roland Muzeau. Un transfuge !

M. Hervé de Charette. …et j’écoute avec un a priori positif tout ce qui vient de ce groupe, je ne le voterai pas non plus.

L’article 16 est ce qu’il est. Il n’est pas près de servir, Dieu merci,…

M. Jacques Myard. Souhaitons-le !

M. Hervé de Charette. …parce que nous ne vivons pas dans un monde où il puisse être utilisé dans l’immédiat, mais laissons-le tel qu’il est et nous ne nous en porterons que mieux.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 258.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 5.

(L’article 5 est adopté.)

Article 6

M. le président. La parole est à M. Bernard Debré, inscrit sur l’article.

M. Bernard Debré. Le droit de grâce est une prérogative personnelle du Président de la République, et je ne pense pas qu’il soit nécessaire d’instituer une commission pour l’encadrer.

Quel type de commission, d’ailleurs ? Doit-elle être composée de magistrats ? Il s’agirait alors d’un appel sur un appel. Il y aurait une première instance, un appel, puis ce nouvel appel. Cela me semble déplacé. Doit-elle être composée de députés et de sénateurs ? Il y aurait alors une confusion incroyable entre le judiciaire et le législatif.

Je ne vois donc pas très bien l’utilité d’une telle commission, qui, au contraire, pourrait être néfaste. Je préfère qu’on laisse au Président de la République le droit de grâce.

M. Jacques Myard. Très bien !

M. Bernard Debré . J’aurai ainsi défendu, monsieur le président, mon amendement de suppression de l’article 6.

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Voilà encore un article – l’article 17 – emblématique de la Constitution de 1958.

L’abandon du droit de grâce collective qu’exerçait le Président de la République est sans nul doute une bonne chose.

Pour le droit de grâce individuelle, pourquoi ne prenons-nous pas comme structure de consultation pour avis le Conseil supérieur de la magistrature, comme c’était le cas lors de l’exercice du droit de grâce en faveur d’un condamné à mort avant que la peine de mort ne soit abolie ?

Même si nos amendements n’étaient pas acceptés, l’avis du Conseil supérieur de la magistrature serait d’autant plus pertinent qu’après cette révision constitutionnelle, il sera plus encore considéré par le corps judiciaire mais également par les citoyens comme l’institution qui préserve les grands enjeux de l’autorité judiciaire. On contournerait ainsi l’objection de M. Debré selon laquelle ce serait un appel. Le droit de grâce individuelle, on peut imaginer qu’il s’exercera tous recours épuisés – la loi d’ailleurs y oblige – et que la peine pourra être dans sa phase d’exécution.

Nous proposons donc que l’avis soit demandé au Conseil supérieur de la magistrature plutôt qu’à une nouvelle institution, une commission dont le fondement et peut-être même l’inspiration seront décalés par rapport au Conseil, dont la vocation, dans sa nouvelle composition, sera renforcée par les dispositions que nous allons adopter.

Cela dit, madame la garde des sceaux, si l’on renonce aux grâces collectives à l’initiative du Président de la République, il faut s’interroger sur la situation dans les prisons. On ne peut pas supprimer un instrument sans considérer les effets. Actuellement, 66 720 personnes sont sous écrou alors qu’il y a environ 50 000 places. Vous avez annoncé la semaine dernière un décret sur l’encellulement individuel, qui a été voté dans notre pays il y a huit ans, et sans nul doute était-ce la présence du commissaire européen aux droits de l’homme qui vous incitait à rappeler cette exigence. Nous sommes collectivement totalement incapables d’offrir un cadre carcéral répondant aux exigences de la dignité humaine. La prison, c’est seulement la privation de liberté, et pas, en plus, la maladie ou, éventuellement, la violence ou l’absence de lien affectif de toute nature.

J’appelle votre attention sur le fait qu’on ne peut supprimer la grâce collective sans s’interroger sur notre capacité à réguler la population carcérale. En 2004, 9 000 détenus avaient été libérés dans le mois de la décision de la grâce collective, 6 000 en 2006. C’est dire qu’elle était utilisée pour décompresser au sens quasi vital le monde carcéral.

La suppression du droit de grâce collective jusqu’à présent reconnu au Président de la République ne doit pas intervenir sans que la nation s’interroge sur les conditions dans lesquelles elle exécute les peines privatives de liberté et qui font que la France sera à nouveau condamnée dans quelques années si l’on n’y prend garde.

M. le président. La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Jean-Christophe Lagarde. Cet article 6 pose problème au groupe Nouveau Centre en raison des deux phrases que comporte le second alinéa.

