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Assemblée nationale
XIII^e législature
Session extraordinaire de 2007-2008

Compte rendu
intégral

Première séance du mardi 15 juillet 2008

SOMMAIRE ÉLECTRONIQUE

Présidence de Mme Catherine Génisson,

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

Débat d’orientation des finances publiques

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle le débat d’orientation des finances publiques pour 2009.

La parole est à M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, mesdames, messieurs les députés, le débat d’orientation des finances publiques est toujours un moment important car il permet de débattre du fond des orientations, au-delà des détails techniques. Il recouvre une importance encore plus grande aujourd’hui, puisque que j’ai l’honneur de vous communiquer, pour la première fois dans l’histoire de nos finances publiques, les plafonds de dépenses par mission, qui nous ont été transmis ce matin, non pas uniquement pour l’année 2009, mais pour les trois prochaines années. C’est une avancée absolument majeure pour la clarté, la crédibilité et la gestion des finances de l’État – pas si simple d’ailleurs à réaliser.

Un an a passé depuis que j’ai eu pour la première fois l’occasion de vous présenter les orientations retenues par le Gouvernement pour nos finances publiques. Beaucoup a été accompli au cours de cette année, notamment la révision générale des politiques publiques, sous l’autorité du Président de la République et du Premier ministre ; durant cette même année, je me suis efforcé de faire preuve de la plus grande transparence, vis-à-vis de l’Assemblée comme de l’ensemble des observateurs de nos finances publiques, y compris dans le cadre du processus de révision des politiques publiques.

Nous sommes désormais à un moment crucial pour nos finances publiques : nous ne pouvons plus nous réfugier derrière les solutions de facilité du passé, notamment celle de l’endettement à bas coût, et nous devons faire face à l’arrivée à l’âge de la retraite de la génération du baby boom, ce qui pèse évidemment sur les pensions que l’État devra verser.

L’ensemble des travaux que le Gouvernement a menés avec vous depuis un an seront les fondements du premier budget triennal et de la loi de programmation pluriannuelle de la loi de programmation des finances publiques. La contrainte financière est extrêmement forte, comme l’a souligné Gilles Carrez, le rapporteur général de votre commission des finances, avec la ténacité qui sied à ceux qui veulent réellement rééquilibrer nos finances publiques. Mais, grâce aux travaux engagés, nous nous sommes données les moyens de concilier cette contrainte financière avec le maintien d’un service public de qualité et d’un système social protecteur.

Je voudrais tout d’abord, comme c’est l’usage, faire un point sur l’exécution de l’année 2008. Où en sommes-nous ?

L’objectif de ramener le déficit public à 2,5 % du PIB pour 2008 demeure évidemment, ce qui exige la plus grande vigilance sur le niveau de la dépense : je l’ai dit en commission des finances, je le redis ici. Mais avant d’évoquer les dépenses, abordons d’abord les recettes.

Les recettes fiscales de l’État seraient en moins-values par rapport à la loi de finances initiale – nous en avons discuté en commission. Lorsque nous avons révisé en avril notre prévision de croissance annuelle du PIB, en retenant une fourchette de 1,7 % à 2 %, nous supposions implicitement que cette nouvelle prévision intégrait une moins-value de recettes fiscales de 3 milliards à 5 milliards par rapport à la loi de finances initiale. Cette prévision tenait compte également des résultats de 2007 et les données supplémentaires disponibles à ce jour pour 2008 ne remettent pas en cause la fourchette de 3 à 5 milliards, compte tenu de la révision effectuée en avril dernier.

S’agissant des dépenses de l’État, l’élément essentiel qui pèse sur l’exécution, c’est la révision à la hausse de la charge de la dette, de 2 à 3 milliards par rapport à la loi de finances initiale, soit de 5 % à 7 %. Ce dérapage préoccupant…

M. Dominique Baert. Très préoccupant !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …provient essentiellement de l’augmentation des taux d’intérêt depuis la LFI et surtout de l’augmentation de l’inflation, laquelle pèse sur le provisionnement de la charge des obligations indexées. La mise en réserve de crédits réalisée en début d’année 2008 est typiquement destinée à faire face aux besoins non prévisibles apparaissant en cours d’exécution. À ce stade de l’année, il est difficile de déterminer avec précision quel peut être le rendement net d’une utilisation pertinente de cette réserve. Toutefois, je confirme qu’environ la moitié des crédits mis en réserve – soit un montant de l’ordre de 3 milliards – pourrait faire l’objet d’une annulation.

En dépit du poids croissant des charges d’intérêt, je conserve donc l’objectif de respecter l’enveloppe de la loi de finances initiale que vous avez votée.

En ce qui concerne la sécurité sociale, nous respectons le cadrage financier de la loi de financement. Tel que je peux aujourd’hui l’estimer, le déficit du régime général serait identique à ce qui était prévu, soit 8,9 milliards d’euros contre, je vous le rappelle, 9,5 milliards d’euros en 2007. On est donc en phase aujourd’hui avec les prévisions de la LFSS pour 2008, qui étaient de moins 8,8 milliards à moins 8,9 milliards ; nous sommes dans l’épaisseur du trait.

Ces résultats s’expliquent principalement par les mesures votées dans la LFSS pour 2008, mais également par la situation de l’emploi et par la bonne tenue des recettes. Les mesures votées à l’automne dernier nous ont permis, en particulier, d’afficher une maîtrise crédible des dépenses d’assurance maladie. Le comité d’alerte a prévu un dépassement de l’ONDAM entre 500 et 900 millions d’euros, alors que le seuil d’alerte se situe autour de 1,1 milliard d’euros. Le comité n’a donc pas déclenché d’alerte, contrairement à ce qui s’était passé en 2007. Toutefois, Roselyne Bachelot et moi-même restons bien sûr particulièrement vigilants car on ne peut se satisfaire de ce dépassement, même s’il est inférieur au seuil d’alerte : l’objectif à respecter, ce n’est pas l’ONDAM plus le seuil d’alerte, mais bien l’ONDAM en tant que tel. Et même si celui-ci est bien inférieur au dérapage que nous avons connu à la même époque l’année dernière – peut-être l’avez-vous oublié, mais nous discutions d’un dépassement de 3 milliards ! –, puisqu’il se situe pour l’heure entre 500 millions et 900 millions, nous devons impérativement mettre tout en œuvre pour tenter de diminuer le montant final du dérapage par rapport à l’ONDAM. Je suis persuadé que le président de la commission des affaires sociales et Yves Bur pensent de même.

Je voudrais aussi souligner que la conjoncture a beau être tendue, la situation de l’emploi s’améliore d’une façon très significative depuis maintenant plus d’un an et les recettes des organismes sociaux s’accroissent alors que certaines prestations ralentissent fortement, comme celles à la charge de l’assurance chômage.

Sans verser dans l’angélisme, je confirme dans ces conditions qu’un déficit de 2,5 points de PIB est toujours et résolument mon objectif pour l’année 2008.

Après ce bref point sur les perspectives pour 2008, je voudrais revenir sur notre stratégie de moyen terme, et expliquer comment elle se concrétise dans la préparation du budget triennal du PLF et du PLFSS.

Nous ne modifions pas notre stratégie pour le rétablissement de nos finances publiques, parce qu’elle est solide et saine. Appliquée avec constance depuis un an, elle consiste tout d’abord à favoriser le développement de la croissance potentielle de l’économie grâce aux réformes de structure – même si la crise mondiale rend l’exercice difficile. Vous avez eu l’occasion d’en débattre à plusieurs reprises avec Christine Lagarde au cours de l’année écoulée, par exemple lors de l’examen de la loi de modernisation de l’économie, ou avec Xavier Bertrand, à l’occasion des débats sur la loi sur la démocratie sociale et la réforme du temps de travail. Ce sont des exemples précis et récents, tirés des dernières semaines de session, de la transformation de l’économie française, destinée à favoriser le développement d’un potentiel de croissance supplémentaire.

Mais notre politique de finances publiques a aussi un autre versant : la maîtrise de la dépense publique. Tout en dépend. Il faut, je l’ai déjà dit et répété, diviser par deux le taux de croissance de la dépense en volume, autrement dit limiter la croissance de la dépense à un niveau de l’ordre de 1 % par an en euros constants. Gilles Carrez ne dit pas autre chose lorsqu’il explique, à la conférence nationale des finances publiques, qu’il faut limiter l’augmentation de la dépense publique en euros courants à 30 milliards d’euros par an…

M. Dominique Baert. Vous interprétez les propos de Gilles Carrez !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …alors qu’elle croît tendanciellement de 40 milliards d’euros en rythme annuel. C’est ainsi que nous retrouverons l’équilibre de nos finances publiques en 2012, et des comptes de la sécurité sociale dès 2011.

Je voudrais maintenant vous présenter très concrètement la préparation du premier budget triennal, et la situation à laquelle nous avons à faire face pour l’année qui vient, c’est-à-dire demain.

Pour 2009, nous avons un objectif ambitieux : réduire le déficit public de 0,5 point de PIB pour le ramener à 2 % du PIB. Cet effort permettra un retour à l’équilibre de nos finances publiques d’ici à 2012. Monsieur le président de la commission des finances, je vous affirme que c’est possible. Certes, pour avoir fait un peu d’arithmétique, je sais bien qu’une réduction de 0,5 % ne conduira pas à elle seule à zéro déficit en 2012 ; reste que tous les intrants ne sont pas pris en compte, notamment les effets d’une croissance future.

M. Dominique Baert. Laquelle ?

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Recueillir les fruits de son travail n’empêche pas d’estimer que les choses peuvent encore mieux se passer.

Notre stratégie est donc fondée non seulement sur la maîtrise de la dépense, mais aussi sur la croissance par la réforme. Nous sommes là dans une totale cohérence.

Atteindre l’équilibre des finances publiques, c’est évidemment l’effort qu’attendent de nous tous nos partenaires européens ; c’est aussi ce qui nous permettra de restaurer la confiance de tous sur l’assainissement de nos finances publiques. Pour ces raisons – et certainement pour beaucoup d’autres encore –, la réduction de 0,5 % de PIB les déficits publics représente un effort majeur.

Mais cet assainissement ne se limite pas à nos finances publiques, bien au contraire : il renforcera l’ensemble des réformes qui sont en cours pour soutenir la croissance, car il ne peut pas y avoir de croissance durable sans finances publiques soutenables – pas plus qu’il ne peut y avoir de développement durable sans finances publiques durables. Les deux sont indissolublement liés.

M. Yves Bur, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Tout à fait !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Pour y parvenir, il faut principalement agir dans trois directions : premièrement, stabiliser chaque année la dépense de l’État, en euros constants, sur le périmètre élargi que nous avons défini pour le PLF 2008 ; deuxièmement, faire 4 milliards d’effort de redressement sur l’assurance maladie dès 2009 pour assurer le retour à l’équilibre du régime général au plus tard en 2011 ; troisièmement, poursuivre les réformes pour trouver nos propres ressorts de croissance dans un environnement mondial particulièrement difficile.

L’une des principales difficultés de l’environnement mondial, c’est la poussée inflationniste que nous connaissons. Nous prévoyons 2,9 % d’inflation pour cette année, et 2 % pour l’année prochaine. Or, contrairement à ce que l’on peut entendre ou lire ici et là, l’inflation n’est pas favorable aux finances publiques. Tout d’abord, en effet, elle augmente les dépenses ; pour l’année en cours, l’effet se produit principalement via l’augmentation de la charge des obligations indexées : j’ai indiqué, pour 2008, une fourchette de 2 milliards à 3 milliards d’euros supplémentaires – imaginez le poids que cela représente par rapport à la LFI.

