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______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 février 2005. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI (n° 2025) d'orientation pour l'avenir de l'école PAR M. FRÉDÉRIC REISS, Député. -- INTRODUCTION 9 I.- LE DÉBAT NATIONAL SUR L'ÉCOLE A MIS EN LUMIÈRE L'ESSOUFFLEMENT DU SYSTÈME ÉDUCATIF ET LES ATTENTES NOUVELLES 13 A. TRENTE ANS DE TRANSFORMATION DE L'ÉCOLE 13 1. L'accès généralisé au collège unique 14 a) Le fruit d'un long cheminement 14 b) Quelques comparaisons internationales 16 2. L'objectif de 80 % d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat 17 3. Le développement de l'enseignement professionnel et technologique 18 a) Une perception toujours négative malgré une importante rénovation 18 b) La décentralisation a entraîné de fortes disparités régionales 22 B. LA DÉMOCRATISATION DES RÉSULTATS N'A PAS PROGRESSÉ DANS UN SENS AUSSI FAVORABLE 22 1. Des résultats scolaires très dépendants de l'origine sociale 23 2. Des performances générales moyennes 25 C. DES ASPIRATIONS NOUVELLES ET FONDAMENTALES SE FONT JOUR 26 1. Définir les missions de l'école 27 2. Faire réussir tous les élèves 27 3. Améliorer le fonctionnement de l'école 28 II.- LE CAP DE LA POLITIQUE ÉDUCATIVE EST FIXÉ DANS LE RAPPORT ANNEXÉ AU PROJET DE LOI 31 A. DES ORIENTATIONS QUI RÉPONDENT AUX ÉVOLUTIONS DE LA SOCIÉTÉ 31 1. Accélérer la construction de l'Europe de la connaissance 31 2. Construire une école plus juste 32 a) L'égalité devant le fonctionnement de l'école est un leurre 32 b) La réduction des inégalités passe par l'acquisition d'un socle commun de connaissances indispensables ... 33 c) ... et par des parcours plus individualisés 35 3. Rendre l'école plus efficace 37 a) Améliorer l'apprentissage des langues 37 b) Préparer les jeunes à l'emploi 39 c) Développer l'usage des technologies de l'information et des communications 40 d) Renforcer l'éducation artistique et culturelle 40 e) Améliorer l'enseignement au lycée 41 B. DES OBJECTIFS CHIFFRÉS QUI SERONT ÉVALUÉS 42 a) Relancer la dynamique scolaire avec dix objectifs chiffrés 43 b) Garantir une qualification à 100 % des élèves 43 c) Confirmer l'accès de 80 % d'une classe d'âge au niveau du bac 44 d) Améliorer l'accès à l'enseignement supérieur 44 III.- LA QUALITÉ DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉDUCATION DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE 45 A. RESTAURER L'AUTORITÉ DES ENSEIGNANTS 46 1. Le passage de classe automatique doit être stoppé 46 2. Le principe de la liberté pédagogique des enseignants est affirmé dans la loi 48 3. Des établissements plus autonomes et plus ouverts 49 B. ASSURER UNE FORMATION DES ENSEIGNANTS PLUS ADAPTÉE ET UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES RECRUTEMENTS 50 C. VÉRIFIER À TOUS LES NIVEAUX LA RÉALITÉ DES ACQUIS 52 1. Le brevet rénové 52 2. Les baccalauréats modernisés 53 D. CRÉER UN HAUT CONSEIL DE L'ÉDUCATION 54 TRAVAUX DE LA COMMISSION 55 I.- AUDITION DU MINISTRE 55 II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 79 III.- EXAMEN DES ARTICLES 83 Article 1er Modifications du code de l'éducation 83 TITRE IER DISPOSITIONS GÉNÉRALES 83 Chapitre Ier Principes généraux de l'éducation 83 Article 2 (article L. 111-1 du code de l'éducation) Mission première de l'école 83 Article 3 (article L. 111-6 du code de l'éducation) Objectifs généraux à atteindre 85 Après l'article 3 88 Article 4 (article L. 122-1 du code de l'éducation) Objectif de la formation scolaire 90 Article 5 Conséquences sur la codification 92 Article 6 (article L. 131-1-2 du code de l'éducation) Connaissances et compétences indispensables 92 Article additionnel après l'article 6 (article L. 121-7 du code de l'éducation) Inclusion de l'enseignement de l'économie dans le code de l'éducation 98 Article 7 (article L. 131-2 du code de l'éducation) Enseignement à distance 98 Article 8 Rapport annexé 99 Chapitre II L'administration de l'éducation 107 Article 9 (articles L. 230-1, L. 230-2 et L. 230-3 du code de l'éducation) Création du Haut conseil de l'éducation 107 Article 10 (article L. 311-5 du code de l'éducation) Suppression du Conseil national des programmes 108 Chapitre III L'organisation des enseignements scolaires 108 Article 11 (article L. 311-3-1 du code de l'éducation) Contrat individuel de réussite éducative 108 Article 12 (article L. 311-7 du code de l'éducation) Redoublement 111 Article additionnel après l'article 12 (article L. 312-10 du code de l'éducation) Enseignement des langues et des cultures régionales 113 Article 13 (article L. 313-1 du code de l'éducation) Orientation et insertion professionnelle 114 Après l'article 13 116 Section 1 Enseignement du premier degré 116 Article 14 (article L. 321-2 du code de l'éducation) École maternelle 116 Article 15 (article L. 321-3 du code de l'éducation) Apprentissage d'une langue étrangère à l'école élémentaire 117 Section 2 Enseignement du second degré 119 Article 16 (article L. 331-1 du code de l'éducation) Diplômes 119 Article 17 (article L. 331-7 du code de l'éducation) Information et orientation des élèves 120 Article 18 (article L. 332-6 du code de l'éducation) Brevet 121 Article additionnel après l'article 18 (article L. 337-1 du code de l'éducation) Formation professionnelle dans les centres de formation d'apprentis 122 Article additionnel après l'article 18 (article L. 117-17 du code du travail) Rupture du contrat d'apprentissage 122 Chapitre IV Dispositions relatives aux écoles et aux établissements d'enseignement scolaire 122 Article 19 (articles L. 401-1 et L. 401-2 du code de l'éducation) Établissements d'enseignement 122 Article 20 (article L. 421-4 du code de l'éducation) Conseil d'administration 124 Article 21 (article L. 421-5 du code de l'éducation) Conseil pédagogique 125 Chapitre V Dispositions relatives à la formation des maîtres 126 Article 22 (article L. 625-1 du code de l'éducation) Formation des maîtres 126 Article 23 (articles L. 721-1 et L. 721-3 du code de l'éducation) Statut des IUFM 127 Chapitre VI Dispositions relatives