Première phrase : « Le Président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel. »

Nous ne voyons aucune espèce de raison objective pour que le Président de la République, élu certes par tous les Français, ait un quelconque droit exceptionnel, extraordinaire en matière judiciaire. Nous ne sommes pas dans le cas de l’article 16 où le Président de la République doit faire face à une situation d’urgence, de gravité exceptionnelle, et où la préservation des institutions dépend de sa propre personne et des fonctions qui lui ont été confiées. En l’occurrence, au nom de quoi, une fois que la police judiciaire a achevé son travail d’enquête et d’instruction et que la justice a jugé en première instance, vraisemblablement en appel et parfois même en cassation, le Président de la République, seul, pourrait-il décider d’effacer une condamnation, ou du moins ses effets, alors qu’elle a été prononcée au nom du peuple français par les magistrats de tout un système judiciaire que nous mettons ensemble en place pour essayer de faire en sorte que les jugements soient équitables ? N’ayant pas pris d’engagement à ce sujet lors de la campagne électorale – s’agissant d’un droit de grâce individuelle, c’était évidemment impossible –, il ne saurait être responsable devant les Français, alors que les juges le sont.

L’amnistie, c’est autre chose. Ce sont les parlementaires, représentant la volonté du peuple, qui, à titre individuel ou à titre collectif, décident d’effacer la faute commise et condamnée. Nous avons d’ailleurs eu ce débat sur les amendements avant l’article 1^er.

En tout état de cause, au nom de quoi, si ce n’est d’un résidu monarchique qui demeure dans notre Constitution, le Président de la République aurait-il le droit de passer par-delà la justice française, alors même qu’il ne sera plus le président du Conseil supérieur de la magistrature et que l’on sépare la fonction régalienne de l’exécutif de la fonction judiciaire ?

Seconde phrase : « Il exerce ce droit après avis d’une commission dont la composition est fixée par la loi ».

Il y a fort peu de garanties dans la Constitution sur la composition de cette commission, qui pourra varier d’une majorité à l’autre, d’une loi à l’autre, ce qui est regrettable. À tout le moins, si cet article devait être maintenu, ce qui est déplorable et fait de nous une exception – quel autre chef d’État au monde, dans une démocratie, a un droit de grâce individuelle ? –, il me semble que c’est le Conseil supérieur de la magistrature qui devrait émettre un avis, d’autant que le Président de la République n’en sera plus le président.

On pourra objecter que ce n’est pas vraiment son rôle, à lui non, plus de passer outre au pouvoir judiciaire, outre aux décisions de justice, mais, dans notre droit, avant l’abolition de la peine de mort, c’est lui qui émettait des avis sur la peine la plus grave qui puisse être prononcée. Il sera composé de personnalités reconnues, dont la nomination sera désormais contrôlée par le Parlement. Si l’on maintenait ce droit inutile, il faudrait au moins que ce soit lui qui se prononce sur les grâces éventuelles.

M. le président. La parole est à M. Hervé de Charette.

M. Hervé de Charette. Merci, monsieur le président, de me donner la parole. Je vous suis très reconnaissant de ce geste de courtoisie.

M. le président. Monsieur de Charette, j’applique le règlement. Tout à l’heure, un grand nombre d’intervenants étaient déjà intervenus sur l’amendement en discussion, au-delà de ce que prévoit le règlement d’ailleurs. Ce que je souhaite, c’est que nos débats soient le plus compréhensibles possible, que les arguments puissent être saisis par chacun d’entre nous et par tous ceux qui suivent nos travaux. C’est le seul but qui nous rassemble.

Vous êtes inscrit sur l’article 6 et vous avez la parole.

M. Hervé de Charette. Vous savez l’admiration et l’affection qui me portent vers vous. (Exclamations sur divers bancs.)

M. Jacques Myard. Embrassons-nous, Folleville !

M. Hervé de Charette. Mes chers collègues, vous vous rappelez sûrement cette phrase du général de Gaulle – je suis le seul à le citer et j’en profite parce que je trouve ça drôle : « Tout pouvoir procède du Président de la République, y compris le pouvoir judiciaire. »

M. Jacques Myard. Exactement !

M. René Dosière . Ce n’est pas ce qu’il a dit de mieux !

M. Hervé de Charette. Aujourd’hui, ça ne fait plus aucun effet, mais ce fut un beau tollé il y a près de quarante ans.

Je pense en effet que, sous des formes qui peuvent évoluer avec le temps, le Président de la République est responsable du bon fonctionnement de l’ensemble des pouvoirs publics, inclusivement le pouvoir judiciaire.

M. Jacques Myard. Très bien !

M. Hervé de Charette. C’est à cette réflexion que se raccroche ce que nous avons à dire sur le droit de grâce.

Je pense vraiment que, dans une société quelle qu’elle soit, de quelque temps qu’elle soit, et si parfaite que puisse y être la justice, laquelle fait naturellement tous ses efforts, il peut être utile, il est même absolument nécessaire qu’il y ait quelque part quelqu’un pour exercer ce qui s’appelle le droit de grâce. Et le seul personnage de la République qui le puisse, c’est le Président de la République.

M. Jacques Myard. Très bien !

M. Hervé de Charette. Sur cette base, vous avez cru nécessaire, madame la ministre, à la suite de la commission Balladur, dont, décidément, j’approuve assez peu des conclusions, de distinguer le droit de grâce collective et le droit de grâce individuelle.