Cela joue sur l’année en cours, mais aussi sur la suivante – 2009 – en raison de l’indexation des prestations familiales et de retraite qui rattrapent les surprises de l’inflation. Une hausse inattendue de 1,3 % de l’inflation coûte près de trois milliards d’euros supplémentaires l’année suivante : il s’agit donc de charges tout à fait considérables.

L’inflation n’est pas non plus forcément bénéfique à l’autre versant du budget – les recettes –, contrairement à une croyance assez tenace. Certes, certains impôts et taxes, comme la TVA par exemple, sont assis sur des revenus ou des prix en euros courants, mais n’oublions pas que pour le montant de la recette, la quantité achetée est aussi déterminante que le prix.

Si l’inflation provient d’une surchauffe de l’économie, alors effectivement l’augmentation des volumes se conjugue à celle des prix pour favoriser les rentrées fiscales – nous avons connu cela dans le passé. En revanche, ce n’est pas du tout ce que nous connaissons actuellement : l’inflation provient principalement de la flambée des matières premières ; elle est importée ; elle pèse sur l’activité et donc sur les volumes produits.

Au total, l’effet de l’inflation sur les recettes est très ambigu, c’est le moins que l’on puisse dire. Il l’est d’autant plus que les produits dont les prix augmentent le plus sont justement ceux qui supportent une fiscalité importante, proportionnelle aux volumes consommés, telle que la TIPP sur les produits pétroliers.

Je voudrais revenir plus précisément sur la construction du budget de l’État. Je le répète : pour la première fois, nous mettons à votre dispositions les plafonds de dépense par missions, pour les trois prochaines années. C’est une avancée majeure pour la gestion de la dépense de l’État. Reste que la construction de ce budget triennal se fait dans un environnement plus contraint qu’il ne l’a jamais été, pour trois raisons.

D’abord, stabiliser les dépenses en euros constants, sur le périmètre de la norme élargie, représente un effort supérieur à tout ce qui a été fait par le passé. En moyenne, de 1999 à 2007, la croissance de l’État, sur le même périmètre élargi que nous utilisons aujourd’hui, aurait été de 1,1 % – or nous sommes à zéro.

Ensuite, et je précise qu’il s’agit là d’une forte conviction partagée au sein du Gouvernement même si c’est beaucoup plus difficile qu’au cours des années passées, je tiens à faire disparaître les sous-dotations qui ont pu exister, en particulier en ce qui concerne les relations entre l’État et la Sécurité sociale.

M. Michel Bouvard. Très bien !

M. Dominique Baert. Le dire c’est bien, le faire c’est mieux !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Je vous remercie, monsieur Bouvard pour vos encouragements ! Même si vous êtes le seul !

M. Jean-Pierre Brard. C’est un naïf incurable !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Dans ce contexte de contrainte, je le répète, nous allons bien au-delà de tout ce qui a été réalisé dans le passé, en France. D’abord, nous réduisons la dépense sur ce périmètre élargi. Ensuite, nous gommons les sous-dotations qui permettent d’afficher des objectifs très ambitieux, mais surtout pas de les réaliser. Enfin, les dépenses héritées du passé, c’est-à-dire inévitables au moins à moyen terme, sont bien plus dynamiques qu’auparavant.

L’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom accroît le montant des pensions. Ces dépenses progresseront de 2,5 milliards d’euros, en moyenne par an, entre 2009 et 2011. De même, la charge de la dette s’accroît brutalement.

Nous avons longtemps été anesthésiés face au fléau que représente l’excès de dette : pendant des années, nous avons en effet bénéficié de la baisse des taux pour son financement. Nous savions que nous étions arrivés à l’étiage et que le risque d’une remontée des taux d’intérêt était hautement probable. Cette remontée survient de manière beaucoup plus brutale que prévu, du fait de la poussée inflationniste dont je parlais il y a quelques instants. De 2003 à 2007, la charge de la dette est restée quasiment stable. Dans les années à venir, elle augmentera d’un peu plus de deux milliards chaque année en moyenne. À titre de comparaison – en connaisseurs des finances publiques, vous le savez – 2 milliards c’est quasiment le budget de la culture, ou à peu près la moitié du budget de l’agriculture ou du Quai d’Orsay. Il s’agit donc de montants extrêmement importants.

Au total, de 2003 à 2007, le cumul de la charge de la dette et des pensions représentaient moins de 30 % de l’augmentation de la dépense de l’État. La marge de manœuvre pour financer des politiques publiques se situait donc à 70 %. À l’avenir, le rapport sera exactement inverse : l’augmentation de la charge de la dette et des pensions absorbera environ 70 % de la croissance des dépenses de l’État permise par le « zéro volume ». Il faut bien appréhender ce que cela veut dire. Il s’agit d’un renversement majeur de tendance : de 70 % de marge de manœuvre, on passe à 70 % de dépenses contraintes.

Il faut aussi tenir compte de l’évolution des prélèvements sur recette au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales. Si l’on ajoute la progression de ces prélèvements, ce n’est plus 70 % de la progression des dépenses qui est contrainte et finalement affectée, mais quasiment 100 % !

Au total, réaliser le « zéro volume » sur la norme élargie de dépenses…

M. Jean-Pierre Brard. Ce n’est pas français, « zéro volume » !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …cela revient quasiment à stabiliser en euros courants les dépenses des ministères.

Il faut se rendre compte de ce que cela signifie très concrètement et en bon français : c’est d’abord « zéro valeur »…

M. Jean-Pierre Brard. Ça, du bon français ? C’est nul !

M. Michel Bouvard. Et pour cause, puisque c’est zéro !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Je pensais que cela irait mieux ! À mon avis, l’idée aussi va vous paraître nulle ! C’est aussi « zéro valeur » sur les dépenses de personnel.

M. Gilles Carrez, rapporteur de la commission des finances, de l’économie générale et du plan. Cela veut dire zéro augmentation !

M. Michel Bouvard. Cela veut dire progression nulle !

M. Jean-Pierre Brard. Même en persévérant, il n’y a rien à faire !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Nous y parvenons grâce à la révision générale des politiques publiques qui nous permet de ne pas remplacer 30 600 fonctionnaires de l’État partant en retraite – nous avons affiné nos chiffres.

En outre, les opérateurs seront aussi associés à l’effort de réduction des effectifs.

M. Michel Bouvard. Très bien !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Vous aurez des éléments très précis sur ce point, au fil du temps. Dès 2009, nous atteignons donc quasiment notre objectif de non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Vous en trouverez le détail dans le document imprimé nuitamment et distribué.

Certains ministères font plus que la moyenne, d’autres moins. Cependant, même dans les quelques ministères dont les effectifs sont globalement stabilisés ou en léger accroissement – la justice, par exemple –, je vous assure que certaines de leurs missions sont soumises au même effort de productivité qu’ailleurs.

Il n’y a donc pas de vision comptable – au mauvais sens du terme – ou arithmétique de ce ratio. Nous faisons ce que les réformes retenues par la RGPP nous permettent. Il serait illusoire de faire l’inverse : fixer un ratio et espérer trouver comment l’atteindre. Autre versant des choses : ces non-remplacements s’accompagnent bien évidemment, comme annoncé par le Président de la République, d’un retour aux fonctionnaires de 50 % des économies induites par les gains de productivité qui leur sont demandés. Nous leur en redonnons 50 % sous forme de mesures catégorielles visant à améliorer les conditions de travail et les salaires de la fonction publique.

Dans ce contexte, « zéro volume » sur la norme élargie, c’est aussi « zéro valeur », c’est-à-dire une absence de progression des dépenses de l’État en euros courants et donc des budgets d’intervention et de fonctionnement des différents ministères. Évidemment, cela suppose des choix. J’ai rencontré tous les ministres, d’abord de manière bilatérale, puis avec le Premier ministre. Nous avons aussi disposé, depuis un an, de l’enceinte de discussion particulièrement performante qu’offraient les nombreuses réunions de la RGPP avec chaque ministre concerné. C’est ce qui nous a permis d’aller au fond des sujets, et ce pour trois ans.

Où est la RGPP dans le budget ? me demande-t-on souvent. Précisément, elle est partout ! Cette démarche est le creuset du budget triennal et elle permet de réaliser des économies sur la dépense à partir d’une vision et d’une analyse très concrètes des différentes missions et de leurs conditions d’exécution.

Enfin, parmi les dépenses, il y a naturellement des priorités, à tout le moins en termes de montants alloués. Première d’entre elles : l’enseignement supérieur et la recherche dont nous nous sommes engagés à augmenter les moyens de 1,8 milliard d’euros par an, comme le Président de la République l’avait clairement indiqué lors de ses différentes interventions sur le sujet.

Deuxième élément important : la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, engagement majeur du quinquennat de Nicolas Sarkozy. Son déploiement concernera un très large éventail de projets portant sur le logement, les transports, la recherche en matière de développement durable, ou encore la transition de notre économie vers un nouveau modèle énergétique. La loi de finances pour 2009 sera la première traduction du Grenelle de l’environnement, dans son volet budgétaire mais aussi dans son volet fiscal.

Autre priorité : la Justice et tout particulièrement l’administration pénitentiaire. Nous construisons des prisons, par conséquent nous devons les « armer » en augmentant le personnel de l’administration pénitentiaire.

En outre, comme l’a d’ailleurs noté Hervé Morin, on peut dire que le budget d’équipement de la défense est devenu une quasi-priorité, contrairement à ce qu’affirment des observateurs probablement mal informés. C’est possible notamment grâce au recyclage de toutes les économies réalisées sur le fonctionnement, qui iront financer le surcroît d’équipement – répondant ainsi à la problématique des armées modernes.

C’est possible aussi grâce à l’affectation à la défense de ressources extrabudgétaires qui permettront de respecter les engagements encore hérités de la précédente loi de programmation militaire. Au total, le budget d’équipement militaire qui atteignait 15 milliards d’euros par an en moyenne sous la dernière loi de programmation militaire passera à 18 milliards d’euros en moyenne sur la prochaine. Nous réaliserons cet effort tout en respectant nos impératifs budgétaires.

Puisqu’il faut financer ces priorités et aussi les dépenses inévitables – les 70 % que j’évoquais tout à l’heure, plus les prélèvements de l’Union européenne et des collectivités – à enveloppe constante, il est évident que certains budgets doivent stagner voire diminuer.

Il n’y a aucun tabou dans nos discussions. Les débats budgétaires seront l’occasion de montrer que la diminution d’un budget n’est pas le signe d’un désengagement vis-à-vis d’une politique publique, mais témoigne au contraire du souci d’utiliser chaque euro de manière encore plus efficace. Une priorité politique peut se traduire par une diminution budgétaire. C’est sans doute une première dans ce pays, mais c’est la réalité : l’argent public engagé doit être productif au premier euro. Le redéploiement, la révision des politiques publiques peuvent donc passer par la baisse des montants en volume consacrés à certaines politiques prioritaires. Dans chaque ligne du budget que je vous présenterai à l’automne, s’inscrit une évaluation, une rationalisation, une performance de la dépense.