au personnel enseignant 128 Article 24 (article L. 912-1 du code de l'éducation) Missions 128 Après l'article 24 129 Article 25 (articles L. 912-1-1 et L. 912-1-2 du code de l'éducation) Liberté pédagogique et formation continue des enseignants 130 Chapitre VII Dispositions applicables à certains établissements d'enseignement 131 Section 1 Établissements d'enseignement privés sous contrat 131 Article 26 (article L. 442-20 du code de l'éducation) Application des nouvelles dispositions aux établissements d'enseignement privés sous contrat 131 Section 2 Établissements français d'enseignement à l'étranger 131 Article 27 (article L. 451-1 du code de l'éducation) Établissements scolaires français à l'étranger 131 TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER 132 Chapitre Ier Application dans les îles Wallis et Futuna 134 Article 28 Dispositions du projet de loi applicables au territoire des îles Wallis et Futuna 134 Article 29 Application aux îles Wallis et Futuna des dispositions du projet de loi relatives au livre Ier du code de l'éducation 135 Article 30 Application aux îles Wallis et Futuna des dispositions du projet de loi relatives au livre II du code de l'éducation 136 Article 31 Application aux îles Wallis et Futuna des dispositions du projet de loi relatives au livre III du code de l'éducation 137 Article 32 Application aux îles Wallis et Futuna des dispositions du projet de loi relatives au livre IV du code de l'éducation 138 Article 33 Application aux îles Wallis et Futuna des dispositions du projet de loi relatives au livre VI du code de l'éducation 139 Article 34 Application aux îles Wallis et Futuna des dispositions du projet de loi relatives au livre VII du code de l'éducation 139 Article 35 Application aux îles Wallis et Futuna des dispositions du projet de loi relatives au livre IX du code de l'éducation 140 Chapitre II Application à Mayotte 140 Article 36 Dispositions du projet de loi applicables à Mayotte 141 Article 37 Application à Mayotte des dispositions du projet de loi relatives au livre Ier du code de l'éducation 141 Article 38 Application à Mayotte des dispositions du projet de loi relatives au livre II du code de l'éducation 142 Article 39 Application à Mayotte des dispositions du projet de loi relatives au livre III du code de l'éducation 142 Article 40 Application à Mayotte des dispositions du projet de loi relatives au livre IV du code de l'éducation 142 Article 41 Application à Mayotte des dispositions du projet de loi relatives au livre VI du code de l'éducation 143 Article 42 Application à Mayotte des dispositions du projet de loi relatives au livre VII du code de l'éducation 143 Article 43 Application à Mayotte des dispositions du projet de loi relatives au livre IX du code de l'éducation 143 Chapitre III Application en Polynésie française 143 Article 44 Dispositions du projet de loi applicables en Polynésie française 144 Article 45 Application en Polynésie française des dispositions du projet de loi relatives au livre Ier du code de l'éducation 144 Article 46 Application en Polynésie française des dispositions du projet de loi relatives au livre II du code de l'éducation 145 Article 47 Application en Polynésie française des dispositions du projet de loi relatives au livre III du code de l'éducation 145 Article 48 Application en Polynésie française des dispositions du projet de loi relatives au livre VI du code de l'éducation 146 Article 49 Application en Polynésie française des dispositions du projet de loi relatives au livre VII du code de l'éducation 146 Article 50 Application en Polynésie française des dispositions du projet de loi relatives au livre IX du code de l'éducation 146 Chapitre IV Application en Nouvelle-Calédonie 146 Article 51 Dispositions du projet de loi applicables en Nouvelle-Calédonie 147 Article 52 Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du projet de loi relatives au livre Ier du code de l'éducation 148 Article 53 Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du projet de loi relatives au livre II du code de l'éducation 148 Article 54 Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du projet de loi relatives au livre III du code de l'éducation 149 Article 55 Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du projet de loi relatives au livre IV du code de l'éducation 149 Article 56 Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du projet de loi relatives au livre VI du code de l'éducation 149 Article 57 Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du projet de loi relatives au livre VII du code de l'éducation 150 Article 58 Application en Nouvelle-Calédonie des dispositions du projet de loi relatives au livre IX du code de l'éducation 150 TITRE III DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 150 Article 59 Délai d'intégration des IUFM dans les universités 150 Article 60 Transfert des biens, des droits et des obligations des IUFM 151 Article 61 (articles L. 721-1 et L 721-3 du code de l'éducation) Délais d'abrogation 151 Article 62 Abrogation 151 TABLEAU COMPARATIF 153 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 209 LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 215 L'efficacité du système scolaire, sa capacité d'intégration, son organisation, le contenu et l'évaluation des enseignements, la formation et les pratiques pédagogiques des enseignants sont au cœur du débat public et des préoccupations nationales et internationales. Plus la société devient hétérogène plus elle a besoin de facteurs de cohésion et de lieux d'intégration. L'école est le premier d'entre eux à condition de porter une attention particulière aux « élèves en difficulté ». Reconnaître les différences et les inégalités de toute nature entre les élèves et en tenir compte dans la transmission des savoirs et des compétences devrait éviter d'enfermer définitivement les plus lents, les moins concentrés et les plus éloignés de la culture scolaire, dans l'échec scolaire et probablement social. Le rapport au savoir et à l'information s'est profondément modifié avec