En ce qui concerne d’abord le droit de grâce individuelle, la proposition que le Président prenne l’avis d’une commission avant de l’exercer me ferait éclater de rire si elle n’était pas sérieuse. Quelle commission – composée par qui ? comprenant qui ? – aurait le droit de partager ce privilège quasi sacré de revenir sur la décision prise par des juges et revêtue de toute leur dignité et de toute leur expérience juridique ? Où ira-t-on chercher des gens susceptibles de conseiller le Président en la matière ? Quelle est cette farce ?

Cette responsabilité est entre les mains du Président. Je vous renvoie aux quelques pages des mémoires de Giscard d’Estaing consacrés au droit de grâce, qu’il avait dû exercer une fois au cours de son mandat. Son refus de l’accorder avait été à l’époque très discuté. Il y décrit l’émotion et le trouble qu’il avait ressentis alors. Je crois, pour ma part, que cette fonction, cette émotion, ce trouble, même si la peine de mort n’existe plus, ne se partagent pas. C’est une fonction qu’on doit exercer seul, comme toutes les grandes fonctions d’autorité. Voilà pourquoi je ne voterai pas une disposition qui impose au Président de la République de demander à une commission Théodule ce qu’il doit faire. (« Très bien ! » sur quelques bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

S’agissant du droit de grâce collective, une fois encore, madame la ministre, on se drape dans la vertu pour se scandaliser de ce que le Président, sous prétexte qu’il a été élu, gracie je ne sais combien de personnes uniquement parce que les prisons sont surpeuplées. D’abord, cela peut être pour d’autres raisons : on ne sait pas quelles circonstances peuvent justifier une grâce collective, mais ce que j’ai à dire vaut dans tous les cas.

M. le président. Merci, monsieur de Charette…

M. Hervé de Charette. Je n’en ai que pour deux secondes, monsieur le président.

En toute hypothèse, madame la ministre, avant que nous ne votions un texte qui supprime un moyen d’alléger des prisons surpeuplées, il faudra nous dire ce qu’on compte faire pour régler ce problème.

M. Jean Marsaudon et M. Jacques Masdeu-Arus. Très bien !

Mme Chantal Brunel. Excellent !

M. le président. La parole est à M. Jacques Myard.

M. Jacques Myard. Le droit de grâce n’est pas un reliquat de la monarchie : c’est une nécessité de la justice des hommes. Et je m’étonne que de la gauche nous viennent des attaques contre le droit de grâce du Président de la République.

M. Christophe Caresche. Ce n’est pas le cas !

M. Jacques Myard. Il suffirait que nos collègues se remémorent l’affaire Dreyfus pour comprendre l’utilité du droit de grâce : il a permis de faire revenir le capitaine Dreyfus, sans attendre la révision finale de son procès, du bagne où il avait été injustement emprisonné. Il est donc nécessaire de garder dans la justice des hommes ce droit de grâce, a fortiori individuel – pourquoi le qualifier ? –, et il est clair qu’il doit relever du Président de la République, qui est au sommet de la construction juridique et étatique.

Et si le Président doit absolument recueillir un avis, comme cela a déjà été le cas dans le passé, pourquoi recréer une commission Théodule alors qu’il existe le Conseil supérieur de la magistrature ?

Ma position est donc d’abord de rejeter cet article, qui n’ajoute rien à un texte qui doit rester intact. Mais s’il fallait absolument l’avis d’une commission, seul le CSM serait habilité à remplir ce rôle. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Jérôme Chartier.

M. Jérôme Chartier. Dans ce débat absolument passionnant sur une notion fondamentale, je me retrouve totalement dans les propos d’Hervé de Charette et je ne comprends pas la position de Jean-Christophe Lagarde. De son point de vue, la justice française est pure et parfaite,…

M. Jacques Myard. Eh non !

M. Roland Muzeau. Parce que le Président de la République, il est pur et parfait ?

M. Jacques Myard. Non plus ! Mais une imperfection peut en corriger une autre !

M. Jérôme Chartier. …toutes ses décisions doivent s’imposer, et on doit par principe s’interdire toute soupape de sécurité.

Ce qu’on nous propose ici, c’est d’abord une confirmation du droit de grâce, acquis fondamental de la V^e République, même si c’est un héritage plus ancien.

Deuxièmement, une loi fixera la composition de la commission créée par cet article. Au moment où nous en débattrons dans cet hémicycle, il faudra éviter que cette commission soit exclusivement composée de magistrats, afin que le Président de la République puisse être éclairé par une palette de points de vue.

Mais le principe reste inchangé : la décision appartient en dernière instance au Président de la République. Je souhaite pour ma part que la République française puisse libérer toute personne qui a fait l’objet d’une erreur judiciaire avérée sans attendre un procès en révision. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Vous confondez grâce et révision : ce n’est pas la même chose !

M. Jérôme Chartier. Nous sommes d’accord, cher collègue : du point de vue de la condamnation, la grâce est une chose, et la révision en est une autre. Mais en considération du principe même, en souvenir de l’affaire Dreyfus, vis-à-vis de l’opinion publique et dans l’intérêt des personnes en cause, je suis attaché à cette possibilité de libération.