Vous avez entre les mains les résultats de nos travaux, mission par mission. Je ne les égrènerai pas mission par mission, mais ils traduisent tous l’ampleur des réformes mises en œuvre. Par exemple, dans la mission « Ville et logement », une large réorientation du 1 % logement sera opérée – on en parle depuis des années. La mission « Sécurité » traduit les orientations de la future loi d’orientation et de programmation de la sécurité intérieure. Les conclusions de la RGPP sur la mission « Travail et emploi » conduisent à limiter la durée des contrats aidés, qui seront aussi recentrés sur les personnes les plus éloignées de l’emploi. À partir de 2010, la formation professionnelle sera également mieux orientée au profit de nos concitoyens à la recherche d’un emploi, de ceux qui sont les plus éloignés de l’emploi et les moins formés.

Afin d’éviter toute ambiguïté, je signale d’ailleurs d’emblée que la stabilisation des dépenses en euros courants – autrement dit zéro en valeur – n’inclut pas à ce stade le RSA, le revenu de solidarité active, pour la simple et bonne raison que les modalités de ce dispositif, donc a fortiori son financement, ne sont pas encore arrêtés dans le détail. Ils le seront puisque,…

M. Jean-Pierre Brard. Bien sûr : on va siphonner !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …je le rappelle, le principe et les orientations ont été confirmés par le Président de la République et le Premier ministre.

Enfin, je tiens surtout à préciser que les efforts consentis pour tenir le principe du « zéro valeur » s’agissant des dépenses des ministères sont ceux de toute l’équipe gouvernementale, ainsi que de le détermination du Président de la République et du Premier ministre.

On considère généralement que ceux dont le budget augmente sont les gagnants et ceux pour qui il diminue les perdants. Mais il faut changer de lunettes, de grille de lecture, de culture. Bon nombre d’entre vous l’ont déjà fait, mais il faut que l’ensemble des commentateurs s’y mettent. Il n’y a ni gagnants ni perdants, seulement des priorités politiques clairement affichées, lesquelles peuvent se traduire par des augmentations de volume budgétaire mais aussi par des diminutions. La vraie question est de savoir comment profiler et rendre plus efficace une politique, et surtout comment hiérarchiser les priorités. Nos efforts doivent porter sur tous les domaines. Je le répète : cessons de juger un budget selon son volume. L’important est d’apprécier l’efficacité des politiques mises en œuvre.

Comme il est d’usage à cette période de l’année, monsieur le rapporteur général, j’ai surtout évoqué les dépenses. Peut-être faut-il d’ailleurs changer cette habitude et je m’en suis moi-même étonné : il faut dire que les débats d’orientation budgétaire sont une habitude encore récente. Je crois en tout état de cause qu’il faudrait parler davantage des recettes : nous verrons l’an prochain comment mieux équilibrer le débat. Il est bien évident que la réduction du déficit public d’un demi-point de PIB tient compte, comme cela a été dit en commission des finances, des mesures déjà prises au niveau des recettes, qu’il s’agisse de la loi TEPA ou de la loi de modernisation de l’économie, dont les effets économiques seront intégrés dans les prévisions de croissance, lesquelles relèvent de la responsabilité de Christine Lagarde, qui les présentera à la rentrée.

J’en viens à la sécurité sociale. Pour parvenir à l’équilibre du régime général en 2011, il faut impérativement que l’assurance maladie soit aussi à l’équilibre d’ici à cette date. Comme vous le savez, les caisses d’assurance maladie viennent de nous faire des propositions d’économies pour 2009. Je vais évidemment les étudier en détail avec Roselyne Bachelot, celle-ci s’occupant de l’aspect « santé » et moi-même de l’aspect « finances ».

M. Jean-Pierre Brard. La santé, elle l’a ! Et il vaut mieux l’avoir, avec elle !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Nous formons un bon duo et je suis heureux que vous en conveniez !

M. Jean-Pierre Brard. Un duo infernal ! Et qui pédale ?

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Des propositions de l’UNCAM, je retiens un message fort : il existe des marges d’efficience très importantes dans notre système, qui rendent le retour à l’équilibre tout à fait possible.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan. C’est déjà arrivé, d’ailleurs !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Oui, il y a très longtemps.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Pas si longtemps que ça !

M. Jean-Pierre Brard. Quand Martine Aubry était ministre. Elle vous donne le grand frisson : rendez-lui hommage ! (Sourires.)

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Laissez-moi terminer, monsieur Brard : vous pourrez parler de tout cela à cette tribune. Je vous répondrai ensuite.

Le sens de la politique que nous menons et mènerons de plus en plus – vous le verrez à la rentrée – est de traquer les abus, les gaspillages, les dépenses inutiles ou redondantes. Roselyne Bachelot et moi-même venons d’entamer un cycle de rencontres avec les représentants des mutuelles et des partenaires sociaux. Nous discutons bien sûr de propositions faites récemment par les caisses d’assurances maladie, et nous débattons aussi, sans tabou et dans un grand esprit de dialogue, de bien d’autres pistes pour rééquilibrer les comptes. Il va bien falloir s’y résoudre, et pas seulement via des recettes : le système doit trouver en lui-même une forme de régulation. Que l’on y revienne tous les trois ou quatre ans n’a rien de scandaleux en soi. Dès lors que l’on s’efforce de respecter notre pacte social,…

M. Michel Vergnier. Il faut surtout respecter les malades !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …on peut imaginer un ajustement conjoncturel plus ou moins important pendant quelques années, avant un ajustement structurel. C’est bien dans ce dernier cadre que nous nous situons.

Après ces réunions de concertation, nous disposerons d’un éventail de propositions à partir duquel nous prendrons nos responsabilités. Des annonces sont envisageables avant la fin du mois de juillet.

Par ailleurs, la protection sociale a réalisé un important effort de couverture du risque chômage à l’époque où ce risque était élevé. La baisse du chômage, qui est une bonne nouvelle – tous les députés en conviendront –, doit en retour pouvoir être mise à profit pour baisser les cotisations et permettre ainsi, à taux de prélèvement constant, une hausse des cotisations retraite. À mon avis, ce mouvement doit être engagé dès 2009, car le temps presse.

Toutefois, l’amélioration de la branche vieillesse dépendra principalement de l’évolution de l’emploi des seniors, des âges de cessation d’activité et de liquidation des pensions. Pour l’emploi des seniors, le Gouvernement a pris ses responsabilités en annonçant la majoration de la surcote dès la première année et la libéralisation du cumul emploi-retraite pour ceux qui ont atteint le taux plein, en fermant progressivement les préretraites financées sur fonds publics – nous avions déjà commencé à le faire l’an dernier –, en taxant les préretraites d’entreprise et en interdisant le recours aux mises à la retraite d’office. Il faut aussi que les comportements changent effectivement et que les entreprises s’impliquent davantage dans une gestion active des âges : ce n’est que par une mobilisation collective que nous réussirons dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres.

Je veux aussi continuer à clarifier les relations entre l’État et la sécurité sociale. L’année dernière, j’avais apuré 5,1 milliards d’euros de dettes de l’État à l’égard du régime général ; cependant, compte tenu de la construction de la loi de finances, je n’ai pu éviter de recréer de la dette en 2007. Il faut désormais traiter le mal à la racine. Dans le cadre du budget pluriannuel, je tiens donc à une juste budgétisation des dépenses de l’État compensant les dispositifs gérés par la sécurité sociale.

Par ailleurs, la dette sociale, localisée pour l’heure à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, sera transférée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale. Nous utiliserons à cette fin une fraction des recettes de CSG actuellement attribuées au Fonds de solidarité vieillesse. C’est possible, car le FSV est désormais en excédent, et nous réaliserons ce transfert dans le respect de l’équilibre financier dudit fonds. Nous traiterons également la question lancinante du FFIPSA dans les PLF et PLFSS pour 2009, à la fois du point de vue de son déficit, mais aussi de sa dette. Cela aura évidemment un impact qu’il faudra assumer.

Je voudrais à présent revenir sur les collectivités locales. Comme vous le savez, une conférence nationale des exécutifs s’est tenue jeudi dernier sous la présidence du Premier ministre. Le message qu’il a transmis est simple…

M. Bernard Derosier. On va continuer à étrangler les collectivités !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. L’ensemble des concours de l’État aux collectivités locales doit évoluer au même rythme que l’ensemble des dépenses de l’État, c’est-à-dire au rythme de l’inflation. Avec une prévision d’inflation de 2 % en 2009, l’ensemble des concours de l’État, soit 55 milliards d’euros hors dégrèvements, augmenteront donc de 1,1 milliard en 2009 par rapport à 2008.

M. Bernard Derosier. Ce ne sont pas des dotations !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Cela reste de l’argent public, monsieur Derosier ! Vous savez, le « toujours plus »…

Ce 1,1 milliard d’euros supplémentaire en 2009 représente 200 millions de plus que l’augmentation prévue en LFI 2008, qui était, je le rappelle, de 900 millions d’euros. (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. Bernard Derosier. Hors FCTVA !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Cette augmentation porte sur le même périmètre. C’est le maximum de l’effort que l’État peut s’imposer sur ses propres dépenses au bénéfice des collectivités. Pour 2010 et 2011, l’ensemble des concours de l’État continuera à évoluer comme l’inflation, ce qui conduira à une augmentation de 1 milliard supplémentaire par an.

Quelle traduction donner à cette augmentation de 1,1 milliard en 2009 ? Le Premier ministre s’y est engagé lors de la conférence nationale des finances publiques : contrairement à ce que l’on a pu lire ici ou là, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ne sera pas réformé en 2009, afin de ne pas mettre en péril les plans de financement des collectivités qui ont déjà investi et qui comptent sur lui. Cela n’empêche pas de réfléchir à l’avenir de cette dotation qui consomme les marges de manœuvre dans l’enveloppe que nous venons d’évoquer. Plusieurs pistes s’offrent à nous pour travailler ensemble à une réforme du fonds, de sorte que celle-ci génère ses premiers effets avant la fin de la législature. Quel champ d’investissement retenir ? Quel rythme de progression pour le FCTVA ? Quelle articulation avec les autres dotations d’investissement ?

Une fois financée l’augmentation du FCTVA, 450 millions d’euros de crédits resteront disponibles. Il nous faut réfléchir conjointement à l’orientation que nous leur donnons et à l’évolution de la DGF, la dotation globale de fonctionnement : dans le contexte budgétaire qui est le nôtre, il n’est pas possible que celle-ci continue à progresser sur son rythme actuel d’indexation.

M. François Goulard. En effet !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Deux options sont possibles : faut-il financer le rattrapage d’inflation au titre de 2008, ou au contraire retenir pour 2009 le principe d’une indexation de la DGF à l’inflation ? La question reste ouverte, mais je remarque qu’en ce qui concerne les dépenses de l’État, c’est la seconde solution qui est retenue. Enfin, il nous faudra aussi réfléchir à la meilleure manière de concilier une évolution limitée de la DGF et une amélioration de son efficacité péréquatrice.

Rappelons que, quelle que soit l’échelle – ville, département ou État –, nous parlons toujours du même citoyen :…

M. Bernard Derosier. C’est un peu facile !

M. Yves Bur, rapporteur de la commission des affaires culturelles. C’est toujours lui qui paie !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …efforçons-nous donc d’avoir une vision globale, dans le respect des compétences de chacun et des finances publiques.