l'irruption des nouvelles technologies de la communication dans un nombre croissant de foyers et avec l'omnipotence des médias télé et audiovisuels et le puissant impact de l'image. Il en résulte un recul de la place de l'école dans la construction des individus et une perte d'adhésion à la culture scolaire. La construction de l'Union européenne porteuse d'un modèle social et culturel spécifique, la compétition internationale et la globalisation de tous les aspects de la vie économique obligent à penser l'école hors du strict cadre national, ne serait-ce que pour comparer ses pratiques et ses résultats à ceux des autres nations. N'oublions pas la « stratégie de Lisbonne » qui fixe à l'Union Européenne de devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. La nécessaire adaptation de notre système éducatif aux bouleversements qui traversent la société et à la transformation du public scolaire a été unanimement proclamée par les participants au grand débat national sur l'école qui s'est déroulé de septembre 2003 à mars 2004. La Commission du débat national sur l'avenir de l'école, présidée par Claude Thélot a formulé, dans un rapport remis au Premier ministre le 12 octobre 2004, de nombreuses propositions pour réformer le système à partir des résultats du débat. Puis, M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, après avoir annoncé ses principales orientations sous forme de14 propositions, a engagé une vaste concertation avec les partenaires sociaux de l'éducation nationale sur le futur projet de loi d'orientation. Il manque à cette élaboration patiente et rigoureuse du nouveau projet éducatif une évaluation précise de ce qui a été réalisé avec succès par les textes antérieurs, ce qui a été tenté avec des résultats peu satisfaisants et ce qui n'a jamais été appliqué. Une telle analyse de l'existant en matière d'éducation, notamment l'analyse de l'échec de la politique des cycles préconisée dans la loi du 10 juillet 1989, aurait incontestablement enrichi l'actuel projet de loi d'orientation et le débat à venir en mettant l'accent sur la faisabilité des dispositions proposées. Dans le même esprit, pour faciliter l'efficacité de la réforme, une fiche financière précisant si des moyens nouveaux seront nécessaires pour mettre en œuvre la réforme serait la bienvenue. Le Président de la République a appelé de ses vœux une nouvelle loi sur l'école. Il est temps maintenant de traduire en termes législatifs cet immense besoin de réforme. Il appartient au Parlement de faire les choix qui vont le mieux répondre aux attentes du pays et à la nécessité, en regard de l'effort financier considérable consenti pour l'enseignement primaire et secondaire, de rendre l'école plus juste et plus efficace. Dans cette perspective, le rapporteur a procédé à l'audition de plus de soixante-dix personnes représentant des acteurs et partenaires du monde éducatif et les différents intérêts en présence. Le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école fixe les objectifs et le cap à suivre pour les années à venir. Outre les dispositions législatives qui vont entraîner des modifications importantes du code de l'éducation, le projet présente dans un rapport annexé des mesures qui, si elles ne relèvent pas directement du domaine de la loi, permettent au gouvernement de s'exprimer sur leur mise en œuvre afin de donner toute sa cohérence au projet. On trouve notamment dans le rapport annexé, des objectifs quantitatifs qui permettront de mesurer les performances du système éducatif dans l'avenir. L'article 3, plutôt d'ordre réglementaire, devrait se trouver dans le rapport annexé qui lui aussi fixe des objectifs chiffrés. Cette technique du rapport annexé tend à se développer et avait déjà fait l'objet d'observations critiques de la part du Président de la commission des affaires culturelles en sa qualité de rapporteur du projet de loi relatif à la politique de santé publique. Le rapporteur prend acte de ces observations formulées, notamment, en ces termes(1) : « Si cette technique présente l'avantage de décrire le cadre général de l'action gouvernementale, elle comporte l'inconvénient de mêler des dispositions de nature très diverse : en l'espèce, des chiffres, des indicateurs et des considérations d'ordre méthodologique et didactique. De plus, ces dispositions ont une portée normative réduite... ». Certains articles comme les articles 22 et 23 donnant aux instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) le statut d'écoles rattachées aux universités sont clairement du domaine de la loi. Il n'est pas inutile de rappeler que l'article 34 de la Constitution édicte qu'en matière d'enseignement, le champ de compétence de la loi consiste à en déterminer les principes fondamentaux. Par contre, il serait très regrettable que le Parlement ne puisse débattre d'une loi d'orientation sur l'école et s'exprimer sur les changements proposés pour s'adapter aux grandes mutations que sont par exemple les technologies galopantes de l'information et de la communication, la mondialisation ou l'élargissement de l'Union européenne. Le projet de loi se positionne dans la continuité des grandes lois qui ont marqué des tournants importants dans l'évolution du système scolaire, notamment, la loi du 11 juillet 1975 et celle du 10 juillet 1989. On notera que cette dernière loi d'orientation formulait déjà un grand nombre d'objectifs pour la politique éducative, à la fois dans le corps de la loi et dans un rapport annexé sur lequel le Parlement s'était prononcé par un vote. Le projet de loi a pour ambition de réconcilier les français avec leur école. Avec l'acquisition d'un socle de connaissances et de compétences fondamentales par chacun, avec de l'aide personnalisée pour les élèves en difficulté, avec le développement des dispositifs relais pour les cas en rupture avec le système scolaire, avec le développement de l'apprentissage précoce des langues vivantes et encore avec une meilleure harmonie au sein de la communauté éducative où chacun devra jouer pleinement son rôle, les pratiques quotidiennes devraient progressivement changer dans le but de faire réussir tous les élèves. Le titre Ier du projet de loi, porte sur les principes généraux de l'éducation, les nouveaux outils de l'enseignement scolaire, le fonctionnement des établissements et la formation des maîtres. Le titre II regroupe les dispositions spécifiques à l'outre-mer et le titre III concerne des dispositions transitoires relatives au changement de statut des instituts de formation des maîtres (IUFM). I.