Voilà pourquoi je voterai cet article.

M. Christophe Caresche. Nous aussi !

M. Jérôme Chartier . Je le voterai d’autant plus volontiers qu’il permet au Président de la République de conserver son droit de grâce, tout en créant une commission, sur la composition de laquelle nous aurons à nous prononcer le moment venu, pour éclairer son choix.

M. le président. La parole est à M. Christian Vanneste.

M. Christian Vanneste. Cet article est certainement l’un des moins contestables du texte, car il marque un progrès évident.

Il est vrai d’abord – pourquoi ne pas le dire ? – qu’il conserve un des meilleurs aspects du pouvoir monarchique :…

M. Jean-Christophe Lagarde. Voilà ! Au moins vous êtes honnête !

M. Christian Vanneste. …la possibilité pour le roi de réparer ce qui paraissait, eu égard à la personne en cause, parfaitement injuste. Je vous en donnerai rapidement deux illustrations littéraires : à la fin de Tartuffe ou du César Birotteau de Balzac, c’est l’intervention du roi qui sauve un pauvre homme d’une injustice.

M. Roland Muzeau. Il faut rétablir la monarchie !

M. Christian Vanneste. Autrement dit, le droit de grâce n’est pas la réparation d’une erreur judiciaire : c’est la pratique la plus élevée de l’équité, c’est-à-dire de la prise en compte de l’histoire d’une personne et d’un événement particulier qui s’y est produit. Je rejoins là encore, cher Noël Mamère, le personnalisme. Étant donné que la loi ne vise pas les personnes, il est bon que de temps en temps le pouvoir, au plus haut niveau, puisse les prendre en compte.

C’est pourquoi je m’inscris en faux contre ce que vous avez dit, monsieur Le Bouillonnec : qu’on limite le droit de grâce à des cas individuels me paraît une nécessité évidente. Si le droit de grâce, pour reprendre la formule d’un procureur de la République, ne doit servir qu’à la « gestion hôtelière des prisons », il devient synonyme de l’injustice la plus totale.

M. Guy Teissier, président et rapporteur pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées. Absolument !

M. Christian Vanneste. Je frémis quand je pense aux nombreux articles de presse qui seront encore consacrés à la récidive de tel ou tel personne qui devrait être en prison. De tels articles, vous en lisez comme moi tous les jours, mes chers collègues. Alors de grâce, si j’ose dire, agissons de façon responsable. Il y a aujourd’hui moins de prisonniers en France qu’en Grande-Bretagne. Il est vrai qu’ils sont fort mal logés. (Exclamations sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

M. Noël Mamère. Qu’en termes galants ces choses-là sont mises !

M. Christian Vanneste. La raison en est très simple : nous n’avons pas assumé notre responsabilité, qui aurait dû nous imposer de prévoir suffisamment de lieux d’incarcération. La gauche n’a strictement rien fait sur ce plan. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

M. Guy Teissier, rapporteur pour avis de la commission de la défense. Rien !

M. Christian Vanneste. C’est elle, en tout cas, qui en a fait le moins. Au contraire, chaque fois que nous avons été majoritaires, nous avons apporté une réponse à cette question, soit en construisant davantage de lieux de détention, soit en créant des peines de substitution. Vous qui y avez beaucoup travaillé, monsieur le rapporteur, vous ne me démentirez pas.

M. Guy Teissier, rapporteur pour avis de la commission de la défense. Très bien !

M. Christian Vanneste. Assumons nos responsabilités : faisons en sorte que les prisonniers, plus nombreux, soient mieux logés. Surtout, mettons fin à la profonde injustice que sont les grâces collectives. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. Pascal Clément.

M. Pascal Clément. Si je rejoins la plupart des intervenants sur le droit de grâce individuelle, monsieur le président, j’avoue que je n’ai pas le même avis sur les grâces collectives.

Le droit de grâce individuelle n’est pas spécifique à la monarchie : c’est simplement un droit ancien, le dernier droit de l’innocent. Pour les cas où une erreur judiciaire apparaîtrait dans des délais qui, par définition, excèdent celui du jugement, parfois de plusieurs années, le droit français prévoit la procédure de révision, lourde à mettre en œuvre et à l’issue incertaine. Quand l’erreur est évidente, le chef de l’État – depuis un millénaire en France – a le droit de rapporter une décision de justice. C’est arrivé à peine une fois par septennat : depuis la décision qu’a dû prendre M. Giscard d’Estaing au cours du sien, je ne suis pas sûr qu’il y en ait eu d’autre. C’est dire qu’il s’agit d’une question plus théorique que pratique. Il est cependant toujours opportun de laisser une porte ouverte par où sauver un innocent.

Quant aux grâces collectives, même si c’est la mode de les remettre en cause et si elles ont été effectivement refusées, c’est à mes yeux une erreur, pour une raison simple. Si la France disposait des capacités de détention qu’elle souhaite, c’est-à-dire non pas 50 000 mais un peu plus de 60 000 places puisqu’elle compte 63 000 détenus, si j’ai bien lu les articles parus ces jours-ci, je concevrais tout à fait qu’elle refuse, par notre vote, de reconnaître au Président de la République un droit de grâce collective, soit une remise de peine de trois semaines, ce que tout le monde ne sait pas – ce n’est pas trois ans ! –, qui permet aux prisons françaises de respirer.