Après cette présentation des enjeux et des orientations pour l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales, je voudrais pour terminer revenir sur deux importants sujets de gouvernance : la loi de programmation des finances publiques et la maîtrise des niches fiscales et sociales.

M. Michel Bouvard, M. François Goulard et M. Benoist Apparu. Ah !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. La révision de la Constitution…

M. Jean-Pierre Brard. Attendons lundi !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. …a été l’occasion d’ouvrir un large débat sur l’opportunité d’inscrire dans la loi fondamentale une règle de finances publiques.

Le résultat auquel nous sommes pour l’instant parvenus me paraît satisfaisant : une loi de programmation des finances publiques s’inscrivant dans un objectif d’équilibre. Nous avons travaillé ensemble à la rédaction de cette disposition. En effet, il ne suffit pas de dire qu’il faut être à l’équilibre ; il faut également dire comment on y arrive. C’est d’ailleurs, de mon point de vue, la partie la plus difficile : je suppose que chacun en convient. Ainsi, les objectifs que je vous ai décrits seront déclinés à la rentrée dans une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Celle-ci permettra de définir une stratégie d’ensemble cohérente, dépassant la vision limitée qu’offrent aujourd’hui les débats annuels sur le PLF et le PLFSS.

J’ajoute que l’élaboration, puis le vote des lois de programmation des finances publiques permettront de pallier la situation actuelle, où les programmes de stabilité adressés chaque année à la Commission européenne ne sont pas soumis au Parlement et n’ont pas, dès lors, la portée politique suffisante pour encadrer l’action publique. C’est donc une excellent réponse apportée à ce problème.

Un autre sujet nous tient à cœur, celui des niches fiscales et sociales. Je tiens à saluer tout particulièrement les deux excellents rapports auxquels nombre de députés ici présents ont participé, rapports issus de missions présidées par Didier Migaud et Gérard Bapt, et dont Gilles Carrez et Yves Bur ont été les auteurs. Bien entendu, nos discussions se poursuivent, mais disons d’emblée que je suis très favorable à la plupart des propositions contenues dans ces rapports. Comme ceux-ci le constatent, le nombre de niches et leur montant sont devenus un véritable enjeu pour les finances publiques. C’est pourquoi le Premier ministre a décidé, lors de la dernière conférence nationale des finances publiques, qu’elles seraient limitées dans le temps et soumises à une évaluation systématique. C’est aussi la raison pour laquelle j’ai discuté, lors de mes rencontres bilatérales avec chacun des ministres, non seulement des dépenses budgétaires, comme c’est l’usage, mais aussi des dépenses fiscales et des exonérations de charges sociales.

Tout cela pèse en effet de la même manière sur le déficit public et produit les mêmes résultats...

M. Michel Sapin. C’est ce qui se passe quand on baisse les impôts !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Il faut donc en discuter dans le même temps. C’est la même dépense, qui conduit au même solde. Surtout lorsque ces dépenses fiscales sont précisément conçues pour se substituer à la dépense budgétaire – même si nous n’obtenons pas le résultat que nous attendions. Il serait incohérent de durcir d’un côté la dépense budgétaire tout en facilitant de l’autre la dépense fiscale !

Il nous faut donc poursuivre dans la voie qui permet de limiter les niches fiscales. J’envisage donc, dans le projet de loi de finances pour 2009, plusieurs actions sur les dépenses fiscales et les exonérations diverses et variées de charges sociales, qui seront affinées dans le courant de l’été.

Nous allons améliorer la qualité de l’information du Parlement, en récapitulant de façon claire, dans le projet de loi de finances comme dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, toutes les décisions prises au cours de l’année à ce sujet.

Nous allons par ailleurs instaurer – je trouve cela très intéressant – un objectif de dépenses fiscales dans les projets de loi de finances. Probablement utilisé dans un premier temps à titre indicatif, ses modalités restant à définir, nous allons travailler à son amélioration. Je fais étudier un dispositif analogue pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale, concernant les exonérations sociales.

J’avoue avoir eu de la sympathie pour l’amendement adopté par le Sénat, qui visait à valider, en loi de finances initiale comme en loi de financement de la sécurité sociale, les niches votées dans des lois ordinaires. Votre commission des lois y voit une atteinte à certains principes, que je ne saurais contester. Mais je compatis à mon tour, monsieur Migaud, sur le fait que la position de la commission des finances n’a pas été entendue sur ce point.

M. Michel Bouvard. Il y va de la santé budgétaire de l’État !

M. Jean-Pierre Brard. Vous compatissez mutuellement !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. C’est une compassion « bijective » !

M. Jean-Pierre Brard. C’est de saison, avec les JMJ ! (Sourires.) Mais vous avez passé l’âge !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Vous peut-être, pas moi ! (Sourires.)

Il nous faut ensemble lutter contre la prolifération de ces dispositions, que je juge excessive.

M. Michel Bouvard. Il faut un traité de non-prolifération ! (Sourires.)

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Je reste naturellement ouvert à la discussion sur ce sujet. C’est un pas important que nous allons franchir, en tout cas je le souhaite vivement, et nous utiliserons la puissance de conviction du ministère du budget pour réduire efficacement la dépense fiscale et sociale.

Nous sommes confrontés à une situation inédite pour nos finances publiques : l’évolution des charges d’intérêts et celle des pensions accentuent les contraintes qui pèsent sur les autres dépenses, qu’il s’agisse de la masse salariale ou des dépenses d’intervention.

M. Yves Bur, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Eh oui !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Il est donc plus que jamais indispensable de réaffirmer la maîtrise de la dépense publique et d’améliorer son efficacité. Nous nous en donnons les moyens avec la RGPP, qui produira des effets au cours des prochaines années et que nous allons continuer à mener très activement. Nous en verrons les résultats dans les sphères sociale et fiscale. Le budget triennal en est la traduction pour l’État.

C’est cette alliance de réformes de structure et de règles de gouvernance efficaces qui nous permettra de réussir. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

Mme la présidente. La parole est à M. Didier Migaud, président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances, de l’économie générale et du plan. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur de la commission des affaires sociales, mes chers collègues, je commencerai mon propos par quelques appréciations positives…

M. Jean-Pierre Brard. Cela va aller vite ! (Sourires.)

M. Michel Bouvard. In cauda venenum !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Je me réjouis que nous ayons ce débat, même s’il intervient tardivement, dans le cadre d’une session extraordinaire – il aurait davantage eu sa place au cours de la session ordinaire – et même si, vous l’avez vous-même reconnu, monsieur le ministre, nous avons disposé des rapports trop tard pour les étudier et les exploiter au mieux.

Je salue également, monsieur le ministre, le fait que vous vous soyez engagé fermement dans une démarche pluriannuelle, avec des lois de programmation et une présentation sur trois ans dès la prochaine loi de finances. Cela contribuera à une plus grande transparence et permettra aux uns et aux autres de mieux apprécier la situation.

Je note au passage votre souci de transparence, que vous venez de démontrer en ne cachant rien de la situation, et votre sincérité, que je ne veux pas mettre en doute. Je me dis parfois que si Éric Woerth était seul au Gouvernement, ce qu’il dit aurait quelque chance d’être appliqué dans la gouvernance de nos finances publiques…

M. Benoist Apparu. Ce n’est pas très gentil !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Mais il n’est que ministre des comptes publics… C’est d’ailleurs un autre point positif que d’avoir un ministre en charge de l’ensemble des comptes publics. Je m’en était réjouis à l’époque et je persiste à penser que c’est une bonne chose.

Cela dit (« Ah ! » sur divers bancs), que constatons-nous aujourd’hui s’agissant de la situation économique et budgétaire de la France ? Je reconnais que le contexte est particulièrement difficile pour le Gouvernement : nous sommes confrontés à une grave crise financière, à une crise énergétique et à une crise alimentaire, mais aussi à une inflation dont M. Woerth vient de dénoncer les effets.

Reste que, dans ce contexte difficile, beaucoup font mieux que nous. La situation de la France se dégrade, et qui plus est évolue à contre-courant des pays qui nous entourent – ce qui est tout aussi préoccupant.

La situation s’est fortement dégradée en 2007. Je suis étonné, monsieur le ministre, quand j’entends le Gouvernement ou quand je lis notre rapporteur général – lorsqu’il s’exprime, ses propos sont parfois plus nuancés – de les voir vanter de la réussite de cette politique et les améliorations qu’elle a apportées. C’est formidable, cela marche, nous dit-on. Mais alors, comment expliquer que, malgré toutes ces améliorations notables, la situation de nos comptes publics se dégrade à ce point ?

M. Dominique Baert. C’est incompréhensible !

M. Michel Sapin. Cela prouve qu’il n’y a pas d’amélioration !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. En 2007, le déficit des comptes publics est passé de 2,4 à 2,7 %, et la dette publique de 63,6 % du PIB à 63,9 ; la France est passée de la onzième à la quatorzième place sur quinze pour les déficits publics, et de la huitième à la cinquième place pour le volume de sa dette ! Autrement dit, nous nous rapprochons de la dernière place s’agissant de la hauteur de nos déficits publics et du podium pour l’importance de notre endettement ! Il nous est arrivé d’être mieux classés par le passé !

Comment expliquer cette situation ? Comme la Cour des comptes – et vous-même, monsieur le ministre, je le reconnais – nous essayons de comprendre. On constate tout d’abord qu’en dépit de vos efforts, la maîtrise de la dépense publique est insuffisante. En 2007, la dépense publique représentait 52,6 % du PIB. Vous qui reprochez toujours à la gauche de vouloir trop dépenser, je vous fais observer qu’elle n’était que de 51,7 % fin 2001 – chiffre inférieur à celui que nous connaissons aujourd’hui.

M. Dominique Baert. Eh oui !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Cette insuffisante maîtrise de la dépense publique s’accompagne de l’absence totale de maîtrise des recettes publiques, du fait de la multiplication des réductions d’impôt et des exonérations de cotisations sociales, mais j’y reviendrai. C’est l’addition de tous ces éléments qui explique la dégradation de nos comptes publics.

Vous nous proposez un certain nombre d’orientations, monsieur le ministre, que nous ne pouvons qu’approuver. En revanche, nous divergeons très fortement sur les priorités et les modalités. Certaines de vos hypothèses de travail me semblent particulièrement optimistes – je pense notamment au prix du baril de pétrole. Je ne comprends pas pourquoi vous fondez vos hypothèses sur un baril à 125 dollars. Objectivement, je ne vois pas ce qui pourrait entraîner une baisse du prix du baril et je crains de n’être pas le seul à le penser. Il en va de même pour l’inflation : je doute que nous puissions la ramener à 2 %, ce qui est pourtant votre objectif.

Vous nous proposez de dynamiser la croissance. Comment ne pas être d’accord ? Le problème, c’est que vous n’arrêtez pas de la dynamiser !

M. Dominique Baert. Ils finissent pas la dynamiter !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Normalement, tous ces efforts devraient donner des résultats supérieurs à vos hypothèses de croissance !

Mme Lagarde affirme que tout ce que propose le Gouvernement fonctionne formidablement bien : la loi TEPA, la loi de modernisation économique, le crédit impôt-recherche…

M. Dominique Baert. Qu’est-ce que ce serait sans cela !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. …ce qui représente, globalement, 0,65 point de croissance. Mais si on ajoute cela à la croissance que l’on connaît aujourd’hui, nous devrions parvenir à un rythme très supérieur à ce que vous prévoyez !