- LE DÉBAT NATIONAL SUR L'ÉCOLE A MIS EN LUMIÈRE L'ESSOUFFLEMENT DU SYSTÈME ÉDUCATIF Commentant, pour le journal Le Monde, le mouvement social qui a éclaté dans l'éducation nationale en mai 2003, le sociologue François Dubet relevait que les enseignants « expriment une lassitude, un épuisement. L'école est dans une situation de malaise endémique... C'est l'expression d'une crise d'identité professionnelle ». Il ajoutait que les enseignants sont dans un cycle répétitif d'opposition qui a commencé en 1989 contre le ministre de d'éducation nationale, Lionel Jospin, qui voulait mettre l'élève au centre du système éducatif. Il évoquait l'urgente nécessité d'un débat sur la place de l'école et les finalités de l'éducation. En fait depuis trente ans les réflexions et les commissions sur l'école suivies ou non de réforme ont été multiples. A. TRENTE ANS DE TRANSFORMATION DE L'ÉCOLE En trente ans le système éducatif français a fait face à la massification et à la transformation spectaculaire de son public, conjuguées à l'allongement de la durée de la scolarité (cette durée a doublé depuis la Libération). L'essor de la scolarisation en maternelle, la généralisation de l'accès à l'enseignement du second degré à partir des années 1970 et l'afflux massif des collégiens à la fin des années 1980 dans les filières d'accès aux différents baccalauréats ont totalement transformé les problématiques scolaires. Au cours de ces années l'école n'a cessé de changer. Les programmes sont pris dans un flux continu d'aménagements, les modalités d'examen sont revues régulièrement, le nombre de diplômes créés a explosé avec aujourd'hui une dizaine de formules du baccalauréat. Quant aux directives et aux instructions pédagogiques, elles irriguent en permanence le système au point parfois de donner l'impression d'un tourbillon devenu illisible. Les effets conjugués de la décentralisation et de la déconcentration ont mis en lumière la nécessité d'une gestion de plus grande proximité. Enfin, le contexte international a évidemment changé avec l'irruption de la compétitivité internationale dans tous les domaines de la vie économique et publique et la construction d'un espace éducatif européen encore inachevé. La compétition globale avec les autres pays développés conduit à accroître sans cesse les performances du système éducatif et le nombre de diplômés qu'il génère. 1. L'accès généralisé au collège unique a) Le fruit d'un long cheminement Les années 1960 ont été marquées par des réformes majeures de l'institution scolaire : la prolongation de la scolarité obligatoire jusqu'à 16 ans, la mise en place des collèges d'enseignement secondaire (CES), la réforme de l'enseignement technique et la création du baccalauréat du même nom. Tout comme les réformes de la fin du XIXe siècle ont permis la scolarisation primaire de masse, les réformes des années soixante, concomitantes d'une première explosion des effectifs d'élèves, ont accéléré l'avènement d'un enseignement scolaire ouvert à tous. La loi du 11 juillet 1975 dite loi Haby, fait apparaître le concept de parcours scolaire commun qui sera consacré par le collège unique. La réforme a été opérée par la fusion des trois filières étanches qui composaient les CES, la filière des anciens lycées (de la sixième à la troisième), celle des anciens collèges d'enseignement généraux (CEG) et celle des anciennes classes primaires, l'école élémentaire se repliant sur la tranche d'âge des six-onze ans. La réforme a également entraîné la suppression des classes pré-professionnelles de niveau (CPPN) et des classes préparatoires à l'apprentissage (CPA) qui préparaient l'entrée en collège d'enseignement technique (CET) ou en centre de formation des apprentis (CFA). Toutefois en dépit des mesures réglementaires qui tendaient à les supprimer, ces classes accueillaient encore, au moment de la création des classes technologiques en 1987, 117 000 élèves. A la fin des années 1970, un quart environ des élèves entraient, à la fin de la cinquième, en CPPN ou en CPA. La classe de cinquième est donc demeurée longtemps un important palier d'orientation pour les élèves qui quittaient le collège pour aller préparer en lycée professionnel ou par la voie de l'apprentissage un CAP. Peu à peu, sous l'effet conjoint de la demande sociale en faveur d'études plus longues et de la demande économique, en faveur d'une amélioration des qualifications, le temps de scolarité s'est allongé et le palier d'orientation en fin de cinquième s'est estompé dans les faits. Ce palier d'orientation sera officiellement supprimé par une circulaire de 1991. Les classes de quatrième et troisième technologiques qui avaient été créées pour diversifier les modalités d'enseignement et apporter un soutien aux élèves en difficulté, ont également été supprimées en 1998 faute d'avoir atteint leur objectif : seuls 5 % de leurs élèves, très majoritairement issus de familles défavorisées, parvenaient en seconde. Depuis le milieu des années 1990, la quasi-totalité des jeunes d'une génération (97 %) atteint la classe de troisième qu'elle soit générale (85 % des collégiens), d'insertion, technologique, « préparatoire à la voie professionnelle » ou relevant de l'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA). Le diplôme national du brevet des collèges qui sanctionne la formation acquise en fin de collège a remplacé le brevet d'études du premier cycle du second degré (BEPC) créé en 1947. Au fil des décennies, il s'est donc agi de constituer une école commune accueillant la totalité d'une classe d'âge jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire et cette idée force est devenue une réalité essentielle du système éducatif malgré toutes les difficultés à la faire vivre. En effet avec la scolarisation de toute une classe d'âge dans la même structure, avec la même pédagogie et les mêmes modes d'enseignement, le collège est confronté au problème de la gestion de l'hétérogénéité des élèves qui augmente d'année en année. Puisque le collège est ouvert à tous, ce qui constitue la base de la démocratisation du système éducatif, il ne doit pas être pensé uniquement pour ceux qui rejoindront les filières générales du lycée, faute de quoi ceux qui ne peuvent assimiler les programmes qui y conduisent auront le sentiment que le collège les exclut plus qu'il ne les intègre. La réforme Haby n'a cependant pas réussi à créer un véritable parcours unique. Le jeu des options, notamment du grec et du latin et le choix des langues vivantes, ont très vite joué, à l'entrée en quatrième, un rôle de filtre. Par ailleurs l'accès généralisé en classe de troisième n'avait pas vocation à gommer la diversité des élèves à laquelle une certaine diversité de l'offre de formation doit répondre. C'est ce que s'est efforcé de faire le décret n° 96-465 du 29 mai 1996 qui organise le fonctionnement actuel du collège lequel doit « offrir des réponses appropriées à la diversité des élèves » tout en proscrivant l'organisation scolaire en filières. Le décret précise que ces réponses peuvent prendre la forme d'actions diversifiées relevant de l'autonomie des établissements et des équipes pédagogiques dans le respect du cadre national arrêté par le ministre. Parallèlement, depuis la rentrée 2001, le ministère de l'éducation nationale expérimente, pour un nombre réduit d'élèves, les classes de troisième à projet professionnel implantées en lycées d'enseignement professionnel. A la fin de cette troisième, les élèves s'orientent généralement vers la préparation d'un CAP ou d'un BEP. La classe de troisième d'insertion est également un dispositif spécifique mis en place par certains établissements dans le cadre du décret de 1996, qui a pour objectif de permettre aux élèves en difficulté scolaire, mais qui ne peuvent y être affectés contre leur gré, de consolider leurs connaissances et d'élaborer un projet de formation au terme du collège. Cet enseignement spécifique comprend des stages en entreprise représentant jusqu'à la moitié des heures de formation. Dès 1963 avec la création des CES, la population scolaire a explosé dans le second degré où le taux d'accès en sixième double en dix ans, passant de 50 % à 95 %. Le taux moyen de scolarisation des élèves de onze à dix-sept ans est passé de 61,9 % à 75,9 % entre 1960 et 1970 soit 14 points d'augmentation et il a de nouveau progressé de 12 points entre 1980 et 1990. A la fin des années 1990, on assiste à la scolarisation quasi complète des générations de jeunes gens âgés de dix-sept ans et, en cela, la France a rejoint les autres pays industrialisés qui la devançaient jusqu'alors. L'accroissement des capacités d'accueil se fait assez lentement et le chiffre de 5 000 collèges n'est atteint qu'en 2000. Cela n'a toutefois pas freiné l'allongement de la durée scolaire dans la mesure où au cours des années 1960-1970, le nombre d'enfants âgés de onze ans est resté à peu près stable, voire en légère régression : 859 000 en 1965, 828 000 en 1970, 836 000 en 1980. b) Quelques comparaisons internationales En Europe, alors que la fonction de l'école élémentaire est clairement une fonction d'intégration, la fonction du collège est moins harmonisée et correspond à trois modèles d'organisation : _ Le modèle à structure unique avec enseignement commun sans transition entre le primaire et le secondaire. Le redoublement y est proscrit ou pas utilisé (pays nordiques et Portugal). _ Le modèle qui propose également une formation générale commune jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire mais avec une coupure marquée entre le primaire et le collège (pays latins et méditerranéens mais aussi l'Angleterre). Le redoublement y est possible sauf en Angleterre. _ Le modèle qui oriente les élèves dès la fin du primaire vers des types d'enseignements différenciés. Les filières se distinguent par le niveau exigé des élèves (Allemagne, Autriche) ou en séparant clairement filières générales et professionnelles (Belgique, Luxembourg, Pays Bas). L'accès aux filières les plus cotées passe souvent par un examen d'admission. Ces modèles d'organisation ont évidemment des conséquences sur la gestion de l'hétérogénéité des élèves. La réglementation sur le redoublement a des effets sur l'homogénéité de l'âge au sein des classes. L'existence de filières ou de classes de niveau réduit mécaniquement la diversité interne des classes de même que le retrait des classes ordinaires des enfants ayant des besoins éducatifs particuliers. A fortiori la mixité filles/garçons et le choix ou non de l'établissement par les parents, agissent sur la plus ou moins grande hétérogénéité des classes. Trois groupes de pays apparaissent en fonction de l'ensemble de ces critères : les pays du centre de l'Europe (Allemagne, Belgique, Pays-Bas et Autriche) qui recherchent l'homogénéité des classes par les filières et les classes non mixtes ; les pays du nord de l'Europe qui à l'opposé ont adopté des principes de gestion individuelle des différences et maintiennent l'hétérogénéité des classes ; les pays de l'ouest et du sud où le collège constitue un tronc commun mais où l'hétérogénéité des classes est plus faible. Ces différentes approches du rôle du collège peuvent être utilement rapprochées des résultats des enquêtes internationales Pisa (Programme international pour le suivi des acquis des élèves) réalisées tous les trois ans, au sein des pays de l'OCDE. Ce programme de l'OCDE mesure et compare les compétences des élèves de 15 ans dans trois domaines : compréhension de l'écrit, culture mathématique ou culture scientifique. En 2003 c'est la culture mathématique qui était au centre de l'évaluation. Les résultats de ces enquêtes montrent que les pays d'Europe du nord se caractérisent par de très bonnes performances en lecture tant pour les élèves les moins compétents que pour les meilleurs. Dans les pays qui pratiquent une stratégie de différenciation précoce, les écarts entre faibles et forts sont plus grands. Le recul de l'école allemande et la suprématie de l'école finlandaise ressortent particulièrement de ces enquêtes. Il semble bien que l'hétérogénéité profite aux plus faibles sans altérer le niveau des meilleurs. 