Mais nous, Français, n’avons pas encore toutes les places de prison que nous souhaitons, et nous ne les aurons pas avant 2010, voire 2012, à l’issue du programme de création de 10 000 places lancé par le gouvernement Raffarin. D’ici là, s’accrocher par principe au refus des grâces collectives est extrêmement choquant car c’est méconnaître les conditions de vie des détenus.

Voilà pourquoi je vous le dis clairement : je suis pour les grâces collectives tant que nous n’aurons pas inauguré les dernières prisons du programme lancé par le gouvernement Raffarin.

M. Christian Vanneste. C’est de la gestion hôtelière !

M. Pascal Clément . Oui, mais qui concerne des hommes, ne l’oublions pas !

M. le président. La parole est à M. Noël Mamère pour une brève intervention, car il y a déjà eu beaucoup de prises de parole.

M. Noël Mamère. C’est un sujet important, monsieur le président. De plus, cette discussion sur l’article nous permettra de défendre plus brièvement nos amendements.

Après avoir écouté votre conclusion, monsieur Clément, j’ai l’impression, pour reprendre l’exemple de M. Vanneste, que nous sommes en pleine « tartufferie ». Comment pouvez-vous nous dire, vous qui avez été garde des sceaux, et responsable à ce titre de la politique pénale, que votre objectif est de mettre moins de personnes en détention ? Les uns et les autres, vous avez fait voter par cette assemblée des lois qui contribuent à remplir toujours davantage nos prisons, telle la loi créant des peines planchers en cas de récidive. Comme l’a rappelé M. Le Bouillonnec, la France compte plus de 63 000 détenus pour 50 000 places de prison.

Vous avez tort, monsieur Vanneste, de dire que seule la droite a mené des politiques pénitentiaires. Vous oubliez que c’est sous la gauche que la commission d’enquête parlementaire sur la situation des prisons a été créée.

M. Guy Teissier, rapporteur pour avis de la commission de la défense. Cela n’a rien à voir !

M. Christian Vanneste. Et on a enterré le rapport !

M. Noël Mamère. À l’unanimité des commissaires, elle a dénoncé une situation qui vient à nouveau de l’être par les enquêteurs du Conseil de l’Europe. Nous sommes l’un des pays d’Europe où la condition des détenus est la pire. Comme l’a écrit Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, une fois franchie la porte de la prison, il n’y a plus de citoyenneté : c’est un autre monde qui commence, soumis à d’autres lois. Nous devons d’autant moins accepter que nos détenus vivent dans des conditions aussi barbares qu’elles sont aussi l’image de notre démocratie et de notre conception des libertés.

Nous sommes aujourd’hui confrontés à une politique qui, loi après loi, criminalise d’une certaine manière l’ensemble de la société et ne cherche pas de solutions alternatives. Et la loi pénitentiaire en cours de préparation n’a rien pour nous rassurer.

Le droit de grâce du Président de la République – cette survivance car, bien que M. Clément nous explique qu’il ne s’agit pas d’un pouvoir monarchique, c’est bien là pourtant’un héritage du « bon plaisir » – a permis de disposer, pour reprendre l’expression du professeur Guy Carcassonne, d’une sorte de soupape républicaine pour éviter l’engorgement de nos prisons. Mais doit-il vraiment servir de soupape à une politique pénale condamnable et condamnée par l’Union européenne et le Conseil de l’Europe ? C’est par là qu’il faut commencer. Ne traitons pas les causes par leurs effets et considérons qu’en tant que constituants investis du rôle de réformer les institutions, la suppression du droit de grâce, à titre collectif ou individuel, est une nécessité, comme l’est d’ailleurs la suppression de l’article 16 de la Constitution. Vous n’allez pas nous faire croire, en effet, qu’en examinant ce projet de loi article par article, on pourrait oublier dès l’article 6, relatif au droit de grâce, ce qui vient d’être dit à propos de l’article 5. Additionner l’article 16 et le droit de grâce, c’est beaucoup pour un seul homme et c’est trop pour la République !

M. Bernard Debré. Alors, voilà cinquante ans que nous vivons dans une République monarchique et bananière !

M. le président. La parole est à M. François Bayrou.

M. François Bayrou. Les idées que je défends et celles de Noël Mamère se rencontrent souvent, mais pas sur ce sujet. Il faut en effet qu’il y ait dans la République une sortie de secours pour des situations de crise qui n’ont pas été prévues antérieurement par le législateur.

M. Jacques Myard. Exactement !

M. François Bayrou. Je ne songe pas tant à la gestion des prisons qu’à de grands événements historiques qui pourraient exiger que, pour que la nation échappe à un affrontement interne, le Président de la République décide, sans loi d’amnistie, d’exercer son droit de grâce. S’il doit y avoir un droit de grâce, il ne doit pas être trop étroitement enfermé. Nicolas Sarkozy a d’ailleurs montré qu’une élection du Président de la République sans droit de grâce automatique était tout à fait possible.