M. Michel Bouvard. Il y a le contexte international !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. J’avoue m’interroger sur les effets de votre politique. Je me permets de le répéter, il est tout à fait essentiel que nous disposions d’éléments d’évaluation sur les dispositifs que nous votons. Par exemple, qu’est-ce qui permet de dire que la LME va représenter 0,3 point de croissance ? Avons-nous évalué les conséquences des lois Jacob et Dutreil sur la croissance ? Nous avions pourtant là des éléments tangibles pour apprécier les résultats d’une politique. Je regrette que nous ne fassions pas suffisamment ce travail d’évaluation, mais je sais, monsieur le ministre, que c’est un regret partagé. Vous le reconnaissez, ce qui témoigne de votre souci de transparence et de votre sincérité.

Vous reconnaissez aussi qu’il subsiste quelques impasses. Il est difficile de dire que l’on maîtrise la dépense sans prévoir celle correspondant à la réforme du RSA ; difficile également d’émettre des hypothèses sur la sécurité sociale sans avoir évalué ce que coûtera la couverture du cinquième risque ; difficile enfin de suivre votre raisonnement, monsieur le ministre, quand on sait que le Président de la République a pris force engagements, dont celui d’un retour à l’équilibre en 2012. Mais les autres ? Qu’allez-vous faire, par exemple, concernant l’impôt forfaitaire annuel, que le Président de la République s’est engagé à supprimer ? Que va devenir la taxe professionnelle, qui a, elle aussi, fait l’objet d’un engagement du Président de la République ? D’ici à 2012, j’ai cru comprendre que nous pourrions obtenir la baisse de la TVA pour la restauration. Compte tenu de ces mesures et de celles prévues lors du Grenelle de l’environnement, comment comptez-vous, monsieur le ministre, respecter votre promesse d’un retour à l’équilibre d’ici là ?

M. Dominique Baert. Il l’ignore !

M. Michel Sapin. Il évite d’y penser !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Cela paraît difficile… Même en reprenant vos chiffres, soit 0,5 point de réduction du déficit à partir de 2009, le compte n’y sera pas en 2012, vous-même l’avez reconnu, tout en espérant une conjoncture plus favorable, ce que je souhaite également. Vous avouez que le résultat sera difficile à atteindre, même en suivant vos préconisations, et vous avez, en outre, fait l’impasse sur quelques réalités. Aussi, les priorités que vous annoncez ne peuvent que nous laisser sceptiques. Il conviendrait d’envisager la possibilité d’une autre politique économique, budgétaire et fiscale.

Bien que j’aie déjà évoqué ce sujet, j’insiste auprès de vous, monsieur le ministre, sur la nécessité de protéger les recettes fiscales. Au cours d’un voyage en Allemagne, Gilles Carrez et moi-même avons été impressionnés par la détermination de nos voisins à remettre en question les dépenses fiscales qu’ils considèrent comme des quasi-dépenses, porteuses au surplus d’incidences non maîtrisées et d’effets d’aubaine qui peuvent induire un gaspillage d’argent public, à l’opposé d’un objectif que nous partageons. Une fois de plus, monsieur le ministre, vous nous faites part de votre volonté de maîtriser l’évolution de la dépense fiscale, mais, compte tenu des annonces faites par ailleurs par le Président de la République et certains ministres, je ne vois pas comment vous pourrez concrètement y parvenir.

M. Jean-Pierre Balligand. Soyez rassuré : le ministre ne le voit pas davantage !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. S’agissant de la sécurité sociale, votre proposition de financer le transfert de la dette sociale à la CADES par une recette provenant du FSV ne me paraît pas une bonne solution. Il s’agit d’une mesure purement conjoncturelle, qui risque en outre de remettre en cause le fonds de réserve des retraites qui aura besoin d’argent pour sauvegarder l’équilibre de notre régime de retraite par répartition.

En vous remerciant, madame la présidente, de votre compréhension, je terminerai par les collectivités territoriales. Il faut être attentif aux mots que l’on emploie. La Cour des comptes en a fait le constat, les collectivités territoriales ont une structure financière saine…

M. Michel Sapin. Cela sera bientôt du passé…

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. …bien plus que celle de l’État.

M. Marc Goua. Qui est en train de les étrangler !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Lorsque l’on parle de l’endettement des collectivités territoriales, encore faut-il préciser qu’elles s’endettent pour financer leurs investissements…

M. Bernard Derosier. Et pour payer la TVA, qui n’est remboursée que parcimonieusement !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. …suivant une logique bien différente de celle de l’État qui, trop souvent, recourt à l’emprunt pour financer ses dépenses de fonctionnement. Malgré ce besoin croissant de financement, le poids de la dette des collectivités a plutôt diminué : il représente aujourd’hui 11,2 % de l’endettement total, contre 11,6 % il y a quelques années. Cela montre que les collectivités territoriales ne sont pas aussi irresponsables qu’on le dit, même si je reconnais que l’on peut y trouver des marges de progression – je pense notamment à une clarification indispensable des compétences.

Je ne vais pas allonger le débat, d’autant que M. le rapporteur général va intervenir dans quelques instants. Mon propos n’est ni optimiste ni pessimiste, il vise seulement à être réaliste, ce qui revient à exprimer un certain scepticisme sur notre capacité à respecter nos engagements de retour à l’équilibre en 2011 pour la sécurité sociale et en 2012 pour l’ensemble de nos comptes publics. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

Mme la présidente. La parole est à M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du Plan.

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du Plan. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur de la commission des affaires sociales, mes chers collègues, rarement un débat d’orientation budgétaire aura été aussi important que celui que nous ouvrons ce matin pour l’année 2009.

L’exercice 2008 avait été l’occasion d’une année de pause dans la réduction du déficit engagée depuis plusieurs années, afin de mettre en œuvre des mesures permettant de relancer la croissance, l’emploi et le pouvoir d’achat. Ces mesures ont bien fonctionné. La preuve en est que les résultats pour l’année 2007 ont été plutôt bons, comparés à ceux de nos voisins européens, avec un taux de croissance de 2,2 % et la création de 300 000 emplois dans le secteur marchand. Le début de l’année 2008 a également été satisfaisant. Il faut y voir le résultat des dispositions que nous avons engagées dès le mois de juillet dernier avec le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

Mais la conjoncture internationale étant très difficile, nous avons été conduits à réviser nos prévisions de croissance pour 2008 : de 2 % à 2,5 %, elles sont passées à une fourchette de 1,7 % à 2 %. Après la pause de 2008 dans la réduction du déficit, nous devons nous assurer que celui-ci, compte tenu de la conjoncture, ne se creuse davantage en 2009. Nous devons consentir un effort important pour rétablir nos comptes si nous voulons tenir l’objectif du retour à l’équilibre à l’horizon 2012.

Le contexte est extrêmement contraint. Je parlais à l’instant de la croissance ; citons également la flambée du prix des carburants depuis 2007, qui pèse sur le pouvoir d’achat des ménages, mais aussi sur le budget de l’État. Je vous mets en garde : si, au cours des premiers mois de 2008, nous avons enregistré une augmentation des recettes de TVA sur les produits pétroliers supérieure à la baisse des recettes de TIPP, cela ne va pas durer et, fin 2008, nous serons obligés de constater qu’il n’y a rien à redistribuer.

Autre problème que vous avez évoqué, monsieur le ministre, celui de l’inflation. Je partage votre analyse : l’inflation détériore les comptes de l’État. Reprenons quelques chiffres : en 2009, pour les seules dépenses indexées sur l’inflation – la dette et certaines prestations – ce sont 2,5 milliards à 3 milliards d’euros de dépenses supplémentaires automatiques, qu’il faudra donc prévoir ; et, de juillet 2007 à juillet 2008, sur la seule partie de la dette indexée, c’est une augmentation du coût de la dette de 1,5 milliard d’euros qu’il nous faudra provisionner. Ces chiffres sont considérables.

M. Dominique Baert. Et ce n’est pas fini !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Dans ces conditions, des risques importants pèsent sur les recettes. Le produit des recettes fiscales a stagné en 2007 pour la deuxième année consécutive. Il n’a pas augmenté en valeur courante. Ce recul s’explique notamment, vous l’avez rappelé, par l’ampleur des dépenses fiscales, qui est en partie imputable au dérapage du coût de certaines dépenses liées au développement durable.

Je nourris certaines inquiétudes à propos du produit des recettes pour 2008. Comme vous le savez, l’impôt sur les sociétés est désormais calé sur les résultats de l’année. Le secteur financier – banques et assurances – représente à lui seul 24 % du produit de l’impôt sur les sociétés. Or, selon les chiffres communiqués par la Commission bancaire, le système bancaire n’aura dégagé en 2007 que 27 milliards d’euros, contre 38 milliards l’année précédente. Nous risquons donc d’avoir une mauvaise surprise au moment du cinquième acompte d’impôt sur les sociétésen décembre 2008. Il semblerait que, sur l’ensemble des recettes fiscales, le manque à gagner soit de 3 à 5 milliards d’euros par rapport aux prévisions.

M. Dominique Baert. Eh oui !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C’est là est un phénomène tout à fait nouveau, qui ne s’était pas produit depuis 2003. La réserve de précaution de 6 milliards, dont la moitié seulement est vraiment disponible en termes d’annulations, ne permettra, compte tenu de l’inflation, que des redéploiements au sein des dépenses pour tenir la norme fixée. Autrement dit, nous ne pourrons pas annuler de dépenses pour compenser une perte de recettes. Si nous devions enregistrer une moins-value de recettes fiscales, elle serait directement répercutée sur le déficit de l’année 2008.

Face à l’extrême fragilité de nos recettes fiscales, nous disposons de très peu d’éléments et cela m’ennuie fort, monsieur le ministre. Le rapport du Gouvernement ne fournit aucune donnée précise sur l’exécution des recettes 2008. Je n’ai pas pu obtenir le détail du coût des mesures fiscales votées dans la dernière loi de finances et dans le dernier collectif en décembre 2007. Enfin, il est paradoxal que ce rapport d’orientation budgétaire, qui devrait traiter des dépenses et des recettes, ne contienne aucun scénario d’évolution de la structure des prélèvements obligatoires pour les années à venir.

Je sais, monsieur le ministre, que vous vous souciez de cet état de fait. En prenant en charge les comptes de l’État, les comptes sociaux et la fonction publique, vous avez donné une grande cohérence à l’action du Gouvernement dans le domaine financier. Je souhaite pour ma part que vous puissiez également bénéficier d’une vision plus claire et participer aux décisions en matière de recettes. Car, mes chers collègues, un déficit n’est rien d’autre qu’un écart entre des dépenses et des recettes ! (Sourires et applaudissements sur divers bancs.) Je vous remercie, mes chers collègues, d’applaudir cette percée conceptuelle ! (Sourires.) On ne peut pas se contenter de traiter de la seule dépense.