2. L'objectif de 80 % d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat La croissance de l'accès au bac est également particulièrement soutenue depuis 1960. Elle provient de la conjonction de plusieurs décisions de politique éducative et tout particulièrement de la création des bacs technologiques délivrés à partir de 1969 et des bacs professionnels créés en 1985. Entre 1960 et 1975, le nombre de bacheliers augmente de façon soutenue, passant de 61 500 à 206 000 et le taux de bacheliers par rapport à l'ensemble de la population double sur la période, passant de 11,3 % à 24,4 % d'une classe d'âge. Les dix années suivantes sont marquées par un tassement sensible du nombre et du taux de bacheliers. Le nombre de titulaires du bac général est en effet totalement stable, correspondant à un jeune sur cinq, seuls le nombre de bacheliers technologiques connaît alors une progression. De 1985 à 1995 une période de bond en avant est accomplie. Elle commence avec la loi programme sur les enseignements technologiques et professionnels de 1985. Celle-ci institue les bacs professionnels et se trouve confortée par la loi d'orientation du 10 juillet 1989 qui fixe l'objectif de 80 % d'une génération au niveau du baccalauréat en l'an 2000. La croissance du nombre de bacheliers va être extrêmement rapide, passant de 30,2 % en 1985 à 62,9 % en 1995. Cette expansion a été accompagnée par des investissements scolaires soutenus (le nombre de lycées d'enseignement général et technologique croît de 25 % sur la période). Une baisse sensible de la pression démographique (l'effectif d'élèves accueillis baisse d'environ de 70 000 sur dix ans) ainsi qu'une diversification de l'offre scolaire qui permet l'augmentation des baccalauréats technologiques et professionnels, ont également facilité la transformation de la population lycéenne. Les années postérieures à 1995 sont marquées par un coup d'arrêt à la croissance historique de la période précédente, le nombre et le taux de bacheliers décroissent ou stagnent sur les quatre dernières années du XXe siècle. Ce phénomène n'est pas facile à interpréter car si le diplôme continue à protéger contre le chômage (13,4 % de chômeurs parmi les bacs + 3 et 50,2 % parmi les sans diplômes en 1998), en même temps il se dévalorise en raison de la dégradation de la situation des diplômés dont l'insertion professionnelle stagne. La contrainte des études est plus difficile à accepter si les efforts consentis sont de moins en moins récompensés. L'objectif de la loi d'orientation du 10 juillet 1989 de « conduire d'ici à dix ans l'ensemble d'une classe d'âge au minimum au niveau du certificat d'aptitude professionnelle (CAP) ou du brevet d'études professionnelles (BEP) et 80 % au niveau du baccalauréat » n'a cependant pas été atteint. Si 150 000 élèves sortaient sans qualification du système en 1989, ils sont aujourd'hui entre 150 000 et 60 000 suivant que l'on considère que le « niveau CAP » (CAP commencé mais non obtenu) équivaut ou pas à une sortie sans qualification. Quant au baccalauréat, 65 % d'une génération l'obtient et ce pourcentage reste stable depuis 1995. Malgré les nouvelles impulsions apportées en 1998 avec la réforme des programmes, le soutien individualisé et les nouvelles activités pédagogiques, le système éducatif marque incontestablement un arrêt dans sa dynamique de scolarisation. L'éducation nationale stagne depuis dix ans à un palier qu'elle semble ne pas pouvoir dépasser tant en ce qui concerne le nombre de bacheliers que le nombre de diplômés de l'enseignement supérieur. Et n'oublions pas que si le diplôme est important voire indispensable, ce qui importe est l'intégration dans la vie active. 3. Le développement de l'enseignement professionnel et technologique a) Une perception toujours négative malgré une importante rénovation Depuis 1992, à côté de la voie générale, deux voies s'offrent aux élèves en fin de troisième, la voie technologique et la voie professionnelle. La première donne accès à de nouvelles matières liées à un domaine technique ou artistique en dispensant de certains enseignements généraux. Elle mène à cinq baccalauréats : sciences et technologies industrielles (STI), sciences et technologies tertiaires (STT), sciences médico-sociales (SMS) sciences et techniques de laboratoires (STL) techniques de la musique et de la danse (TMD). La voie professionnelle mène à plus de deux cents CAP, quarante BEP et soixante baccalauréats professionnels. Les deux premiers diplômes sont préparés en deux ans, soit en lycée professionnel soit par l'apprentissage dans les centres de formation d'apprentis. L'accès au bac professionnel se fait après l'obtention d'un BEP et plus rarement d'un CAP. Le baccalauréat professionnel est un diplôme original puisqu'il comporte des périodes obligatoires de formation en entreprise et que les compétences acquises pendant ces périodes sont prises en compte dans l'examen final. Ce diplôme est à finalité professionnelle même si aujourd'hui une minorité (environ 17 %) poursuit des études surtout en BTS (brevet de technicien supérieur). Le lycée professionnel a connu trois évolutions majeures depuis vingt ans. La suppression du palier d'orientation en fin de cinquième devenue effective à la rentrée 1984/1985 a fait disparaître la préparation au CAP en trois ans après la cinquième et généralisé le recrutement en vue de la préparation du CAP et surtout du BEP après le collège. Les préparations à ce dernier diplôme correspondent de plus en plus à des champs professionnels relativement larges, dépassant la notion stricte de métier de façon