Il faut donc conserver cette issue qui permet à celui qui a en charge la nation et son avenir de décider qu’une situation de crise mérite une mesure de clémence exceptionnelle. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. Sur l’article 6, je suis saisi de deux amendements de suppression, n^os 123 et 440.

La parole est à Mme Sylvia Pinel, pour soutenir l’amendement n° 123.

Mme Sylvia Pinel. Je souscris aux propos qui viennent d’être tenus, notamment par François Bayrou. L’amendement n° 123 vise à supprimer l’article 6, selon lequel le droit de grâce du Président de la République s’exerce après avis d’une commission dont la composition est fixée par la loi.

Les auteurs de l’amendement s’interrogent en effet sur la composition et sur l’utilité de cette commission, qui n’apparaît pas nécessaire. Non pas que le Président de la République ne doive pas bénéficier d’un avis : cela nous paraît au contraire un préalable indispensable à toute décision de grâce, mais parce que cet avis existe déjà. En effet, les recours motivant les demandes de grâce font l’objet d’une instruction par le bureau des grâces de la chancellerie, qui transmet au secrétariat général de la présidence ceux qu’elle juge fondés, exerçant ainsi un rôle de filtre et donc de recommandation et d’avis.

M. Pascal Clément. Bien sûr !

Mme Sylvia Pinel. C’est par exemple ce bureau qui a décidé du bien-fondé de la demande de grâce de Paul Touvier, laquelle a été ensuite accordée par le Président Pompidou.

Le projet de loi constitutionnelle n’apporte donc rien de véritablement nouveau, puisqu’il ne prévoit qu’un simple avis que le Président de la République ne sera pas tenu de suivre, comme c’est déjà le cas aujourd’hui pour l’avis du bureau des grâces. Si donc il faut encadrer le droit de grâce, pourquoi ne pas confier au CSM la charge d’émettre cet avis ?

M. le président. L’amendement n° 440 a été défendu par M. Debré dans son intervention sur l’article.

Quel est l'avis de la commission sur les amendements de suppression ?

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. L’avis de la commission est défavorable.

Le droit de grâce, qui est une solution à certaines situations, est une nécessité dans un État, et ce serait, à mon sens, une très profonde erreur que de le supprimer. Le texte qui nous est proposé par le Gouvernement en supprime l’utilisation collective. De fait, depuis 1980, le droit de grâce collective a en quelque sorte été une drogue que s’est auto-administrée notre système pour tenter de limiter l’inflation carcérale – le summum ayant été atteint en 2000, certains détenus ayant bénéficié cette année-là de remises de peine d’une durée excédant celle des peines effectuées. Sans doute s’agissait-il là d’une dégradation de l’utilisation du droit de grâce collective et il me semble positif que le précédent Président de la République ait commencé d’en limiter les effets et que le Président actuel ait entrepris d’y mettre un terme.

L’article 6 prévoit néanmoins de conserver le droit de grâce individuelle – ce qui est heureux, car ce droit est nécessaire dans certaines situations. Il prévoit également de faire examiner les demandes de grâces par une commission. Un filtre existe déjà aujourd’hui, Mme Pinel l’a rappelé, celui du bureau des grâces du ministère de la justice. Je précise que ce bureau a été saisi en 2007 de 7 018 recours en grâce et que seuls 43 décrets de grâce individuelle ont été accordés par le Président de la République, dont 40 concernant des peines d’amende. Ce droit, dont l’exercice est donc très limité, me semble jouer simplement le rôle de soupape de sécurité.

Quant à savoir s’il faut garder le système de filtre du bureau des grâces de la chancellerie ou s’il faut, comme le suggère le projet de loi, confier ce rôle à une commission, auquel cas nous serions les décisionnaires, je comprends les motivations du Gouvernement en la matière. Il ne s’agira toujours que de rendre un simple avis, la commission étant chargée de débroussailler les dossiers, de les filtrer et d’interroger les parquets locaux pour en analyser le contenu. Elle devrait être un peu plus ouverte que ne l’est un organe exclusivement issu du monde judiciaire mais, en substance, le droit n’est pas changé : le droit de grâce est un droit personnel qui appartient à la personne du Président de la République et s’exerce sur des dossiers individuels.

La commission des lois est donc défavorable aux amendements de suppression de l’article et favorable au maintien du droit de grâce individuelle du Président de la République, ainsi qu’à la création d’une commission chargée d’éclairer ses choix, dès lors que la décision finale continue de lui appartenir.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme la garde des sceaux. J’ajouterai, pour compléter les propos du rapporteur, que le droit de grâce ne doit pas être un moyen de régulation de la population carcérale.

M. Christian Vanneste. Très bien !

Mme la garde des sceaux. C’est en effet absolument incompréhensible pour les Français et c’est injuste, en particulier pour ce qui concerne les longues peines – par exemple lorsqu’une personne condamnée à 27 ans de prison se trouve en fin de peine au bout de 18 ans.