La marge de manœuvre autorisée par l’évolution des dépenses de l’État au rythme de l’inflation atteint, selon l’hypothèse retenue, de 5,5 à 7 milliards d’euros. Mais, comme l’a indiqué M. le ministre, à peine aura-t-on fait ce constat que cette somme sera immédiatement absorbée par le poids du passé, c’est-à-dire par la progression mécanique des intérêts de la dette – de 1,5 à 2,5 milliards, et 2,7 milliards dès 2009 –, par les charges de pensions – de 2 à 2,5 milliards, et 2,4 milliards en 2009 – et par les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l’Union européenne, qui devraient augmenter d’au moins 1,5 milliard d’euros chaque année entre 2009 et 2011 – et de 1,6 milliard en 2009. Autrement dit, pour la seule année 2009, ces trois postes absorberont la totalité des marges de manœuvre. Il nous faudra donc faire des choix très difficiles pour les autres postes de dépenses.

Aujourd’hui, l’ensemble de la dépense publique – État, sécurité sociale et collectivités – atteint presque 1 000 milliards d’euros, soit 53 % du PIB. Elles auront augmenté en volume de 2,2 % ces dernières années, soit 40 milliards d’euros de plus tous les ans. Or il faudrait, le ministre l’a dit, qu’elle n’augmente pas de plus de 30 milliards par an. Nous devons donc gagner 10 milliards, autrement dit en réduire le rythme de moitié, afin qu’elle ne dépasse que d’un point celui de l’inflation. Tous les autres pays européens sont parvenus à ce résultat en maîtrisant leur dépense publique.

Nous devons donc nous montrer plus rigoureux, notamment à l’égard des opérateurs de l’État – sujet cher à Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. En effet, et j’y reviendrai.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. En termes d’effectifs comme de dépenses, ils devront, dès le budget 2009, être logés à la même enseigne que l’État lui-même.

M. Michel Bouvard et M. Charles de Courson. Très bien !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. De même, le concours financier de l’État aux collectivités territoriales devra progresser au même rythme que celui de sa dépense, c’est-à-dire au rythme de l’inflation. Dans cette voie difficile, une première étape a été franchie en 2008, et une seconde devra l’être en 2009. Cela représente une augmentation de 2 % pour un concours s’élevant à 55 milliards, soit 1,1 milliard.

M. Michel Vergnier. Vous tronquez la réalité !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Mais ce qu’Éric Woerth n’a pas dit tout à l’heure, c’est qu’au même moment, l’État va prendre à sa charge entre 2 et 3 milliards de plus au titre des dégrèvements et exonérations de taxe professionnelle et de taxe d’habitation.

M. Michel Sapin. Les collectivités n’en verront pas la couleur !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. L’effort réel consenti en faveur des collectivités territoriales apparaît beaucoup plus important dès lors que l’on y inclut la prise en charge de la fiscalité locale.

M. Charles de Courson. Très juste !

M. Jean-Pierre Balligand. Cette politique est absurde !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Je suis totalement d’accord avec Jacques Pélissard : cette situation ne peut plus durer. Nous devons absolument rénover la fiscalité locale, …

M. Jean-Pierre Balligand. Vous n’arrêtez pas de le dire !

M. Bernard Derosier. Incantations !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. …faute de quoi les dotations de l’État ne pourront être maintenues au niveau de l’inflation. Les deux vont de pair.

M. Dominique Baert. C’est pour cela que vous voulez réformer la taxe professionnelle ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. J’évoquerai rapidement le secteur social, suivi par notre collègue Yves Bur. Je souscris entièrement aux conclusions de son rapport, publié il y a quelques jours, sur les exonérations de cotisations sociales. Nous devons adopter une démarche cohérente et fournir, dans ce domaine, le même effort que celui que nous allons engager en matière de dépenses fiscales. Vous avez d’ailleurs confirmé, monsieur le ministre, que c’était bien votre intention.

Il est également nécessaire que la révision générale des politiques publiques, concentrée jusqu’à présent sur l’appareil productif de l’État, soit étendue aux dépenses d’intervention en matière de solidarité, de famille et de santé. L’essentiel des 330 mesures adoptées lors des trois réunions du conseil de modernisation visent à rendre opérationnel l’objectif de ne pas remplacer un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Mais si cet objectif permettra de stabiliser, en valeur courante, la masse salariale dans le budget de l’État – qui est aujourd’hui de l’ordre de 90 milliards d’euros –, il ne suffira en aucun cas à financer des dépenses nouvelles. Les économies dégagées ne permettront que d’autofinancer la masse salariale. Il faudra donc aller plus loin dans l’exercice de révision générale des prélèvements obligatoires et des politiques publiques. En effet, l’intervention publique, notamment en matière de prestations sociales, constitue la dépense de l’État la plus dynamique, avec un montant de 60 milliards d’euros. C’est pourquoi la mise en place du revenu de solidarité active, à partir de 2009, devra impérativement se faire par redéploiement. Nous n’avons pas le choix, faute d’une autre source de financement disponible.

Enfin, comme le président de la commission des finances, j’insiste sur la nécessité de sécuriser nos recettes. L’exercice de révision générale des prélèvements obligatoires ne doit avoir que ce seul objectif. Un exemple : en raison de la prolifération des « niches », l’augmentation annuelle des dépenses fiscales représente presque 5 milliards d’euros, soit la quasi-totalité de nos marges de manœuvre. Il faut absolument stopper cette évolution. Je vous remercie, monsieur le ministre, d’avoir confirmé la mise en place d’un objectif de dépenses fiscales fondé sur une programmation pluriannuelle.

Je tiens également à saluer la décision de présenter, dès cet automne, une loi de programmation de nos finances publiques. Nous la réclamons depuis plusieurs années, et Éric Woerth nous a beaucoup aidés afin que cette obligation soit inscrite dans la Constitution à l’occasion de la révision constitutionnelle.

M. Jérôme Chartier. Voilà pourquoi il faut la voter !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C’est en effet le seul moyen de baliser le chemin du retour à l’équilibre. En effet, comme l’a dit le ministre, c’est bien d’annoncer l’équilibre pour 2012, mais c’est encore mieux d’indiquer comment on va s’y prendre, année après année, pour atteindre cet objectif.

Mes chers collègues, nous sommes à un tournant. Tous les pays européens, ou presque, ont engagé le redressement de leurs finances publiques. Ainsi, l’Allemagne, dont la situation entre 2000 et 2004 était encore plus difficile que la nôtre, est parvenue en 2007 à rééquilibrer ses comptes publics. Certes, elle va s’accorder un déficit du budget fédéral en 2008, mais celui-ci se limitera à un peu plus de 10 milliards d’euros, et restera constant en 2009. On voit donc le chemin qu’il nous reste à parcourir.

Lors des nombreux contacts que nous avons eus avec nos homologues étrangers, tous nous l’ont dit : c’est justement parce que la situation économique est difficile que nous devons nous astreindre à rééquilibrer nos comptes.

M. Michel Bouvard. Tout à fait !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. La France ne doit pas rester le seul pays européen dont le déficit frôle les 3 % du PIB. À un niveau aussi élevé, le déficit ne fait qu’entretenir l’inquiétude chez nos compatriotes, qui se demandent de quoi demain sera fait. Il suffit, pour s’en convaincre, de songer au succès extraordinaire et inattendu des départs en retraite anticipée après une carrière longue.

Je sais, monsieur le ministre, que votre volonté est vraiment de revenir à l’équilibre en 2012, avec le soutien du Premier ministre. Sachez que nous sommes solidaires de votre action et que vous pouvez compter sur notre soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

Mme la présidente. La parole est à M. Yves Bur, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

M. Yves Bur, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’environnement économique s’est singulièrement dégradé en un an : la double crise de l’énergie et du secteur financier assombrit l’horizon de la croissance mondiale. Ce contexte nouveau, imprévisible il y a quelques mois encore, n’épargnera pas notre pays, et rend donc encore plus nécessaire les réformes courageuses que le Gouvernement a engagées à marche forcée.

En effet, depuis trop longtemps, une sorte de consensus mou a entretenu l’illusion que, face aux mutations imposées par la globalisation économique et aux difficultés en tous genres auxquelles étaient confrontées telles ou telles catégories sociales, il suffisait d’imaginer de nouveaux dispositifs, sociaux ou fiscaux, pour préserver l’égalité des chances – ou plutôt l’illusion égalitaire. Au nom du service public, il fallait retarder encore et toujours les réformes incontournables que d’autres ont su affronter avant nous.

Alors qu’une crise majeure menace l’économie mondiale, le temps du réalisme est enfin arrivé, celui de la prise de conscience que la fuite en avant et la politique de l’autruche ne peuvent plus servir de réponse à la crise d’avenir à laquelle est confrontée la société française.

M. Michel Vergnier. Six ans !

M. Yves Bur, rapporteur. Ce débat d’orientation des finances publiques nous donne l’occasion de regarder cette réalité en face, si exigeante soit-elle, mais aussi de tracer un chemin nouveau et de mieux préparer l’avenir. Nous devons en finir avec les politiques menées depuis plus de vingt ans, au nom de bons sentiments certes, mais sans résultats probants, sinon une montagne de dettes et des déficits persistants, qui font de notre pays une exception en Europe.

Vous l’avez rappelé, monsieur le ministre – et il faut saluer votre parler vrai comme votre volontarisme qui, pour être tranquille, n’en est que plus déterminé : la situation est critique, en raison d’une pression de la dette devenue douloureuse et d’une contrainte démographique qui impose aux finances sociales son implacable équation.

Le déficit du régime général, estimé fin 2008 à 8,9 milliards d’euros, demeure stable mais préoccupant, car il illustre l’impact grandissant du vieillissement sur les finances de la sécurité sociale – impact d’autant plus durable et fort que nous avons été incapables de nous y préparer.

À défaut de recettes nouvelles, et en reprenant les soldes des branches vieillesse et maladie figurant à l’annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, le déficit cumulé des branches maladie et vieillesse passerait ainsi de 9,7 milliards d’euros en 2008 à 40 milliards d’euros fin 2011 et 49,4 milliards d’euros en 2012, sans oublier celui du FFIPSA, qui pourrait en l’état actuel, atteindre les 20 milliards d’euros en 2012.

Ce résultat repose pourtant sur des postulats de croissance du PIB et de l’ONDAM particulièrement optimistes. La dette accumulée – non seulement celle déjà reprise par la CADES au titre des exercices antérieurs à 2006 mais aussi celle, postérieure, qui lui sera transférée, ainsi que le Gouvernement l’a annoncé – ne sera remboursée qu’en 2021. Il est donc urgent d’agir tant sur les recettes que sur les dépenses pour cesser de faire porter aux générations futures les dépenses courantes que nous refusons d’assumer depuis trop longtemps.

Pour y parvenir, je ferai quelques propositions qui me semblent concordantes avec les efforts de rigueur que vous proposez.

La première serait d’instaurer un moratoire pour toute création de nouvelles exonérations ou de nouvelles niches sociales jusqu’à la fin de la législature. Il ne se passe pas de mois sans que de nouvelles propositions d’exonération ne soient annoncées à tous les niveaux du pouvoir exécutif. Or toute mesure de ce type devrait être financée par une économie à due concurrence. En outre, comment les Français peuvent-ils accepter de financer 850 millions d’économies via les franchises médicales, ou l’hôpital public le refus d’une dotation complémentaire de 800 millions, alors que le Gouvernement, dans le même temps, s’apprête à concéder une baisse de la TVA, dont le coût atteindra deux ou trois milliards d’euros, au bénéfice de la restauration – secteur bénéficiant déjà de nombreux dispositifs spécifiques qui mériteraient d’être évalués plus précisément ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C’est juste ! Très bien !