à éviter les spécialisations trop restrictives. Mais surtout c'est la création du baccalauréat professionnel à partir de la rentrée scolaire 1985/1986 qui a fait exploser les effectifs des lycées professionnels et offert de nouvelles perspectives aux titulaires du BEP. En 2001-2002, 87 000 jeunes étaient en première année de baccalauréat professionnel sous statut scolaire. Cette évolution répond parfaitement aux besoins de l'économie qui requiert un niveau de qualification et de culture générale en progression pour les jeunes qui optent pour des formations courtes. Elle répond également à la nécessité de préparer les jeunes qui ne font pas d'études supérieures, à une formation tout au long de la vie qui devrait accompagner les nombreuses évolutions et fluctuations de leur vie professionnelle à venir. Pour autant l'enseignement professionnel est resté le parent pauvre et mal considéré de l'éducation nationale et l'orientation vers cette voie est restée obstinément négative. Il est indispensable de valoriser l'habileté manuelle des collégiens qui s'orienteront alors beaucoup plus naturellement vers les filières professionnelles ou technologiques. Préparer un bac professionnel en trois ans peut motiver certains bons élèves à choisir la voie professionnelle ce qui contribuerait à renforcer son attractivité. L'orientation en fin de troisième se fait en effet en fonction d'aptitudes supposées puisqu'il n'y a pas de sensibilisation professionnelle ou technique au collège qui permettrait de déduire que l'élève pourrait réussir dans cette voie. Les savoirs techniques et professionnels devraient être abordés comme étant porteurs de culture au même titre que les enseignements généraux si l'on veut que cette voie ne soit plus regardée par les élèves et par les enseignants comme une voie de relégation. Un exemple encourageant, bien que paradoxal, de ce type d'évolution des mentalités peut être trouvé avec l'évolution des Instituts universitaires de technologie (IUT) et même avec les Sections de techniciens spécialisés (STS). Ces établissements étaient destinés à accueillir, pour des études courtes professionnalisantes des bacheliers technologiques et professionnels. Or ils ont été détournés de cette finalité par les bacheliers généraux et principalement les titulaires du bac S désireux d'intégrer une filière sélective réputée plus performante que l'université. Les effectifs de l'enseignement professionnel à statut scolaire ont fortement crû de 1960 à 1980 passant de 400 000 jeunes à environ 800 000 pendant la période. Cette évolution a été rapide mais plus lente que celle constatée dans l'enseignement général dont les effectifs ont quadruplé entre 1960 et 1990 (de 400 000 à 1,6 million d'élèves). Les effectifs ont ensuite suivi les fluctuations démographiques avec une tendance à la baisse jusqu'en 1992, une reprise jusqu'en 1998 puis de nouveau une baisse. Aujourd'hui les effectifs se retrouvent à un niveau proche du celui de 1970 avec environ 700 000 élèves. Après la classe de troisième, 58 % des élèves s'orientent vers le secondaire général et technologique et 41 % commencent un cycle de formation professionnelle. Parmi les premiers une très grande majorité va atteindre la classe terminale, seulement 6 % d'entre eux rejoignant l'enseignement professionnel après la seconde. Cette proportion est stable depuis 1996 et les abandons au cours du second cycle de l'enseignement secondaire général et technologique sont très rares. Toute autre est la situation dans la filière professionnelle où en moyenne 15 % des jeunes qui préparent un BEP ou un CAP abandonnent à l'issue de la première année ou même en cours d'année. La moitié des jeunes entrés au lycée professionnel après la troisième poursuivent leurs études après le CAP ou le BEP vers le baccalauréat professionnel ou vers un baccalauréat technologique via une première d'adaptation. Parmi ceux qui poursuivent leurs études, un quart le fait par la voie de l'apprentissage, voie qui alterne théorie et pratique de manière très complémentaire. Les baccalauréats professionnels fournissent actuellement les conditions d'emploi les plus favorables à la sortie de l'enseignement secondaire. Selon les chiffres de la direction de l'évaluation et de la prospective (DEP) (2), en 2003, quatre bacheliers professionnels sur dix sont employés ou ouvriers qualifiés et un sur cinq est agriculteur, commerçant, artisan ou exerce une profession intermédiaire (technicien, agent commercial...) tandis que moins d'un sur six est sans emploi. Les deux tableaux ci-après font apparaître l'évolution significative entre 1980 et 2003 des taux d'accès des élèves au niveau V et au niveau IV de formation. Les niveaux de formation regroupent des formations de qualification comparable. Un élève inscrit au moins une fois dans une telle formation est dit avoir atteint le niveau correspondant. Pour l'accès au niveau V, sont considérés les élèves inscrits en début d'année en seconde de détermination ou en dernière année de CAP ou de BEP. Pour l'accès au niveau IV, sont comptabilisés les élèves entrant en terminale générale, technologique ou professionnelle, ainsi que les apprentis en dernière année de préparation au baccalauréat ou au brevet professionnel. Le taux d'accès à un niveau de formation ne doit pas être confondu avec le taux d'obtention du diplôme préparé. Taux d'accès au niveau V de formation
Source : Ministère de l'éducation nationale - Direction de l'évaluation et de la prospective.
Source : Ministère de l'éducation nationale - Direction de l'évaluation et de la prospective. Le tableau ci-après fait apparaître le taux d'accès au niveau IV de formation, à la rentrée scolaire 2003 selon la filière et le sexe. Taux d'accès au niveau IV, selon la filière et le sexe