La grâce collective va à l’encontre de la réinsertion et de la lutte contre la récidive, qui sont nos deux priorités. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Président de la République a anticipé la mise en œuvre de son engagement et qu’il n’y a pas eu de grâce collective l’année dernière.

À en croire M. Mamère, la droite n’a rien fait et la gauche a réuni une commission. Non, la droite a agi et elle seule a construit des places de prison – avec Albin Chalandon en 1987, puis avec le grand programme de construction de places de prison lancé en 2002. La gauche, elle, s’est contentée d’une commission.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. C’est la gauche qui a construit les places de prison qu’a inaugurées M. Perben !

M. le président. Monsieur Le Bouillonnec, seule Mme la garde des sceaux a la parole.

Mme la garde des sceaux. Aucun programme de construction de places de prison n’a été engagé sous un gouvernement de gauche. D’ici à 2012, il y aura 13 200 places de prison supplémentaires, dont 3 000 cette année.

Mais vous avez observé à juste titre qu’il existe deux moyens de faire exécuter les sanctions de la manière la plus digne : construire des places de prison – et avoir ainsi des établissements pénitentiaires qui soient à l’honneur de notre pays – ou aménager les peines. L’aménagement des peines, qui a stagné pendant des années, touche désormais plus de 34 % des personnes condamnées, et cela en moins d’un an : c’est un taux sans précédent. Quant aux libérations conditionnelles, qui sont le meilleur outil de réinsertion, si elles ont stagné en 2003, 2004 et 2005, leur proportion est passée, en moins d’un an, à plus de 10 %.

Notre priorité, je le répète, est de lutter contre la récidive et de réinsérer les personnes détenues. Le Gouvernement est opposé à la grâce collective, qui va à l’encontre de la réinsertion, mais il est indispensable de maintenir le droit de grâce individuelle du Président de la République pour des situations exceptionnelles, voire humanitaires. Dans la même logique que celle qui a prévalu à notre souci d’encadrer les pouvoirs du Président de la République en matière de nominations, nous avons souhaité encadrer l’exercice de ce droit par la création d’une commission ad hoc, dont la composition sera déterminée par la loi et qui pourra comprendre des parlementaires, des experts et des membres d’associations de victimes. Un filtre existe déjà, en effet, avec le bureau des grâces de la chancellerie, mais les grâces accordées, notamment individuelles, portent essentiellement sur les amendes. Peut-être cette commission sera-t-elle, si j’ose dire, un peu plus désinhibée que le bureau des grâces, dont les magistrats ont parfois un peu de mal à instruire favorablement les recours, et ira-t-elle un peu plus loin.

La composition de la commission sera déterminée par la loi. Il est vrai, comme le rappelait M. de Charette, que le CSM donnait autrefois son avis sur les recours en grâce des personnes condamnées à mort. Ce n’est plus le cas et, depuis la réforme de 1993, le CSM a pour fonction la nomination, la promotion et la discipline des magistrats, et non pas l’instruction des demandes de grâce individuelle, que nous souhaitons plutôt confier à la nouvelle commission.

Le Gouvernement est donc défavorable aux amendements de suppression de l’article 6.

M. le président. La parole est à M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Une rapide précision s’impose, notamment après les propos du rapporteur. Nous sommes favorables au maintien du droit de grâce individuelle, mais nous souhaitons également que ce droit soit encadré. Certaines décisions récentes, en effet, n’ont pas été très convaincantes et ont même pu choquer nos concitoyens. Le fait qu’un avis préalable soit rendu par un organe indépendant nous semble être une garantie face à d’éventuelles dérives, et cet encadrement nous paraît essentiel.

Le comité Balladur avait suggéré que ce rôle soit attribué au CSM. Toutefois, l’argument, avancé lors des auditions tenues par la commission des lois, selon lequel le CSM ne serait pas forcément le mieux placé pour remettre en cause des décisions de justice peut plaider pour que cette mission soit plutôt confiée à une commission ad hoc. En tout état de cause, il est important que le droit de grâce soit encadré et puisse réellement s’exercer conformément à l’esprit dans lequel nous l’adoptons.

M. le président. Je mets aux voix par un seul vote les amendements n^os 123 et 440.

(Ces amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques, n^os 259, 318 et 388.

La parole est à M. Jean-Christophe Lagarde, pour soutenir l’amendement n° 259.

M. Jean-Christophe Lagarde. Comme je l’indiquais tout à l’heure, le groupe Nouveau Centre considère que le droit de grâce n’a pas de justification en tant que tel et je remercie M. Vanneste d’avoir reconnu qu’il s’agissait d’un résidu monarchique dans notre Constitution.

M. Chartier s’interroge sur notre opposition à cette prérogative. Eh bien non, mon cher collègue, nous ne considérons pas que le système judiciaire soit pur et parfait, ni que toute décision judiciaire soit assurément la meilleure ou même qu’elle soit toujours juste. Et contrairement à ce que vous dites, nous ne refusons pas qu’il existe une soupape, mais que ce rôle soit confié au Président de la République.