M. Yves Bur, rapporteur. Un tel moratoire, applicable à tous les acteurs économiques, permettrait de mieux faire accepter les réformes, surtout les plus exigeantes : au risque de mécontenter, il ne faut tenir que les promesses que l’on est capable de financer.

La seconde proposition serait d’engager sans tarder une évaluation approfondie pour chacune des exonérations ciblées, dont la mission sur les exonérations de cotisations sociales – dont j’ai été le rapporteur – a révélé qu’elles sont inefficaces en termes de création d’emploi, malgré leur coût de 7 milliards d’euros. Il convient de les réexaminer sur la base d’un cahier de charges exigeant, car ce qui ne se mesure pas ne peut pas s’améliorer. J’ai relevé l’intérêt que vous portiez à la boîte à outils que j’ai constituée concernant l’évolution des exonérations de cotisations sociales ou des niches sociales. Nous aurons certainement l’occasion d’y revenir pendant l’examen du budget.

La troisième proposition concerne l’évolution de l’ONDAM. Afin de mettre fin à l’idée que les dépassements de l’objectif de dépenses en cours d’année comptent pour du beurre puisque l’on « rebase » en fin d’année, je suggère d’abaisser le seuil de déclenchement du comité d’alerte de 0, 75 % du montant des dépenses, soit environ 1,1 milliard d’euros en 2008.

Il faut de plus se donner les moyens de déceler plus rapidement les écarts par rapport aux objectifs afin que de prendre des mesures correctrices, dont l’impact soit assez rapide et suffisamment significatif pour ramener la dépense au niveau de l’objectif voté, comme le conseille la Cour des comptes.

Quatrièmement, il faut clairement rappeler à l’hôpital public qu’il est nécessaire de rétablir des budgets en équilibre. Ils n’ont que trop tardé, avec la bienveillance des responsables politiques successifs, pour traduire dans les faits les exigences structurantes de la T2A. Malgré tous les abondements annuels, l’hôpital public a perdu des parts de marché, parmi les plus lucratives, au profit du privé. Cette situation ne serait pas inéluctable si les réorganisations nécessaires étaient conduites avec davantage de détermination. Je ne nie pas que les 800 millions d’euros de déficit annoncés représentent le redéploiement de 20 000 postes, mais je veux aussi rappeler à chacun que la T2A a été introduite en 2003 et que 7 000 postes supplémentaires ont été créés en 2006 alors que le nombre de postes hospitaliers dépassait les 914 000 !

En outre, comme le souligne le directeur de l’UNCAM dans ses propositions pour 2009, les écarts de prix acquittés par l’assurance maladie pour des séjours comparables sont encore très élevés au sein du secteur privé comme du secteur public ou anciennement sous dotation globale.

À travers ces quelques observations, nous mesurons l’ampleur des défis qui nous attendent pour atteindre enfin cet objectif d’équilibre des finances publiques en clarifiant encore les relations financières, notamment entre l’État et la sécurité sociale, mais nous connaissons votre détermination pour obtenir une juste budgétisation des dépenses de l’État compensant les dispositifs gérés par la sécurité sociale.

Le défi financier ne concerne pas seulement l’assurance maladie, mais aussi la branche vieillesse qui devra mobiliser des ressources considérables : près de 40 milliards d’euros à l’horizon 2011. L’emploi des seniors en est une des clés, dont l’objectif reste pourtant incertain tant notre économie a pris de mauvaises habitudes en écartant les salariés les plus âgés, avec la bienveillance de l’ensemble des responsables politiques.

Nous devrons veiller à une répartition des ressources adaptée aux besoins de chaque branche, en préservant d’abord celles dédiées à la sphère sociale – il est en de même, je crois, pour le budget de l’État – et en exigeant des transferts de ressources entre chômage et retraite tout comme de la branche famille – dont l’excédent ira grandissant – pour financer les dépenses liées à des avantages familiaux en matière de retraite.

Enfin, nous avons pris bonne note de votre intention d’apurer les dettes accumulées par les branches déficitaires et le FFIPSA, en les transférant à la CADES qui, je le rappelle, devra être assurée, en contrepartie, de recettes pérennes et stables afin de conserver sa bonne signature et donc d’obtenir les meilleures conditions sur le marché financier, le retour rapide du FSV à une situation excédentaire à plus d’un milliard d’euros devant constituer le cœur dispositif.

La tâche qui nous attend est considérable, autant que notre responsabilité devant les générations futures. Cela exige de la volonté, du courage et de la constance dans l’ardeur réformatrice, autant de qualités que nous vous reconnaissons et qui vous seront nécessaires, monsieur le ministre, pour tenir le cap exigeant, mais salutaire, de la réforme.

Il y a un an, l’Académie des sciences morales et politiques publiait un livre, dont le titre était un cri d’alarme : La France prépare mal l’avenir de sa jeunesse. Je souhaite que nous puissions redonner une dynamique positive à nos finances publiques, basée sur l’effort, la cohérence et l’équité sociale pour que les Français puissent à nouveau se projeter dans l’avenir. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. Je vous remercie, monsieur le rapporteur, d’avoir respecté votre temps de parole.

La parole est à M. le ministre.

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Je vous remercie, madame la présidente, de me redonner la parole pour un bref commentaire après les interventions de M. le président de la commission des finances, de M. le rapporteur général et de M. le rapporteur des affaires culturelles, familiales et sociales. Les sujets s’entrecroisant, mes réponses seront parfois groupées.

Vous avez dressé, monsieur le président de la commission, un tableau de la situation de nos finances publiques et de son origine. Je n’ai jamais, quant à moi, caché la réalité de la situation.

M. Didier Migaud, président de la commission des finances. Je vous en ai donné acte !

M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Cela aurait été d’ailleurs complètement ridicule. Vous l’avez souligné : le diagnostic est assez clair. Sans chercher à en attribuer la responsabilité aux uns plutôt qu’aux autres, je constate simplement que nous n’avons pas suffisamment mis à profit les années de croissance extrêmement forte pour réduire les déficits et réformer les structures. Il est plus facile de réparer le bateau lorsque le temps est beau, chaud et que la mer est calme que lorsque les événements sont déchaînés, à plus forte raison si l’on décide de sortir du port ! (Sourires sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.) Nous sommes confrontés à une telle situation, véritable enjeu pour les responsables politiques. Nous avons donc décidé de relever ce défi. Ce qui compte, c’est de s’attaquer au mal en maîtrisant évidemment la dépense ; on en a beaucoup parlé, je n’y reviendrai donc pas. Mais, comme vous et comme l’a précisé Gilles Carrez, le budget pluriannuel est un instrument que l’on ne doit pas sous-évaluer. Vous ne vous rendez pas compte à quel point cela a été globalement difficile à faire accepter aux ministres, que je peux comprendre. Des réformes sont en effet en cours. Ils n’ont pas envie d’afficher immédiatement leurs résultats financiers. Il leur est donc plus pratique de parler des actions pour 2010 et 2011 et de faire preuve, dans un premier temps, de modération et de discrétion. Nous avons voulu, pour ce qui nous concerne, faire jouer cette transparence grâce à un budget pluriannuel, outil de pilotage très précis et contraignant, amené à intégrer de nombreuses futures réformes et leurs résultats. Il s’améliorera certainement dans le temps, ce qui est essentiel.

S’agissant des recettes, ce moment de l’année est particulier. Dans la tradition de la construction budgétaire du pays, on s’attaque d’abord au volet des dépenses, puis on affine au fur et à mesure celui des recettes. Nous devrons aussi évoluer sur ce point. La pression des parlementaires en la matière est significative – c’est en tout cas ainsi que je le ressens. Nous devons être à peu près au même niveau de préparation sur les deux éléments constitutifs d’un budget que sont les recettes et les dépenses, comme l’a rappelé le rapporteur général. Nous allons donc évidemment nous y employer et j’espère que, l’année prochaine, nous serons plus avancés sur la partie recettes, que nous sommes en train d’affiner. Des arbitrages auront lieu pendant l’été et jusqu’au début du mois de septembre ; ils feront ensuite débat au Parlement, puisque la partie recettes fait traditionnellement l’objet de nombreux amendements.

Préserver la ressource fiscale est, c’est évident, un impératif, Gilles Carrez tout comme Didier Migaud s’en sont longuement expliqués. D’autres pays ont redressé leurs finances publiques en préservant toujours la recette fiscale. C’est pourquoi le travail à opérer sur les niches, qui sont incitatives, donc essentielles, est très important. Nous utilisons l’outil fiscal – nous le verrons dans le domaine de l’environnement – mais la préservation de la recette fiscale est excessivement importante. J’en serai évidemment le gardien. Les avancées sont nombreuses dans le domaine de la croissance. Je sais que nous ne portons pas le même regard, mais le mien, comme celui de l’ensemble du Gouvernement, est positif. Un gain de croissance de 0,65 % obtenu petit à petit n’est pas négligeable ; et ce n’est pas parce qu’on annonce un taux de croissance prudent que l’on ne prend pas en compte les mesures déjà prises – ou que l’on n’y croit pas. Nous devons faire preuve de prudence, à plus forte raison lorsque l’on trace pour trois ans une trajectoire des finances publiques ; loin d’être une contradiction, cela marque notre souci de lucidité et de réalisme.

Comme je l’ai clairement indiqué, le revenu de solidarité active ne figure pas aujourd’hui, et c’est normal, dans le budget. En effet, le Gouvernement n’en a pas précisé les modalités, le Parlement ne s’est pas exprimé et la loi n’a pas été votée. Nous en sommes pour l’instant à un arbitrage politique. Lorsque les modalités précises d’exécution auront été arrêtées, nous intégrerons évidemment le RSA au budget, en dépenses mais aussi en recettes, ne serait-ce que par principe.

J’ai donné mon sentiment sur les niches fiscales. Je crois beaucoup à l’objectif national de dépenses fiscales et sociales, cher Yves Bur. Nous devons nous doter d’un véritable outil de pilotage. Le Parlement, au fur et à mesure du temps et dans un dialogue avec le gouvernement, s’est doté d’outils de meilleur pilotage qui apportent beaucoup et permettent de modérer, voire d’éviter les « points de fuite », comme disent les spécialistes budgétaires.

La dette sociale pèse lourd. Yves Bur et Didier Migaud s’en sont souciés, comme tout le monde évidemment. C’est un élément marquant de nos finances publiques. Je propose qu’on la rembourse par l’intermédiaire du fonds de solidarité vieillesse. Plusieurs possibilités s’ouvraient à nous, que l’on a écartées. Nous avons ainsi considéré, en accord avec les partenaires sociaux, que le fonds de réserve pour les retraites n’était pas une bonne piste ; et augmenter la CSG et la CRDS serait très contradictoire avec le discours de la majorité sur le pouvoir d’achat. Or cette dette existe alors que l’on enregistre des excédents d’un autre côté. Ce solde positif du fonds de solidarité vieillesse, dû à la bonne tenue de l’emploi, permettra d’apporter un financement supplémentaire à la CADES, de lui transférer la dette, aujourd’hui logée à l’ACOSS, et du coup de réduire les frais financiers – près de 1,5 milliard – qui pèsent sur le régime général, ainsi que Yves Bur l’a expliqué. Ce sujet est donc extrêmement important : il serait assez paradoxal d’affecter les excédents du FSV au financement du fonds de réserve pour les retraites. Financer le FRR est une chose, mais financer un surplus de financement alors que l’on connaît, par ailleurs, d’importants déficits et une incapacité à financer la dette existante, serait en soi quelque peu bizarre. C’est pourquoi nous nous y refusons : le fonds de réserve pour les retraites sera préservé et la dette sera remboursée avec des excédents de financement du FSV. Quant aux taux de CSG et CRDS, ils seront précisés cet été.