Source : Ministère de l'éducation nationale - Direction de l'évaluation et de la prospective. b) La décentralisation a entraîné de fortes disparités régionales La loi du 4 janvier 1983 a conféré aux régions la responsabilité de la formation professionnelle continue et de l'apprentissage et organisé un régime de compétences partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales s'agissant de l'éducation et en particulier de l'enseignement professionnel. En 1993, la loi quinquennale sur le travail l'emploi et la formation professionnelle a prévu que le conseil régional doit établir un plan régional de développement de la formation professionnelle des jeunes, toutes filières de formation confondues, prenant en compte les réalités économiques régionales et les besoins des jeunes. Toutefois l'Etat garde l'essentiel de ses prérogatives sur la définition des diplômes, la gestion et la formation des enseignants. L'orientation en fin de troisième reste très variable d'une région à l'autre. Si seulement 28 % des jeunes entrent en seconde professionnelle en Ile-de-France, ils sont 40 % à Lille, 37 % à Reims et 35 % à Poitiers. La place de l'apprentissage est également très variable d'une région à l'autre. Elle est particulièrement forte à Strasbourg et faible à Lille alors que le poids de l'enseignement professionnel est important dans ces deux académies. La place de l'apprentissage progresse partout mais dans certaines régions il est plus développé au niveau du baccalauréat et dans d'autres essentiellement au niveau du BEP. De même, après un CAP ou un BEP, la poursuite d'études en vue du baccalauréat est très inégale d'une académie à l'autre. Limoges, Rennes et Besançon sont particulièrement bien placés avec des proportions supérieures à 53 %. Ces poursuites d'études contribuent fortement aux bonnes performances de ces académies dans l'accès global au baccalauréat. A l'inverse, Nice, la Corse, Montpellier et Strasbourg ont des proportions de poursuite d'études inférieures à 44 %. Mais cela ne signifie pas une moins bonne intégration dans le monde du travail. Une politique dynamique des régions en matière de formation professionnelle et de prise en compte des secteurs d'activités en développement doit permettre aux jeunes une meilleure insertion professionnelle. B. LA DÉMOCRATISATION DES RÉSULTATS N'A PAS PROGRESSÉ DANS UN SENS AUSSI FAVORABLE De 1975 à 2003, la dépense intérieure d'éducation qui représente la totalité des dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques pour toutes les activités d'éducation, est passée de 15,3 milliards d'euros à 111,3 milliards d'euros (en euros courants). L'enseignement du second degré absorbe en 2004 la part de dépense la plus forte avec 33,5 % de la dépense totale, le premier degré 22,3 % et l'enseignement supérieur seulement 13,5 % (chiffres 2004). L'Etat et les collectivités territoriales prennent en charge plus de 85 % de ces dépenses. Quant au budget de l'enseignement scolaire, il atteint en 2005, 56,59 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 25 % au cours des dix dernières années. Quant au budget de l'enseignement scolaire, il atteint en 2005, 56,59 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 25 % au cours des dix dernières années. Cet effort financier a permis à la fois de scolariser un nombre croissant de jeunes de plus en plus longtemps, de diversifier l'offre de formation et d'améliorer l'encadrement des élèves. La massification du second cycle du second degré a évidemment bénéficié aux enfants des classes populaires qui avaient très peu accès à l'enseignement secondaire avant les années 1970. Il convient également d'observer que le transfert en nature, constitué par les dépenses publiques d'éducation, qui bénéficie aux ménages comprenant des enfants scolarisés est indirectement l'un de mécanismes les plus importants de la redistribution des revenus. Il n'est donc pas exact de dire que l'école ne contribue pas à la réduction des inégalités sociales. En revanche, force est de constater que la dynamique de démocratisation de l'accès aux diplômes est stoppée et que le niveau d'études à la sortie du système éducatif est trop largement conditionné par l'origine sociale. 1. Des résultats scolaires très dépendants de l'origine sociale Les redoublements, l'échec scolaire et les orientations non souhaitées restent très nettement corrélés aux caractéristiques socio-économiques et culturelles des familles. Parmi les collégiens entrés en sixième en 1995, seulement 5 % des enfants d'enseignants ou de cadres avaient redoublé une classe alors que plus de la moitié de ceux d'ouvriers non qualifiés étaient dans ce cas ; 31 % des jeunes immigrés ou de familles immigrées sortent de l'école sans qualification. Dès les premiers apprentissages l'écart se creuse entre les enfants de milieux populaires et ceux d'origine socioculturelle plus favorisée. L'évaluation en français et en mathématiques de l'ensemble des élèves de CE2 et de sixième réalisée chaque année depuis 1989 par le ministère de l'éducation nationale, confirme la forte corrélation entre réussite et milieu social. L'impact des disparités sociales se renforce tout au long de la scolarité. Si en sixième, 12 % des élèves ont des parents appartenant aux professions libérales ou cadres, ils sont 20 % en seconde générale contre seulement 4 % en seconde professionnelle, puis 29 % en terminale S contre 11 % en terminale technique et enfin 42 % en première année de classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE). A l'opposé les enfants d'ouvriers qui représentent un tiers des élèves de sixième, ne sont plus que 6 % en CPGE. Les orientations en fin de troisième sont très marquées socialement et les conseils de classe entérinent très souvent les demandes d'orientation des familles modestes qui se situent en deçà des résultats et des capacités de l'élève. Il en résulte que des enfants de cadres ou d'enseignants aux résultats faibles ou moyens intègrent une seconde générale alors qu'avec le même niveau un enfant d'ouvrier se dirige vers l'enseignement professionnel. Les bourses au mérite s'ajoutant à celle sur critères sociaux devraient permettre d'infléchir les tendances. Ces inégalités dans le parcours scolaire sont retracées dans le tableau suivant. Trajectoire scolaire des élèves en %
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