Le droit de grâce, j’y insiste, est un résidu monarchique. Or la fonction du Président de la République n’est pas de nature monarchique. Sous la monarchie, le roi, de droit divin, était jugé infaillible et pouvait passer par dessus une justice rendue, je le rappelle, en son nom. Aujourd’hui, le Président de la République n’est pas un monarque, ni même l’héritier d’un monarque : je pense d’ailleurs que l’actuel titulaire ne cherche pas à l’être mais entend simplement exercer ses fonctions de premier des citoyens. À ce titre, il n’a pas de légitimité pour prononcer, en aval de l’ensemble du système judiciaire, un nouveau jugement.

J’entends l’objection soulevée par quelques-uns ici, selon qui le droit de grâce serait nécessaire dans des périodes historiques exceptionnelles ou pour trouver une « sortie de secours ». Mais cette exception à la règle commune au nom de la réconciliation des Français, ce n’est pas par le droit de grâce d’un homme seul qu’il faut y parvenir, mais par notre droit d’amnistie à nous, représentants du peuple. En effet, ce sont les représentants de la nation, qui sont le mieux placés pour déceler le dysfonctionnement d’un système judiciaire qu’ils ont mis en place et sont chargés d’évaluer, et pour ouvrir ensuite la sortie de secours. Lorsqu’il s’agit de circonstances historiques exceptionnelles, c’est bien à la volonté générale, dont nous sommes l’expression, et non au Président de la République, de se prononcer.

M. Christian Vanneste. Il représente lui aussi le peuple !

M. Jean-Christophe Lagarde. Il représente le peuple, mais pas la volonté générale, monsieur Vanneste. Reprenez vos cours d’histoire et de droit constitutionnel, vous le verrez. La volonté générale s’exprime par les représentants du peuple que sont l’Assemblée nationale, et, par le biais des territoires, le Sénat. C’est donc au Parlement que devrait se décider, sinon la grâce, en tout cas l’amnistie.

M. Pierre Lellouche. La grâce n’a rien à voir avec l’amnistie !

M. Jean-Christophe Lagarde. Toute autre solution ferait du Président de la République une sorte de monarque.

Il nous paraît d’autant moins bon qu’il conserve un tel pouvoir que ce projet de révision tend à le faire sortir du système judiciaire en lui enlevant la présidence du CSM. Le Président de la République ne doit plus décider seul, sans être tenu d’en rendre compte devant qui ce soit ! Le projet lui en laisse pourtant la possibilité. À la limite, j’aurais pu concevoir qu’un Premier ministre, responsable devant nous, ait cette compétence. Mais un Président de la République qui n’est responsable devant personne…

M. Jacques Myard. Si : devant le peuple !

M. Jean-Christophe Lagarde. …et qui a le droit de passer outre aux décisions de la justice française, cela me paraît anachronique dans une Constitution. J’observe d’ailleurs que les autres pays démocratiques n’accordent pas à leur chef d’État un tel pouvoir.

M. le président. La parole est à M. Noël Mamère, pour défendre l’amendement n° 318.

M. Noël Mamère. Nous avons eu l’occasion, dans la discussion sur l’article, d’exposer nos arguments, assez semblables à ceux de Jean-Christophe Lagarde , qui justifient cet amendement tendant à la suppression de l’article 17 de la Constitution. S’il est repoussé, nous reviendrons, dans des amendements de repli, sur l’encadrement du droit de grâce donné au Président de la République. Il nous semble que l’article 6 du projet se situe dans la continuité de l’article précédent puisqu’il donne encore un peu plus de pouvoirs à un Président qui en a déjà beaucoup. Une telle prérogative ne peut pas contribuer à l’équilibre de notre République.

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour défendre l’amendement n° 388 rectifié.

M. Roland Muzeau. Nous demandons bien évidemment la suppression de l’article 17 de la Constitution, où nous voyons l’expression directe des droits régaliens d’un président tout puissant, certains disent d’un « président-roi ». Cet article n’a donc pas sa place dans la loi fondamentale, pilier d’une République de droit, parce qu’il renvoie à une vision vraiment archaïque de la démocratie.

En tout état de cause, ce n’est pas en limitant les pouvoirs exceptionnels autorisés par l’article 16 ou le droit de grâce que l’on corrigera l’excès de présidentialisme qui, au quotidien, caractérise, chacun le sait, les dérives d’une V^e République faussement moderne.

Tant dans la forme que sur le principe, le droit de grâce,

Assemblée nationale XIIIe législature Session ordinaire de 2007-2008 Compte rendu intégral

Première séance du lundi 26 mai 2008

Présidence de M. Bernard Accoyer

1

Élection d’un député

2

Modernisation des institutions de la Ve République

Rappel au règlement

Discussion des articles (suite)

Article 5

Article 6

Assemblée nationale
XIII^e législature
Session ordinaire de 2007-2008

Compte rendu
intégral

Modernisation des institutions
de la V^e République