S’agissant des collectivités locales, je me refuse à stigmatiser qui que ce soit. Je ne comprends pas très bien ce débat « collectivités-État ». Je le répète : c’est le même contribuable, le même assuré social, ce sont les mêmes déficits qui pèsent sur les mêmes enfants dans les mêmes conditions. Je suis maire comme la plupart d’entre vous, je mesure la difficulté de l’exercice. Mais on ne vit pas dans un îlot, qui serait celui des collectivités locales, au milieu d’une sorte d’océan, qui serait celui des finances publiques. La marge d’autofinancement des collectivités locales permet ou non de limiter le besoin de financement, c’est-à-dire l’appel à l’emprunt. Nous devrons dans le temps réguler le rapport entre l’État et les collectivités territoriales. Les conditions financières et économiques ne sont plus du tout les mêmes qu’à une certaine époque. La frontière entre l’État et les collectivités est devenue immense, elle fait des centaines de kilomètres de long, c’est une façade maritime considérable ! Elle est de plus de 55 milliards, sans compter les impôts affectés ! On doit pouvoir y instaurer des règles de fonctionnement et de financement. Nous avons au moins le courage de les annoncer longtemps à l’avance et d’en discuter. Nous ne le faisons pas au détour d’un amendement. Le Premier ministre et moi l’assumons. Nous pouvons avoir un débat responsable qui ne mette pas en péril le financement des collectivités locales. On ne peut pas prétendre vouloir réduire la dépense et mettre totalement de côté 55 milliards d’euros de dépenses, et ce quelle que soit la façon dont cela joue sur le solde ! Il faut instaurer une nouvelle manière de discuter sans chercher à diaboliser qui que ce soit. Les collectivités comme l’État jouent un rôle majeur dans le développement du pays.

J’ai noté votre inquiétude sur les recettes, monsieur Carrez. Qui pourrait penser le contraire ? Il est vrai qu’elles sont plutôt en diminution par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. La crise passe par là. Pour l’impôt sur les sociétés, contrairement à ce qui s’est passé pendant des années, nous n’aurons probablement pas de bonnes nouvelles. Quant à l’impôt sur le revenu, l’année dernière aussi, il avait été inférieur à la prévision. Cela dit, dans un monde assez chahuté, la consommation s’est plutôt bien portée en France au premier et au deuxième trimestres. J’imagine que le fait d’avoir limité le poids des prélèvements a joué ; nous aurons évidemment à l’évaluer à un moment donné.

Pour la recette pétrolière, il faut regarder les choses telles qu’elles sont. Dès que nous aurons les chiffres de la TVA et de la TIPP, d’ici à la fin du mois de juillet, nous les publierons. Sur ce point comme sur le reste, nous respecterons les engagements pris par le Président de la République.

Monsieur Bur, on aurait tort de s’interdire totalement les dépenses fiscales ou sociales. Le problème, c’est leur accumulation : on monte un escalier marche par marche, et l’on réalise soudain qu’on est bien haut. Il faut regarder dépense par dépense, en vérifier à chaque fois la justification et en mesurer l’efficacité. Mais cela ne veut pas dire qu’un gouvernement doive systématiquement s’interdire de prendre une mesure de dépense fiscale ou sociale qui lui paraîtrait particulièrement utile. Il faut garder une forme de liberté mais, en même temps, piloter, évaluer et pouvoir prendre une décision pour une durée déterminée. C’est tout cela que nous devons mettre en œuvre sur le plan fiscal comme sur le plan social.

La révision des exonérations de charges ciblées est une question très difficile. Souvenez-vous du débat que nous avons eu l’année dernière, dans cet hémicycle, sur les zones de revitalisation rurale : il est facile de prêcher en général ; cela devient beaucoup plus compliqué quand il s’agit d’aller dans le détail, de voir pour chaque circonscription, chaque zone de revitalisation rurale dans une circonscription, chaque maison de retraite dans chaque zone de revitalisation rurale, chaque directeur de maison de retraite et chaque emploi créé par le directeur de la maison de retraite... Nous sommes tous d’accord pour diminuer la dépense fiscale ou sociale quand nous regardons les choses à 20 000 mètres d’altitude ; face à chaque bénéficiaire, les yeux dans les yeux, c’est une autre affaire !

Un tel débat ne réussira que si nous nous fixons des objectifs d’intérêt général. La France doit revenir à l’équilibre des finances publiques et retrouver des marges de manœuvre. Ce n’est pas un objectif comptable, c’est un objectif profondément politique. C’est après que nous pourrons faire un certain nombre de « sacrifices » au niveau de la dépense.

À propos de l’ONDAM, je trouve un peu bizarre le système du seuil d’alerte. Le Parlement vote un objectif. Pourquoi ne s’occuper d’un éventuel dépassement qu’au-delà d’un certain seuil ? C’est dès le premier euro de dépassement qu’il faudrait réagir ! Nous assumons politiquement l’ONDAM. On peut le fixer plus haut ou plus bas, cela relève des propositions et de la discussion, mais instaurer cette sorte de no man’s land de la dépense sociale, qui va jusqu’au seuil d’alerte, me paraît pour le moins curieux ; c’est en tout cas une vision que je ne partage pas. On doit pouvoir voter un ONDAM réaliste, assumer les dépenses de santé, mettre en face les recettes, mettre en place un système de régulation et, dès le premier euro de dépassement, déclencher les procédures propres à rectifier la situation, grâce notamment aux fameux « stabilisateurs automatiques » que nous devons développer. Il ne faut pas mettre de politique là-dedans ; il faut, au contraire des stabilisateurs qui permettent de garantir tout à la fois la justice dans la répartition des charges entre les différents acteurs du système de santé, et l’efficacité du dispositif. Plus un système produit de déficits et moins il est durable. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jérôme Chartier, premier orateur inscrit.

M. Jérôme Chartier. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je formulerai six observations et trois propositions.

Première observation, tout le monde l’a déjà dit : le contexte économique mondial n’est guère favorable. Nous avons connu il y a un peu moins d’un an une crise du crédit interbancaire ; voilà qu’elle se double d’une crise bancaire. De nombreux établissements de crédit, aux États-Unis notamment, sont en situation délicate. En France, plusieurs directions de groupes bancaires sont déstabilisées. Les conditions d’octroi du crédit vont donc se tendre davantage, ce qui aura un effet direct sur la croissance. À cela vient s’ajouter l’évolution du prix des matières premières, qui a une conséquence directe sur l’inflation. Même si l’on observe une amélioration sur certains marchés, il n’en est pas de même pour le pétrole, pour l’énergie d’une façon générale. Cela aura aussi un impact direct sur la croissance. Bref, les conditions dans lesquelles nous entamons la préparation de la loi de finances pour 2009 ne sont guère favorables au niveau mondial.

Deuxième observation, le budget pour 2009 devra très largement tenir compte des dépenses d’hier et des tensions d’aujourd’hui, qui minent les marges de manœuvre. Ainsi les pensions représentaient 21 % de l’augmentation des dépenses de l’État entre 2003 et 2007 ; elles en représentent aujourd’hui 39 %. Il faut s’attendre à avoir à honorer chaque année, entre 2008 et 2011, 2,5 milliards d’euros supplémentaires. Autre exemple, la dette : sur la période 2003-2007, 6 % de l’augmentation des dépenses de l’État étaient consacrés à la dette, 32 % aujourd’hui, soit 2 milliards d’euros chaque année en moyenne. Soit la totalité du budget de la culture ou la moitié du budget du Quai d’Orsay ! À eux seuls, ces deux postes – les pensions et la dette – absorbent 71 % de l’augmentation des dépenses de l’État – autrement dit 71 % de nos marges de manœuvre.

Troisième observation, l’État est comptable des promesses d’hier, comme la baisse de la TVA sur la restauration, serpent de mer de la dépense fiscale. La promesse de passer de 19,6 à 5,5 % a été faite en 2002. Elle devrait être honorée au plus tôt en 2009 ou en 2010. Cela représenterait une perte de recettes fiscales de TVA comprise entre 2 et 2,7 milliards d’euros. Or l’économie mondiale n’est pas un long fleuve tranquille, et les ressources budgétaires pas davantage. Je crois qu’il faut admettre, monsieur le ministre, que l’État n’a peut-être plus les moyens de faire un tel geste.

Je propose une solution alternative : je comprends très bien les contraintes qui pèsent aujourd’hui sur la restauration sur place, et je vous suggère de créer, comme l’Europe nous y autorise, un troisième taux de TVA intermédiaire entre 5,5 et 19,6, qui serait de 12,5 %. Afin de tenir cette promesse de réduire la TVA sur la restauration, je propose d’augmenter en contrepartie la TVA qui pèse sur la vente à emporter, qui est aujourd’hui à 5,5 %, ce qui ferait un taux unique de 12,5 % pour tout le monde. La croissance des recettes sur la vente à emporter compenserait la réduction de la TVA sur la restauration sur place. Nous pourrions ainsi honorer un engagement pour l’heure difficilement tenable.

Quatrième observation, l’État ne peut être le seul à s’imposer des efforts, toutes choses égales par ailleurs. Ainsi, l’engagement mécanique de croissance des dépenses sur l’inflation doit être revu. Il n’est pas normal que l’État soit le seul à assumer la responsabilité d’une conjoncture dont il n’est pas le décisionnaire. Il est temps de tenir un discours adulte sur les ressources attribuées aux collectivités territoriales. Elles ne doivent plus être indexées, elles doivent faire l’objet d’un débat.

Cinquième observation, la priorité incontournable doit rester la réduction du déficit, Gilles Carrez l’a dit tout à l’heure : la pause décidée en 2008 doit prendre fin en 2009. Au-delà de la croissance zéro volume, la révision générale des politiques publiques doit s’amplifier. La diminution des effectifs dans la fonction publique doit se poursuivre et s’intensifier, et doit bénéficier en totalité à la réduction du coût de l’État.

En 2008, vous l’avez dit, les baisses d’effectifs ont permis de faire diminuer le budget de l’État de 454 millions d’euros, mais la moitié seulement de cette somme, soit 227 millions d’euros, a été consacrée à la réduction du déficit, l’autre moitié a servi à revaloriser les traitements des fonctionnaires. En 2009, cela devrait représenter environ 1 milliard d’euros, dont 500 millions seulement iront à la réduction du déficit. Monsieur le ministre, au-delà de la promesse présidentielle, qui a été tenue, les conditions économiques et budgétaires particulières nous imposent d’accomplir un effort pour réduire le déficit. Il faudrait peut-être revoir ce principe de parité entre la réduction du déficit et la revalorisation des traitements des fonctionnaires.

Sixième observation, on ne peut conduire un travail complet sur les dépenses sans l’accompagner par un travail tout aussi complet sur les recettes. Lorsque le Canada a entrepris en 1992 une vaste opération de réduction du déficit budgétaire, qui s’